SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de La Guajira, en virtud de lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, procede a pronunciarse sobre al recurso de apelación interpuesto por el departamento de La Guajira, contra la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo oral del Circuito Judicial de Riohacha en fecha 3 de diciembre de 2024 que decidió acceder a las pretensiones de la demanda.
PRELACIÓN DE FALLO El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 establece que las autoridades judiciales deben dictar sentencias en el orden en que los expedientes ingresan, aunque este orden puede cambiar según la naturaleza del caso o a solicitud del Ministerio Público, considerando su importancia jurídica y social. Por su parte, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 permite a los Tribunales Contencioso Administrativos establecer un orden temático para priorizar el estudio de los proyectos de sentencia, agrupando los procesos por temas.
En consonancia con estas normas, el artículo 27 de la ley estatutaria 2430 de 2022 adicionó el artículo 74J en la ley 270 de 1996, señalando que “Las altas cortes, los tribunales y los jueces podrán agrupar temáticamente los procesos para fallo, aunque los expedientes no se encuentren acumulados de acuerdo con las normas procesales. Las consideraciones del primer fallo podrán ser reiteradas en los demás, los cuales podrán ser expedidos de manera simultánea, sin sujeción al orden cronológico de turnos.” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho (oralidad CPACA) Radicado 44-001-33-40-004-2023-00149-01 Demandante Liana Margarita Martínez Plata Demandado Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, Fiduprevisora S.A. y Departamento de La Guajira – Secretaría de Educación Instancia Segunda Tema Sanción moratoria por pago tardío de las cesantías parciales o definitivas de docentes Subtemas Ley 1955 de 2019 – Entidad responsable del pago de la sanción moratoria 2 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2023-00149-01 Calle 7 #15-58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira.
Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Siguiendo estas normas, el Tribunal acordó agrupar temáticamente para fallo los procesos de “Sanción por configuración del silencio administrativo positivo (Casos Electricaribe)” y “Sanción moratoria por pago tardío de cesantías parciales/definitivas de docentes”, considerando que el gran número de procesos identificados con esta temática y que el Consejo de Estado ha emitido sentencias de unificación sobre ellos, facilitando su resolución. I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda: La parte actora solicita la nulidad del acto administrativo ficto que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías, conforme a lo previsto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. En consecuencia, pide que se condene a las entidades demandadas al pago de dicha sanción, incluyendo los intereses moratorios.
El demandante manifiesta que, en calidad de docente, solicitó el pago de sus cesantías parciales; sin embargo, las entidades demandadas no realizaron el pago a tiempo, incurriendo en la sanción moratoria establecida en las normas citadas. Además, a pesar de solicitar el reconocimiento de la sanción, las entidades guardaron silencio ante su petición. 1.2 Sentencia: En la sentencia del 3 de diciembre de 2024 el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha decidió acceder parcialmente las pretensiones de la demanda.
El juzgado evaluó las pruebas presentadas y concluyó, basándose en las normas aplicables y en las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018, que el pago de las cesantías del docente se realizó fuera del plazo establecido, lo que causó la sanción moratoria según las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, determinando que el - Departamento de La Guajira -, es la entidad encargada de asumir el pago de esta, desde el 26 de octubre de 2021 hasta el 20 de enero de 2022. 1.3 Recurso de apelación: Inconforme con la decisión anterior, el -Departamento de La Guajira- secretaria de Educación- señaló que la responsabilidad del pago de las prestaciones sociales de los docentes vinculados a la planta de personal de las entidades territoriales recae sobre la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, independientemente de la delegación que para trámites administrativos recaiga en la Secretaría de Educación Departamental.
Manifiesta que el Departamento no goza de la competencia para decidir si se efectúa o no el pago de las prestaciones sociales de los docentes vinculados a la planta de personal de las instituciones educativas adscritas al ente territorial, por lo cual indica que esta entidad no hace parte de la relación sustancial objeto de la litis y no está llamada a responder por el derecho reclamado por la demandante -sanción moratoria por pago tardío de las cesantías y solicita su desvinculación del proceso que nos ocupa. 1.4 Trámite en segunda instancia: En segunda instancia, el asunto fue asignado al despacho que hoy elabora la ponencia, el cual admitió el recurso de apelación. Según informó la secretaría, el ministerio público no emitió concepto.
El expediente fue ingresado al 3 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2023-00149-01 Calle 7 #15-58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira. Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ despacho ponente para elaborar el proyecto de fallo. II. CONSIDERACIONES El marco de competencia del juez de segunda instancia se basa en los argumentos presentados contra la decisión del a-quo.
Por lo tanto, otros aspectos no planteados en la apelación deben excluirse del debate, salvo los casos previstos por la Constitución o la ley, como los temas procesales que el juez debe decretar de oficio, según el artículo 328 del C.G.P., aplicable por el artículo 306 del CPACA. 2.1 Fundamentos de derecho • Sanción moratoria por pago tardío de las cesantías parciales y definitivas del docente Según el artículo 1 de la ley 244 de 1995 modificada por el artículo 4 de la ley 1071 de 2006, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías tiene quince (15) días hábiles para emitir la resolución de liquidación de cesantías (definitivas o parciales) después de recibir a solicitud, siempre que se cumplan todos los requisitos legales.
La entidad pública encargada del pago tiene un máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados desde que la resolución de liquidación queda en, para pagar las cesantías (artículo 2 de la ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5 de la ley 1071 de 2006). Si hay retraso en el pago, la entidad debe pagar al beneficiario un día de salario por cada día de retraso, hasta que se realice el pago.
Solo es necesario demostrar que no se pagó en el plazo establecido. El Consejo de Estado en sentencia de unificación de 18 de julio de 20181, determinó que los docentes oficiales, como servidores públicos, están sujetos a la ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción por mora en el pago de las cesantías. Así mismo, definió los plazos que se deben tener en cuenta para establecer la procedencia de la sanción, bajo las siguientes reglas: - Si el acto que reconoce las cesantías (definitivas o parciales) se emite fuera del plazo legal o no se emite, la sanción moratoria comienza 70 días hábiles después de que se radique la solicitud de reconocimiento.
Este plazo se desglosa así: ✓ 15 días para emitir la resolución. ✓ 10 días para que el acto quede en firme. ✓ 45 días para realizar el pago. - Además, el acto que reconoce la cesantía debe notificarse al interesado según las condiciones del CPACA. Una vez se verifica la notificación, empieza a contar el plazo de firmeza del acto.
Si el acto no se notificó, se debe considerar el plazo que la ley establece para que la entidad intente notificarlo personalmente, es decir: 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de Unificación de 18 de julio de 2018. Radicación: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18. 4 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2023-00149-01 Calle 7 #15-58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira.
Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ ✓ 5 días para citar al solicitante a recibir la notificación. ✓ 5 días para esperar que comparezca. ✓ 1 día para entregarle el aviso. ✓ 1 día más para completar la notificación por este medio. Si la solicitante renuncia a los plazos de notificación y firmeza, el acto se considera firme desde el día en que lo manifieste.
En ninguno de estos casos, los plazos de notificación se contarán en contra del empleador para la sanción moratoria. - Cuando se interpone un recurso, la firmeza del acto comienza 1 día después de que se notifique la resolución del recurso. Si el recurso no se resuelve, los 45 días para el pago de la cesantía comienzan 15 días después de interpuesto. - Para las cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será el salario básico vigente en la fecha de retiro del servidor público.
Para las cesantías parciales, se tomará en cuenta el salario básico vigente al momento de la mora, sin que varíe por el tiempo transcurrido. - No procede la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. Esta sentencia de unificación tiene efectos retrospectivos y, por ende, es aplicable de manera obligatoria a los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial. • Entidad responsable del reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
En cuanto a la entidad responsable del pago de esta prestación, la ley 962 de 2005, en su artículo 56, establece que las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, incluidas las cesantías parciales o definitivas, deben ser reconocidas y pagadas por dicho fondo. Esto se hace previa aprobación del acto de reconocimiento por parte de quien administra los recursos de este patrimonio autónomo, actualmente Fiduprevisora S.A.; acto que es elaborado por la secretaría de educación del ente territorial al que esté afiliado el docente.
El decreto 2831 de 2005 estableció plazos específicos tanto para las secretarías de educación de los entes territoriales como para la sociedad fiduciaria que administra el FOMAG, con el fin de asumir sus responsabilidades en el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales. Sin embargo, el Consejo de Estado en la mencionada sentencia de unificación de 18 de julio de 2018, determinó que esta norma reglamentaria no era compatible con la ley 1071 de 2006, ya que establecía plazos más amplios que los señalados en esta ley para decidir sobre el reconocimiento y pago de esta prestación económica.
Por ello, decidió inaplicar ese decreto reglamentario en virtud de la «excepción de ilegalidad» prevista en el artículo 148 del C.P.A.C.A. 5 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2023-00149-01 Calle 7 #15-58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira. Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el decreto 1272 de 20182, en el que dispuso términos a las secretarías de educación y al FOMAG – representado por la entidad fiduciaria – para tramitar las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías parciales y definitivas de los docentes oficiales, teniendo en cuenta los plazos establecidos en la Ley 1071 de 2006, así: − Las solicitudes de cesantías serán resueltas en el término de 15 días, durante el cual, i) la entidad territorial deberá elaborar el proyecto de acto administrativo dentro de los 5 días siguientes a la radicación de la petición y remitirlo a la sociedad fiduciaria para su revisión; ii) la entidad fiduciaria contará con 5 días para pronunciarse sobre la aprobación del proyecto y devolverlo a la entidad territorial, y; iii) recibido el proyecto con aprobación o desaprobación, la entidad territorial deberá expedir el acto administrativo dentro de los 5 días siguientes. − Corresponde a las entidades territoriales notificar el acto administrativo y remitirlo inmediatamente a la entidad fiduciaria una vez ejecutoriado. − La entidad fiduciaria deberá realizar el pago de las cesantías reconocidas dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación de la resolución. En todo caso, según esta norma, el pago de la sanción moratoria por el incumplimiento de los plazos mencionados correspondía al FOMAG, el cual podía eventualmente ejercer las acciones correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 20063.
Dicha circunstancia fue modificada por el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 20194, al establecer que “La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
El parágrafo transitorio de la misma norma dispuso que el FOMAG pagará las sanciones por mora causadas hasta diciembre de 2019 por medio de títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; pero este término se extendió a diciembre de 2022, con la modificación del artículo 324 de la ley 2294 de 20235, como lo explicó el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 28 de julio de 20236.
Teniendo en cuenta esta última modificación normativa, el Consejo de Estado precisó en reciente pronunciamiento que “cuando el trámite de reconocimiento de cesantías se da antes de la Ley 1955 de 2019, es la Nación–Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la entidad obligada del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el desembolso tardío de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial, pues su eventual responsabilidad surgió desde la entrada en vigencia de la 2 Por el cual se modifica el decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones 3 Ver artículo 2.4.4.2.3.2.28. 4 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad. 5 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 6 9 consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P: Ana María Charry Gaitán concepto del 28 de julio de 2023 6 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2023-00149-01 Calle 7 #15-58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira. Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Ley 1955 de 2019.”7 2.2 Problemas jurídicos Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso de apelación, advierte el Tribunal que el problema jurídico a resolver se concreta en el siguiente cuestionamiento: ¿Quién es la entidad responsable del pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales del docente, en aplicación de la Ley 1955 de 2019, la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio o el ente territorial? A continuación, el Tribunal valorando adecuadamente las pruebas recaudadas de acuerdo con la sana crítica, las normas y jurisprudencia señaladas previamente, dará resolución al anterior planteamiento. 2.3 Resolución del recurso de apelación Para resolver el problema jurídico planteado, lo primero que debe indicarse es que, la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio de cesantías se realizó cuando ya se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019, que entró a regir a partir del 25 de mayo de 2019.
La parte demandante solicitó las cesantías el 18 de agosto de 2021, por lo que el término con el que contaba para resolver tal solicitud vencía el 8 de septiembre de 2021, no obstante, el acto administrativo solo fue emitido hasta el 17 de diciembre de 2021. Lo anterior, impone entonces aplicar la hipótesis contemplada en la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado para el cálculo de la sanción moratoria así: En ese escenario, al ser radicada de manera completa la solicitud de reconocimiento de cesantías el 14 de julio de 2021, el pago de tal prestación debió realizarse dentro de los 70 días hábiles siguientes, término que vencía el 25 de octubre 2021, no obstante, el mismo solo se realizó el 20 de enero del 2022.
Así las cosas, se impone concluir que, la mora acaecida transcurrió desde el 26 de octubre de 2021 hasta el 19 de enero de 2022, tal y como lo sostuvo el a quo. Ahora, en cuanto a la entidad responsable del pago, se advierte que, la entidad territorial tenía plazo para la expedición del acto hasta el 05 de agosto de 2021, sin embargo, lo emitió el 30 de noviembre de 2021, por lo que se impone concluir que la mora generada es atribuible a 7 Consejo de Estado.
Sección Segunda – Subsección A, consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Sentencia de fecha veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 25000 23 42 000 2018 02410 01 (1514-2020) 7 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2023-00149-01 Calle 7 #15-58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira.
Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ dicho ente territorial, al incumplirse el término de ley para efectuar dicho reconocimiento. Por otra parte, se advierte que en el expediente está acreditado que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías fue notificado el 13 de diciembre de 2021, tal y como consta a folio 26 del plenario, renunciándose a los términos por parte de la demandante, por lo que, dicho acto, quedó ejecutoriado el 14 de diciembre de 2021.
En esa línea, los 45 días con los que contaba el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para efectuar el pago de la prestación reconocida fenecían el 16 de febrero de 2022, poniendo a disposición de la demandante los dineros reconocidos el 20 de enero de 2022, esto es, dentro del término con el que contaba para ello. Lo anterior, permite concluir que, en efecto, fue el ente territorial quien desconoció los términos legales y el procedimiento para la expedición del acto de reconocimiento del auxilio de cesantías y, en tal sentido, fue quien generó la sanción moratoria, teniendo en cuenta que el FOMAG, efectuó la revisión de dicho escrito en el plazo legal y, procedió al pago del auxilio reconocido dentro del plazo que le confiere la ley para ello.
En tales condiciones, y en relación con este aspecto, se impone para la Sala confirmar la sentencia de primera instancia, que condenó al departamento de La Guajira –Secretaría de educación departamental. 2.4 Condena en costas El Tribunal considera que no hay lugar a condenar en costas en segunda instancia, pues si bien el recurso fue resuelto desfavorablemente (numeral 1 artículo 365 del CGP), confirmándose la sentencia de primera instancia (numeral 3 artículo 365 del CGP), en el expediente no hay prueba de su causación (numeral 8 artículo 365 del CGP), toda vez que las partes no realizaron ninguna actuación procesal en esta instancia. En mérito de lo expuesto el tribunal administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 3 de diciembre de 2024 dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha que accedió a las pretensiones de la demanda presentada, conforme con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas.
TERCERO: Esta sentencia ejecutoriada, se cumplirá conforme a lo dispuesto en los artículos 189 a 195 del CPACA, debiendo la entidad condenada emitir el acto administrativo para su ejecución, contentivo de las sumas líquidas derivadas de la condena aquí impuesta y acreditarlo ante este despacho en aras de demostrar la efectividad del presente fallo. 8 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2023-00149-01 Calle 7 #15-58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira.
Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuaderno objeto de remisión. Agéndese para evitar demoras en el cumplimiento de esta orden.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firmas electrónicas MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado