TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA INSTANCIA: PRIMERA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA PÁGINA DE 31 Riohacha, Distrito Especial, Cultural y Turístico, veinticuatro de septiembre de dos mil veinticinco RADICACIÓN 44-001-23-40-000-2020-00294-00 DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO ASUNTO: Acción de lesividad/ competencia para reconocer pensión/ niega pretensiones Competencia. Conforme con lo dispuesto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- artículo 152 numeral 6, procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia en el presente asunto, de conformidad con los siguientes: I.
ANTECEDENTES -Pretensiones1. 1. La parte actora a través de apoderado judicial instaura el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, donde solicita lo siguiente: “1. Que se declare la Nulidad de la Resolución GNR 254417 del 29 de agosto de 2016, mediante la cual Colpensiones reconoció la pensión de invalidez en favor del señor LUIS MAU4RICIO (SIC) LOPEZ (SIC) IBARRA, identificado con CC No. (…), efectiva a partir del 21 de abril de 2016, toda vez que se demostró que el porcentaje de PCL fue adulterado y como consecuencia no cumple con los requisitos de la Ley para ser beneficiario de la prestación. 2.
A título de restablecimiento del derecho, se ORDENE al señor LUIS MAURICIO LOPEZ IBARRA, identificado con CC No. (…), el REINTEGRO de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de Invalidez, que actualmente se fija en la suma de $181,136,280, conforme lo indica la resolución SUB 46179 del 20 de febrero de 2020. 3.
Se ordene la INDEXACION de las sumas reconocidas a favor de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, y al pago de intereses a los que hubiere lugar, mesadas recibidas por el demandado, con ocasión al reconocimiento prestacional. 1 Fl. 2-. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 4.
Se condene en costas a la parte demandada”. -Supuestos fácticos2 2. De lo narrado en la demanda, se pueden extraer como relevantes los siguientes hechos: 3. Señala que mediante Resolución GNR 254417 del 29 de agosto de 2016, COLPENSIONES reconoció pensión de invalidez a favor del señor Luis Mauricio López Ibarra, efectiva desde el 21 de abril de 2016, con una mesada inicial de $3.715.756, calculada con un IBL de $4.954.341 y tasa de reemplazo del 75%, indica que el reconocimiento se basó en un dictamen de pérdida de capacidad laboral (PCL) del 68,98%, estructurado el 21 de abril de 2016. 4.
Expresa que COLPENSIONES abrió el proceso administrativo especial No. 450-19 por la Gerencia de Prevención del Fraude, al detectar posibles irregularidades en el reconocimiento de la pensión, indica que existía una investigación penal en la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar contra una presunta organización que tramitaba pensiones fraudulentas en el Cesar. 5.
Alega que el informe técnico de CODESS concluyó que el dictamen médico estaba sobrevalorado, que la pérdida de capacidad laboral real era 46,73%, inferior al 50% exigido por la ley y que se evidenció que el reconocimiento se basó en información no verídica, induciendo a COLPENSIONES a otorgar una prestación que no debía concederse. 6.
Manifiesta que COLPENSIONES revocó la resolución inicial mediante Resolución SUB 298011 del 28 de octubre de 2019, confirmada en reposición y apelación Resoluciones SUB 42789 y DPE 4632, afirma que se determinó que el demandado recibió $181.136.280 por mesadas, retroactivos y aportes a salud entre abril de 2016 y octubre de 2019. 7.
Arguye que el demandado no cumple los requisitos legales para la pensión de invalidez, toda vez que, su pérdida de capacidad laboral real es menor al 50%, por lo que presume la existencia de fraude, lo que motivó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para recuperar lo pagado y declarar la nulidad del acto administrativo. 2 Fl. 2-5 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA -Normas violadas y concepto de violación 8.
Señala la parte actora como normas violadas las siguientes: - Ley 100 de 1993. - Resolución GNR 254417 del 29 de agosto de 2016 9. Sostiene que la resolución GNR 254417 del 29 de agosto de 2016, expedida por Colpensiones, vulnera de manera directa el artículo 38 de la Ley 100 de 1993. 10. Indica que el acto administrativo no se ajusta a los requisitos establecidos en la Ley 860 de 2003 ni a los parámetros definidos por la Sentencia de Unificación 182 de 2019. 11.
Argumenta que el dictamen de pérdida de capacidad laboral del señor Luis Mauricio López Ibarra fue adulterado y sobrevalorado con el propósito de obtener un beneficio económico que, en condiciones normales, no habría sido concedido, situación que configura una vulneración ostensible de las normas que regulan el acceso a la pensión de invalidez, por lo que se solicita la intervención judicial para declarar la nulidad del acto y restablecer el orden jurídico vulnerado. -Contestación de la demanda3 12.
El apoderado de la parte demandada contesta la demanda en los siguientes términos. 13. Se opone a todas las pretensiones formuladas por COLPENSIONES, al argumentar que no existe fundamento jurídico para acceder a ellas, señala que el reconocimiento de su pensión de invalidez se realizó conforme a los requisitos legales vigentes y con base en un dictamen médico emitido por profesionales competentes, el cual determinó una pérdida de capacidad laboral del 68,98%, porcentaje que supera el mínimo exigido por la ley para acceder a la prestación, por lo tanto, considera que la Resolución que le otorgó la pensión goza de presunción de legalidad y no puede ser desconocida unilateralmente por la entidad. 14.
Enfatiza que actuó de buena fe durante todo el trámite pensional, aportando la documentación requerida sin incurrir en conductas fraudulentas, a su juicio, no puede atribuírsele responsabilidad por presuntas irregularidades cometidas por terceros o por la misma administración, dado que se limitó a ejercer un derecho legítimo. 15. Invoca el principio constitucional de confianza legítima, al manifestar que la revocatoria del acto administrativo y la exigencia de devolución de 3 Fl. 498-505 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA sumas percibidas vulneran su derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica. 16.
Cuestiona la validez del informe técnico elaborado por la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social (CODESS), el cual concluyó que su pérdida de capacidad laboral real era del 46,73%, argumenta que dicho análisis se realizó de manera documental y no presencial, sin practicarle una nueva valoración médica, lo que resta objetividad y rigor técnico a sus conclusiones, además sostiene que el objetivo de esa revisión no era determinar su estado actual de salud, sino desvirtuar el dictamen inicial, lo que considera improcedente y carente de sustento legal. 17.
En cuanto a las actuaciones administrativas adelantadas por COLPENSIONES, el demandado afirma que se apartaron de los principios de legalidad y proporcionalidad, pues la entidad no podía revocar directamente un acto administrativo que le reconoció un derecho particular sin su consentimiento, salvo mediante decisión judicial. 18. Cita jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional que establece que la revocatoria unilateral de actos prestacionales sólo procede en casos excepcionales y con pleno respeto del debido proceso, lo que considera que no ocurrió en este caso. -Juicio por Audiencias -Audiencia inicial.4 Se celebró el 3 de febrero de 2025, donde se fija el litigio en los siguientes términos: “La fijación del litigio se contrae en (i) verificar la legalidad de la resolución GNR 254417 del 29 de agosto de 2016, por la cual COLPENSIONES reconoció y ordenó el pago de la pensión de invalidez al señor Luis Mauricio López Ibarra, ii) determinar si dentro del proceso se desvirtúa la buena fe del señor Luis Mauricio López Ibarra y en consecuencia, si es procedente condenarlo a la devolución de las suma $ 181.136.280 percibida por concepto de la mencionada pensión de invalidez, iii) si debe accederse a las demás pretensiones de restablecimiento contenidas en la demanda, iv) si se debe declarar probadas la excepciones planteadas por el demandado.
También se debe verificar si se debe revocar o no la resolución No. SUB 298011 del 28 de octubre de 2019, emitida por COLPENSIONES, por la cual se revoca la resolución GNR 254417 del 29 de agosto de 2016 que reconoció una pensión de invalidez, ii) si hay lugar o no a restablecer la pensión de invalidez revocada, y iii) si se deben declarar probadas o no las excepciones planteadas por la entidad demandada. 4 Índice de SAMAI 00083 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA -Audiencia de práctica de pruebas5. se realizó el día 1 de abril de 2025, en el desarrollo de la misma, se decretaron y practicaron las pruebas documentales aportadas con la demanda, así como aquellas que fueron consideradas conducentes y pertinentes por el despacho ponente. 19.
No encontró el tribunal irregularidad o causal de nulidad que afectaran el desarrollo del proceso o de la audiencia, por lo que se prosiguió a incorporar las pruebas documentales y a la verificación de las pruebas decretadas en la audiencia inicial que fueron allegadas oportunamente. -Alegatos de conclusión. -Parte demandante6 20.
La apoderada de la parte actora presenta alegatos de conclusión de conformidad con los siguientes argumentos: 21. Solicita que se acceda a las pretensiones de la demanda al señalar que los actos administrativos que reconocieron la pensión de invalidez al señor Luis Mauricio López Ibarra fueron expedidos con violación de las normas aplicables, señala que el reconocimiento y pago de la prestación económica se realizó sin cumplir los requisitos legales, lo que constituye una vulneración directa de la Constitución y la ley, razón por la cual es necesaria la intervención judicial para declarar la nulidad y restablecer el derecho. 22.
Sostiene que tras la revisión de los actos administrativos y del expediente pensional, concluyó que el demandado no tenía derecho a la pensión de invalidez, pues el trámite se basó en información no verídica que no reflejaba la realidad médica del afiliado. 23. Expresa que según la investigación administrativa especial, se configuraron hechos que podrían tipificarse como estafa agravada, fraude procesal y falsedad en documento público, afectando la confianza en la entidad y generando un detrimento patrimonial al sistema pensional, el informe técnico de CODESS determinó que el porcentaje real de pérdida de capacidad laboral era del 46,73%, inferior al mínimo legal del 50%, lo que evidencia que el reconocimiento fue improcedente. 24.
Advierte que mantener el pago de una prestación sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra el principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, consagrado en el artículo 48 de la Constitución y en el Acto Legislativo 01 de 2005. 5 Índice de SAMAI 00091. 6 Índice de SAMAI 00093. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 25.
Alega que permitir la continuidad de esta pensión afecta la estabilidad del sistema, compromete recursos limitados y vulnera el principio de progresividad, pues impide garantizar el acceso a pensiones a quienes sí cumplen los requisitos. 26. Solicita declarar la nulidad de la Resolución que reconoció la pensión y ordenar el restablecimiento de los derechos de COLPENSIONES, evitando que se perpetúe un pago indebido que amenaza la sostenibilidad del sistema. -Parte demandada7 27.
El apoderado de la parte demandada presenta alegatos de conclusión de conformidad con los siguientes argumentos: 28. Solicita que se nieguen las pretensiones de COLPENSIONES, al argumentar que la entidad no demostró la causal de nulidad invocada contra el acto administrativo que reconoció la pensión de invalidez. 29. Señala que el dictamen inicial que sirvió de base para el reconocimiento goza de presunción de legalidad y no ha sido anulado ni administrativa ni judicialmente, afirma que la revocatoria se fundamentó en presunciones y en un informe técnico elaborado por un tercero contratado por COLPENSIONES, el cual carece de valor como dictamen de pérdida de capacidad laboral, pues no siguió el procedimiento legal previsto en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 ni garantizó el derecho de contradicción. 30.
Resalta que la precariedad probatoria de la demandante, quien no aportó ni el dictamen original ni el informe que sirvió para la revocatoria, lo que vulnera el debido proceso, además, cita jurisprudencia del Tribunal Administrativo de La Guajira y del Honorable Consejo de Estado que ha negado pretensiones similares por falta de pruebas idóneas. 31.
Argumenta que COLPENSIONES actuó de manera irregular al ordenar una revisión anticipada del estado de invalidez, sin esperar el término legal de tres años, y sin practicar examen físico al pensionado, contrariando la normativa y la jurisprudencia constitucional que exige valoración presencial para decisiones que afectan derechos fundamentales. 32.
Invoca principios como buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, al señalar que no existe prueba alguna que vincule al demandado con fraude o falsedad documental, sostiene que la investigación administrativa se basó en conjeturas y que la Fiscalía nunca lo vinculó a proceso penal, por ello, considera improcedente exigir la devolución de mesadas, dado 7 Índice de SAMAI 00095 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA que fueron percibidas de buena fe y la ley prohíbe el cobro de prestaciones periódicas obtenidas legítimamente. 33.
Cuestiona la validez del informe técnico utilizado por COLPENSIONES, dado que no cumple con los requisitos del Código General del Proceso ni con las normas sobre calificación de invalidez, señala que dicho informe fue unilateral, sin intervención del pensionado, y que no puede desvirtuar un dictamen emitido conforme a la ley. Concluye que la actuación de COLPENSIONES vulneró el debido proceso y los derechos fundamentales del demandado, por lo que solicita mantener la vigencia del acto administrativo que reconoció la pensión. -Ministerio Público 34.
La agente delegada del Ministerio Público emite concepto de conformidad con los siguientes argumentos: 35. El Ministerio Público, en ejercicio de su función de intervención, analizó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por COLPENSIONES contra el señor Luis Mauricio López Ibarra, por lo que concluye que deben negarse las pretensiones de la demanda. 36.
Destaca que COLPENSIONES reconoció la pensión de invalidez mediante la Resolución GNR 254417 de 2016, con base en un dictamen que determinó una pérdida de capacidad laboral del 68,98%, posteriormente, la entidad revocó dicho acto alegando irregularidades y sobrecalificación, apoyándose en un informe técnico de CODESS que estimó la pérdida real en 46,73%, sin embargo, señaló que este informe no tiene la naturaleza jurídica de un dictamen pericial y que COLPENSIONES no aportó el dictamen original ni pruebas suficientes para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado. 37.
Resalta que el material probatorio no acredita que el demandado haya actuado de mala fe, por lo que no procede ordenar la devolución de las mesadas pensionales recibidas, enfatiza el principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución y en el CPACA, según el cual las prestaciones periódicas percibidas de buena fe no son recuperables. 38.
Concluye que no se demostró la ilegalidad del acto administrativo ni la mala fe del beneficiario, por lo que recomienda negar la nulidad solicitada y las demás pretensiones de la demanda. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA - Control de Legalidad. 39.
En virtud de lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no encuentra el Tribunal que exista irregularidad alguna o causal de nulidad que invalide lo actuado, razón por la cual procede a continuación a pronunciarse sobre la motivación de esta providencia. II CONSIDERACIONES 40.
El Tribunal niega las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: - Problema Jurídico 41. Se contrae en verificar si debe declararse la nulidad de la Resolución GNR 254417 del 29 de agosto de 2016, mediante la cual COLPENSIONES reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez al señor Luis Mauricio López Ibarra, teniendo en cuenta que en el proceso se discute: (i) si dicho acto administrativo se expidió con infracción de las normas que regulan la materia, por presunta sobrecalificación en el dictamen de pérdida de capacidad laboral;(ii) si se desvirtúa la presunción de buena fe del demandado y, en consecuencia, procede ordenar la devolución de las sumas percibidas por concepto de mesadas pensionales, retroactivos y aportes a salud;
(iii) si hay lugar a acceder a las demás pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas por la parte actora; y (iv) si se deben declarar probadas las excepciones propuestas por la parte demandada. -Marco Normativo y Jurisprudencial El artículo 48 vigente8 de la Constitución Política establece que se garantiza: i) a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social; ii) los derechos, la sostenibilidad financiera del sistema pensional; iii) el respeto a los derechos adquiridos con arreglo a la ley; iv) asumir el pago de la deuda pensional; v) por ningún motivo dejar de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada pensional de las pensiones reconocidas conforme a derecho.
También prevé que: i) en materia pensional se respeten todos los derechos adquiridos; ii) los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los establecidos en las leyes del sistema general de pensiones; iii) para la liquidación de las pensiones “sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones” y, que los requisitos y beneficios pensiónales para las personas cobijadas por el régimen de transición serán los exigidos por el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen. 8Modificado por el Acto Legislativo No. 1 De 2005.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Por su parte el artículo 53 regula los principios mínimos fundamentales para el estatuto laboral, así: “(…) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social (…).
El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos y los acuerdos y convenios del trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” De igual forma, por disposición de los artículos 93 y 94 de la Carta Política, integran el sistema normativo constitucional en Colombia, los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos. La Organización Internacional del Trabajo mediante el Convenio 095 de 19499, en su Artículo 1º define el salario de la siguiente manera: “el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.” El Decreto 1042 de 1978, define salario como todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios y determina como factores de salario: el auxilio de alimentación, el auxilio de transporte, la prima de servicios (artículo 42, literales d) e) y f).
El Decreto ley 1045 de 1978, “por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos (…) del sector nacional” enumera entre otras como “prestaciones sociales”: la prima de vacaciones, la prima de navidad. (art. 5º). También señala que para el efecto de reconocimiento y pago de las pensiones a las que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta entre otros los siguientes “factores de salario”: la prima de navidad, la prima de servicios, y la prima de vacaciones (art. 45 literales e), f), h), y k)). 9Ratificado por Colombia mediante la Ley 54 de 1992, aprobatoria del convenio, el cual según la honorable corte constitucional hace parte del bloque de constitucional, según lo expresado en las sentencias C-401 de 2005 y SU- 995/99.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La ley 33 de 1985, “por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público” establece el régimen ordinario de la pensión de jubilación, para el empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación los aportes durante el último año de servicio.
En relación con la base de liquidación de los aportes, dispone: “Artículo 3º. Modificado por la Ley 62 de 1985. "Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión".
"Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio." "En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes." Revisado el contenido del régimen anterior a la ley 100/93, se tiene que era la regida en la Ley 33 de 1985, la cual a su vez en el artículo 1° parágrafo 2° establecía otro régimen de transición que rezaba así: “Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
(…) Parágrafo 2º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley. Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta (50) años de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro.” En obedecimiento al artículo 48 superior, la ley 100 de 1993 modifica el régimen de pensiones, unifica dicha prestación ya no como social dependiente de la relación laboral; ó, beneficio exclusivo de los trabajadores y empleados oficiales, sino como derecho social irrenunciable de cada persona, se determina como prestación del sistema de seguridad social, unifica las normas para los sectores públicos y privados y sólo excluye de dicho sistema lo exceptuado en el artículo 273.
Sin embargo, respecto de los derechos adquiridos y de las expectativas de derechos estableció el régimen de transición en lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…).“ El artículo 18 de la norma ibídem, determina como principio en las pensiones reguladas por la ley 100 de 1993, que el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión y que el salario mensual base de cotización para los servidores públicos será el que señale el Gobierno Nacional.
Por su parte el artículo 21 de la misma norma, dispone: “ARTICULO. 21.-Ingreso base de liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1.250 semanas como mínimo.” Sobre el salario base de cotización en materia pensional, el decreto 1158 de 1994, prevé: “ARTICULO 1o.
El artículo 6o del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de Cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario. e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;” El Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en su artículo 10, establece: “Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en la que se interpreten y apliquen dichas normas10. La Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-168 de 1995, cuando analizó la constitucionalidad del artículo 36 de la ley 100 de 1993, determina que es competencia judicial aplicar el principio de favorabilidad en cada caso concreto.
Así: “En punto a la aplicación del principio de favorabilidad en materia de régimen pensional, considera la Corte que esta es labor que 10La Honorable Corte Constitucional, mediante sentencia C-634 de 2011, declaró la exequibilidad de dicha norma, “En el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el consejo de estado y de manera preferente, las decisiones de la corte constitucional que interpretan las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad”.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA incumbe al juez en cada caso concreto, pues es imposible, en juicios de constitucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, a cada una de las distintas normas contempladas en los diferentes regímenes pensionales que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían en el sector privado y en el público, para establecer cuál resulta más favorable a determinado trabajador”.
El Honorable Consejo de Estado unificó los criterios a tener en cuenta para determinar el monto de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición de la ley 100 de 199311, así: (…)” Así mismo, la tesis de la aplicación del IBL del régimen general anterior de pensiones a los beneficiarios del régimen de transición fue sostenida por la Corte Constitucional en sede de tutela, como lo resumió la misma Corporación en sentencia SU-230 de 2015, al señalar: “Es posible afirmar que existe una línea jurisprudencial consolidada de las Salas de Revisión de Tutela (T-472 de 2000, T-1122 de 2000, T-235 de 2002, T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-625 de 2004, T-651 de 2004, C-754 de 2004, T-830 de 2004, C-177 de 2005, T-386 de 2005, T-1160 de 2005, T-147 de 2006, T-158 de 2006, T- 621 de 2006, T-910 de 2006, T-1087 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-1001 de 2008, T-143 de 2008, T-180 de 2008, T- 248 de 2008, T-019 de 2009, T-610 de 2009) cuya ratio decidendi precisa que se vulneran los derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen especial en el que se encuentra amparado el beneficiario del régimen de transición, y en los eventos en que se desconoce que el monto y la base de liquidación de la pensión forman una unidad inescindible, y por tanto, debe aplicarse la totalidad de lo establecido en el régimen especial y no lo consagrado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
Ahora bien, la otra tesis consistente en que el IBL del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debe aplicarse para establecer el monto pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición fue desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 que estudió la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, aplicable a congresistas, magistrados de altas cortes y otros altos funcionarios12. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ).
Actor: Gladis Del Carmen Guerrero De Montenegro, Demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación 12 “ARTÍCULO 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista.
Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
PARÁGRAFO. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.” TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En efecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 de 2013, declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto” y “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.
Y declaró exequibles, bajo condicionamiento, las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992. La Corte fundamentó su decisión en que son evidentes las ventajas que se desprenden para los congresistas y demás altos funcionarios cobijados por dicha norma, lo que quebranta el principio de igualdad. La aplicación de la norma conlleva a que estos servidores, que están mejor situados económicamente dentro de la población, son “favorecidos por ventajas también económicas de las que no gozan el resto de la población pensionada y que además suponen un alto subsidio con recursos públicos”, concediendo un “tratamiento diferenciado favorable en beneficio de un grupo que ya está en mejores condiciones que los demás grupos comparables.
El tratamiento favorable se tradujo, en razón del derecho viviente, en que la brecha entre la pensión promedio y la pensión reconocida al amparo del artículo 17 fuera manifiestamente desproporcionada”. La Corte también consideró transgredido, según el derecho viviente, el principio de solidaridad, pues con la aplicación del IBL del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, se permitía que “los recursos de la seguridad social no se destinen con prelación a los sectores más pobres y vulnerables, sino a personas con altos ingresos, cuyas cotizaciones carecen de una relación de correspondencia con el monto de la pensión que les fue reconocida”.
En conclusión, la Corte retiró del ordenamiento jurídico el IBL del régimen especial de congresistas y demás servidores públicos a los que le era aplicable el mencionado artículo 17 de la Ley 4 de 1992, porque violaba los artículos 13 y 48 de la Carta. Ello conllevó a que se creara un vacío respecto de la regla del Ingreso Base de Liquidación que debía aplicarse para la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen especial del citado artículo 17.
Para llenar este vacío, la Corte Constitucional consideró compatible la aplicación de la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pues de lo contrario, se conduciría a “una situación de inconstitucionalidad aún más grave, pues haría imposible la liquidación de las pensiones y limitaría entonces de forma absoluta el derecho a la seguridad social en pensiones de los beneficiarios del régimen especial bajo estudio”. 78.
La justificación para acudir al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para efectos de liquidar la pensión en el régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, luego de considerar que las expresiones demandadas quebrantaban los principios TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA constitucionales de igualdad y sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, fue la siguiente: “La interpretación de estas expresiones conlleva la concesión de una ventaja a los beneficiarios del régimen especial cobijados por la transición, que no fue prevista originalmente por el Legislador al expedir la Ley 100 y que, por tanto, carece de justificación. En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36 […]”.
(…) Para el régimen general de pensiones que estaba vigente con anterioridad de la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional, en sede de tutela, extendió la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013 a controversias suscitadas en torno a los reconocimientos pensionales de personas beneficiadas con el régimen de transición y a quienes se les aplicaba la Ley 33 de 1985.
Tales sentencias fueron, entre otras, la SU-230 de 2015, la SU-395 de 2017 y la SU-023 de 2018. En estos casos también consideró que el IBL del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debía aplicarse frente a las pensiones cobijadas por la Ley 33 de 1985. La Corte Suprema de Justicia ha sido constante en señalar que el IBL para efectos de liquidar la pensión en el régimen de transición está regulado por el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues fue el propio legislador quien, al diseñar la forma como estarían estructurados los beneficios del régimen de transición, dispuso que ese régimen estaría gobernado en parte por la normativa que, antes de entrar en vigor ese sistema, se aplicaba al beneficiario y, en otra parte, por el propio artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero en uno solo de los elementos que conforman el derecho pensional: el ingreso base de liquidación. Así lo expresó la Corte: “[…] esos regímenes pueden tener diferentes modalidades respecto de la utilización de la nueva preceptiva y la vigencia de las normas derogadas o modificadas, de ahí que no impliquen necesariamente la aplicación, en su integridad, de estas normas, que, por lo general, consagran beneficios más favorables al trabajador o al afiliado a la seguridad social.
Ya la Corte Constitucional ha explicado, al referirse al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que goza el legislador de un amplio poder de configuración al momento de definir la protección TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA que le otorgue a las expectativas de los ciudadanos, como las referidas a los derechos prestacionales.
Precisamente con el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no quiso el legislador mantener para los beneficiarios la aplicación en su totalidad de la normatividad que gobernaba sus derechos pensionales, sino solamente una parte de ella. Esta Sala de la Corte ha consolidado, por reiterado y pacífico, el criterio de que dicho régimen comporta para sus beneficiarios la aplicación de las normas legales anteriores a la vigencia del Sistema General de Pensiones, en tres puntuales aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión. Y que el tema de la base salarial de liquidación de la pensión no se rige por tales disposiciones legales, sino que pasa a ser regido, en principio, y para quienes les hacía falta menos de diez años para adquirir el derecho por el inciso 3º del artículo 36 citado”.
Planteadas así las tesis sobre el IBL aplicable en el régimen de transición, la Sala advierte que el aspecto que ha suscitado controversia es el periodo que se toma en cuenta al promediar el ingreso base para fijar el monto pensional, pues el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 preveía como IBL el “salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”, mientras que el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Es decir, mientras el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985 establece el último año de servicios, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra la posibilidad que sea más de un año dependiendo de la situación particular de la persona que está próxima a consolidar su derecho pensional. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho.
El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
(…) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afectan las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado;
(ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema. (…)” -Análisis probatorio. 42. Del material probatorio allegado al expediente se tienen probados los siguientes supuestos fácticos: TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA - Pruebas que obran en el expediente 43.
Resolución número de radicado No. 016_5860182 por medio de la cual se reconoce una pensión de invalidez al señor LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA. (Fl.58-64, 1006-1012). 44. Formulario autorización o revocatoria, de fecha 29 de noviembre de 2019 del señor LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA. (Fl.65) 45. Notificación de resolución que resuelve una solicitud de prestación económica.
(Fl.68-69) 46. Expediente N° 484-19, por medio del cual se apertura la investigación administrativa. (Fl.70-75) 47. Investigación administrativa especial N°484-19 de fecha 26 de julio de 2019 Resolución: GNR 126344 del 15 de enero de 2015, modificada por Resolución No. 74294 del 11 de diciembre de 2015. (Fl.76-78, 531-533, 682-684, 720-721). 48.
Traslado de pruebas Investigación Administrativa Especial N° 450-19 del 20 de agosto de 2019. (Fl.81). 49. Expediente N° 450-19, auto N°. 1252 del 13 de agosto de 2019 por medio del cual se incorporan pruebas al expediente. (Fl.81-83, 739-740, 1035-1036). 50. Expediente N° 450-19, Auto N°. 1654 del 11 de agosto de 2019 por medio del cual se ordena el cierre de la investigación administrativa especial.
(Fl.84-94). 51. Oficio de fecha 21 de octubre de 2019 por medio del cual informan del cierre de la investigación Administrativa Especial N° 450-19. (Fl.96, 684-685). 52. Derecho de petición de fecha 14 de octubre 2016 presentado por el demandado ante COLPENSIONES. (Fl.98-100). 53. Formulario de autorización o revocatoria de fecha 26 de noviembre de 2019.
(Fl.101). 54. Respuesta a derecho de petición BZG 2015_9880402 de fecha 6 de enero de 2016 de la solicitud de reconocimiento y pago de incapacidades superiores a 180 días. (Fl.103-104).
55. RESOLUCIÓN NÚMERO RADICADO No. 2016_5860182 por la cual se reconoce una Pensión de Invalidez. (Fl.105-111). 56. Notificación de resolución que resuelve una solicitud de prestación económica. (Fl.112). 57. Solicitud de reliquidación de incapacidades de fecha 6 de julio de 2015. (Fl. 114). TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 58.
Solicitud de prestaciones económicas, de fecha 16 de julio de 2015. (Fl.115, 700- 701). 59. Formato único de fecha 25 de agosto de 2015 para recepción y pago de incapacidades mayores a 180 días. (Fl.116). 60. Formato de entrega de documentos – FED. Radicación 2015-7062657. (Fl.117). 61. Notificación de resolución que resuelve una solicitud de prestación económica.
(Fl.120).
62. RESOLUCIÓN NÚMERO RADICADO No. 2016_5860182 por la cual se reconoce una Pensión de Invalidez. GNR 25 4417 29 AGOSTO 2016. (Fl. 121-127, 702-708). 63. Certificado bancario a nombre del demandado. (Fl. 128). 64. Formato único para recepción y pago de incapacidades mayores a 180 días de fecha 6 de agosto. (Fl. 131). 65. Formato de entrega de documentos FED. (Fl.132). 66.
Certificado de incapacidad o licencia. (Fl.133-134). 67. Certificado de incapacidades por parte de Coomeva EPS, de fecha 26 de agosto de 2016. (Fl.135-136). 68. Instrucciones para diligenciar el pagaré. (Fl.137). 69. Certificado de libranza unificada por parte del banco BBVA. (Fl.138). 70. Notificación por aviso 2019_145522288 de fecha 13 de noviembre de 2019.
(Fl.139). 71. Investigación administrativa especial N° 450-19, del 21 de agosto de 2019. (Fl.141). 72. Informe holter tensión arterial del demandado. (Fl.142-143). 73. Expediente médico del señor Luis Mauricio López. (Fl.144-305) 74. Investigación administrativa especial N° 450-19, Auto N°1252 de fecha 4 de septiembre de 2019, presentado por el demandado mediante el cual manifiesta inconformidad con el informe técnico emitido por el CODESS.
(Fl.306-307, 919-920). 75. Traslado de pruebas, Investigación administrativa especial N° 450-19 de fecha 20 de agosto del 2019. (Fl.308, 741). 76. Expediente N°450-19, por medio del cual se incorporan pruebas al expediente. (Fl.309). TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 77.
Formulario de calificación de la pérdida de la capacidad laboral y ocupacional del demandado. (Fl.310-314, 689-695, 923 – 928). 78. Impulso procesal en contra del recurso de reposición contra la resolución SUB298011 del 28 de octubre de 2019. (Fl.315-317). 79. Oficio de fecha 26 de julio de 2019 dirigido al demandado mediante el cual le informa de la apertura de la investigación administrativa especial N°450-19, Resolución: GNR 254417 del 29 de agosto de 2016.
(Fl.319-320).
80. REVISIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ de fecha 31 de julio de 2019. (Fl.321-322).
81. RESOLUCIÓN NÚMERO RADICADO No. 2016_5860182 por la cual se reconoce una pensión de invalidez. (Fl.323-349, 439-458). 82. Resolución No 2019_14515785_9 por medio de la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida. (INVALIDEZ - REVOCATORIA). (Fl.350-369, 981-1000). 83.
Resolución No 2019_14937663_9 por medio de la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida. (INVALIDEZ - ORDINARIA - REINTEGRO DE SUMAS DE DINERO). 84. Resolución No. 2019_15843613 por medio de la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida.
(INVALIDEZ- REPOSICIÓN). (Fl.370-381, 398-410, 411-422, 459-471). 85. Resolución No. 2019_16079387 por medio de la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida. (INVALIDEZ – REINTEGRO SUMAS DE DINERO – REPOSICION). (Fl.382-397, 423-438). 86. Certificado de devengados Y deducidos. radicado 2020_5048963 emitido por el período de abril de 2017 a marzo de 2020.
(Fl.479). 87. Formulario de vinculación o actualización al sistema general de pensiones. 88. Expediente No. 1093 del 29 de julio de 2019 por medio de la cual de apertura una investigación administrativa especial. (Fl. 525-530). 89. Resolución número 2023_973682-9 que revoca parcialmente las resoluciones SUB 298011 del 28 de octubre de 2019, que fue confirmada por las resoluciones SUB 42789 del 14 de febrero de 2020, DPE 4632 del 24 de marzo de 2020, en el sentido de indicar que el demandado tiene derecho a la pensión de invalidez, pero en condiciones diferentes a las reconocidas, teniendo en cuenta que el porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral es inferior (50.13%) y la fecha de estructuración del 28 de abril de 2016 de conformidad con lo indicado en el auto de cierre GPF-0095-23 del 16 de enero de 2023, proferido dentro de la investigación administrativa especial No.450-19.
(Fl.603-624). 90. Escritura pública 0395 de fecha 12 de febrero de 2020. (Fl. 625-640). TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 91. Constancia firmeza de fecha 31 de mayo de 2016 del dictamen de calificación de invalidez del demandado.
(Fl.686). 92. Constancia de ejecutoria de fecha 9 de noviembre de 2016 emitida por COLPENSIONES. (Fl. 687). 93. Comunicación de dictamen de pérdida de capacidad laboral emitida por COLPENSIONES. (Fl. 688). 94. Solicitud de pago de incapacidad de fecha 13 de septiembre de 2016 por el demandado ante COLPENSIONES. (Fl. 710-711, 1015-1016). 95.
Expediente No. 450-19 por medio del cual se apertura una investigación administrativa especial. (Fl. 714-716, 1017-1022). 96. Respuesta a requerimiento interno de fecha 29 de julio de 2019. (Fl. 725-733). 97. Formulario de calificación de la pérdida de la capacidad laboral del demandado, emitido por la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social.
(Fl.734-738). 98. Solicitud de fecha 21 de agosto de 2019 realizada por el demandado y dirigida a COLPENSIONES mediante el cual manifiesta inconformidad y desacuerdo con la investigación administrativa especial No. 369. (Fl.746-748). 99. Historias clínicas del demandado. (Fl. 749-912). 100. Oficio de fecha 4 de septiembre de 2019 emitido por COLPENSIONES y dirigido al demandado mediante el cual le dan respuesta a su solicitud.
(Fl.914-915). 101. Expediente No. 450-2019 por medio del cual se incorporan pruebas al expediente. (Fl. 922). 102. Oficio de fecha 11 de septiembre de 2019 emitido por COLPENSIONES mediante el cual acusan recibido a la solicitud del demandado. (Fl. 929-930). 103. Expediente No. 450-19 por medio del cual se ordena el cierre de la investigación administrativa especial.
(Fl. 935-946, 1023-1033). 104. Oficio de fecha 21 de octubre de 2019 emitido por COLPENSIONES por medio del cual le informan del auto que ordena el cierre de la investigación. (Fl. 947). 105. Resolución No.2019_1415785_9 por medio del cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida.
(Fl. 961-980). 106. Formato de solicitud de prestaciones periódicas. (Fl. 1013-1016). TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 107. Oficio No. 20510-01-02-12-098 del 6 de febrero de 2025 emitido por la Fiscalía 12 seccional Unidad de Administración pública, mediante el cual informa que no encuentran evidencia documental donde se encuentre relacionado el señor LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA por conductas concernientes al proceso 2016-00014.
(Fl.1160-1167). 108. Respuesta de fecha 14 de febrero de 2025 por parte de COLPENSIONES mediante el cual informa que se requieren conceptos médicos adicionales para dar cumplimiento al principio de integralidad, para que se determine la Pérdida de Capacidad Laboral/ocupacional. Menciona que el afiliado debe radicar los documentos médicos requeridos, dentro los 30 días siguientes a la fecha de1183 notificación, en caso de que dentro de este tiempo no logre reunir la documentación en dicho término puede solicitar ante esta entidad una prórroga la cual se otorgará por el mismo plazo inicial.
(Fl. 1168-1172). 109. Oficio de fecha 17 de febrero de 2025 emitido por COLPENSIONES mediante el cual remire certificado expedido por la Dirección de Medicina Laboral, correspondiente al señor LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA. (Fl.1173). -Análisis y resolución del caso. 110. En el presente caso COLPENSIONES pretende que se declare la nulidad de la Resolución GNR 254417 del 29 de agosto de 2016, mediante la cual se reconoció una pensión de invalidez al señor Luis Mauricio López Ibarra, al considerar que dicha prestación fue concedida con fundamento en un dictamen médico laboral presuntamente sobrevalorado, que fijó una pérdida de capacidad laboral del 68,98% con fecha de estructuración del 21 de abril de 2016. 111.
El Tribunal niega las pretensiones de la demanda, con fundamento los siguientes argumentos 112. De la lectura del acto administrativo principal cuestionado se evidencia que COLPENSIONES reconoció la pensión de invalidez al señor Luis Mauricio López Ibarra mediante la Resolución GNR 254417 del 29 de agosto de 2016, al estimar que éste acreditó los requisitos legales previstos en el régimen general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993, dado que contaba con las semanas exigidas, un ingreso base de liquidación de $4.954.341, al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 75%, y con fundamento en el dictamen de pérdida de capacidad laboral No. 20161499946DD del 30 de abril de 2016, en el que se determinó una pérdida de capacidad laboral del 68,98%, con fecha de estructuración del 21 de abril de 2016. 113.
En la demanda, la parte actora controvierte el último de los presupuestos mencionados, al señalar que el dictamen médico laboral que dio sustento al reconocimiento pensional es fraudulento, pues calificó las TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA patologías del accionante con un valor superior al correspondiente, sobrevalorando así la pérdida de capacidad laboral. 114.
Agrega que mediante informe técnico rendido por la corporación para el desarrollo de la seguridad social CODESS en el marco de la investigación administrativa especial adelantada de oficio en contra del accionado, se logró establecer que el índice real de la merma de la capacidad laboral de éste era inferior al 50%, porcentaje mínimo requerido para el reconocimiento de una pensión de invalidez según lo regulado en el artículo 38 de la ley 100 de 1993. 115.
En concordancia con lo anterior, el Tribunal revisa lo probado en el expediente, dado que recae sobre la administradora de pensiones, quien actúa como demandante, la carga de acreditar los hechos que sustentan su solicitud de nulidad, además, considerando que, al haber adelantado en sede gubernativa el trámite de revocatoria, se le facilita allegar las correspondientes evidencias al presente proceso judicial. 116.
Como quiera que, en el presente caso, se cuestiona el estado de invalidez del accionado, el cual dio lugar al reconocimiento de una asignación pensional, destaca la sala que, el artículo 41 de la ley 100 de 1993 estableció el procedimiento para determinar dicho estado, en los siguientes términos: Artículo 41. calificación del estado de invalidez.
El estado de invalidez será determinado de conformidad con Io dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para Ia calificación de invalidez vigente a Ia fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar Ia imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad Ia pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con Ia calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y Ia entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante Ia Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Ia cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. El acto que declara Ia invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA decisión, así como Ia forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar Ia calificación por parte de Ia Junta Regional y Ia facultad de recurrir esta calificación ante Ia Junta Nacional.
Cuando Ia incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a Ia Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de Ia respectiva entidad.
Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación de Ia Entidad Promotora de Salud, Ia Administradora de Fondos de Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por Ia Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o de Ia entidad de previsión social correspondiente que lo hubiere expedido, Ia Administradora de Fondos de Pensiones otorgará un subsidio equivalente a Ia incapacidad que venía disfrutando el trabajador.
Las Entidades Promotoras de Salud deberán emitir dicho concepto antes de cumplirse el día ciento veinte (120) de incapacidad temporal y enviarlo antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150), a cada una de las Administradoras de Fondos de Pensiones donde se encuentre afiliado el trabajador a quien se le expida el concepto respectivo, según corresponda.
Cuando Ia Entidad Promotora de Salud no expida el concepto favorable de rehabilitación, si a ello hubiere lugar, deberá pagar un subsidio equivalente a Ia respectiva incapacidad temporal después de los ciento ochenta (180) días iniciales con cargo a sus propios recursos, hasta cuando se emita el correspondiente concepto. Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales. (…) 117. De la lectura de la norma transcrita se evidencia que, corresponde a COLPENSIONES, a las administradoras de riesgos laborales, o a las entidades promotoras de salud EPS determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar su origen, esto con estricta observancia de los criterios técnicos y científicos establecidos en el manual único de calificación de invalidez vigente. 118.
Sin embargo, dicha calificación por parte de la entidad aseguradora no resulta definitiva, pues el interesado, en caso de no encontrarse de acuerdo con la calificación realizada podrá presentar sus TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA inconformidades para que sea revisada por las juntas regionales de calificación de invalidez, las cuales decidirán en primera instancia sobre el índice de pérdida de capacidad laboral del interesado. 119.
La decisión de las juntas regionales podrá ser apelada, inconformidad que será conocida por la junta nacional de calificación de invalidez, quien definirá en sede administrativa el estado de invalidez. Debe indicarse que lo decidido por la junta de calificación regional y nacional puede ser objeto de revisión en sede judicial por el juez competente. 120.
Dicho procedimiento para la calificación fue analizado por la Corte Constitucional en sentencia C-120 de 15 de abril de 2020, en la cual se declaró su exequibilidad debido a que el procedimiento previsto para la calificación del estado de invalidez no impone una amenaza significativa a los derechos al debido proceso y a la seguridad social, como quiera que con posterioridad a la calificación realizada por la entidad aseguradora, el interesado cuenta con un procedimiento administrativo ante las juntas de calificación de invalidez y un proceso judicial.
Al respecto, dicho proveído señaló: Finalmente, la Sala considera que la medida empleada por el Legislador es idónea para alcanzar el fin propuesto. Se busca permitir a las entidades aseguradoras una primera oportunidad, para que rápidamente establezcan la capacidad laboral y ocupacional, a partir de reglas técnico-científicas generales.
En tal medida, si se reconoce la situación de disminución de capacidad en los términos exigidos por la Ley, no es necesario iniciar un trámite adicional de carácter administrativo ante las juntas de calificación, ni ante los jueces de la República. 121. En tal sentido, el hecho de que la entidad aseguradora tenga eventualmente funciones y cargas directas, de acuerdo al resultado del proceso de calificación laboral, no excluye su actuación, sino que la invoca.
La entidad aseguradora que sería la encargada de asumir el reconocimiento del correspondiente beneficio de seguridad social, es una institución que tiene la capacidad técnica e institucional para dar un concepto técnico e informado de la situación concreta. Así, si esta entidad actúa correctamente y la persona afectada está de acuerdo, los costos de transacción que supone el trámite se reducen considerablemente.
Las aseguradoras, además, son las entidades llamadas a controvertir el reconocimiento de una determinada calificación, en caso de que éstas consideren que técnicamente es cuestionable. En tal medida, que las aseguradoras tengan una primera oportunidad para pronunciarse en el trámite, permite descartar el procedimiento administrativo ante las juntas de calificación de todos aquellos casos en los que la entidad aseguradora evalúa de una manera que no supone controversia, en especial para la persona afectada.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 122. El medio elegido por la regla acusada tiene también un efecto positivo respecto de los casos que sí se tramitan ante las juntas de calificación. En la medida en que no exista la primera oportunidad, toda calificación de capacidad laboral y ocupacional debe ir ante las juntas regionales.
La existencia de este trámite previo a la primera instancia de evaluación de la capacidad laboral, permite que muchos casos se resuelvan por entidades que tienen la infraestructura y la capacidad técnica e institucional para llevar a cabo el proceso de evaluación y no tengan que ir a las juntas regionales necesariamente. Por tal razón, es claro que el medio elegido va a permitir reducir la demanda ante las juntas de calificación regional, propiciando que su actual configuración pueda tramitar los casos que se les presenten con mayor eficiencia. De tal forma, se compensa el tiempo que se añade al proceso de calificación de la capacidad laboral con la primera oportunidad, el cual, como lo señalan algunas de las intervenciones, no es una carga que implique una barrera u obstáculo a derecho alguno. En promedio el trámite se demora 30 días. 123.
Si bien es cierto que puede existir cierta tensión entre los intereses de una aseguradora al momento de decidir una prestación de la cual se podrá hacer cargo, es una tensión eventual que, en caso de llevar a una decisión incorrecta, puede dar lugar a controles por parte de la administración y de los jueces. 124. Del anterior pronunciamiento queda claro que, si bien la accionante tiene la facultad para determinar el estado de invalidez de un afiliado, dicha actuación debe sustentarse en criterios técnicos y científicos, además, en las circunstancias de hecho y de derecho correspondientes.
Así mismo, el interesado puede cuestionar esa calificación inicial mediante un procedimiento administrativo adelantado en primera instancia por las juntas regionales de calificación de invalidez y en segunda instancia por la junta nacional de calificación de invalidez; así como a través de un proceso judicial, en cabeza de un juez de la República, quedando así garantizados los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social. 125.
En ese sentido, encuentra la Corporación que, según se desprende del material probatorio recaudado, Colpensiones practicó un análisis del estado de salud del señor Luis Mauricio López Ibarra y, en el dictamen médico laboral No. 20161499946DD del 30 de abril de 2016, se determinó una pérdida de capacidad laboral del 68,98%, con fecha de estructuración del 21 de abril de 2016. 126.
De acuerdo con lo que obra en el expediente, el fundamento de dicho dictamen fue la historia clínica, epicrisis o resumen de historia clínica y los exámenes paraclínicos. No obra en el expediente que dicho dictamen fuera controvertido por el hoy accionado, razón por la cual, su estado de TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA invalidez no fue objeto de revisión en sede administrativa por las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez y mucho menos fue objeto de cuestionamientos en sede jurisdiccional. 127.
El citado dictamen, fue rebatido por la entidad accionante en el marco de la investigación administrativa especial adelantada contra del demandado, en la que de manera autónoma recaudó el concepto técnico practicado por la corporación para el desarrollo de la seguridad social CODESS, el cual consistió –según se relata en la demanda y se desprende de los actos proferidos en la actuación administrativa- en valorar la misma historia clínica que se tuvo en cuenta para efectuar el dictamen médico laboral. 128.
Así, no es posible establecer si dicha prueba fue practicada por personal debidamente calificado, si se sustentó en los criterios técnicos y científicos exigidos por el artículo 41 de la ley 100 de 1993 y sus modificaciones y si fueron valoradas las circunstancias de hecho y de derecho que enmarcan la situación particular del accionante. 129.
Alega la parte actora que el dictamen médico laboral es irregular debido a que se sustentó en información adulterada, pero tal afirmación no encuentra sustento probatorio en la presente causa judicial, es decir, no es posible determinar que la valoración hecha, inicialmente realizada por COLPENSIONES, fue fraudulenta debido a una distinta apreciación realizada por el médico de CODESS, pese a que la invalidación total del dictamen fue practicada nuevamente por la misma COLPENSIONES. 130.
Igualmente, si bien se observa que en la realización del dictamen médico laboral del 30 de abril de 2016 practicado al señor Luis Mauricio López Ibarra, intervino el profesional Henry Jair Quiñónez Ramírez, mencionado en la investigación administrativa adelantada por COLPENSIONES, esa sola circunstancia no releva a la parte actora de la carga de probar, dentro del presente proceso, que en el caso particular del demandado dicho dictamen tiene el carácter fraudulento. 131.
Lo contrario sería suponer que por ese sólo hecho no eran procedentes todos los reconocimientos pensionales efectuados con fundamento en dictámenes en los que participó el médico Henry Jair Quiñónez Ramírez, con lo cual, se invertiría la carga de la prueba en contra del pensionado, extremo débil de la relación, con la consecuente violación del artículo 83 de la Constitución Política y con graves consecuencias para personas de especial protección constitucional que dependen de una pensión como único medio para la subsistencia en condiciones dignas. 132.
En ese sentido, la desidia probatoria para acreditar el supuesto de hecho del fraude sería suficiente para denegar las pretensiones de la TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA demanda, como lo señaló recientemente el Consejo de Estado en un caso de contornos fácticos similares al sub examine13.
“Ante el precario material probatorio encontrado en el expediente, la Sala concluye que le correspondía a la parte demandante, como deber procesal y sustancial, la de aportar las pruebas idóneas con el fin de demostrar los supuestos fácticos y normativos alegados en la demanda y en la apelación, con el cual dio origen al proceso en estudio; y que, tal como lo argumentó la decisión objeto del presente recurso, esa labor fue inexistente frente al deber aludido y específicamente, en relación con los cargos de ilegalidad invocados contra el acto administrativo sometido a control por la jurisdicción. La labor probatoria no puede quedarse en el simple plano de las afirmaciones y las apreciaciones subjetivas con las cuales se pretenda un derecho.
La carga de la prueba será siempre y por disposición de las normas vigentes un deber que implica el desarrollo profundo de lograr la verdad procesal; entraña que, el ejercicio profesional no puede tener como certeras, premisas sin soportes de ninguna naturaleza, pues, consecuentemente, dicho actuar desnaturaliza la labor probatoria y el fin teleológico de la justicia, más aún, cuando lo que se controvierte son derechos de estirpe constitucional como lo es, el de la seguridad social.” 133.
En el presente caso, contrario a lo afirmado por COLPENSIONES, se advierte que, en efecto, el demandado tiene una pérdida de capacidad laboral superior al 50%. 134. De ello da cuenta el dictamen de pérdida de capacidad laboral del 30 de abril de 2016, realizado por COLPENSIONES al señor Luis Mauricio López Ibarra, en el que se le valoró con un PCL del 68,98%, con fecha de estructuración del 21 de abril de 2016 (dictamen No. 20161499946DD). 135.
En ese orden de ideas, con la valoración del citado elemento probatorio, esta corporación advierte que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del accionante es superior al 50% y, por ende, supera el porcentaje establecido en los artículos 38 y 39 de la ley 100 de 1993 para acceder a una pensión de invalidez. 136. Se concluye entonces, que COLPENSIONES no logró demostrar la causal de nulidad invocada en la demanda, consistente en indicar que el acto administrativo de reconocimiento pensional del accionado fue expedido con violación de las normas en que debía fundarse, pues no se acreditó que la pérdida de capacidad laboral del señor Luis Mauricio López 13 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección b, consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar, quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023), referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 44001234000020200030301(6150-2022), demandantes: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, demandado: Pedro José Rosado Ríos.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Ibarra hubiere sido inferior al 50%, porcentaje mínimo previsto en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993. 137.
Se tiene de presente que la doctrina constitucional pacífica y reiterada ha señalado que la autorización que otorgó el legislador a las instituciones de seguridad social para revocar actos administrativos de carácter particular y concreto sin el respectivo consentimiento del titular, son viables solo cuando se advierta una circunstancia de ostensible ilegalidad, frente al incumplimiento de los requisitos o se verifique el uso de documentación falsa para la adquisición del derecho. 138.
De manera que si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo para la administradora demandante, para realizar en forma seria esa labor debe atenderse celosamente las correspondientes cargas probatorias, pues este tribunal a su vez tiene la obligación de administrar justicia en cada caso concreto, ponderando y garantizando el equilibrio y armonía entre esos mandatos y los derechos fundamentales de los asociados.
Y, se repite, como respecto del titular de una pensión, así sea que esta se haya revocado en vía administrativa, obra la presunción de buena fe, le corresponde a la administración allegar esos medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona y que se echan de menos en esta causa. 139. En virtud de lo expuesto, el Tribunal no abordará si existe lugar o no a ordenar la devolución de los dineros pagados al señor Carlos Rafael Correa Millares por concepto de mesadas pensionales y otros, pues dicha pretensión depende de la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado y de la mala fe del accionado, circunstancias que no se acreditaron en este caso según lo expuesto en precedencia. 140.
Así las cosas, concluye la sala que la entidad demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del reconocimiento pensional demandado, motivo por el cual, en la parte resolutiva de este proveído se denegarán en su totalidad las súplicas de la demanda. - Costas 141. En virtud de lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no habrá lugar a costas, por tratarse de un proceso de lesividad donde se ventila un interés público.
III.DECISIÓN TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 44-001-23-40-000-2020-00294-00 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VS LUIS MAURICIO LÓPEZ IBARRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley.
FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES en contra del señor Luis Mauricio López Ibarra, de acuerdo con las consideraciones que anteceden.
SEGUNDO: Sin costas en la instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones pertinentes y la devolución de los remanentes de gastos ordinarios, si los hubiere.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la presente providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión de Sala telemática del 24 de septiembre de 2025. (Firmado electrónicamente) DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrado Magistrada ponente (Presidente)