SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO Procede la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada, en contra de la sentencia de fecha 29 de mayo de 2025 por medio de la cual el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones de la demanda1 La demandante acudió ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando se concedan las siguientes pretensiones: “1. Se declare la existencia del acto ficto negativo configurado el día 23 de mayo del 2024 frente a la petición presentada el día 22 de febrero del 2024 ante la entidad demandada. 2.
Declarar la nulidad del acto administrativo FICTO O PRESUNTO configurado el día 23 de mayo del 2024 frente a la petición presentada el día 22 de febrero del 2024 que negó el reajuste a la pensión de jubilación a mi mandante toda vez que no realizo la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 3.
Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 1043 del 9 de septiembre del 2021, suscrita por LILIANA MERCEDES MOVIL RODRIGUEZ, SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DISTRITAL DE RIOHACHA, en cuanto le reconoció LA PENSIÓN DE JUBILACION a mí representada y calculó la mesada pensional sin incluir todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio al cumplimiento del status de pensionado. 4.
Declarar que mí 1 Ver folios 1-3 del expediente. Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: CARMEN IBARRA CAMPO Demandado: Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) – Distrito de Riohacha. Radicado N.º: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ mandante tiene derecho a que LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DISTRITO ESPECIAL, TURISTICO Y CULTURAL DE RIOHACHA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE RIOHACHA le reconozca y pague una reajuste de la pensión de jubilación, a partir del 4 de diciembre del 2020, equivalente al 75% del promedio de los salarios, sobresueldos, primas y demás factores salariales devengados durante los 12 meses anteriores al momento en que adquirió el status jurídico de pensionado (a), que son los que constituyen la base de liquidación pensional de mí representado.
A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SÍRVASE: 1. Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - DISTRITO ESPECIAL, TURISTICO Y CULTURAL DE RIOHACHA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE RIOHACHA a que le reconozca y pague una reliquidación de la pensión de jubilación, a partir del 4 de diciembre del 2020, equivalente al 75% del promedio de los salarios, sobresueldos, primas y demás factores salariales devengados durante los 12 meses anteriores al momento en que adquirió el status jurídico de pensionado (a) indicado, que son los que constituyen la base de liquidación pensional de mí representado. 2.
Que del valor reconocido se le descuente lo que fue reconocido y cancelado en virtud de la Resolución No. 1043 del 9 de septiembre del 2021, suscrita por LILIANA MERCEDES MOVIL RODRIGUEZ, SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DISTRITAL DE RIOHACHA, que reconoció la pensión de jubilación a mi representado. 3. Ordenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DISTRITO ESPECIAL, TURISTICO Y CULTURAL DE RIOHACHA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE RIOHACHA que, sobre el monto inicial de la pensión reconocida, aplique los reajustes de la Ley para cada año como lo ordena la Constitución Política de Colombia y la ley. 4.
Ordenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DISTRITO ESPECIAL, TURISTICO Y CULTURAL DE RIOHACHA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE RIOHACHA el respectivo pago de las mesadas atrasadas, desde el momento de la consolidación del derecho hasta la inclusión en la nómina del pensionado.
Que el pago del incremento decretado se siga realizando en las mesadas futuras como reparación integral del daño. 5. Que se ordene a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DISTRITO ESPECIAL, TURISTICO Y CULTURAL DE RIOHACHA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE RIOHACHA dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A). 6.
Ordenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DISTRITO ESPECIAL, TURISTICO Y CULTURAL DE RIOHACHA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE RIOHACHA el reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las diferencias en las mesadas pensionales decretadas, por tratarse de sumas de tracto sucesivo, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor. 7.
Ordenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DISTRITO ESPECIAL, TURISTICO Y CULTURAL DE RIOHACHA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE RIOHACHA el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se cumpla su totalidad la condena. 8.
Condenar en costas a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DISTRITO ESPECIAL, TURISTICO Y CULTURAL DE RIOHACHA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE RIOHACHA de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo.” 2.2 Supuestos fácticos2 Como supuestos fácticos de la demanda, en síntesis, la parte actora expuso que laboró más de veinte años al servicio de la docencia oficial y cumplió con los requisitos establecidos por la ley para que le fuera reconocida su pensión de jubilación, a partir del 3 de diciembre de 2020, no obstante, siguió laborando como docente en propiedad hasta el 31 de enero de 2022.
Afirma que, no se le ha realizado el ajuste de la pensión con la totalidad de los factores salariales devengados el último año de servicios. 2.3 La sentencia impugnada3 El Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha, a través de la sentencia de fecha 29 de mayo de 2025 resolvió lo siguiente: “Primero. Declarar la nulidad parcial del acto administrativo Resolución Nro. 1043 del 9 de septiembre de 2021 emitida por la Secretaría de educación del Distrito de Riohacha, mediante la cual se reconoció una pensión de jubilación a Carmen Ileidis Ibarra Campo, en lo atinente a la decisión de no liquidar la pensión de la parte accionante teniendo en cuenta los factores salariales y su respectiva cuantía devengados durante el último año de servicio. 2 Ver folio 3 del expediente sin indexar. 3 Ver folios 302 a 313 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Segundo. Declarar la existencia y consecuente nulidad del acto administrativo ficto constituido el día 23 de mayo del 2024 frente a la petición presentada el día 22 de febrero del 2024, a partir del cual se configuró el silencio administrativo negativo, que impidió el reajuste a la pensión de jubilación a la parte actora Carmen Ileidis Ibarra Campo teniendo en cuenta los factores salariales y su respectiva cuantía devengados durante el último año de servicio.
Tercero. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO (FOMAG) reliquidar la pensión de jubilación de Carmen Ileidis Ibarra Campo identificado(a) con C.C. 51.808.315, teniendo en cuenta los factores salariales y su respectiva cuantía devengados durante el año anterior al 31 de enero de 2022.
Cuarto. Ordenar a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO (FOMAG), que reconozca y pague a Carmen Ileidis Ibarra Campo identificado(a) con C.C. 51.808.315 las diferencias resultantes de la reliquidación ordenada en esta providencia, con sus respectivos reajustes de ley, a partir del 31 de enero de 2022.
Quinto. Las sumas a pagar según lo determinado anteriormente deberán reajustarse utilizando la siguiente fórmula: R= Rh __Índice final__ Índice inicial En la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia condenatoria, por el índice inicial, teniendo por tal el vigente a la fecha en que debió hacerse el pago.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada. Sexto. Negar las demás pretensiones de la demanda. Séptimo. Sin condena en costas Octavo. Esta sentencia ejecutoriada, se cumplirá conforme a lo dispuesto en los artículos 189 a 195 del CPACA, debiendo la entidad condenada emitir el acto administrativo para su ejecución, contentivo de las sumas líquidas derivadas de la condena aquí impuesta y acreditarlo ante este despacho en aras de demostrar la efectividad del presente fallo.
Noveno. Reconocer personería a la abogada Gretthy Marcela Zuleta Carrillo como apoderado(a) sustituto(a) de la entidad demandada Nación- Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), conforme a poder otorgado. Décimo. Por secretaría repórtese inmediatamente si esta sentencia es apelada.
Una vez ejecutoriada, devuélvase a solicitud de la parte demandante el remanente a que hubiere lugar, de lo consignado por concepto de gastos ordinarios del proceso y archívese el expediente, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en SAMAI”. Como fundamento de su decisión el a quo encontró demostrado que a la demandante si bien le fue reconocida la pensión mediante la Resolución 1043 de 2021, siguió laborando hasta el año 2022, por lo que, debían incluirse en el IBL los factores salariales de asignación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ básica, bonificación mensual, bonificación pedagógica y horas extras en la cuantía devengada durante el último año de servicios. 2.4.
Recurso de apelación (fl. 342) La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones. Señaló que, a los docentes nacionales, se les debe liquidar su pensión con el 75% de los factores que hayan servido de base para calcular los aportes durante al último año de servicio.
Concluyó que no es procedente la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año previo a la adquisición del status, toda vez que para reliquidar la pensión de jubilación por cuanto no cumple con lo señalado en la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-014 -CE-S2 -2019 de fecha veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019) en la cual se señala que además de que el factor salarial se encuentre enlistado en el Artículo 1 de la ley 62 de 1985, se han debido realizar las cotizaciones correspondientes al sistema de seguridad en pensiones, lo cual en este caso no se cumplió. 2.5 Del trámite en segunda instancia Habiéndole correspondido el conocimiento del proceso al despacho ponente4, se procedió mediante auto del 22 de agosto de 2025 a admitir el recurso de apelación, ordenando a su vez notificar a las partes y al Ministerio Público.
Durante el término de ejecutoria del auto, las partes no allegaron alegatos de conclusión, ni el Ministerio Público emitió concepto, por lo que, finalmente, el proceso ingresó al despacho el 31 de octubre de 20255 para sentencia de segunda instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia El Tribunal Administrativo de La Guajira es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por un juez administrativo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de la Ley 472 de 1998, en 4 Ver folio 439 del expediente. 5 Ver folio 481 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ concordancia con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.2 Problema jurídico De conformidad con lo arriba expuesto, teniendo en consideración los argumentos señalados el recurso de apelación, el problema jurídico se centra en determinar si ¿tiene derecho la demandante a la reliquidación de su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados dentro del año anterior al retiro del servicio? Lo anterior, permitirá determinar si debe revocarse, modificarse o confirmarse la sentencia de primera instancia. 3.3 Tesis Se sustentará como tesis que se debe confirmar la sentencia apelada, por cuanto de conformidad con las normas que rigen la situación pensional del docente demandante y las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia SUJ-014 -CE-S2 - 2019 del Consejo de Estado, se concluye que debe reliquidarse la pensión de jubilación con inclusión de los factores salariales de asignación básica, bonificación mensual, bonificación pedagógica y horas extras, atendiendo la cuantía de estas durante el último año de servicios de la actora.
Lo anterior, de conformidad con las razones jurídicas, jurisprudenciales y probatorias que se exponen a continuación. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial Sea lo primero señalar que la ley 100 de 1993, en materia de pensión de vejez ordinaria y por mandato expreso de su artículo 279, no se aplica a los docentes vinculados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, siguiendo dicha prestación sometida al régimen legal anterior, contenido en la ley 33 de 1985 e incluido su régimen de transición. Lo anterior, acorde también con lo previsto en el parágrafo transitorio 1° del acto legislativo 01 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
En ese orden, a efectos de argumentar sobre el régimen jurídico que gobierna la situación pensional de la accionante, se cita como fundamento de este fallo la ley 33 de 1985, que empezó a regir el 13 de febrero de 1985 y aplica de igual manera para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes prevista en la ley 91 de 1989.
Así, se tendrá en cuenta que la ley 33 de 1985 es la normativa aplicable para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 812 de 2003. Ahora bien, la ley 62 de 1985 modificó parcialmente la ley 33 y en el artículo 1° dispuso: “Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que la remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ orden nacional: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica y ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. Acorde con lo anterior, se previó en esta modificación legal cuáles son los factores que conforman la base de liquidación pensional, vinculando estos a los necesarios aportes al sistema.
En esa línea, y dado que se generó controversia en cuanto al carácter enunciativo o taxativo de las disposiciones que enlistaban factores salariales, se tiene que a partir de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo sección segunda consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010).- Radicación número: 25000-23-25-000-2006-07509- 01(0112-09) actor: Luis Mario Velandia, Demandado: CAJANAL, se puso de presente que los factores de salario a tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación, no son única y exclusivamente los enlistados en la ley 62 de 1985, al considerar que estos no son taxativos y solo enunciaban un principio general que debe concretarse para garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral; con todo, la sala plena de lo contencioso administrativo en sentencia de unificación de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), frente a tal interpretación dijo: “101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.”6 Ahora bien, en línea con lo anterior, y en materia de liquidación de la pensión de docentes, el Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014 -CE-S2 - 2019 de fecha 25 de abril de 20197, en la que expresamente se apartó de la tesis que fue adoptada en la sentencia de cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010).- Radicación número: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09), consejero ponente: Víctor Hernando 6 Sentencia de unificación de jurisprudencia de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, consejero ponente: César Palomino Cortés, expediente No. 52001-23-33-000-2012-00143-01. 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, consejero ponente: César Palomino Cortés, Expediente: 680012333000201500569-01.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Alvarado Ardila, y en la que también estudió si el precedente fijado en sentencia de unificación de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018) era igualmente aplicable a los docentes vinculados al FOMAG.
En ese sentido, en la primera sentencia aludida, el Consejo de Estado realizó un estudio sobre cuáles eran las condiciones, y principalmente, los factores salariales a tenerse en cuenta para efectos del índice base de liquidación de los docentes, según la fecha en que se hubiere producido su vinculación al servicio y precisó que: “(…) los factores que hacen parte de la base de liquidación y sobre los cuales se deben hacer los aportes en el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985, son únicamente los señalados de manera expresa en el mencionado artículo 1º de la Ley 62 de 1985 (…) Luego entonces, los factores que deben incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985 son: asignación básica, gasto s de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio” Y fijó la corporación la siguiente regla: “En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.” Y, en cuanto a los efectos de esa sentencia unificadora, se señaló en la misma el carácter vinculante y obligatorio del precedente allí vertido, destacándose que debía aplicarse a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias y precisándose que no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de la sentencia, ni mucho menos entenderse que las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la sección segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley.
En consonancia con los razonamientos hechos en las anteriores providencias, se extrae las siguientes conclusiones: • La ley 100 de 1993, en materia de pensión de vejez ordinaria y por mandato expreso de su artículo 279, no se aplica a los docentes, siguiendo dicha prestación sometida al régimen legal anterior, contenido en la ley 33 de 1985 e incluido su régimen de transición. Ello, en concordancia con lo previsto en el parágrafo transitorio 1° del acto legislativo 01 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política” • En ese sentido, es claro que las leyes 91 de 1989 – artículo 15 -, 60 de 1993 y 115 de 1994, al igual que el decreto 2272 de 1979, NO consagraron un régimen pensional “especial” para los docentes, por lo que quedó a salvo la aplicabilidad del régimen de jubilación establecido en la ley 33 de 1985, vigente a partir del 13 de febrero de 19859.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ • Las pensiones de jubilación de los docentes, reconocidas en su tiempo al amparo de la ley 6 de 1945 o el decreto 3135 1968, normas antecesoras de la ley 33 de 1985, lo fueron bajo disposiciones “generales” de pensiones del sector administrativo, que no tuvieron el carácter de “especiales”. • El artículo 1º de la ley 33 de 1985 – modificado posteriormente por la ley 62 de 1985, vigente a partir del 16 de septiembre de 1985 - en lo atinente a la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, dispuso que el empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrá derecho a que se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, señalando categóricamente que no quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.
Igualmente, estableció un régimen de transición conforme al cual a los empleados oficiales que, a la fecha de su entrada en vigencia, hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuaría aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a dicha ley. Los factores que deben incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la ley 33 de 1985 son exclusivamente: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio, siempre y cuando hayan efectuado aportes sobre los mismos. 4.
Caso concreto De la valoración de las pruebas documentales referenciadas, se tiene debidamente acreditado que la demandante, (i) ostenta la calidad de docente oficial desde 12 de septiembre de 1997, ii) adquirió el status de pensionada el 3 de diciembre de 2020, (iii) mediante Resolución No. 1043 de 2021, se le reconoció pensión de jubilación efectiva a partir del 4 de diciembre de 2020, con inclusión de la asignación básica mensual, bonificación mensual, bonificación pedagógica y horas extras, como base de liquidación, y iv) se retiró efectivamente del servicio el día 31 de enero de 2022.
En ese orden, inconforme con la liquidación de la pensión de jubilación efectuada mediante la resolución demandada, la parte accionante acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar su nulidad, pidiendo que a título de restablecimiento del derecho se ordene la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año de servicio inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional.
A través de la sentencia de primera instancia, el a quo accedió parcialmente a las peticiones invocadas al considerar que, al aplicar en el presente asunto la sentencia de unificación del Consejo de Estado de fecha 25 de abril de 2019, hay lugar a incluir en el IBL los factores salariales de asignación básica, bonificación mensual, bonificación pedagógica y horas extras en la cuantía devengada durante el último año de servicios.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Contra la citada decisión la entidad accionada presentó recurso de apelación para solicitar su revocatoria, bajo los argumentos reseñados en el acápite pertinente.
Ahora bien, de conformidad con los supuestos fácticos debidamente acreditados en el expediente, se procede a dirimir la alzada, partiendo de la base que resultan de imperativa aplicación las reglas y subreglas fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia SUJ-014 - CE-S2 -2019 de fecha 25 de abril de 2019 como quiera que esta constituye precedente vigente.
Así las cosas, a efectos de resolver el problema jurídico que ha sido planteado, debe determinarse primeramente el régimen aplicable a la demandante. Al respecto, se evidencia que el accionante fue vinculada como docente oficial el 12 de septiembre de 1997 y que acorde con ello, es claro que su vinculación se produjo antes de la vigencia de la ley 812 de 2003, por tanto, el régimen aplicable a su situación pensional es el general previsto en la ley 33 de 1985.
Ahora bien, de acuerdo con la regla fijada en la sentencia SUJ-014 -CE-S2 -2019 de fecha 25 de abril de 2019, -la cual debe ser aplicada a este caso por su carácter vinculante y al constituir el precedente actualmente vigente- para el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación del demandante, los factores que debían tenerse en cuenta en la base de la liquidación pensional, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, eran solo aquellos sobre los que se hubiera efectuado los aportes y que se encontraran enlistados en dicha norma, esto es: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En ese orden, se encuentra acreditado en el presente asunto que mediante la resolución demandada se reconoció pensión de jubilación al accionante, en la cual se computaron los siguientes factores salariales: Sin embargo, la actora siguió laborando hasta el 31 de enero de 2022, por lo que, tal y como lo sostuvo el a quo, su pensión debe liquidarse teniendo en cuenta los factores y su respectiva cuantía devengados durante el último año de servicio, ello, en aplicación estricta de la jurisprudencia del Consejo de Estado8. 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 66001-23-33-000-2018-00562-01 (2901-2020) “Así las cosas, dado que la demandante fue nombrada como docente con anterioridad a la Ley 812 de 2003, resultan aplicables a su situación pensional las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989 y, en tal sentido, al tener más de 55 años de edad (cumplidos el 24 de diciembre de 2016), tiene derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, con inclusión de los factores sobre los cuales efectuó aportes durante el último año de servicios, en aplicación de lo estipulado en el artículo 3º ibidem, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 del mismo año, tal como se precisó en el acápite anterior.
Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la actora le debe ser reconocida su pensión de jubilación a partir del 24 de junio de 2018 (fecha del estatus pensional por el tiempo de labor), con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante el último año de servicios, en atención a las Leyes 33 y 62 de 1985, de acuerdo con la interpretación fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, citada en el acápite precedente, en el sentido de que el ingreso base de liquidación de los docentes que adquirieron su estatus pensional bajo el amparo de tales Leyes, se liquida sobre los factores que hayan servido para calcular aportes; lo que, además, guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «[p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Ahora bien, de la revisión de las pruebas allegadas al plenario, se evidencia que, en efecto, la demandante durante el año inmediatamente anterior al retiro del servicio -31 de enero de 2021 al 31 de enero de 2022- devengó los siguientes factores salariales: Contrastando entonces los factores salariales reconocidos en la resolución No. 1043 del 9 de septiembre de 2021 con los percibidos durante el año anterior al retiro del servicio se advierte que, no hay lugar a incluir algún otro factor distinto al incluido en el IBL pensional de la actora, pues estos – prima de navidad, prima de vacaciones, prima servicios-, no se encuentran enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.
No obstante, se advierte que, el monto de los factores salariales utilizados como ingreso base de liquidación en el reconocimiento pensional si deben ser objeto de reajuste, esto dado que, la actora percibió un mayor valor por asignación básica, bonificación mensual, bonificación pedagógica y horas extras durante el año 2021, por lo que, tiene derecho al reajuste pensional tal y como lo sostuvo el a quo.
En efecto, nótese que los valores de los reseñados factores salariales incluidos en la base de liquidación de la pensión de la actora, según la resolución de reconocimiento, fueron estos: Sin embargo, para el año inmediatamente anterior al retiro efectivo del servicio –2021-, dichos valores se aumentaron tal y como consta a folio 34 del expediente así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Es evidente entonces el aumento significativo que tuvo la cuantía de los factores salariales devengados por la actora durante el último año de servicios, al menos, en cuanto a la asignación básica, la bonificación pedagógica y las horas extras, lo que impone entonces concluir que en efecto tiene derecho a que su pensión sea reajustada tomando como base los valores percibidos durante el año 2021, imponiéndose entonces confirmar la decisión de primera instancia. 5.
De la condena en costas En cuanto a la condena en costas, cabe recordar que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que, en todos los procesos, a excepción de los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso9.
La subsección A, de la sección segunda del honorable Consejo de Estado ha interpretado en relación con el alcance de la locución «dispondrá» que, se trata de un enunciado deóntico, el cual puede «asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil».
En tal oportunidad se dijo10: «El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con 9 Consejo de Estado Auto del 25 de junio de 2014.
C.P. Enrique Gil Botero 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP. William Hernández Gómez, radicación 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Para la Sala, la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al inciso 2º del artículo 188 del CPACA, no modificó el criterio objetivo-valorativo vigente en materia de costas procesales, dado que la acepción «[e]n todo caso» utilizada por el nuevo inciso, se refiere únicamente a los procesos en los que se ventila un interés público como excepción a la imposición de la condena en costas11, por lo tanto, no hay lugar a analizar si la conducta de la parte vencida se dio con «temeridad o mala fe»12.
Esta posición se encuentra en consonancia con lo decidido recientemente por la honorable Corte Constitucional en la sentencia SU-241 del 2024, donde expuso «que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.» Así las cosas, atendiendo que dentro del presente asunto no se verificaron gastos de expensas la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de la referencia, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 11 La Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 2021.
Rad. 11001-03-26-000-2019-00011- 00 (63.217). MP. Freddy Ibarra Martínez, sostuvo que: «El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.» 12 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, dos (2) de octubre de 2025.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2009-00205-01 (1421-2017) Demandante: Rigoberto Ramírez Arboleda. ACLARACIÓN DE VOTO. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2024-00101-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuadernos objeto de remisión. Por secretaría, agéndese para evitar demoras en el cumplimiento de la orden de devolución y hágase seguimiento hasta que esta se haga efectiva.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado