SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO Procede la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada, en contra de la sentencia de fecha 11 de marzo de 20241 por medio de la cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha concedió las pretensiones de la demanda, de conformidad con la competencia que le viene asignada en los artículos 50 y 51 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones de la demanda2 La empresa demandante acudió ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando se concedan las siguientes pretensiones: “1.1. Que se declaren nulos en su totalidad los siguientes actos administrativos por medio de los cuales el municipio de Hatonuevo, La Guajira, determinó el pago del impuesto de alumbrado público a cargo de ATC Sitios de Colombia S.A.S. correspondiente al periodo comprendido entre enero a marzo de 2018 y agosto a septiembre de 2018: • Liquidación oficial 775218010000115 de enero de 2018; • Liquidación oficial 775218020000211 de febrero de 2018; • Liquidación oficial 775218030000122 de marzo de 2018; • Liquidación oficial 775218080000115 de agosto de 2018; • Liquidación oficial 775218090000120 de septiembre de 2018; • Resolución 011 del 11 de marzo de 2019, por la cual se decide el recurso de reconsideración. • Resolución 013 del 11 de marzo de 2019, por la cual se decide el recurso de reconsideración. 1.2.
En virtud de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos anteriormente mencionados, a título de restablecimiento del derecho a 1 Ver folio 384 del expediente digital. 2 Ver folios 6-8 de la demanda. Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: ATC SITIOS DE COLOMBIA S.A.S. Demandado: MUNICIPIO DE HATONUEVO – LA GUAJIRA Radicado N.º: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ favor de ATC, solicito al señor Juez declarar lo siguiente: (a) Declarar que ATC no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Hatonuevo y, como consecuencia, no le adeuda por el periodo comprendido entre enero a marzo de 2018 y agosto a septiembre de 2018 monto alguno por este concepto.
(b) Ordenar al municipio de Hatonuevo abstenerse de iniciar el proceso administrativo de cobro coactivo hasta tanto no se decida la legalidad de los actos administrativos acá demandados, los cuales configuran el título ejecutivo. (c) Sean devueltas indexadas a favor de ATC las sumas canceladas por concepto de alumbrado público correspondientes a los meses de enero ($3.688.600), febrero ($3.694.170) y marzo ($3.778.340) de 2018 toda vez que se configura el pago de lo no debido. 1.3.
Igualmente solicito al señor Juez se sirva condenar por las costas del proceso y agencias en derecho al municipio de Hatonuevo, según lo disponga en la sentencia”. 2.2 Supuestos fácticos3 Como supuestos fácticos de la demanda, en síntesis, la parte actora expuso que, de acuerdo con lo dispuesto en el certificado de existencia y representación legal su objeto social consiste en “la adquisición, arrendamiento, explotación, uso, tenencia, reparación y construcción de torres o estructuras metálicas para la instalación de antenas y equipos de comunicaciones”, por lo que, dicha empresa cuenta con una infraestructura que es entregada en arrendamiento a un tercero, el cual instala las antenas y equipos de telecomunicaciones, y presta los servicios de telecomunicaciones en el municipio.
Afirmó que, a través de la infraestructura es el tercero quien instala sus equipos de telecomunicaciones y presta directamente el servicio, por lo que, ATC no tiene ninguna responsabilidad ni presta ningún tipo de servicio al municipio. Señaló además que, el ente municipal demandado expidió una serie de liquidaciones oficiales por concepto de alumbrado público para los meses de enero, febrero, marzo, agosto y septiembre del año 2018, contra las cuales presentó recurso de reconsideración, los cuales fueron resueltos de forma desfavorable mediante las resoluciones No. 011 del 11 de marzo de 2019 y 013 del 11 de marzo de 2019. 2.3 La sentencia impugnada4 El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, a través de la sentencia de fecha 11 de marzo de 2024 resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos: i) liquidación oficial 775218010000115 de enero de 2018; ii) liquidación oficial 775218020000211 de febrero de 2018; iii) liquidación oficial 775218030000122 de marzo de 2018; iv) liquidación oficial 775218080000115 de agosto de 2018; v) liquidación oficial 775218090000120 de septiembre de 2018; vi) resolución número 011 del 11 de marzo de 2019, que negó unos recursos de reconsideración; y vii) resolución número 013 del 11 de marzo de 2019, que negó unos recursos de reconsideración, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que ATC Sitios de Colombia S.A.S. no está 3 Ver folios 4 a 5 del expediente. 4 Folios 384 al 397 del expediente digital. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ obligada al pago del impuesto de alumbrado público liquidado para los periodos agosto y septiembre de 2018.
