SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO Procede la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira a resolver en primera instancia el fondo del asunto, teniendo en cuenta que, en la audiencia de pruebas celebrada el 12 de septiembre de 2023, se cerró el periodo probatorio y se ordenó a las partes presentar sus alegaciones de conclusión y al Ministerio Público su concepto, con el fin de dictar sentencia. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional solicita literalmente las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Que se declare contractualmente responsable a la Empresa CCX COLOMBIA S.A. identificada con NIT: 900212757-1 de los hechos derivados del incumplimiento sobre los aportes establecidos en el Convenio de Colaboración No. 089 de 2012.
SEGUNDA: En razón a la declaración anterior, se condene a la Empresa CCX COLOMBIA S.A. identificada con NIT: 900212757-1 a pagar POR CONCEPTO DE PERJUICIOS MATERIALES a título de lucro cesante, la suma de MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($1.600.000.000) que corresponden a los recurso en dinero y especie que como apoyo para el mejoramiento de las condiciones de protección y seguridad suministraría la Empresa al MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- Fuerzas Militares de Colombia -Ejército Nacional- Décima Brigada, de conformidad con la CLAUSULA SEGUNDA del Convenio de colaboración No. 089 de 2012.
TERCERO: Que se orden la liquidación del Convenio de Colaboración No. 089 de 2012, toda vez que la vigencia del presente convenio venció el pasado treinta y uno (31) de diciembre de 2012, de conformidad con lo establecido en la CLAUSULA QUINTA del Convenio de colaboración No. 089 de 2012.
CUARTO: Que la empresa CCX COLOMBIA S.A. es responsable de las costas y demás expensas que se causen.» Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL Demandado: EMPRESA CCX COLOMBIA S.A. Radicado N.º: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 1.1.
Supuestos fácticos Se esgrime en la demanda que, el 1º de octubre de 2012 se celebró el Convenio de Colaboración N.º 12 089 entre el Ministerio de Defensa – Fuerzas Militares de Colombia – Ejército Nacional y la empresa CCX Colombia S.A., el cual tendría una vigencia hasta el 31 de diciembre de 2012. Que el objeto del convenio consistía en que «EL MINISTEIO DE DEFENSA NACIONAL, a través de las FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA- EJÉRCITO NACIONAL mediante la DÉCIMA BRIGADA, prestará una especial atención, según su criterio, a las labores destinadas a mantener las condiciones de protección y seguridad de las actividades y de la infraestructura e instalaciones industriales fijas y móviles de la EMPRESA, en los sectores indicados en el Anexo No. 1 de este convenio; áreas en las que la EMPRESA desarrolla en la actualidad, actividades de exploración y más adelante, eventualmente, de explotación de minerales.», por un valor total de mil seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000), discriminados así: i) la suma de ($591.000.000) correspondientes a apoyos en especie y, ii) la suma de ($1.009.000.000) equivalentes a apoyos en dinero, conforme se estableció en el Anexo N.º 1.
Que en el convenio también se tazaron previamente, de acuerdo con el Anexo N.º 1, los apoyos en proporción con las tareas y responsabilidades asignadas a las unidades militares comprometidas en la protección y seguridad de la infraestructura de la empresa, pero estos no fueron entregados en su totalidad al Ministerio de Defensa luego de surtido el plazo de ejecución, como consta en el acta de balance de ejecución N.º 0625 del 18 de julio de 2013, suscrita por la décima brigada blindada.
Al respecto, se mencionó que, la empresa justificó como causa de los incumplimientos diferentes acontecimientos a nivel macroeconómico, político y social que afectaron la actividad del sector minero [fuerza mayor], sin embargo, tales hechos no fueron informados en su oportunidad como lo indica la cláusula 8ª del convenio. 1.2. Fundamentos de hecho y de derecho La parte demandante soporta sus pretensiones endilgando la calidad de deudor a la empresa CCX Colombia S.A., debido al incumplimiento en la entrega de la totalidad de los apoyos estipulados en el convenio, paralelo a la protección y seguridad de la infraestructura por parte de la unidad militar BR10 blindada del Ejército Nacional, pues teniendo en cuenta la naturaleza contractual, tales actos se encontraban enmarcados en la previsibilidad del riesgo y, su clausulado era ley para partes.
De ese modo, si la empresa afirmó estar incursa en situaciones de fuerza mayor para justificar el incumplimiento, al ser ese un riesgo previsible, debió informar por escrito la Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ ocurrencia de tales circunstancias acompañándola de la exposición de motivos correspondiente en un plazo no mayor de ocho (8) días hábiles, contados a partir del momento en que se hubieren presentado, como lo dispone la cláusula 8ª del convenio.
Sin embargo, refiere que la empresa nunca informó la crisis por la que supuestamente atravesaba al Ministerio de Defensa Nacional, ni a la Cámara de Comercio y Superintendencia de Sociedades, con el fin de amparar a sus acreedores; sino que, solo se limitó a expresar dicha eventualidad de manera tardía para sustentar su incumplimiento el 19 de diciembre de 2013, cuando le correspondía la carga de la prueba en ese caso para quedar libre de toda culpa frente a la inejecución del convenio, máxime cuando para la vigencia del 2012, específicamente el 30 de julio, afirmó mediante oficio que contaba con la disponibilidad de recursos para cumplir con los apoyos establecidos en el acuerdo de voluntades.
Partiendo de ello, considera que la empresa en función del principio de la buena fe [artículo 83 C.P.] debió efectuar actos de renegociación de las condiciones previamente pactadas a sabiendas de las circunstancias que en un futuro impedirían la ejecución del convenio, y no dejar que transcurriera la negociación hasta llegar a su perfeccionamiento.
Finalmente, alude que el convenio de colaboración de que trata el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, constituye formalmente una modalidad de la actividad contractual del Estado, entendida como aquella que involucra y se realiza mediante un acuerdo de voluntades de sujetos que tienen objetivos e intereses comunes, el cual genera obligaciones para las partes, y por ese motivo, dado que el Ministerio de Defensa Nacional sí efectuó actos de cumplimiento al objeto y Anexo N.º 1, se le causó un perjuicio al haber desplegado sus actividades operativas en pro de la protección y seguridad a la infraestructura de la empresa demandada. 2.
Contestación de la demanda1 La empresa CCX Colombia S.A., se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos de orden fáctico y legal. En primera medida, manifiesta que, el convenio de colaboración N.º 12-089 de 2012, celebrado con el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, viola el principio de legalidad de la administración y los de eficiencia y transparencia que rigen la contratación pública, por lo que el juez está en la obligación de declarar su nulidad absoluta, pues para la época de su suscripción no tenía sustento legal.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, inicialmente la ley de contratación estatal fue desarrollada por el Decreto 2474 de 2008, adicionada por el Decreto 1039 de 2010, que 1 Folios 73 a 138 del expediente digital. Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ adicionó el numeral 15 al artículo 79.
Sin embargo, ésta última disposición fue suspendida por el Consejo de Estado mediante auto del 9 de diciembre de 2010, por haber sido solicitada su nulidad, siendo derogada la totalidad del Decreto 2474 de 2008 por el Decreto 734 de 2012; es decir, que, a partir del 14 de abril de 2012, el Ministerio de Defensa perdió la capacidad que tenía para celebrar los convenios de colaboración. Resalta que, el mismo Ministerio de Defensa – Ejército Nacional en la Directiva N.º 257 de 2010, consagró que los convenios de colaboración eran un medio eficaz para dar protección especial a sectores de interés general y de utilidad pública, como lo era en el caso específico la protección especial de las actividades e infraestructura de la empresa, precisando que estas últimas no estaban pagando una contraprestación por la protección suministrada, ni estarían obligados a solucionar los problemas del orden presupuestal de las unidades, ya que el cumplimiento de la misión de seguridad se deriva del orden constitucional y no de la suscripción del convenio; por ende, en su criterio, no existe dubitación alguna en que el convenio no puede convertirse en un contrato del cual pueda exigirse judicialmente su cumplimiento, pues admitirlo correspondería a asumir que el Ejército Nacional estaba cobrando una contraprestación por la protección suministrada, por tanto, viciada por objeto ilícito.
De otro lado, señala la omisión en la que se incurrió al no consignar en el convenio las actividades que el Ejército ejecutaría, ni qué se entendería por «atención especial», por lo que tampoco existe constancia de que hubiera cumplido total o parcialmente sus compromisos dentro del convenio. Finaliza precisando que, en la medida que se concluyera que el convenio es válido, el incumplimiento de la empresa se dio por la situación de fuerza mayor que se presentó en el año 2012, relativa a las circunstancias macroeconómicas como la caída del precio del carbón, la cual se convirtió en una situación absolutamente imprevisible e imposible de resistir por parte de CCX, como se le explicó en distintas reuniones y comunicaciones al Ejército Nacional. 3.
Del trámite procesal – actuaciones relevantes La demanda fue presentada el 18 de septiembre de 20152 en la secretaría de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, correspondiéndole por reparto en la misma data a la subsección “A” de esa Corporación3, quien mediante proveído de calenda 29 de enero de 20164, procedió a declarar su falta de competencia territorial para conocer del proceso, pues la ejecución del contrato se había dado en el corregimiento de Cañaverales, jurisdicción del municipio de San Juan del Cesar en La Guajira. 2 Folio 21 del expediente digital. 3 Folio 33 del expediente digital. 4 Folios 35 a 37 del expediente digital.
Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En esos términos, una vez efectuado el reparto el 2 de marzo de 20165, le correspondió el conocimiento del asunto al Despacho 001 que actualmente preside la magistrada ponente.
La demanda fue admitida mediante proveído del 15 de marzo de 20166, y notificada personalmente por secretaría el 25 de abril de 20167. La parte demandada contestó en oportunidad proponiendo excepciones de mérito [caducidad]8. En la audiencia inicial celebrada el 13 de octubre de 20169, se desestimó la configuración de la excepción planteada, y se decretó la medida cautelar solicitada por el Ministerio Público10.
La empresa demandada interpuso de manera inmediata el recurso de apelación que fue desatado en el honorable Consejo de Estado de manera negativa el 26 de enero de 202311, esto es, confirmando la decisión. En la misma audiencia, se incorporaron las pruebas documentales y decretaron las de igual naturaleza y testimoniales solicitadas por las partes; sin embargo, en la audiencia de pruebas se prescindió de los solicitados por la parte demandante por inasistencia [auto interlocutorio N.º 6], se aceptó la solicitud de desistimiento elevada por la demandada [auto interlocutorio N.º 5], y luego de cerrar el periodo probatorio, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegaciones finales.
La parte demandada presentó sus alegatos de conclusión reiterando los hechos y argumentos expuestos en la demanda y resaltando que, el Ejército Nacional no demostró la calidad de contratante cumplido, o al menos que se haya allanado al cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato12. Por su parte, la demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en ese estadio procesal.
Así las cosas, el proceso ingresó al despacho para emitir la presente decisión el 9 de octubre de 202313. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal Administrativo de La Guajira es competente para conocer y dirimir el presente litigio en primera instancia, al tratarse de una demanda ejercida a través del medio de control de controversias contractuales, cuya cuantía excede los 500 SMLMV, conforme lo señalaba el numeral 5º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 —vigente al momento de la 5 Folio 44 del expediente digital. 6 Folios 45 a 47 del expediente digital. 7 Folios 54 a 59 del expediente digital. 8 Folios 73 a 417 del expediente digital. 9 Folios 425 a 436 del expediente digital. 10 Consistente en que se prestara caución bancaria o de compañía de seguros en cuantía de mil seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000), por el término de un (1) año, con el objeto de garantizar el pago de la suma reclamada, pues existía el riesgo inminente de que CCX S.A. cerrara sus operaciones en Colombia. 11 Folios 627 a 632 del expediente digital.
Con salvamento de voto (folios 633 a 635). 12 Índice electrónico 34 SAMA (folios 686 a 697 del expediente digital). 13 Índice electrónico 35 SAMAI (folio 698 del expediente digital). Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ interposición de la demanda—.
Así mismo, se encuentra atribuida territorialmente por ser el departamento de La Guajira el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el convenio de colaboración suscrito entre las partes, conforme lo estatuye el numeral 4º del artículo 156 ibidem. 2. Control de legalidad Conforme lo consagra el artículo 132 del Código General del Proceso, corresponde al juez agotada cada etapa del proceso, ejercer control de legalidad para sanear los vicios que puedan acarrear nulidades procesales, los cuales salvo que se traten de hechos nuevos no podrán ser alegados por las partes en etapas siguientes.
Teniendo en cuenta que la etapa procesal de saneamiento tiene como finalidad obtener una decisión de fondo, resolviendo los vicios procesales que de oficio o a petición de parte se observen con el fin de evitar fallos inhibitorios, no se avizoran dentro del trámite impartido vicios o irregularidades que merezcan ser saneadas hasta este estadio procesal.
Sin perjuicio de lo anterior, se estima oportuno precisar que, si bien la parte demandante radicó reforma de la demanda el 28 de marzo de 201614, sin que se hubiere emitido la providencia pertinente donde se estudiaran los requisitos formales y sustanciales de procedencia para definir sobre su admisión o rechazo; debe entenderse admitida tácitamente en virtud del decreto de las pruebas testimoniales —allí solicitadas— que se hiciere en la audiencia inicial celebrada el 13 de octubre de 2016, situación que, a la luz de lo establecido en el parágrafo15 del artículo 133 del Código General del Proceso, se entiende saneada o subsanada al no haberse impugnado oportunamente y, haberse cumplido su finalidad sin violar el derecho de defensa de las partes16. 3.
Problema jurídico De acuerdo con la fijación del litigio planteada en la audiencia inicial, incluyendo la solicitud de adición interpuesta por la demandada y acogida por el Tribunal, la Sala entrará a dilucidar los siguientes interrogantes con el objeto de decidir el fondo del asunto: ¿Es procedente declarar contractualmente responsable a la empresa CCX Colombia S.A., por el incumplimiento sobre los aportes establecidos en el convenio de colaboración N.º 12-089 de 2012? O, si, por el contrario, y dada la naturaleza y régimen aplicable al convenio 14 Folio 52 del expediente digital. 15 “Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.” 16 “Artículo 136.
Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. (…) 4. Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.” Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ ¿Resulta improcedente reconocer judicialmente la reparación de perjuicios deprecada por el incumplimiento de las obligaciones convencionales pactadas? Por último, y solo en el evento de que la respuesta sea positiva, se deberá establecer, ¿Es procedente condenar a la empresa CCX Colombia S.A., a pagar los perjuicios materiales deprecados por la parte actora y que estima en la demanda en la suma de mil seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000), previa liquidación del convenio de colaboración? 4.
Tesis La Sala regentará como tesis la negación de las pretensas de la demanda, habida consideración que, los «convenios de asociación» celebrados entre entidades públicas y personas jurídicas particulares de acuerdo a lo consagrado en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, tienen como finalidad la «cooperación» para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos de interés general que les asigna la ley [artículo 355 de la Constitución Política], sin que pueda entenderse plausible avalar que los aportes convenidos comporten una relación conmutativa característica de los contratos regidos por el estatuto general de contratación contenido en la Ley 80 de 1993 [EGCAP]; por ende, resulta improcedente toda pretensión relacionada con el pago de cualquier índole como contraprestación por los servicios prestados. 5.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que fueron oportuna y legalmente aportadas e incorporadas al plenario, esta Sala mencionará las que, a su juicio, considera acreditan los supuestos más relevantes con el objeto de contextualizar el análisis que se efectuará sobre el litigio planteado en el debate procesal. 5.1. Del convenio de colaboración 5.1.1.
Teniendo en cuenta el estudio previo17, el Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares de Colombia – Ejército Nacional y la sociedad CCX Colombia S.A.18, suscribieron el 1º de octubre de 2012 el convenio de colaboración N.º 12-089, en búsqueda de cooperar en la protección de la infraestructura minera y de hidrocarburos en el área de actividad de la empresa, quien, mediante ayudas en dinero y especie facilitaría la capacidad operativa del personal de las fuerzas militares de Colombia19. 5.1.2.
El objeto del convenio fue estipulado de manera específica en la [cláusula 1ª] de la siguiente manera: 17 Folios 47 a 51 del expediente digital. (Cuaderno anexo) 18 Empresa privada que anteriormente se denominada MPX Colombia S.A. 19 Folios 150 a 155 del expediente digital. Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ «PRIMERO: OBJETO.- EL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, a través de las FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA – EJÉRCITO NACIONAL mediante la DÉCIMA BRIGADA, prestará una especial atención, según su criterio, a las labores destinadas a mantener las condiciones de protección y seguridad de las actividades y de la infraestructura e instalaciones industriales fijas y móviles de la EMPRESA, en los sectores indicados en Anexo No. 1 de este Convenio; áreas en las que esta EMPRESA desarrolla en la actualidad, actividades de exploración y más adelante, eventualmente, de explotación de minerales.» (Subrayas del Tribunal) 5.1.3.
Las actividades del convenio, consistentes en brindar protección y seguridad a la empresa demandada, se adelantarían por parte del Grupo Mecanizado N.º 2 Rondón en el corregimiento de Cañaverales, municipio de San Juan del Cesar, departamento de La Guajira [Anexo N.º 1]20. 5.1.4. El valor del convenio se sustentó en el apoyo que la empresa suministraría al Ejército Nacional en dinero y en especie para el mejoramiento de sus condiciones de protección y seguridad, en cuantía de mil seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000) [cláusula 2ª], los cuales se distribuirían, previa presentación y aprobación del plan de inversión por parte del comité de coordinación, conforme al [Anexo N.º 2] de la siguiente manera21: 20 Folio 156 del expediente digital. 21 Folios 157 a 160 del expediente digital.
SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA 5.1.5. Como puede verse, el apoyo establecido a cargo de la empresa privada se destinaría para la compra de todo tipo de bienes y materiales de intendencia, así como para el mejoramiento de las bases militares asentadas en las zonas contiguas al punto geográfico donde CCX Colombia S.A. ejercería sus actividades de exploración, explotación, transporte y comercialización de carbón y minerales; específicamente, alrededor del municipio de San Juan del Cesar – La Guajira. 5.1.6.
La entrega de estos aportes se condicionó en primera medida al perfeccionamiento del contrato [cláusula 3ª], pero para su desembolso, se necesitaría la presentación del plan de inversión que debía ser elaborado por las unidades beneficiarias, con el fin de ser presentado al comité de coordinación para que se efectuara su posterior aprobación en los términos de la [cláusula 4ª].
Al respecto, se estableció que el coordinador de seguridad de la empresa de hidrocarburos elaboraría las actas de entrega y recibo correspondientes, debiendo, en todo caso, encontrarse suscritas también por los comandantes de las unidades militares comprometidas o sus designados. 5.1.7. Según también lo dispone la [cláusula 4ª], el comité de coordinación aludido tendría como objetivo principal «orientar la ejecución del convenio de manera que se ajuste a estrictos niveles de eficacia y transparencia y, en general, que el uso de los recursos se ajuste a los estándares que maneja el MINISTERIO» [Anexo N.º 3]22, el cual estaría conformado por 1 representante del comando del Ejército Nacional, 1 representante de la unidad militar comprometida y, 1 representante de CCX Colombia S.A. Sin embargo, se podrían invitar a otros funcionarios a solicitud de las partes, dependiendo de los temas a tratar.
Entre sus funciones principales se destacan las siguientes: «1. Evaluar periódicamente la evolución general del Convenio de Colaboración e impulsar las medidas correctivas y preventivas que resulten necesarias. (…) 3. Exponer con la debida anticipación la programación de actividades en los sectores de interés de la EMPRESA, para que las Fuerzas Militares puedan programar con la debida antelación sus dispositivos de apoyo en la seguridad y protección requeridas.
(…) 7. Recibir y aprobar de las partes, los informes de ejecución y consolidar el balance final del Convenio. 8. Aprobar el plan de Inversión que presente (sic) las unidades comprometidas como requisito previo para la entrega de los recursos descritos en el Anexo No. 2. (…)» (Negrillas y subrayas del Tribunal) 22 Folios 161 y 162 del expediente digital.
Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 5.1.8. La vigencia del convenio se consagró hasta el 31 de diciembre de 2012 [cláusula 5ª], pero podría ser suspendido o darse por terminado total o parcialmente en forma anticipada si se presentaren algunas de las situaciones determinadas en las cláusulas 6ª, 7ª y 8ª, lo que daría lugar a la suspensión de la entrega de los recursos o la cesación de las labores de protección y seguridad especiales convenidas, «sin detrimento del deber legal de proteger el derecho constitucional de la empresa a su seguridad y protección, sin que esta actuación de lugar a ninguna reclamación posterior». 5.1.9.
Bajo ese tenor, se establecieron como causales de suspensión total o parcial [cláusula 6ª]: (i) la conmoción interior y/o guerra exterior y/o estados de emergencia motivadas por fuerza mayor a cargo del Ejército Nacional, (ii) la fuerza mayor motivada de CCX Colombia S.A. que diera lugar a interrumpir sus actividades en el sector de interés o no suministrara oportunamente los apoyos acordados, caso en el que el Ejército suspendería, de igual forma, las obligaciones especiales de protección y seguridad convenidas, sin perjuicio de su deber constitucional. 5.1.10.
De forma concordante, en la [cláusula 7ª] se reiteró que el convenio se daría por terminado total o parcialmente «en cualquier momento, sin lugar a indemnización alguna» por: a) mutuo acuerdo o, b) por decisión de cualquiera de las partes, la cual debería ser comunicada de forma escrita a la otra con por lo menos treinta (30) días de anticipación. En todo caso, se entendería finalizado al darse el vencimiento del plazo pactado, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2012, de lo cual debía dejarse constancia en un acta de evaluación y balance final del convenio.
Valga la pena resaltar que, en la [cláusula 9ª] se destacó la «ausencia de responsabilidad» del Ejército Nacional en eventos de ocurrencia de acciones terroristas o de otros eventos de similar naturaleza, pues las actividades desarrolladas eran de medio y no de resultado. 5.1.11. Finalmente, se pactó que la liquidación final debía ser elaborada y suscrita por la unidad comprometida y CCX Colombia S.A., para luego ser remitida al Ministerio de Defensa Nacional dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del convenio.
En caso contrario, la empresa tendría la potestad de proceder a su liquidación unilateral estableciendo un balance final de la ejecución del convenio donde se determinará si quedaban aportes pendientes por ejecutar. 5.2. De las actuaciones adelantadas por CCX Colombia S.A. con el objeto de procurar la liquidación del convenio 5.2.1.
Mediante oficio calendado 19 de diciembre de 201323, dirigido a la directora de contratación estatal del Ministerio de Defensa Nacional de la época, señora Sandra Patricia Borraez Gaona, tanto el representante legal como el gerente de seguridad de CCX Colombia 23 Folios 164 a 176 del expediente digital. Radicado en el Ministerio de Defensa el 20 de diciembre de 2013.
Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ S.A., instaron al Ministerio de Defensa – Ejército Nacional a liquidar por mutuo acuerdo el convenio N.º 12-089 del 2012, motivado, entre otros, por circunstancias de fuerza mayor. 5.2.2.
Dentro del mismo oficio, se mencionaron y adjuntaron los soportes documentales que, en su criterio, acreditaban la entrega de apoyos a las unidades del Ejército Nacional asentadas en la zona de ejecución del proyecto en Cañaverales por más de cinco mil millones de pesos ($5.000.000.000) durante el año 2012; debido a que, para ese momento se habían incrementado las acciones delincuenciales de los grupos al margen de la ley, lo que dio lugar a que el Grupo Rondón estableciera su puesto de mando en la finca “La Esmeralda” de propiedad de la empresa hasta marzo de 2013, lapso durante el cual se le suministraron a las tropas, entre otros, camas, comedores, cocina, aire acondicionado y fortificaciones; sumado al alquiler de vehículos para movilización del personal, pues los comprados en virtud del convenio del 2011, aparentemente tuvieron otra destinación24. 5.3.
De la acreditación del cumplimiento del convenio de colaboración 5.3.1. Al respecto, debe destacarse que el Ejército Nacional no adjuntó a la demanda pruebas encaminadas a acreditar el debido cumplimiento de las actividades de protección y seguridad establecidas en el convenio referenciado. 5.3.2. No obstante, se vislumbra del recaudo probatorio, oficio expedido por la décima brigada blindada del Ejército Nacional el 13 de marzo de 201425, donde consta que el convenio N.º 12-089 de 2012, no contó con la etapa de ejecución y no se cumplieron con los apoyos estipulados, motivo por el que se realizó el acta de balance final N.º 000625 en reunión realizada el 18 de julio de 2013, en el cantón militar de la décima brigada con participación de delegados de CCX Colombia S.A. y el coordinador del convenio del Ejército Nacional, en la que se dejó sentado un porcentaje de inejecución de los apoyos del 100%, y se estipularon las siguientes consideraciones finales26. 24 Folios 25 Folios 26 Folios 69 a 75 del expediente digital.
(Cuaderno anexo) Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 6. De la naturaleza y régimen jurídico aplicable al convenio estudiado El ordenamiento jurídico permite que se aúnen esfuerzos entre los particulares y el Estado para lograr desarrollar programas de interés general acudiendo a formas asociativas como las previstas en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 96.- Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares.
Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley.
Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes (Negrillas y subrayas del Tribunal).
Bajo esa tesitura, de acuerdo con las particularidades que rodean el «convenio de colaboración» materia de estudio —analizadas en el acápite precedente—, la Sala no dubita en afirmar que éste fue celebrado entre las partes involucradas en el litigio al amparo de lo estipulado en el mencionado artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Al respecto, la honorable Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad de la norma aludida, indicó27: «6.
El artículo 96 de la Ley 488 de 1990, es exequible. 6.1. En relación con la norma en mención, se observa por la Corte que la autorización que en su inciso primero se otorga a entidades estatales para que con observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución pueden celebrar convenios de asociación con personas jurídicas de derecho privado o participen en la creación de personas jurídicas de este carácter para desarrollar actividades propias de "los cometidos y funciones" que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que el legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la actividad administrativa del Estado. 6.2.
De la misma manera, si el legislador autoriza la asociación de entidades estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia serán celebrados "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política", lo que significa que no podrá, en ningún caso pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una parte; 27 Sentencia C-671 de 1999.
Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada, impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero "con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo", tal cual lo ordena el citado artículo 355 de la Carta Política.» (Negrillas y subrayas del Tribunal) En ese orden, tal como lo ha reconocido el honorable Consejo de Estado28, el régimen jurídico aplicable a dicha figura contractual en vigencia del Decreto 777 de 199229, es el derecho privado30, con fundamento en el inciso 2º del canon mencionado, que prescribe que «los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política…».
Por ello, como quiera que la suscripción del convenio se dio el 1º de octubre de 2012, cuando aún se encontraba vigente el artículo 1º del Decreto 777 de 199231 modificado por el Decreto 1403 de la misma anualidad, es ese el régimen aplicable al caso que se estudia. En este estadio, con el objeto de puntualizar cuál ha sido el entendimiento que el honorable Consejo de Estado ha dado a la disposición normativa en comento, conviene traer a colación algunos pronunciamientos que sobre los «convenios de asociación» han permitido —a partir de su naturaleza, características y finalidad— identificar semejanzas y diferencias entre estos y los jurisprudencialmente denominados «contratos de fomento» regidos por el mismo hilo regulatorio, pues en ocasiones su generalización ha dado lugar a interpretaciones alejadas del marco jurídico que los cobija. 6.1.
Características de los convenios de asociación – semejanzas y diferencias con los contratos de fomento En lo atinente al objeto32, se ha enfatizado que los convenios de asociación se celebran «para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que la ley asigna a entidades públicas», mientras que, la finalidad de los contratos de fomento se encuentra dirigida al impulso o apoyo de «programas y actividades de interés público […] acordes con el plan nacional o los planes seccionales de desarrollo» adelantados por entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad.
En segundo lugar, los contratos de fomento tienen por finalidad apoyar actividades que, siendo de un particular, son de interés público33; mientras que, en los convenios de 28 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
Radicación: 85001-23-33-000-2015-00064-02 (67.255). 29 Derogado mediante Decreto 092 de 2017. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de marzo de 2025, expediente 63.262, M.P. María Adriana Marín. 31 «Artículo 1º.- Los contratos que en desarrollo de lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 355 de la Constitución Política celebren la Nación, los Departamentos, Distritos y Municipios con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el propósito de impulsar programas y actividades de interés público, deberán constar por escrito y se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en el presente Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes previstas por el Decreto 222 de 1983.» 32 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ.
Fecha: 30 de julio 2021. Radicación número: 85001-23-31-000-2011-10099-01 (48.957). Actor: ASOCIACIÓN LUNA ROJA. 33 En sentencia C-254 de 1996, la Corte Constitucional precisó que: “La prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los "auxilios parlamentarios", y en buena medida explica su alcance.
La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad.” Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ asociación la colaboración se da para que las entidades públicas desarrollen actividades en asocio con personas jurídicas privadas, en procura de lograr el cumplimiento de sus cometidos y funciones, sin que esto comporte una relación conmutativa34, ni implique la transferencia de funciones administrativas a los particulares35.
En relación con los sujetos36, el artículo 355 establece que los convenios de fomento los pueden celebrar el «[g]obierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal» —el Decreto 777 de 1992 señalaba que también los podían celebrar “la Nación, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado o las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresas”, previa autorización del representante legal de la Nación o de la entidad territorial correspondiente37—, con «entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad»38.
Por su parte, el inciso 1º del artículo 96 dispone que, los convenios de asociación pueden ser celebrados por las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, con «personas jurídicas particulares»; es decir, en términos del Consejo de Estado, la norma no califica que deba ser una entidad sin ánimo de lucro y, a su vez, descarta que se celebren con personas naturales o jurídicas de derecho público39.
En la misma providencia a la que se viene haciendo referencia [48.957] se reconoce que esa postura no ha sido pacífica; incluso, motivó la aclaración de voto de la consejera María Adriana Marín40, pues en su criterio, teniendo en cuenta que la controversia giraba en torno al convenio de asociación celebrado entre las partes, en tanto regido por el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, la asociación siempre debe darse con entidades privadas sin ánimo de lucro. 34 Código Civil, artículo 1498: “El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez; y si el equivalente consiste en una contingencia incierta de ganancia o pérdida, se llama aleatorio”. 35 Si existe delegación de funciones administrativas no se estaría en presencia de un convenio de asociación y, por tanto, la delegación se deberá regir por lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 489 de 1998.
Ver Augusto Ramón Chávez Marín. “Los convenios de la administración entre la gestión pública y la actividad contractual”, Cuarta edición, Temis, Bogotá, p. 432 y siguientes. 36 Ibidem. 37 Artículo 4º del Decreto 777 de 1992. 38 Artículo 1º, Decreto 777 de 1992. 39 El referido artículo 96 no señala expresamente que las personas jurídicas de derecho privado deban ser entidades sin ánimo de lucro; sin embargo, algunos han estimado que, en virtud de la remisión normativa al artículo 355 constitucional y el criterio de jerarquía normativa, así debe entenderse.
Otros, en cambio, señalan que dicha remisión no tiene ese efecto. En ese sentido, El doctrinante Augusto Ramón Chávez Marín expresa que: “desde el punto de vista de los sujetos contratantes el convenio de interés público (el primero) se celebra por los gobiernos de los distintos niveles territoriales, mientras que los convenios de asociación (el segundo) por las entidades estatales cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo.
Atendiendo los sujetos contratantes, en el primero lo son solas las EPSAL [entidades privadas sin ánimo de lucro], en tanto en el segundo en general personas particulares” (énfasis añadido). “Los convenios de la administración entre la gestión pública y la actividad contractual”, Cuarta edición, Temis, Bogotá, p. 438. La Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación ha estimado que: “De ahí que la actividad estatal a ejecutar en el marco del convenio deba estar relacionada con el objeto social del particular, sin importar si es una sociedad comercial o una entidad sin ánimo de lucro.” (sentencia del 3 de abril de 2020, Exp. 46.963, C.P. Ramiro Pazos Guerrero).
(Negrillas y subrayas del Tribunal) 40 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN “A”. Radicación: 850012331000201110099 01 (48.957). Demandante: Asociación Luna Roja. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Acción de controversias contractuales. Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez.
Sentencia: 30 de julio de 2021. «Y, dado que el artículo 355 de la Constitución Política se refiere a la celebración de contratos de fomento con entidades privadas sin ánimo de lucro, debe entenderse que los convenios de asociación, a los que alude el artículo 96 de la Ley 489, también deben serlo con esta clase de personas jurídicas, tal como lo entendió la Corte Constitucional en sentencia C-671 de 1999, al estudiar la exequibilidad de ese artículo 96, providencia en la que expresamente manifestó que “(…) el acatamiento a la disposición constitucional mencionada, impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero ‘con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo’, tal cual lo ordena el citado artículo 355 de la Carta Política”.
Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ No obstante, este Tribunal en el asunto de marras acogerá la tesis mayoritaria que ha sido reiterada en posteriores pronunciamientos, relativa a que en el marco de los convenios de asociación resulta indistinto que la colaboración se dé con una entidad privada sin ánimo de lucro [EPSAL], pues el artículo 1º de la Ley 489 de 1998 solo se refiere a «personas jurídicas particulares».
Al respecto, la subsección C de la Sección Tercera ha compartido la postura de la subsección A, indicando41: «Sin perjuicio de la referencia que hace el artículo 96 en cita al inciso segundo del artículo 355 constitucional, es necesario advertir que el convenio de asociación es un negocio jurídico mediado por la ley, diseñado para el ejercicio de la función administrativa, y que debe diferenciarse del contrato de fomento42,por cuanto: 2.3.2.1.
En el aspecto subjetivo, las partes del convenio son, por un lado, una entidad pública titular de las funciones que han de desarrollarse mediante el objeto del convenio; y por el otro, una persona jurídica particular habilitada para ejecutar conjuntamente con la primera las actividades que son objeto del convenio, actividades que deben estar comprendidas expresamente en su objeto social.
Pero, a diferencia del contrato de fomento, este particular no necesariamente debe ser una entidad sin ánimo de lucro43. 2.3.2.2. En cuanto al objeto, las partes cooperan mutuamente para ejecutar en forma mancomunada los propósitos del convenio que han de estar relacionados con las funciones normativamente asignadas a la entidad pública.
En consecuencia, los participantes hacen aportes al fidedigno cumplimiento de lo pactado, bien sea en dinero o en especie44, sin que con ello se produzca una transferencia patrimonial de un extremo a otro. 2.3.3. Lo anterior sirve para explicar que la remisión que a la Constitución hace el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 debe entenderse respecto de aquello que no esté expresamente regulado en la ley, incluida su reglamentación contenida en los decretos autónomos, dentro de los cuales, para la época de celebración del negocio bajo análisis, se hallaba el artículo 1° del Decreto 777 de 1992, norma esta que establecía que estos negocios jurídicos “deberán constar por escrito y se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en el presente Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes previstas por el Decreto 222 de 1983”, (derogado por el artículo 80 de la Ley 80 de 1993). 2.3.4.
En consideración a lo expuesto en precedencia, al Convenio 3799 de 2009 no le es extensible el condicionamiento que introdujo la Corte Constitucional al artículo 95 de la Ley 489 de 1995 con la sentencia C-671 de 1999. […]» (Negrillas y subrayas del Tribunal) 41 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS.
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 25000-23-36-000-2014-00391-01 (61263). Demandante: Asociación Promotora de Proyectos Servicios y Asesorías Culturales Sociales y Administrativas – Proactiva. 42 Además de las sentencias citadas, ver: CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 30 de mayo de 2017, rad. 11001-03-06-000-2016-00221-00(2319). 43 En ese sentido, la Sala comparte el criterio de la Subsección A: «El inciso 1º del artículo 96 [de la Ley 489 de 1998] dispone que los convenios de asociación pueden ser celebrados por las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, con “personas jurídicas particulares”, es decir, la norma no califica que esa persona deba ser una entidad sin ánimo de lucro y, a su vez, descarta que se celebren con personas naturales o personas jurídicas de derecho público.Si el legislador hubiera querido que los referidos convenios se celebraran solo con personas jurídicas sin ánimo de lucro, así lo habría señalado expresamente. […] En ese sentido, es pertinente mencionar que la remisión que el referido artículo 96 de la Ley 489 de 1998 hace al artículo 355 Constitucional no puede interpretarse de una forma que niegue las características que el legislador expresamente asignó a los convenios de asociación, entre ellas, las personas con las que pueden celebrarse.
Una interpretación distinta conduciría a una contradicción, puesto que no podría el mencionado artículo 96 señalar expresamente que ese tipo de convenios pueden celebrarse con “personas jurídicas privadas”, sin distinguirlas entre aquéllas que tienen ánimo de lucro de las que no, para, al mismo tiempo, por vía de dicha remisión, imponer una restricción para su celebración únicamente con personas jurídicas sin ánimo de lucro».
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de julio de 2021, exp. 48957. 44 “Los contratos no exigen que el particular efectúe aportes a efectos de poder suscribirlos, pues la entidad es quien le entrega los recursos para apoyar su gestión. Los convenios exigen que el particular aporte en dinero o en especie para poder ejecutar en conjunto la actividad con el Estado”.
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de abril de 2020, exp. 46963. (Negrillas y subrayas del Tribunal) Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Dilucidado tal aspecto, se ha de precisar que, el «convenio de asociación» también difiere del «contrato de fomento» en cuanto a la participación de los sujetos en el marco de los esfuerzos convenidos, puesto que, el primero se trata de la ejecución de actividades que la ley ha asignado a la entidad estatal, pero que se desarrollan en colaboración con un particular, siendo la entidad pública la que normalmente detenta la dirección y seguimiento del objeto e imparte instrucciones para lograr dicho fin, por lo que la autonomía del particular puede verse limitada45; no obstante, como se busca su colaboración, se deben establecer mecanismos de coordinación en la ejecución de las actividades de cada uno de los cooperantes.
Por su parte, en el segundo mencionado, el particular desarrolla el objeto convenido y conserva la autonomía en su ejecución, mientras que la participación de la entidad pública se circunscribe a aportar unos recursos que jurisprudencialmente se ha entendido deben ser en dinero46, cuya ejecución e inversión debe vigilar. En ese sentido, como se ha referido, estos convenios se caracterizan porque ambas partes cooperan mutuamente en el cumplimiento del objeto pactado, por ende, no existe, en consecuencia, un intercambio ni relación conmutativa en la que las partes asuman obligaciones equivalentes [v.gr. la realización de un servicio a cambio de una suma de dinero]47, siendo, por tanto, dos los presupuestos de procedencia de los «convenios de asociación»: i) Que se celebren por las entidades estatales —cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo— con personas jurídicas particulares, sin importar si tienen o no, ánimo de lucro. ii) Que el objeto sea impulsar el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que la ley asigna a las entidades públicas.
De cualquier manera, la Sala prohíja la posición asumida por el honorable Consejo de Estado al admitir que, son múltiples las características o condiciones atribuibles a estos negocios, pero, «su finalidad es la cooperación y, por tanto, se trata de una relación no conmutativa», que incluso, puede concluir que la existencia de una relación de tal naturaleza desvirtuaría la aplicación de esa tipología contractual y exceptiva del régimen del EGCAP, por ende, en tales convenios debe precisarse con suma claridad su objeto, término de duración, obligaciones de las partes, los aportes que cada uno debe hacer y la forma en que coordinarán sus esfuerzos. 45 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES.
Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Apelación sentencia. Radicación: 25000-23-36-000-2016-02469-01 (66391). 46 Ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de septiembre de 2009, Exp. 1957, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, Exp. 2010-00478-01(AP), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2020 (C.P. Ramiro Pazos Guerrero), Exp. 46.963. 47 Sentencia con radicado interno N.º 61263.
Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ «Dentro de este régimen legal, los convenios de asociación y figuras asimiladas - uniones temporales- se caracterizan por consolidar un vínculo no conmutativo porque prevalece la colaboración, razón por la que normalmente no se establece un precio a cargo de la entidad contratante sino aportes de las partes del convenio.
De incluirse en el contrato de unión temporal un precio o algún concepto por remuneración, se desvirtuaría el carácter no conmutativo y la naturaleza del vínculo negocial, siendo aplicables las disposiciones generales previstas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.» (Negrillas y subrayas del Tribunal) En ese contexto, se ha concluido que, en ocasiones, la suscripción de convenios o contratos administrativos cuando se encuentran proscritos para determinados casos y aun así se perfeccionan puede llevar a su nulidad absoluta, verbi gracia, por aspectos como un objeto ilícito o, a su vez, por situaciones como una expresa prohibición constitucional y legal, lo que evidencia que el juez cuenta con herramientas para, incluso de oficio, retirar ese tipo de decisiones del ordenamiento jurídico por su carácter espurio y transgresor de los mandatos de selección objetiva48.
En consecuencia, este será el marco bajo el cual el Tribunal emprenderá el análisis del caso, esto es, a partir de las propias cláusulas del convenio, a través de las cuales las partes, con fundamento en su autonomía negocial, regularon los diferentes aspectos de su relación jurídica. 5. Análisis del asunto Como se ha explicado, el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional solicitó la declaratoria de responsabilidad contractual de la empresa CCX Colombia S.A. por el incumplimiento de los aportes establecidos en el convenio de colaboración N.º 12-089 de 2012, determinados en cuantía de mil seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000), los cuales se reclaman a título de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante.
Conforme se encontró acreditado del clausulado del acuerdo de voluntades suscrito entre las partes de la contienda, el Ministerio de Defensa se comprometió para con la sociedad CCX Colombia S.A., en brindar seguridad y protección con «especial atención» a través del Grupo Rondón en las zonas geográficas donde la empresa adelantaba labores de exploración, explotación de carbón y otros minerales; específicamente, en el municipio de San Juan del Cesar – La Guajira.
Por su parte, la empresa privada daría apoyo en dinero y especie por el valor de las pretensiones de la demanda, los cuales se destinarían para la compra de ciertos bienes, material de intendencia y el mejoramiento de la capacidad operativa de las tropas en la zona de influencia. Estos serían desembolsados previa aprobación del plan de inversión que presentarían las unidades militares beneficiadas al comité de coordinación. 48 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 31 de marzo de 2023.
Radicado: 76001233100020060328401 (58.623). Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En ese orden, en criterio de la Sala, la relación negocial estuvo sustentada en el marco de una cooperación que tendría como objetivo garantizar la consecución de los fines del Estado, protegiendo la actividad económica de utilidad pública de las empresas de hidrocarburos dentro del territorio nacional, como se evidencia de la Directiva Transitoria N.º 0286 del 13 de diciembre de 2011, expedida por el Ejército Nacional con la finalidad de «[e]mitir directrices y establecer controles para el manejo de los recursos provenientes de los apoyos en dinero y especie contemplados en los convenios de colaboración suscritos entre Empresas de los Sectores de Hidrocarburos, biocombustibles, energético, minero y construcción de la infraestructura y el Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares de Colombia – Ejército Nacional.49» Así las cosas, considerando las obligaciones pactadas en el convenio estudiado, el Tribunal considera pertinente resaltar el imperativo constitucional y legal atribuido a las Fuerzas Militares de Colombia desprendido del artículo 2º de la Carta de 199150, en la cual el constituyente primario le confió como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, y la integridad del territorio nacional y del orden constitucional [artículo 217 supra]; función pública que se encuentra desprovista de cualquier tipo de vínculo oneroso para ser beneficiarios de ese servicio, se itera, protección y seguridad.
Ello autoriza a concluir que, el cometido del acuerdo se orientó a cumplir el mandato constitucional y legal asignado a las Fuerzas Militares de prestar el servicio público de seguridad en todo el territorio nacional que, a la postre, beneficia o propende por el interés general; toda vez que, se encontraba encaminado a proteger la actividad económica desarrollada por la empresa para contrarrestar el despliegue de las actuaciones delictivas de grupos al margen de la ley.
Por consiguiente, su celebración se encontró acorde con el marco regulatorio y la finalidad de los «convenios de asociación» previstos en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, es decir, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que le sean asignados a las entidades estatales por la ley. Con todo, no pierde de vista esta Colegiatura que el juez contencioso administrativo será el encargado de descubrir la verdadera naturaleza de acuerdos de voluntades que se rotulan como convenios cuando en realidad son contratos o viceversa, para lo cual, más allá de su denominación, lo relevante para establecer su contenido material es el análisis de aspectos como la persecución exclusiva de un ánimo colaborativo, o si por el contrario, cada sujeto 49 Folios 7 a 39 del expediente digital.
(cuaderno anexo). 50 «ARTÍCULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.» Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ tiene intereses individuales u obligaciones a su cargo, y entre ellas, retribuciones económicas y el recibo de un bien o servicio51.
Así, acogiendo la intención propia de las pretensiones de la demanda, dirigidas a obtener el giro de los «apoyos» en dinero y especie a los que se comprometió CCX Colombia S.A. en virtud de la suscripción del convenio, podría entenderse que existió una relación conmutativa, de un lado, en la prestación del servicio de protección y seguridad y, del otro, en el pago como retribución económica por dicha tarea, lo que se contrapone al objeto negocial, pues éste comporta una inversión común a efectos de llevar a cabo un beneficio de interés general en el marco de la colaboración atribuido por disposición legal.
Sin embargo, tal desconocimiento no tiene entidad suficiente para que se declare la nulidad del contrato por objeto ilícito como lo expuso la demandada al ejercer su derecho de defensa y contradicción, pues, como se dijo, el convenio se suscribió, por lo menos formalmente, dentro del marco legal que lo regula. Y, además, si bien podría concebirse que con la interposición y pretensas de la demanda se reveló la verdadera finalidad del convenio celebrado entre las partes, tal situación tampoco da lugar a ello, en tanto que, «no por lo que se pretende por el demandante puede definirse el objeto de un negocio jurídico».
Así lo ha determinado el honorable Consejo de Estado recientemente al indicar52: «51. Por tanto, es claro que la parte actora no acreditó la existencia de los primeros 2000 (de 4000) estudiantes inscritos y matriculados que podían ser beneficiarios del programa educativo, condición fijada para el primer desembolso a cargo de la entidad, como tampoco discute que solo fuera posible matricular a solo 218 estudiantes, evidenciando la inviabilidad de ejecutar el convenio. 52.
Finalmente, se destaca que la pretensión de condena de la parte actora valorada en la totalidad de los aportes a cargo del municipio ($4.874.164.000), por concepto de las “sumas dejadas de pagar tras la imposibilidad del contratista de ejecutar las obligaciones”, resulta improcedente no solo porque no se acreditó el cumplimiento de las condiciones acordadas para el desembolso de los recursos a cargo de la municipio -y dado que la inejecución del negocio descartaría el surgimiento de la “contraprestación” acordada por ello-, sino además, por cuanto resulta sustancialmente contradictoria con la naturaleza de la tipología negocial acordada donde se expresó el interés de los cooperantes en sumar esfuerzos para el logro de un objetivo común y el compromiso de efectuar aportes para ello, sin que el municipio se hubiere obligado a pagar por algún bien o servicio a la corporación demandante como si se tratase de una relación conmutativa.
En este aspecto, la demanda y sus pretensiones resarcitorias se apartan del objeto y fin de esta tipología convencional, aspecto sobre el cual el a quo tuvo razones para considerar que si ese era el entendimiento del convenio debía declararse de oficio su nulidad, asunto sobre el que la Sala ya ha expresado su posición que reafirma, indicando que no por lo que se pretende por el demandante puede definirse el objeto de un negocio jurídico.» (Negrillas y subrayas del Tribunal) 51 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES.
Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – APELACIÓN. Radicación: 15001-23-33-000-2019-00280-01 (66572). Demandante: MUNICIPIO DE PUERTO BOYACÁ. 52 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ.
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veinticuatro (2024). Expediente: 180012333000-2017-00085-01 (66616). Demandante: Corporación Gaia Aqua. Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Como puede advertirse, estas exclusiones están referidas a que los convenios de interés público no pueden significar una contraprestación directa en favor de la entidad pública contratante como aquí se ha denotado, pues lejos de perseguirse un objetivo común, se pretende el resarcimiento de perjuicios por el incumplimiento de las obligaciones acordadas, dándole en ese sentido un matiz de conmutatividad ajeno a este tipo de negocios jurídicos.
Ahora bien, en relación a la declaración de incumplimiento, debe recordarse que, todo contrato o convenio legalmente celebrado es ley para las partes [pacta sunt servanda)] y cuando se incumple una obligación contenida en él, la parte incumplida debe responder por su inobservancia53. Ello, se reitera, por cuanto la regla general es la autonomía de la voluntad de los involucrados como sujetos de derechos, quienes están en la capacidad para disciplinar el contenido del contrato según sus necesidades y conveniencias, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y los principios y finalidades de la Ley 80 de 1993 y a los de la buena administración54.
De igual manera, el legislador previó en el artículo 1502 del Código Civil que, para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad, es necesario que: i) sea legalmente capaz, ii) haya consentimiento y iii) existan un objeto y causa lícitos55. De ahí que, en criterio de la Sala, no se demostró por parte de la entidad pública demandante que hubiere prestado el servicio de protección y seguridad a la empresa demandada con «especial atención» más allá de su obligación constitucional de salvaguardar la vida y bienes de todos los asociados.
Nótese que, para que los desembolsos se realizaran, se debía contar con la aprobación del plan de inversión por parte del comité de coordinación que elaborarían las unidades militares beneficiadas, el cual aquí brilla por su ausencia. Entre tanto, una de las funciones del comité radicaba en «exponer con la debida anticipación la programación de actividades en los sectores de interés de la EMPRESA», documentos que tampoco fueron exhibidos dentro del litigio.
Además, de las cláusulas 5ª y 7ª se extrae con meridiana claridad que el convenio podía ser suspendido o terminado en todo momento por cualquiera de las partes por 53 Artículos 1604, 1613 y 1616 del Código Civil y 16 de la Ley 446 de 1998. 54 “Artículo 40. Del Contenido del Contrato Estatal. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza.
Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales. En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración. (…)” 55 “Artículo 1502.
Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad, es necesario: 1o.) que sea legalmente capaz. 2o.) que consienta en dicho acto o declaración y su consentimiento no adolezca de vicio. 3o.) que recaiga sobre un objeto lícito. 4o.) que tenga una causa lícita […]”. Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ incumplimientos parciales o totales, sin que ello diera lugar a reclamaciones posteriores o indemnización alguna; potestad que nunca fue ejercida por los extremos procesales dentro del plano negocial.
Igual disposición se extrae de la Directiva Transitoria N.º 0286 de 2011 aludida up supra, en la cual se estipuló que «en ningún momento las empresas están pagando una contraprestación por la protección suministrada, ni están obligadas a solucionar los problemas del orden presupuestal de las Unidades, ya que el cumplimento de la misión de seguridad se deriva del orden constitucional y no de la suscripción del Convenio».
De manera que, no puede la entidad pública demandante soslayar las disposiciones convenidas en el vínculo negocial bajo la erguida del incumplimiento de los aportes por parte de CCX Colombia S.A., para defender a ultranza, en sede jurisdiccional, el pago de los mismos a título de lucro cesante, como si se tratara de una relación sinalagmática con intereses particulares; máxime cuando ni siquiera se adelantó un ejercicio probatorio somero para acreditar el cumplimiento de su deber constitucional de manera especial, como se estipuló en el convenio N.º 12-089 de 2012, aspecto que obliga a esta Corporación a negar en su totalidad las pretensiones de la demanda. 5.
De la condena en costas En cuanto a la condena en costas, cabe recordar que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que, en todos los procesos, a excepción de los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso56.
La subsección A, de la sección segunda del honorable Consejo de Estado ha interpretado en relación con el alcance de la locución «dispondrá» que, se trata de un enunciado deóntico, el cual puede «asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil».
En tal oportunidad se dijo57: «El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y 56 Consejo de Estado Auto del 25 de junio de 2014.
C.P. Enrique Gil Botero 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP. William Hernández Gómez, radicación 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Para la Sala, la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al inciso 2º del artículo 188 del CPACA, no modificó el criterio objetivo-valorativo vigente en materia de costas procesales, dado que la acepción «[e]n todo caso» utilizada por el nuevo inciso, se refiere únicamente a los procesos en los que se ventila un interés público como excepción a la imposición de la condena en costas58, por lo tanto, no hay lugar a analizar si la conducta de la parte vencida se dio con «temeridad o mala fe»59.
Esta posición se encuentra en consonancia con lo decidido recientemente por la honorable Corte Constitucional en la sentencia SU-241 del 2024, donde expuso «que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.» Así las cosas, atendiendo que dentro del presente asunto no se ha observado que la demanda careciera de fundamento legal manifiesto, pues como se dijo, no existe regulación específica que discipline los convenios de asociación o colaboración descritos en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, máxime cuando no se verificaron gastos de expensas dentro del proceso a cargo de la demandada.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, 58 La Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 2021. Rad. 11001-03-26-000-2019- 00011-00 (63.217).
MP. Freddy Ibarra Martínez, sostuvo que: «El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.» 59 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, dos (2) de octubre de 2025.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2009-00205-01 (1421-2017) Demandante: Rigoberto Ramírez Arboleda. ACLARACIÓN DE VOTO. Controversias contractuales Radicado: 44-001-23-33-001-2016-00048-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ FALLA PRIMERO: NEGAR en su totalidad las pretensiones de la demanda, conforme lo anteriormente expuesto.
SEGUNDO: Sin costas en la instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previa las anotaciones manuscritas y digitales en el Sistema de Gestión Judicial “SAMAI”. En caso de advertirse la interposición de recursos, la secretaría deberá ingresar el proceso al Despacho de la magistrada ponente dentro del término máximo de cinco (5) días, contados a partir del vencimiento del plazo legal otorgado a las partes y al Ministerio Público para recurrir.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado