REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrado Ponente: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A.1, procede el Tribunal Administrativo de La Guajira2 a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada [FOMAG] contra la sentencia de 28 de marzo de 2025 dictada por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha, que accedió a las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO La Sala confirma la decisión de primera instancia que condenó a la Nación – Ministerio de Educación a pagar la sanción moratoria a la accionante causada en el período comprendido desde el 5 de septiembre de 2019 y el 10 de diciembre de 2021, al considerar que para la época de los hechos objeto del presente asunto, se encontraba vigente la medida de asunción temporal para el sector educativo en el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia, motivo por el cual, el Ministerio de Educación por medio de la administración temporal era el responsable de efectuar el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales dentro del término legal.
ANTECEDENTES I. La demanda3 1. Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Mafalda Esther Aragón Zárate pidió declarar la nulidad del oficio 20221071193931 de 27 de mayo de 2022, expedido por el FOMAG, mediante el cual se niega reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
Adicionalmente, se declare que no ha operado el fenómeno jurídico de la prescripción y que la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) está en la obligación de reconocer y pagar a su favor, la penalidad reclamada. 1 […]Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos […]. 2 El proceso ingresó al despacho para fallo el 3 de julio de 2025, mediante informe secretarial visible a folio 619 contenido en el expediente indexado. 3 Visible a folios 1 a 16 del expediente indexado.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate Demandadas: Nación – Ministerio de Educación– Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) – departamento de La Guajira Consecutivo: 166 Temas: -------------------- ------------------------------- ------------------------------- -------- Sanción moratoria en el régimen docente. / entidad responsable del pago de la sanción por mora en vigencia de la Ley 1955 de 2019. / Medida de administración temporal del sector educativo. / Prescripción de la sanción moratoria 2 Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate 2.
Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a pagar un día de salario por cada día de retardo desde el 30 de junio de 2018 hasta el 27 de agosto de 2021 – 1.154 días- por un valor equivalente a ciento cuarenta millones noventa y dos mil setecientos noventa y un mil pesos ($140.092.791). Además, pidió a) dar cumplimiento a la eventual sentencia favorable según lo previsto en el artículo 192 del C.P.A.C.A.; b) ajustar el valor de la sanción moratoria; y c) pagar los intereses moratorios, las costas procesales y las agencias en derecho que se originen en el proceso4. 3.
Como fundamentos fácticos de la demanda5, indicó que, la señora Mafalda Esther Aragón Zárate presentó solicitud el 31 de octubre de 2018 ante el FOMAG y la secretaría de educación del departamento de La Guajira para requerir el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, que fueron concedidas mediante Resolución 241 del 18 de noviembre de 2021, expedida por la secretaría de educación del departamento de La Guajira, cuyo pago se realizó ante la correspondiente entidad bancaria el 17 de diciembre de 2021.
Señaló que las entidades accionadas incurrieron en 1037 días de mora en el pago de la cesantía de la accionante; por tal motivo, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria mediante petición, el 21 de marzo de 2022, la cual fue negada. II. Sentencia de primera instancia6 4. Mediante sentencia de 28 de marzo de 2025, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha declaró la nulidad del acto administrativo demandado que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
En consecuencia, condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, a reconocer y pagar dicha penalidad en el equivalente a un día de salario por cada día de retardo, desde el 5 de septiembre de 2019 hasta el 10 de diciembre de 2021. 5. Consideró que, inicialmente la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas fue presentada el 31 de octubre de 2018, sin embargo, la entidad fiduciaria negó en dos oportunidades el reconocimiento y pago de dicha prestación. Fue hasta el 22 de mayo de 2019 que la accionante subsanó lo requerido por la Fiduprevisora S.A., por tal motivo, la fecha que tuvo en cuenta para contabilizar los términos estipulados en el presente asunto fue en la que se presentó formalmente la petición de pago de cesantías, esto es, el 22 de mayo de 2019. 6.
De conformidad con lo anterior, indicó que el acto administrativo de reconocimiento debió ser expedido a más tardar el 13 de junio de 2019; sin embargo, fue dictado extemporáneamente el 18 de noviembre de 2021. Así las cosas, el término con el que contaba el FOMAG para efectuar el pago se extendió hasta el 4 de septiembre de 2019; no obstante, puso a disposición de la accionante los dineros reconocidos el 11 de diciembre de 2021, motivo por el cual, se causó una sanción moratoria desde el 5 de septiembre de 2019 [día siguiente al cumplimiento de los 70 días] hasta el 10 de diciembre de 2021 [día anterior al pago de las cesantías definitivas]. 7.
Precisó que, al haberse ocasionado la mora en vigencia de la medida correctiva de asunción temporal del sector educativo en el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia, el responsable del pago de la sanción moratoria generada por el retardo en el pago es la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
Finalmente estableció que no operó el fenómeno jurídico de la prescripción, dado que la sanción por mora se hizo exigible el 5 de septiembre de 2019 y la reclamación 4 Según se observa a folio 2 del expediente indexado. 5 Visible a folios 2 a 4 del expediente indexado. 6 Visible a folios 456 a 493 del expediente indexado. 3 Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate administrativa para el reconocimiento de dicha penalidad fue presentada el 22 de marzo de 2022, cuando no había transcurrido el término de 3 años establecido para la configuración de la prescripción trienal.
Máxime cuando de acuerdo con el Decreto Legislativo 564 de 2020 quedaron suspendidos los términos de prescripción y de caducidad entre el día 16 de marzo y hasta el 30 de junio de 2020. III. Recurso de apelación 8. La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) 7 consideró que la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías de la accionante debe ser asumida por el ente territorial debido a que, para la fecha de su causación, ya se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019, según la cual, a partir de 2020 el FOMAG no será responsable del pago de dicha sanción generada por situaciones atribuibles al ente territorial.
En este caso, la entidad territorial incumplió los términos que le son atribuibles para el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales, debido a que remitió de forma extemporánea el acto administrativo ejecutoriado a efectos de realizar el correspondiente pago, por lo que es el responsable de asumir la sanción moratoria causada.
Agregó que no procede la indexación de la sanción moratoria y propuso prescripción extintiva de dicha penalidad. IV. Trámite en segunda instancia 9. En segunda instancia, el asunto correspondió al despacho del Magistrado Ponente8 quien dispuso la admisión del recurso de apelación mediante auto de 18 de junio de 2025, en aplicación de lo previsto en el artículo 153 del C.P.A.C.A., en concordancia con el artículo 247, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20219.
El proceso ingresó al despacho para elaborar el correspondiente proyecto de fallo el 3 de julio de 2025, sin que se recibiera intervención alguna de las partes o del Ministerio público10. CONSIDERACIONES I. Cuestión previa- impedimento 10. En el desarrollo de la sala judicial convocada para adoptar decisión dentro del presente asunto, la señora Magistrada de este Tribunal Dra. Ceilis Yeleg Riveira Rodríguez declaró su impedimento para participar en la mencionada decisión, al considerar que se encuentra incursa la causal establecida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del proceso, por haber conocido el proceso de la referencia en primera instancia. El citado numeral dispone: «Artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: […] 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente». 11. Revisado el expediente, se advierte que, en efecto, la doctora Ceilis Yeleg Riveira Rodríguez, en su condición de juez del Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha, conoció este proceso en primera instancia y dictó la sentencia de 28 7 Visible a folios 502 a 513 del expediente indexado. 8 Visible a folio 569 del expediente indexado. 9 Visible a folios 573 y 574 del expediente indexado. 10 Según informe de secretaría visible a folio 619 del expediente indexado. 4 Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate de marzo de 202511 -objeto de recurso-, por lo que se configura la causal invocada.
En consecuencia, se declara fundando el impedimento manifestado por la magistrada titular del Despacho 01 de esta Corporación y se le separa del conocimiento del presente proceso. Se precisa que, en este caso no resulta afectado el quorum decisorio. II. Solución a la causa individual 12. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede el tribunal a resolver de fondo la presente controversia, para lo cual corresponde determinar si la Nación – Ministerio de Educación Nacional es responsable de pagar la sanción moratoria causada por la cancelación tardía de las cesantías definitivas solicitadas por la señora Mafalda Esther Aragón Zárate o si, por el contrario, en este caso, dicha responsabilidad debe ser asumida por el departamento de La Guajira – secretaría de educación, en aplicación de la Ley 1955 de 2019.
Asimismo, se deberá establecer si operó o no la prescripción extintiva. 13. La Sala confirma la sentencia de primera instancia que condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional a pagar la sanción moratoria causada en este caso, debido a que, para la época de los hechos objeto del presente asunto, se encontraba vigente la medida de asunción temporal del sector educativo en el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia, motivo por el cual, no es posible endilgar a estos la responsabilidad por el pago tardío de las cesantías de los docentes oficiales durante ese periodo; además, no se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva, como se expone a continuación: 14.
La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías -parciales o definitivas- constituye una penalidad en favor del trabajador y en contra del empleador con el fin de resarcir los daños causados por el incumplimiento de los términos para el pago de dicho auxilio; además, tiene como finalidad conminar a las entidades competentes para que eviten retardos en la expedición del acto de reconocimiento y realicen su pago oportuno12. 15.
El Consejo de Estado en sentencia de unificación de 18 de julio de 201813 estableció que los docentes oficiales en condición de empleados públicos tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria en virtud de lo consagrado en las Leyes 244 de 199514 y 1071 de 200615, consistente en un día de salario por cada día de retardo.
Dicha penalidad se causa por el incumplimiento de los términos perentorios señalados en las citadas disposiciones normativas, los cuales fueron definidos en la referida sentencia unificadora, en los siguientes términos: «Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago» [subrayas fuera de texto]. 11 Visible a folios 456 a 493 del expediente indexado. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia de Unificación de 18 de julio de 2018. Radicación: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18. Accionante: Jorge Luis Ospina Cardona. Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento del Tolima. 13 Ibidem. 14 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 15 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 5 Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate 16.
Se destaca que la Ley 962 de 200516, en su artículo 56, estableció que las prestaciones sociales de los docentes afiliados al FOMAG –incluidas las cesantías parciales o definitivas– deben ser reconocidas y pagadas por el citado fondo previa aprobación por parte de su administrador –hoy Fiduprevisora S.A.–, sin embargo, corresponde a las secretarías de educación elaborar el proyecto de acto administrativo de reconocimiento.
Por medio del Decreto 2831 de 200517, se estableció términos específicos tanto a las secretarías de educación de los entes territoriales, como a la sociedad fiduciaria administradora del FOMAG para asumir las responsabilidades a su cargo con el objeto de decidir sobre el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales. 17.
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1272 de 201818, en el que estableció plazos a las secretarías de educación y al FOMAG –representado por la entidad fiduciaria– para tramitar las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías parciales y definitivas de los docentes oficiales según los plazos establecidos en la Ley 1071 de 2006, así: i) las solicitudes de cesantías serán resueltas en el término de 15 días, durante el cual, a) la entidad territorial deberá elaborar el proyecto de acto administrativo dentro de los 5 días siguientes a la radicación de la petición y remitirlo a la sociedad fiduciaria para su revisión; b) la entidad fiduciaria contará con 5 días para pronunciarse sobre la aprobación del proyecto y devolverlo a la entidad territorial, y; c) recibido el proyecto con aprobación o desaprobación, la entidad territorial deberá expedir el acto administrativo dentro de los 5 días siguientes; ii) corresponde a las entidades territoriales notificar el acto administrativo y remitirlo inmediatamente a la entidad fiduciaria una vez ejecutoriado y iii) la entidad fiduciaria deberá realizar el pago de las cesantías reconocidas dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación de la resolución. 18.
En vigencia de dicha norma, el pago de la sanción moratoria por el incumplimiento de los plazos mencionados correspondía únicamente al FOMAG19, pero dicha circunstancia fue modificada por el artículo 57 de la Ley 1955 de 201920, al establecer, en su parágrafo, que «la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 19.
De lo expuesto se colige con claridad, que las sanciones por mora causadas a partir de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 [25 de mayo de 2019], serán pagadas por las entidades territoriales certificadas en educación, siempre y cuando la mora en el pago de las cesantías se haya generado por el incumplimiento de los términos con los que cuenta la entidad para expedir el acto administrativo de reconocimiento y remitirlo a la entidad fiduciaria para su pago.
Si la mora se causa por actos atribuibles a la fiduciaria, será pagado con recursos destinados para tal efecto, según lo establecido en el parágrafo transitorio citado, que determinó lo referido a la apropiación presupuestal21. 16 Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos 17 Por el cual se reglamentan el inciso 2° del artículo 3° y el numeral 6 del artículo 7° de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones. 18 Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 19 Según el artículo 2.4.4.2.3.2.28.de la Ley 1071 de 2006 el FOMAG eventualmente podía ejercer las acciones correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos para el reconocimiento de las cesantías a los docentes. 20 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad. 21 Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería para financiar el pago de las sanciones por mora a cargo de Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio. 6 Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate 20.
Con el objeto de reglamentar dicha disposición legal, el gobierno nacional expidió el Decreto 942 de 202222, por medio del cual modificó el procedimiento requerido para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes oficiales y estableció que: i) corresponde a la entidad territorial certificada en educación resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo dentro de los 15 días hábiles siguientes a su radicación completa, ello sin necesidad de validación previa por parte del FOMAG23 y ii) la entidad fiduciaria deberá realizar el pago de las cesantías reconocidas dentro de los 45 días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo24.
El citado decreto entró en vigor a partir de su publicación el 1° de junio de 2022, motivo por el cual, los trámites de reconocimiento de cesantías iniciados antes de la citada fecha deben ser analizados de acuerdo con lo previsto en el decreto 1272 de 201825. 21. En definitiva, la sanción moratoria deberá ser pagada por la entidad territorial, siempre y cuando se hubiere causado debido a la tardanza en el trámite de reconocimiento de las cesantías; si la demora surge con ocasión del incumplimiento del plazo para pagar, deberá ser asumida por el FOMAG.
La anterior conclusión ha sido desarrollada en recientes pronunciamientos por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los siguientes términos26: «[…]El parágrafo de la norma trascrita, consagra la responsabilidad de las entidades territoriales frente a la sanción moratoria en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de las cesantías se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría de Educación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por lo que debe concluirse que antes de la Ley 1955 de 2019 la sanción moratoria causada por el retardo en el pago de las cesantías parciales o definitivas estaba radicado en cabeza del FOMAG. De esta manera, no era un imperativo legal establecer o determinar dilaciones respecto de la entidad territorial interviniente en el trámite administrativo, para decidir sobre quien recaía el pago de esta sanción. Con la entrada en vigencia de la norma citada se torna necesario verificar si la entidad territorial incumplió los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; evento en el cual el ente territorial se erige, entonces, como responsable del pago de la sanción» […] (subrayas de la Sala). 22.
En el presente asunto, no es objeto de apelación la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías definitivas de la accionante ni sus extremos temporales, por tanto, el análisis de centrará en determinar cuál es la entidad responsable de la condena impuesta y si operó o no el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva respecto de la penalidad reconocida por el juez de primer grado. 22 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 23 Ver artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 942 de 2022. 24 Ver artículo 2.4.4.2.3.2.27 del Decreto 942 de 2022. 25 Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 26 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Sentencia de 4 de julio de 2024. Radicado: 25000234200020220001001 (1876-2024) Demandante: Esperanza Fuquen Prieto. Demandado: Nación- Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-.
Ver también: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar. Sentencia de 4 de julio de 2024. Radicado: 08001233300020170131601 (6409-2022) Demandante: Heberto Martín Charris Romero. Demandado: Nación- Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-. 7 Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate 23.
Así las cosas, se tiene por demostrado que la señora Mafalda Esther Aragón Zarate solicitó el reconocimiento y pago de su cesantía definitiva, mediante oficio radicado el 22 de mayo de 2019, la cual fue concedida por medio de la Resolución 241 de 18 de noviembre de 2021, expedida por la secretaría del departamento de La Guajira27. También se encuentra acreditado que el valor de la cesantía parcial reconocida a la accionante por concepto de cesantía definitiva fue puesto a su disposición en el Banco Ganadero el 11 de diciembre de 2021, según consta en certificación de pago de cesantía expedido por la entidad demandada28, esto es, cuando se encontraba vencido el plazo para realizar el pago correspondiente. 24.
Entonces, aunque se tuviera por cierto que la mora se causó por el incumplimiento de los términos establecidos para el ente territorial, en este caso no es viable condenar al departamento de La Guajira al pago de la penalidad causada, debido a que, para la época de los hechos, no tenía competencias en el sector educativo, en virtud de la medida de asunción temporal de la competencia para la prestación del servicio educativo en el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia, adoptada por medio de la Resolución 459 de 21 de febrero de 2017, prorrogada por el término de 2 años mediante la Resolución 624 de febrero de 2020 [vigente hasta el 15 de agosto de 202129]. 25.
En virtud de la medida en cuestión, se otorgó al Ministerio de Educación Nacional la competencia del sector educativo en el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia30, y este por medio de la Resolución 127565 de 31 de diciembre de 2019 designó a la señora María Elena Ruiz Guarín como administradora temporal para el sector educativo en el departamento de La Guajira31.
En ese sentido, la administración temporal era responsable de garantizar el debido y normal funcionamiento de dicho sector en los entes territoriales objeto de intervención, lo que incluye la expedición oportuna de los actos administrativos de reconocimiento pensional de los docentes oficiales. 26. Se tiene que durante el término de la medida correctiva, la Nación – Ministerio de Educación fungía como responsable del sector educativo en el departamento de La Guajira, por lo que le asistía la obligación de atender de manera oportuna el pedido de reconocimiento prestacional de los docentes oficiales, en consecuencia, no es posible endilgar a los entes territoriales intervenidos la responsabilidad de pagar la sanción moratoria, dado que fueron relevados temporalmente de la función relativa al reconocimiento prestacional del personal docente. 27.
Desde la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia serán responsables del pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes oficiales, siempre y cuando esta se hubiere causado con posterioridad a la fecha de terminación de la medida de asunción temporal del sector educativo en cabeza del Ministerio de Educación Nacional 27 Visible a folios 170 a 175 del expediente indexado. 28 Certificado visible a folios 236 a 237 del expediente indexado. 29 Por medio de las Resoluciones 1876 y 1914 de 2021 con lo que se devolvió la competencia en el sector educativo a los mencionados entes territoriales a partir del 16 de agosto de 2021. 30 Por medio de la Resolución 0459 de 21 de febrero de 2017 31 Ver Decreto 028 de 2008, reglamentado parcialmente por el Decreto 2911 de 2008.
Según dichas normas, la medida de asunción temporal de competencias tiene lugar por incumplimiento del plan de desempeño por las entidades territoriales, por consiguiente, para asegurar la continuidad en la prestación del servicio, este será sumido temporalmente por la Nación a través de la entidad encargada de formular la política pública del sector cuya competencia se asume, la cual ejercerá atribuciones en cuanto a programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del personal; además, podrá contratar a un tercero para que se desempeñe como administrador temporal, y en virtud de ello, expedir actos administrativos generales y particulares relacionados con las funciones de la entidad. 8 Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate y, además, se hubiere causado por el incumplimiento de los términos para el reconocimiento prestacional32. 28.
De conformidad con lo expuesto, en este caso, el responsable del pago de la condena en cuestión es la Nación – Ministerio de Educación Nacional, la cual se encontraba a cargo de la competencia del sector educativo en el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia, en virtud de la medida correctiva de asunción temporal mencionada; entidad que hace parte del extremo pasivo del proceso de la referencia y tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa. 29.
Por otra parte, en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado definió que dicha penalidad no puede ser considerada como un derecho imprescriptible, en consecuencia, está sometida a la prescripción trienal33. Se destaca que, en pronunciamiento de unificación más reciente, de 2 de noviembre de 2023, dicha corporación estableció que en materia de sanción moratoria resulta aplicable lo previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, según el cual el término de prescripción es de tres (3) años contados a partir de cuando la obligación se haga exigible34. 30.
En este último pronunciamiento, el alto tribunal aclaró que la prescripción establecida en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, solo se refiere a los derechos de que tratan esas normas, entre los que no figura la sanción moratoria, en tanto que para el momento en el que fueron dictadas tal penalidad no se había instituido. En consecuencia, según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, en materia de sanción moratoria, por el pago tardío de cesantías parciales o definitivas, el término de prescripción es el de tres (3) años a partir del momento en que esta se hace exigible, al tenor del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 31.
Con el objeto de verificar el término de prescripción trienal en este caso, es necesario considerar que, por medio del Decreto Legislativo 564 de 15 de abril de 202035, el gobierno nacional suspendió los términos de prescripción y caducidad para presentar demandas o medios de control ante las distintas jurisdicciones, con ocasión a la emergencia sanitaria declarada con por el coronavirus «COVID – 19» a partir del 16 de marzo de 2020, en los siguientes términos: «Artículo 1.
Suspensión términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para derechos, acciones, medios controlo presentar demandas la Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de meses o años, se encuentran suspendidos el 16 marzo 2020 hasta el día que Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación los términos judiciales.
El conteo los términos prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión términos judiciales ordenada por Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir prescripción o inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente. […]» 32.
La citada suspensión fue levantada a partir del 1° de julio de 2020 por disposición del Decreto PSCJA20-11567, de 5 de junio de 2020, dictado por el Consejo Superior de la Judicatura. Entonces, es claro que dicha suspensión de términos ocurrió dentro del periodo 32 Ver entre otras: Tribunal Administrativo de La Guajira. Magistrado Ponente.
Dilam Andrés Gámez Quijada. Radicado 44001334000120220017701. Demandante: Rocío del Carmen Carbono Grau. Demandado: Nación Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento de La Guajira. 33 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda, sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado: 08001233100020110062801 (0528-2014), demandante: Yesenia Ester Hereira Castillo, demandado: Municipio de Soledad. 34 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda, sentencia de 2 de noviembre de 2023, radicado: 080012333000201200200-02 (2459-2014), demandante: Walberto Ayala Goenaga, demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y Contraloría Distrital de Barranquilla. 35 Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 9 Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate computable para el conteo de la prescripción en el caso que se analiza [año 2020], desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020. 33.
De acuerdo con lo expuesto, se debe tener en cuenta que la prescripción se contabiliza desde que la penalidad se hace exigible, en este caso, la prescripción inició su transcurso el 5 de septiembre de 2019 (día siguiente al vencimiento del plazo legal para el pago de las cesantías) y quedó suspendida el 16 de marzo de 2020, el cual se reanudó a partir del 1° de julio de 2020, de manera que el plazo con el que contaba la accionante para reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria causada se extendió hasta el 19 de diciembre de 202236. 34.
En tal sentido, se logra concluir – sin hesitación alguna – que en este caso no operó la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la accionante, en tanto que, esta requirió su reconocimiento y pago ante las accionadas el 22 de marzo de 202237, fecha en la que no había operado dicho fenómeno extintivo en virtud de la suspensión de términos ordenada por medio del Decreto Legislativo 564 de 15 de abril de 2020.
Por último, se precisa que contrario a lo expuesto en el recurso de apelación presentado por Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la Sala observa que en primera instancia no se condenó en costas, ni mucho menos se ordenó la indexación de la sanción moratoria causada. 35.
Bajo este contexto y en relación con estos aspectos, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, que condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional a pagar la sanción moratoria causada, dado que para la época de los hechos objeto del presente asunto, se encontraba vigente la medida de asunción temporal del sector educativo en el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia.
Además, la penalidad fue reclamada antes que operara el fenómeno jurídico de prescripción trienal, pues para ello se debe tener en cuenta la suspensión de términos ordenada con ocasión de la pandemia «COVID - 19» conforme se expuso en precedencia. V. Condena en costas 31. Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 32.
En ese marco, se tiene en cuenta que el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., indica que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación y que la regla general en esta materia es que la condena sea soportada por la parte vencida en la respectiva instancia. De acuerdo con lo anterior, no se impondrá dicha condena al no encontrarse acreditada la acusación de costas procesales en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 36 Inicialmente, el término de prescripción transcurrió desde el 5 de septiembre de 2019 hasta el 5 de septiembre de 2022, pero a dicho término se suma el plazo de la suspensión comprendida entre el 16 de marzo y el 1° de julio de 2020, equivalente a 3 meses y 14 días 37 Visible a folio 181 del expediente indexado. 10 Radicado: 44001334000120220025101 Demandante: Mafalda Esther Aragón Zárate PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por la doctora Ceilis Yeleg Riveira Rodríguez en el asunto de la referencia de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo que fue objeto apelación, la sentencia de 28 de marzo de 2025 dictada por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, que accedió a las pretensiones de la demanda, conforme con las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuaderno objeto de remisión. Agéndese para evitar demoras en el cumplimiento de esta orden.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA (con impedimento) CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado La presente providencia fue discutida en sala telemática del 29 de octubre de 2025 y firmada por los magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.