TERCERO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, el municipio de Hatonuevo deberá devolver el valor de los pagos realizados por ATC Sitios de Colombia S.A.S., correspondiente a los periodos de enero, febrero y marzo de 2018. (..)
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO: No reconocer personería al profesional del derecho Elver Jesús Carrillo Mindiola, identificado con la cedula de ciudadanía número 84.006.792 y portador de la tarjeta profesional número 133.947 del C. S. de la J., para actuar como apoderado judicial de la entidad demandada, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: Exhórtese a la entidad demandada municipio de Hatonuevo, para que otorgue poder a profesional del derecho en debida forma.
OCTAVO: Por secretaría infórmese en su oportunidad si contra la presente sentencia se interpone recurso de apelación y una vez ejecutoriada, devuélvase al interesado el remanente de los gastos del proceso si los hubiere, archívese el expediente electrónico, verificándose que todas las actuaciones surtidas, estén registradas en el sistema SAMAI y en los registros internos del juzgado.” Como fundamento de su decisión el a quo afirmó que, en el expediente no existía prueba alguna que demostrara que la empresa demandante contaba con un establecimiento físico en el municipio demandado, por lo que, era dable concluir que, no hacia parte de la colectividad beneficiaria del servicio de alumbrado público que presta el ente territorial.
Por ello, concluyó que, la empresa demandante no era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, razón suficiente para acceder al pedido de nulidad de los actos demandados. 2.3 Recurso de apelación5 Mediante apoderado judicial el ente territorial demandado presentó recurso de apelación, en procura de que se revocara la decisión de primera instancia, y en su lugar, se declarara la legalidad de los actos administrativos demandados.
Para fundamentar su pedido, el extremo recurrente afirmó que en el expediente existía prueba de que la demandante era usuaria o suscriptora del servicio de energía en dicho municipio, tal y como se evidencia de las facturas del servicio aportadas al expediente. Concluyó que, atendiendo la regla jurisprudencial vigente, acreditado queda, que la empresa demandante su cuenta con un establecimiento físico en el municipio, lo que, la convierte en usuaria potencial del servicio de energía, y por ende, en sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. 2.4 Del trámite en segunda instancia 5 Folios 426 a 428 del expediente digital.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Habiéndole correspondido el conocimiento del proceso al despacho ponente (fl.453), se procedió mediante auto del 7 de junio de 2024 a admitir el recurso de apelación, ordenando a su vez notificar a las partes y al Ministerio Público (fl.456).
Durante el término de ejecutoria del auto, las partes no allegaron alegatos de conclusión, ni el Ministerio Público emitió concepto, por lo que, finalmente, el proceso ingresó al despacho el 17 de julio de 2024 (fl. 495) para sentencia de segunda instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1 Problema jurídico El aspecto central que será materia de análisis se circunscribe a verificar ¿las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público demandadas y las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración contra estas deben anularse como lo consideró el a quo o, por el contrario, deben negarse las pretensiones, como lo solicita el apelante? Como parte de ese estudio, se analizará si ATC Sitios de Colombia S.AS. es o no usuario potencial del impuesto de alumbrado público en el municipio Hatonuevo – La Guajira. 3.2 Tesis La sala sustentará como tesis que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, como quiera que la parte demandante no tiene la calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público cuyo pago se le exige mediante los actos administrativos demandados, pues no es usuario potencial del mencionado servicio en el municipio de Hatonuevo- La Guajira, esto de conformidad con lo acreditado en el expediente, y con observancia de las reglas y subreglas jurisprudenciales expuestas por el Consejo de Estado, Sección Cuarta en sentencia de unificación de 6 de noviembre de 2019.
Lo anterior, de conformidad con las razones jurídicas, jurisprudenciales y probatorias que se exponen a continuación. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial 3.4.1 Del impuesto de alumbrado público Referente a la creación de tributos, el artículo 338 de la Constitución Política esboza lo siguiente: “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” Dentro del concepto de república unitaria, debido a la autonomía y descentralización de las entidades territoriales, es constitucionalmente posible que las Asambleas departamentales y los Concejos Municipales puedan fijar o determinar los elementos esenciales del tributo.
Históricamente se tiene que la Ley 97 de 1913, otorga facultades al Concejo de Bogotá para que este fije los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público, luego la Ley 84 de 1915 extendió dichas facultades a todos los municipios del país. Por otro lado, la ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones, en su artículo primero establece lo siguiente: “Artículo 1o.
Ámbito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley.” Más adelante, el artículo 14.21 establece cuáles son los servicios públicos domiciliarios señalando que “son los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural, y distribución de gas combustible, tal como se define en este capítulo”; luego en el artículo 14.33 se define quiénes son los usuarios de estos servicios, así: “Usuario.
Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor.” Ahora bien, la Corte Constitucional mediante sentencia C-504 del 2002, declaró exequibles los literales d) e i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, argumentando que los concejos municipales son entidades plenamente facultadas para determinar los elementos esenciales de los tributos cuya creación autoriza la Ley; de igual forma, mediante sentencia C-1055 del 2004, la Corte resolvió demanda de inconstitucionalidad del literal d) del artículo 1º de la precitada Ley por violación del artículo 338 constitucional, declarando la exequibilidad de la norma demandada.
Posteriormente, la Corte Constitucional mediante sentencia C-035 del 2009, se pronuncia sobre la legalidad del artículo 233 literal b) del Decreto 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, demandado por la vulneración al principio de legalidad de los tributos, en esta ocasión la Corte, ratificó que las asambleas departamentales y los concejos municipales a través de las ordenanzas y los acuerdos pueden determinar los elementos de la obligación tributaria, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: I.) medie autorización del legislador para la imposición del gravamen, y II.) Que la Ley contenga la delimitación del hecho gravado con el respectivo impuesto o contribución. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Adicionalmente, valora la sala que la prestación del servicio de alumbrado público está regulada por el Decreto 2424 de 2006, el cual lo define de la siguiente manera: “Artículo 2°.
Definición Servicio de Alumbrado Público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público” Así mismo, el artículo 4º, establece que es responsabilidad de los distritos o municipios la prestación del servicio de alumbrado público, señalando que estos podrán prestarlo de forma directa o a través de las empresas de servicios públicos domiciliarios u otros prestadores, además, el parágrafo del mismo artículo establece que los municipios deben incluir en sus presupuestos de gastos, los costos de la prestación del servicio de alumbrado público, dado el caso que se establezca como mecanismo de financiación. Por su parte, la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, basada en las facultades conferidas por la Constitución y la Ley, expidió la resolución 043 del 23 de octubre de 1995, “por la cual se regula de manera general el suministro y cobro que efectúen las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios a municipios por el servicio de energía eléctrica que se destine para alumbrado público”, y dispuso en su artículo 2º lo siguiente: “Artículo 2º.
Responsabilidad en las etapas de prestación del servicio de alumbrado público. Es competencia del municipio prestar el servicio de alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendidos en su jurisdicción. El municipio es responsable del mantenimiento de los postes, redes, transformadores exclusivos para alumbrado público, luminarias y demás elementos destinados para la prestación del servicio de alumbrado público en los términos que se señalen en el convenio o contrato respectivo, para lo cual se tendrá en cuenta la propiedad de las redes y demás elementos destinados al servicio.
Deberá, igualmente, velar por la incorporación de los avances tecnológicos que permitan hacer un uso más eficiente de la energía eléctrica destinada para tal fin, así como la de elementos que ofrezcan la mejor calidad de iluminación, según la capacidad de económica del municipio. Para realizar el mantenimiento se debe tener en cuenta la norma técnica colombiana correspondiente.
También le corresponde al municipio desarrollar la expansión de su sistema de alumbrado público, sin perjuicio de las obligaciones que señalen las normas urbanísticas o de planeación municipal a quienes acometan proyectos de desarrollo urbano. El suministro de la energía eléctrica para el servicio de alumbrado público es responsabilidad de la empresa distribuidora o comercializadora con quien el municipio acuerde el suministro, mediante convenios o contratos celebrados con tal finalidad.
Las características técnicas de la prestación del servicio se sujetarán a lo establecido en los Códigos de Distribución y de Redes. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ El municipio podrá realizar el mantenimiento y la expansión por su propia cuenta o mediante convenio o contrato celebrado con la misma empresa de servicios públicos que le suministre la energía eléctrica o con cualquier otra persona natural o jurídica que acredite idoneidad y experiencia en la realización de dichas labores.
En todo caso, dichas actividades se cumplirán con sujeción a la normalización técnica aplicable.” Seguidamente, el artículo 9º de la misma Resolución dispone: “Artículo 9º. Mecanismo de recaudo. El municipio es responsable del pago del suministro, mantenimiento y expansión del servicio. Este podrá celebrar convenios con las empresas de servicios públicos, con el fin de que los cobros se efectúen directamente a los usuarios, mediante la utilización de la infraestructura de las empresas distribuidoras.
Parágrafo 1º. Los convenios estipularán la forma de manejo y administración de dichos recursos por parte de las empresas de servicios públicos. Estas no asumirán obligaciones por manejo de cartera, y en todo caso, el municipio les cancelará la totalidad de la deuda por el servicio de alumbrado público, dentro de los períodos señalados para tal fin.
Parágrafo 2º. El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento.” De la mano de las anteriores regulaciones, el Consejo de Estado, frente al impuesto de alumbrado público, tiene establecido como objeto imponible la prestación del servicio de alumbrado público y como hecho gravable, ser usuario potencial o receptor del mismo.
Asimismo, en sentencia del 19 de julio de 20126, se pronunció la Corporación sobre las facultades de los entes territoriales para establecer el impuesto de alumbrado público así: “El impuesto de alumbrado público tuvo origen legal en la Ley 97 de 1913, en virtud de la cual el legislador, en ejercicio de su facultad constitucional, autorizó al Distrito Capital de Bogotá para establecer un impuesto “sobre el servicio de alumbrado público", organizar su cobro y darle el destino más conveniente para atenderlos servicios municipales, así: ( ) La facultad conferida al Concejo de Bogotá por la Ley 97 de 1913 fue extendida por la Ley 84 de 1915 a las demás entidades territoriales del nivel municipal.
El literal d) del artículo 1o de la Ley 97 de 1913 fue objeto de revisión constitucional mediante la sentencia C-504 de 2002, declarándose exequible la referida norma al considerar que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada Ley. Sobre el particular dijo así esta providencia: “En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales. 6 Radicación número: 41001-23-31-000-2009-00115-01(18806) - actor: Lady Mariana Avendaño Rubio - demandado: Municipio de Neiva – consejero Ponente Dr. William Giraldo Giraldo Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas.
Desde esta perspectiva, no resulta procedente aceptar la inaplicación del literal d) del artículo 1o de la Ley 97 de 1913 pues como se observó, esta normativa constituye el marco de la facultad impositiva de los municipios para establecer el impuesto de alumbrado público, la cual determinó los sujetos activos, algunos sujetos pasivos y los hechos gravables, dejando a los concejos municipales la determinación de los demás elementos del tributo, facultad que se encuentra conforme con los artículos 313-4 y 338 de la Constitución Política, según el estudio de constitucionalidad al que fue sometida la norma, y que para el presente caso hace tránsito a cosa juzgada.
Así mismo, frente al hecho generador del impuesto de alumbrado público la Sala en sentencia de 11 de marzo de 2010, con radicado No. 166678, señaló. “El hecho generador del impuesto es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo; es el supuesto de hecho que, por ser indicativo de capacidad económica, ha sido seleccionado por el legislador para vincular a su realización el nacimiento de una obligación de pago de un tributo.
( ) Tratándose del impuesto de alumbrado público, la Sala considera que el artículo 1 de la Ley 97 de 1913 fijó como objeto imponible el servicio de alumbrado público. El hecho generador, por otra parte, se ha venido decantando a partir de la regulación que, sobre el particular, han proferido autoridades nacionales como la CREG y el Ministerio de Minas y Energía” En relación con el concepto de usuario potencial, el Consejo de Estado, expresó lo siguiente en sentencia de fecha veintisiete 27 de junio de 2018: “La posición de la Corporación en relación con la calidad de «usuario potencial», se concreta en la jurisprudencia que se transcribe a continuación, la cual, si bien se refiere a empresas dedicadas a la exploración y transporte de recursos no renovables, resulta aplicable a las empresas generadoras y comercializadoras de energía eléctrica.
La jurisprudencia aludida precisó lo siguiente: «Calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. (…) debe tenerse en cuenta que, en la citada providencia, que reiteró el criterio jurisprudencial del 11 de marzo de 2010, así como en las sentencias del 5 de mayo de 2011, del 15 de noviembre de 2012, del 7 de marzo de 2013, del 6 de febrero de 2014, y del 26 de febrero de 2015, la Sala ha condicionado la legalidad de las normas que imponen la calidad de sujeto pasivo a las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, a las siguientes premisas: i).- Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo.
Es decir, que tengan establecimiento en esa jurisdicción municipal. ii).- Que, por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Con fundamento en esa posición jurisprudencial, la Sala negó la nulidad del artículo 6 del Acuerdo No. 8 de 200937, que regula la calidad de sujeto pasivo para el impuesto y períodos aquí discutido, precisando que las empresas que explotan o exploran recursos naturales pueden ser sujetos pasivos del tributo siempre que tengan establecimiento en el municipio que administra el tributo».
Así pues, la imposición del impuesto de alumbrado público previsto en el Acuerdo 017 de 2002, ocurre siempre y cuando los contribuyentes del tributo tengan establecimiento en la jurisdicción del municipio, ya que solo así pueden ser considerados «usuarios potenciales», pues de lo contrario, no forman parte de la colectividad residente”7 Y en la misma providencia se señaló lo siguiente sobre la carga de la prueba a efectos de demostrar la calidad de contribuyente del impuesto de alumbrado público: “A partir de las anteriores consideraciones, se debe establecer si la demandante cuenta con algún establecimiento en la jurisdicción del municipio demandado para ser considerada contribuyente del impuesto de alumbrado público, a cuyo efecto la Sala ha dicho que la Administración debe demostrar que la actora es sujeto pasivo del tributo, y que, en el caso de las negaciones indefinidas, estas deben ser desvirtuadas” En ese sentido, en lo que atañe a la sujeción pasiva del impuesto de alumbrado público, el Consejo de Estado en una línea jurisprudencial reiterada y pacífica, ha señalado que la imposición del gravamen está condicionada a que las empresas, pues solo así pueden ser consideradas usuarios potenciales del servicio de alumbrado público, ya que de lo contrario no hacen parte de la colectividad que reside en el municipio8 Finalmente, como parte del recuento que viene haciéndose, se cita sentencia de unificación proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, consejero ponente: Milton Chávez García, Bogotá D.C., en fecha noviembre seis (6) de dos mil diecinueve (2019)9, en la que se unifica la jurisprudencia sobre el impuesto de alumbrado público, fijándose las siguientes reglas y subreglas: La primera regla, conforme a la cual el sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador es el municipio.
La segunda regla, indica que el hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal sea en la zona urbana o rural y que de manera directa o indirecta sea usuario del servicio de alumbrado público.
Con relación a esta regla, se derivan varias subreglas, así: - Subregla a. es que ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador. 7 Sentencia de veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018), Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Radicación número: 81001- 23-31-000-2011-90001-02(22166). 8 Cfr. Sentencia de seis (6) de junio de dos mil diecinueve (2019), Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Radicación número: 54001- 23-33-000-2017-00013-01(24054) 9 Expediente: 05001-23-33-000-2014-00826-01 (23103).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Demandante: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. (ISA E.S.P.), Demandado: Municipio de Cáceres, Antioquía Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ - Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador. - Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador. - Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica, serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público. - Subregla e. Tratándose de empresas que tiene activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público.
Respecto a la base gravable del impuesto se señalaron también las siguientes subreglas: - Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio de energía eléctrica. - Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica. - Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. Finalmente, en relación con la tarifa del impuesto de alumbrado público, se indicaron como subreglas: - Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad. - Subregla j. La Carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 4. Caso concreto De la mano del material probatorio arrimado al plenario, se procede a resolver el presente asunto, partiendo de la base que resultan de imperativa aplicación las subreglas fijadas por el Consejo de Estado en su jurisprudencia, y específicamente en la sentencia unificadora de fecha seis (6) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), así como precedente horizontal que ha sido vertido por el este tribunal en asuntos de analogía fáctica jurídica10.
Sobre la condición de sujeto pasivo de la empresa demandante frente al impuesto de alumbrado público, resulta de inevitable aplicación la segunda regla sentada por el Consejo de Estado en la sentencia aludida respecto al hecho generador y la sujeción pasiva, en la que reiteró la posición en virtud de la cual para determinar tal calidad es necesario que sean usuarios potenciales del servicio, en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo, esto es, que tengan establecimiento en esa jurisdicción municipal y que por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público.
Al respecto, se tiene en cuenta que el Consejo de Estado ha señalado que la expresión residencia “para evaluar la sujeción pasiva al impuesto de alumbrado público— se refiere a la presencia física de una determinada entidad en la jurisdicción del sujeto activo del tributo y no a otras connotaciones que pueda tener la misma expresión en el ámbito fiscal o incluso en el mercantil.”11 En ese contexto para que las diferentes empresas adquieran la calidad de contribuyentes del impuesto “es necesario que las mismas cuenten, al menos, con un inmueble en la jurisdicción del correspondiente municipio”12 constituyendo un parámetro válido el hecho de ser usuario del servicio de energía eléctrica.
Conforme a las pruebas allegadas al plenario, para la sala, resulta evidente que la entidad demandante no tiene establecimiento físico en el municipio de Hatonuevo – La Guajira, y por tanto no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en dicha jurisdicción municipal, pues según el precedente fijado por la sección cuarta se ha señalado que tal concepción “no atiende a una noción formal asimilable al domicilio social, sino que apunta a determinar, desde un perspectiva material, si el sujeto pasivo cuenta con establecimientos físicos en una determinada jurisdicción municipal.”13 Lo anterior, dado que, tal como lo advirtió el a quo, toda la documentación obrante en el expediente señala como domicilio de la empresa demandante, la ciudad de Bogotá, sin que exista referencia alguna a un establecimiento físico en el territorio del ente demandado.
Ahora bien, no escapa de la sala el argumento esbozado por el extremo pasivo de la litis en el recurso de apelación impetrado, referente a que en el sub examine, reposa una prueba documental que acredita que la demandante si cuenta con un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio de Hatonuevo – La Guajira, prueba que, a su juicio, no fue valorada en debida forma por el a quo, pues de hacerlo otra hubiera sido la conclusión, esto es, que la entidad accionante es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. 10 Entre los que se destacan por misma similitud la sentencia del sentencia del 9 de noviembre de 2022, nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 44-001-33-40- 002-2015-00425-00, demandante TGI S.A. E.S.P., demandado: municipio de Albania; sentencia del 5 de diciembre de 2018, radicado: 44-001-33-40-001-2015-00198- 02, demandante: Transelca S.A. E.S.P., Demandado: municipio de Distracción; sentencia de veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018), radicado: 44-001-33-40-001-2015-00454-01, demandante: Transelca S.A. E.S.P., demandado: municipio de Distracción; sentencia de 26 de noviembre de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Gases de La Guajira, Demandado: municipio de Albania, radicado: 44-001-23-40-002-2017-00259-01 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019), 12 Ibidem 13 Ibidem Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Al respecto, esta sala advierte que, la prueba documental a la que hace referencia el recurrente es la factura del servicio de energía, en la cual se reseña como usuario o suscriptor del servicio a la empresa demandante, señalándose, además, como dirección en la que se hace el suministro de servicio de energía es la carrera 8 calle 14-10 del municipio de Hatonuevo La Guajira, no obstante, dicha prueba no ofrece certeza sobre la existencia de un establecimiento físico de la demandante.
Lo anterior, por cuanto, se ha acreditado y alegado en la demanda que, la empresa demandante se dedica al arrendamiento de infraestructura a terceros para la prestación del servicio de energía, y son estos terceros quienes, con sus equipos, prestan el servicio señalado, por lo que, ello, permite concluir que, la demandante puede ejercer su objeto social sin la presencia física en un territorio determinado, pues ello, lo realiza un tercero. Aunado a ello, y tal como lo puso de presente el a quo, todas las pruebas documentales obrantes en el expediente, de hecho, la propia factura de energía a la que hace referencia el recurrente, evidencia como dirección de domicilio de la empresa demandante la ciudad de Bogotá. Ante la disparidad de información, o la falta de certeza sobre la existencia de un establecimiento físico de la demandante en el municipio de Hatonuevo, debe recordarse que, en virtud de la subregla e) establecida por el Consejo de Estado en la citada sentencia de unificación, el municipio es quien debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público.
Así, se tiene que, según lo probado en autos, no hay evidencia de que la demandante tenga establecimiento en el municipio de Hatonuevo, esto, como consecuencia de que el municipio no cumplió con la carga probatoria que le incumbía en el sentido de demostrar que sí tiene dicha empresa, establecimiento en su jurisdicción, en los términos en que fue expuesto por el Consejo de Estado en la aludida sentencia de unificación. Corolario de lo anterior, el tribunal encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos encausados, tal y como lo consideró el a quo, por lo que se confirmará la sentencia de primer grado. 5.
De la condena en costas En cuanto a la condena en costas, cabe recordar que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que, en todos los procesos, a excepción de los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso14.
La subsección A, de la sección segunda del honorable Consejo de Estado ha interpretado en relación con el alcance de la locución «dispondrá» que, se trata de un enunciado deóntico, el cual puede «asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil».
En tal oportunidad se dijo15: 14 Consejo de Estado Auto del 25 de junio de 2014. C.P. Enrique Gil Botero 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP. William Hernández Gómez, radicación 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ «El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Para la Sala, la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al inciso 2º del artículo 188 del CPACA, no modificó el criterio objetivo-valorativo vigente en materia de costas procesales, dado que la acepción «[e]n todo caso» utilizada por el nuevo inciso, se refiere únicamente a los procesos en los que se ventila un interés público como excepción a la imposición de la condena en costas16, por lo tanto, no hay lugar a analizar si la conducta de la parte vencida se dio con «temeridad o mala fe»17.
Esta posición se encuentra en consonancia con lo decidido recientemente por la honorable Corte Constitucional en la sentencia SU-241 del 2024, donde expuso «que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.» Así las cosas, atendiendo que dentro del presente asunto no se verificaron gastos de expensas la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia. 16 La Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 2021.
Rad. 11001-03-26-000-2019-00011- 00 (63.217). MP. Freddy Ibarra Martínez, sostuvo que: «El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.» 17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, dos (2) de octubre de 2025.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2009-00205-01 (1421-2017) Demandante: Rigoberto Ramírez Arboleda. ACLARACIÓN DE VOTO. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2019-00266-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Quinto Oral del Circuito de Riohacha, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda de la referencia, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuadernos objeto de remisión. Por secretaría, agéndese para evitar demoras en el cumplimiento de la orden de devolución y hágase seguimiento hasta que esta se haga efectiva.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado