REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrado Ponente: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA _______________________________________________________________________ Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, el Tribunal Administrativo de La Guajira resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia del 30 de mayo de 2024, en cuanto ordenó seguir adelante la ejecución de la obligación objeto de recaudo.
La Sala es competente para dictar esta providencia en virtud de lo previsto en el artículo 153 del C.P.A.C.A., por tratarse de un proceso ejecutivo en el que se persigue el pago de obligaciones contenidas en una sentencia judicial, dictada en el marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada en primera instancia por un juzgado administrativo de este distrito judicial.
SÍNTESIS DEL CASO Mediante sentencia de 30 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de La Guajira condenó a la A.N.D.J.E. a reintegrar o incorporar a Héctor Fabián Quistanchala Guasapud a un cargo de igual o superior jerarquía al que desempeñaba en el D.A.S2. al momento de su retiro irregular del servicio, y a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde su desvinculación hasta que se efectúe el reintegro o incorporación. El hoy ejecutante promovió proceso ejecutivo por el incumplimiento de las órdenes contenidas en la citada providencia. El juzgado de primera instancia ordenó seguir adelante la ejecución por las citadas obligaciones.
En la alzada, la parte ejecutada alegó imposibilidad fáctica de cumplir con el reintegro del ejecutante ante la supresión del D.A.S. y aseguró que canceló los valores equivalentes a salarios y prestaciones sociales debidas.
ANTECEDENTES I. La demanda3 1. El ejecutante solicitó librar mandamiento ejecutivo contra La Fiduprevisora S.A. como administradora del Patrimonio Autónomo del extinto D.A.S. y su fondo rotatorio, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y la Unidad Nacional del Protección, con el fin 1 En adelante ANDJE. 2 Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S. 3 Escrito de demanda visible a folios 3 a 20 del expediente, presentada el 10 de septiembre de 2020, según constancia visible a folio 11 del expediente.
Medio de control: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) Radicado: 44001334000120090015502 Ejecutante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud Ejecutadas: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado- ANDJE1 y P.A.P. Fiduprevisora S.A. -como vocera del extinto D.A.S. y su fondo rotatorio-. Consecutivo: 2 Temas: Cumplimiento de orden de reintegro de ex empleado del extinto D.A.S. // Sucesores procesales del D.A.S. // Imposibilidad fáctica de cumplir orden de reintegro. 2 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud de hacer efectivas las obligaciones contenidas en la sentencia de 30 de marzo de 2017, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de La Guajira, consistentes en: i) Efectuar el reintegro de Héctor Fabián Quistanchala Guasapud al cargo denominado «Detective 208 – 06» o uno equivalente, en las entidades receptoras de los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S.- en los términos del Decreto 4057 de 2011. ii) Pagar la suma equivalente a $313’716.600, correspondiente al saldo insoluto de los salarios y prestaciones sociales dejados de cancelar al ejecutante, desde el 11 de julio de 2014 hasta la fecha de presentación de la demanda -30 de agosto de 2020-. iii) Pagar los salarios y prestaciones sociales desde el 1° de noviembre de 2014 hasta que se efectúe el reintegro, más los intereses moratorios liquidados a la tasa máxima legal. 2.
Como fundamentos fácticos de las pretensiones, indicó que Héctor Fabián Quistanchala Guasapud promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la nulidad de la Resolución 1335 de 2008, dictada por el subdirector del D.A.S., por la cual lo declaró insubsistente en el cargo de «Detective Agente 208 – 06». Por medio de sentencia de 30 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de La Guajira revocó la sentencia de 8 de julio de 2013 dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Riohacha; en su lugar, declaró la nulidad del acto acusado y, en consecuencia, dispuso lo siguiente (se transcribe conforme obra, incluso con eventuales errores): «(…)TERCERO.CONDÉNESE a título de restablecimiento del derecho, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE- a reintegrar al actor al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía o disponer la incorporación a que haya lugar y, asimismo, a pagarles los salarios, y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha del retiro y hasta que se produzca el reintegro o la incorporación respectiva, así como el pago de los aportes por este periodo a las entidades de Seguridad Social, para lo cual la entidad demandada deberá acatar lo dispuesto por los decretos 4057 y 4971 de 2011, 1303 de 2014 y demás disposiciones concordantes y reglamentarias.
Las sumas que resulten a favor del demandante se actualizarán en su valor, como ordena el artículo 178 del C.C.A de conformidad con la formula y términos señalados en la parte motiva. No hay lugar al descuento de suma alguna por el desempeño de otro cargo, durante el tiempo en que el actor estuvo desvinculado del servicio.
CUARTO. DECLÁRASE para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte del señor HECTOR FABIAN QUINSTANCHALA GUASAPUD.
QUINTO. Dese cumplimiento al fallo en los términos y condiciones establecidas en los artículos 176, 177, y 178 del C.C.A (…)» (Subrayas fuera de texto). 2.1. El 15 de mayo de 2017, presentó cuenta de cobro con los soportes legales ante La Fiduprevisora S.A. como administradora del patrimonio autónomo del extinto D.A.S. para el cumplimiento de las citadas obligaciones.
Mediante oficio 20170991388881 de 1° de noviembre de 2017, dicha entidad ordenó el pago de $182’916.600, lo que constituyó el pago parcial de la obligación debida, en tanto que la liquidación no se sujetó a lo previsto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. 2.2. Las ejecutadas no incorporaron al ejecutante a un cargo de igual o superior jerarquía dentro de las entidades receptoras de los ex empleados del D.A.S, ni realizaron el pago de 3 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud los saldos insolutos ordenados en la mencionada providencia; además, la liquidación efectuada desconoce el carácter inmutable de la sentencia, pues utilizó criterios distintos a los ordenados por el juez para sufragar dicha obligación, en tanto que el valor pagado comprendió el periodo causado desde la desvinculación, hasta la extinción definitiva del D.A.S. y no hasta el reintegro o incorporación, conforme se ordenó. II.
El mandamiento de pago 3. Por medio de auto de 3 de febrero de 20234, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha libró mandamiento de pago por los valores solicitados en la demanda, esto es, $313’716.600 más los intereses moratorios causados y los que se causen, conforme lo ordenado en la sentencia de 30 de marzo de 2017 -objeto de ejecución-.
Dicha orden de pago se dirigió contra la A.N.D.J.E. y La Fiduprevisora S.A. como administradora del Patrimonio Autónomo del extinto D.A.S. y su fondo rotatorio, por lo que excluyó a las demás entidades requeridas, pues la providencia invocada como título ejecutivo no impuso condena alguna en su contra. III. Oposición de la ejecutada 4.
El 22 de febrero de 20235, el apoderado judicial de las ejecutadas – A.N.D.J.E. y La Fiduprevisora S.A. como administradora del Patrimonio Autónomo del extinto D.A.S. y su fondo rotatorio- presentó argumentos de oposición que denominó como «excepciones de mérito», que la Sala sintetiza en los siguientes términos: 4.1. La obligación de pago derivada de la sentencia de 30 de marzo de 2017 feneció mediante el pago realizado al ejecutante el 11 de septiembre de 2017, por la suma equivalente a $ 182’916.600, por lo que el mandamiento ejecutivo carece de sustento jurídico y fáctico.
Indicó que no es claro qué derecho pretende ser cobrado, pues el ejecutante no explicó de forma congruente el origen de los valores establecidos en la liquidación aportada con la demanda. 4.2. Pese a que la citada sentencia contiene una obligación de hacer, consistente en el reintegro de Héctor Fabián Quistanchala Guasapud al cargo que desempeñaba en el D.A.S. ninguna de las ejecutadas es competente para dar continuidad a dicha relación laboral, pues no desarrollan las funciones de la entidad suprimida, por lo que se presenta una imposibilidad jurídica de dar cumplimiento a esa orden.
IV. La sentencia de primera instancia 5. Mediante sentencia del 30 de mayo de 20246, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha declaró probada la excepción de pago parcial, en virtud de los dineros cancelados por concepto de salarios y demás emolumentos, desde la desvinculación del ejecutante -12 de diciembre de 2008- hasta el cierre definitivo del D.A.S.-11 de julio de 2014-, por valor de $ 182’625.874,67. 5.1.
Por otra parte, ordenó seguir adelante con la ejecución por: i) el cumplimiento de la obligación de hacer contenida en la sentencia objeto de recaudo -reintegro o reincorporación laboral-, ii) el saldo insoluto, correspondiente a salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde el 12 de julio de 2014 hasta el reintegro efectivo, y iii) los intereses moratorios causados desde el 7 de abril de 2017 -día siguiente a la ejecutoria de la sentencia invocada como título ejecutivo- y hasta la fecha que se verifique 4 Visible a folios 86 a 91 del expediente 5 Visible a folios 340 a 357 del expediente. 6 Folios 789 a 803 del expediente. 4 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud el pago total de la obligación, a la tasa de una y media veces el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Financiera. 5.2.
Aseguró que no puede alegarse imposibilidad jurídica de cumplir la orden de reintegro, pues corresponde a las ejecutadas, como sucesores procesales del D.A.S., efectuar las gestiones necesarias para ejecutar el reintegro. De no poder acatar dicha orden al no existir un cargo con las condiciones necesarias, se debe ofrecer una solución acorde con la sentencia que sirve de título ejecutivo y el ordenamiento jurídico, como lo es el pago de una indemnización, como la prevista en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, pues no basta con manifestar una imposibilidad para el cumplimiento de la orden judicial sin resolver la situación del ejecutante. 5.3.
Indicó que al ejecutante le fueron cancelados los salarios y prestaciones sociales causados desde la fecha de su desvinculación y hasta el cierre definitivo del D.A.S.; sin embargo, la sentencia objeto de ejecución ordenó realizar el pago de tales emolumentos, hasta que se produzca el reintegro o reincorporación -lo que no ha ocurrido- por lo que el pago de la obligación se hizo de forma parcial.
Agregó que en este caso se están causando intereses por mora desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia invocada como título ejecutivo, pues se presentó cuenta de cobro dentro de los 6 meses siguientes a su ejecutoria, de acuerdo con el artículo 177 del C.C.A. En ese sentido, se ordenó seguir adelante con la ejecución por el saldo insoluto, con la aclaración que los pagos parciales que se realicen serán imputados, en primer lugar, a intereses en aplicación del artículo 1653 del Código Civil.
V. El recurso de apelación 6. La parte ejecutada solicitó declarar el pago total de la obligación7. Argumentó que existe imposibilidad fáctica de acatar la orden de reintegro ordenada por este Tribunal en sentencia de 30 de marzo de 2017, atribuida a la A.N.D.J.E., pues en esa fecha ya había concluido el proceso de supresión del D.A.S. Agregó que dichas entidades no están obligadas a pagar al ejecutante salarios y prestaciones sociales, en tanto que no existió relación laboral entre estos, por lo que tampoco es viable su reincorporación. 7.
Consideró que, en un caso con similitud fáctica, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca determinó que la orden judicial de reintegro de una ex empleada del D.A.S. es imposible de cumplir por la supresión de la entidad, por lo que el pago de salarios dejados de percibir se debía ejecutar hasta cuando existió el cargo. Indicó que la orden de reintegro del señor Quistanchala Guasapud se vio limitada, en tanto que el cargo que ocupaba desapareció el 31 de octubre de 2011, de conformidad con el lineamiento jurisprudencial del Tribunal citado.
Aseguró que no es posible destinar recursos públicos al pago de obligaciones que no pueden ser cumplidas. 8. Finalmente, indicó que no existe renuencia en el cumplimiento de la sentencia objeto de ejecución, porque realizó un pago en el año 2017 por $182’916.600,00 y, recientemente, en el 2024, efectuó otro pago por la suma de $470’574.900, por lo que resulta incoherente pretender que las ejecutadas respondan como empleadores.
Frente a los nuevos valores causados, manifestó el carácter inembargable de los recursos generales de la Nación. VI. El trámite de segunda instancia 9. El asunto correspondió por reparto al despacho 002 de este Tribunal8; sin embargo, mediante auto de 30 de septiembre de 2024, fue remitido al despacho del Magistrado 7 Visible a folios 828 a 849 del expediente. 8 El 22 de septiembre de 2024, según constancia visible a folio 886 del expediente. 5 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud Ponente para su trámite en segunda instancia, en virtud del factor conexidad, por cuanto la sentencia objeto de recaudo fue dictada por esta dependencia9.En ese marco, el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia fue admitido mediante auto de 14 de marzo de 202510.
La parte ejecutada ni el Ministerio Público presentaron pronunciamiento alguno en segunda instancia. 10. La parte ejecutante se opuso a la prosperidad de la alzada, al considerar que las ejecutadas no han desarrollado acción alguna para cumplir con la orden de reintegro contenida en una sentencia judicial, pese a que existe una mesa de trabajo en la que se ha logrado el reintegro del personal del extinto D.A.S. ordenado por múltiples fallos judiciales, por lo que no existe imposibilidad jurídica de cumplir dicha orden de reintegro.
Señaló que en este caso no es aplicable el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca citado por la ejecutada, en tanto que se refiere a supuestos fácticos distintos a los que presenta este caso. CONSIDERACIONES 11. Corresponde al Tribunal Administrativo de La Guajira definir si las entidades ejecutadas están obligadas a cumplir con la obligación de hacer impuesta por este Tribunal a la A.N.D.J.E. mediante sentencia de 30 de marzo de 2017 o si, por el contrario, existe imposibilidad fáctica y jurídica de ejecutar el reintegro laboral o incorporación del actor al D.A.S. o a sus sucesores procesales.
En virtud de la solución del anterior planteamiento, es pertinente definir si la suma de $182’916.600,00 cancelada al ejecutante satisfizo el total de la obligación, o si solo constituyó un pago parcial. 12. La Sala confirma la sentencia de primera instancia, porque la parte ejecutada no demostró la imposibilidad jurídica de cumplir con la obligación de hacer establecida en la sentencia de 30 de marzo de 2017, razón por la cual la debe pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el ejecutante, desde su retiro irregular del servicio, hasta el reintegro o incorporación laboral en las entidades sucesoras del D.A.S., o demostrada la imposibilidad alegada, hasta el pago de la correspondiente indemnización. 13.
Del análisis del expediente, se encuentra debidamente acreditado que Héctor Fabián Quistanchala Guasapud ingresó al D.A.S., en carrera administrativa, el 1° de noviembre de 2002 y ocupó el cargo denominado «detective agente 208-6», en el cual fue declarado insubsistente por medio de Resolución 1335, de 12 de diciembre de 2008, en ejercicio de la facultad discrecional del director de la entidad, por razones de inconveniencia11. 13.1.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -en vigencia del régimen procesal previsto en el Decreto 01 de 1984 -C.C.A.- el hoy ejecutante cuestionó la legalidad del citado acto administrativo y solicitó su reintegro al cargo que ocupaba, así como el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde su retiro hasta el reintegro efectivo.
El proceso en cuestión fue tramitado ante el Juzgado Primero Administrativo del circuito de Riohacha con radicado 44-001-33-31-001-2009-00155-0112. 13.2. Por medio de sentencia de 8 de julio de 2013, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Riohacha negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada en sede de apelación por el Tribunal Administrativo de La Guajira mediante sentencia de 26 de julio de 2016.
El hoy ejecutante interpuso acción de tutela 9 Visible a folios 892 y 893 del expediente. 10 Visible a folios 926 y 927 del expediente. 11 Según se extrae de la sentencia de 30 de marzo de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, visible a folios 21 a 47 del expediente. 12 Ibidem. 6 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud contra las citadas decisiones, por vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, igualdad y acceso a la administración de justicia. Por medio de sentencia de 3 de noviembre de 2016, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, amparó los derechos fundamentales invocados y dejó sin efectos la sentencia de 26 de julio de 2016 de esta Corporación; en su lugar, ordenó dictar sentencia de reemplazo13. 13.3.
En cumplimiento de la referida providencia, este Tribunal dictó la sentencia de 30 de marzo de 2017 -título ejecutivo objeto de recaudo en este caso- que declaró la nulidad de la Resolución 1335, de 12 de diciembre de 2008. En consecuencia, ordenó el reintegro del Héctor Fabián Quistanchala Guasapud en los términos señalados en acápites antecedentes de esta providencia -ver párrafo 2 supra-14 así como al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha del retiro hasta el que se produzca el reintegro o la incorporación a la entidad sucesora del D.A.S. que corresponda – Fiscalía General de La Nación-.
Dicha obligación fue impuesta a la A.N.D.J.E. ante la supresión del D.A.S. para lo cual, en la parte motiva de dicha providencia, expuso lo siguiente: «(…) Teniendo en cuenta lo anterior, se ordenará a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE-, reintegrar al actor al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía, o disponer la incorporación a que haya lugar dentro de la Fiscalía General de la Nación, entidad que incorporó al personal del Departamento Administrativo de Seguridad una vez fue dispuesta su supresión, de acuerdo con lo previsto en la ley 1444 de 2011 y Decreto 4060 del mismo año. Asimismo, se ordenará pagarle al demandante los salarios, y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha del retiro y hasta que se produzca el reintegro o la incorporación respectiva, así como el pago de los aportes por este periodo a las entidades de Seguridad Social, para lo cual la entidad en mención deberá acatar lo dispuesto por los Decretos 4057, 4971 de 2011, 1303 de 2014 y demás disposiciones concordantes y reglamentarias (…)»15. 13.4.
La providencia citada cobró ejecutoria el 6 de abril de 2017, según constancia emitida el 20 de abril de 2017 por la secretaría del Tribunal Administrativo de La Guajira16. Por medio de oficio de 1° de noviembre de 201717, P.A.P. Fiduprevisora S.A. defensa jurídica del extinto D.A.S. y su fondo rotatorio comunicó al apoderado del accionante el pago de la suma equivalente a $ 182’916.600,00 en cumplimiento de la citada providencia. Se advierte que dicho valor corresponde a los emolumentos laborales causados a favor del ejecutante, entre la declaratoria de insubsistencia y el cierre definitivo de la entidad -D.A.S.-.
El citado documento indicó (se transcribe conforme obra, incluso con eventuales errores): «(…)Por lo anterior, el Patrimonio Autónomo del Extinto D.A.S. procedió a liquidar el crédito judicial del señor HECTOR FABIAN QUISTANCHALA CASAPUD, liquidación que comprendió desde la fecha de declaratoria de insubsistencia -12 de diciembre de 2008 hasta el cierre definitivo de la entidad extinta -11 de julio de 2014, acorde con lo establecido en la sentencia de la referencia y conforme a los parámetros adoptados por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE para el caso que aquí nos ocupa (…)». 14.
Del material probatorio en cuestión, relevante para la solución de la causa, se concluye – sin hesitación alguna- que, en efecto, la sentencia de 30 de marzo de 2017 dictada por esta Corporación, impuso a las ejecutadas -en concreto a la A.N.D.J.E.-, la obligación de 13 Según se extrae de la sentencia de 3 de noviembre de 2016 dictada por el Consejo de Estado, visible a folios 120 a 134 del expediente. 14 «(…)TERCERO.CONDÉNESE a título de restablecimiento del derecho, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE- a reintegrar al actor al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía o disponer la incorporación a que haya lugar y, asimismo, a pagarles los salarios, y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha del retiro y hasta que se produzca el reintegro o la incorporación respectiva, así como el pago de los aportes por este periodo a las entidades de Seguridad Social, para lo cual la entidad demandada deberá acatar lo dispuesto por los decretos 4057 y 4971 de 2011, 1303 de 2014 y demás disposiciones concordantes y reglamentarias. 15 Ver folios 43 y 44 del expediente. 16 Ver folio 48 del expediente. 17 Ver folios 49 a 54 del expediente. 7 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud reintegrar al señor Quistanchala Guasapud al cargo del cual fue irregularmente retirado por el D.A.S. Se tiene que esa orden no se limitó al reintegro, sino que también contempló la posibilidad de incorporación del hoy ejecutante a un cargo de igual o superior jerarquía en las entidades que asumieron las funciones del extinto D.A.S; sin embargo, no se ha cumplido dicha orden, pues el accionante no ha sido reintegrado ni incorporado conforme lo ordenó este Tribunal. 15.
Si bien, en primera instancia se ordenó seguir con la ejecución de la citada obligación, a juicio de las ejecutadas, esta es jurídicamente imposible de cumplir porque el D.A.S. ya fue suprimido y la A.N.D.J.E. ni el 18 P.A.P. Fiduprevisora S.A. defensa jurídica del extinto D.A.S. y su fondo rotatorio fungieron como empleadores de señor Quistanchala Guasapud, por lo que tampoco tienen la obligación de integrarlo a su planta de personal.
También señalaron que sus funciones se limitan a la representación judicial y a la administración del patrimonio autónomo del extinto D.A.S. por lo que no cuentan con facultades legales para cumplir la orden en cuestión. 16. Pues bien, de cara al citado planeamiento se tiene que mediante Decreto 4057 de 201119, el Presidente de la República suprimió el Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S.- y, con el fin de garantizar la eficiencia de los servicios que este ejecutaba, dispuso la redistribución de sus funciones entre distintas entidades del Estado, así20: 17.
El artículo 18 de dicho decreto, señaló que los procesos judiciales en curso contra el D.A.S. al momento de su supresión, debían ser asignados a la entidad del poder ejecutivo que asumió las funciones del D.A.S. y, si tales controversias versaban sobre asuntos no entregados a las citadas entidades, el gobierno nacional determinaría el competente para tal efecto.
De ahí que el artículo 7 del Decreto 1303 de 201421, definió que los procesos en cuestión -no asumidos por las ya mencionadas entidades- recaerían sobre la A.N.D.J.E. 18 Ver folios 49 a 54 del expediente. 19 Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones. 20 Esquema traído de: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 23 de septiembre de 2022, radicado: 25000-23-36-000-2019-00120-01 (68383), actor: Gloria Rojas Escobar y otros, demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 21 Por el cual se reglamenta el Decreto 4057 de 2011., 8 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud 18.
Posteriormente, por medio del artículo 238 de la Ley 1753 de 201522, se dispuso que un patrimonio autónomo administrado por La Fiduprevisora S.A. sería el responsable de los procesos del D.A.S. que no guardaran relación con las funciones trasladadas a las entidades receptoras o que por cualquier motivo carecieran de autoridad administrativa responsable.
Por otra parte, por medio del Decreto Ley 108 de 2016 23, se determinó el deber desvincular a la Fiscalía General de La Nación de los procesos en los que actuaba como sucesor del D.A.S. y asignó esa función a la A.N.D.J.E., con la salvedad que los recursos para su pago serían cargados al patrimonio autónomo en cuestión. 19. En ese marco, se tiene que, al momento de su retiro irregular del servicio, el ejecutante cumplía actividades de policía judicial -detective agente 208-6-, cuyas funciones fueron reasignadas a la Fiscalía General de La Nación tras la supresión del D.A.S., pero como dicha entidad no podía ejercer la representación judicial en las causas derivadas del extinto D.A.S. por disposición expresa del Decreto Ley 108 de 2016, esta correspondía a la A.N.D.J.E. aunque la eventual condena sería pagada con cargo al patrimonio autónomo. 20.
Es así como, pese a que el ejecutante no fue empleado directo de las aquí ejecutadas, estas debían cumplir la citada orden de hacer -reintegro o reincorporación- en tanto que, las normas antes citadas les otorgaron la representación judicial de los procesos del D.A.S. en los que debía intervenir la Fiscalía General de La Nación y, en consecuencia, son estas las encargadas de cumplir las citadas condenas, que si bien, deben ser pagadas por la patrimonio autónomo, las gestiones correspondientes para el cumplimiento también competen a la A.N.D.J.E. 21.
Ahora bien, no hay duda de que es imposible reintegrar al ejecutante al D.A.S. ante su supresión, pero pierden de vista las ejecutadas que la sentencia objeto de recaudo también contempló la posibilidad de incorporación, que se refiere a la inclusión laboral del accionante a una de las entidades que asumieron función es del D.A.S., según las funciones y naturaleza del cargo que ejercía el accionante.
No se acreditó en este caso la imposibilidad fáctica ni jurídica de cumplir con la citada incorporación, en tanto que las ejecutadas no demostraron gestión alguna para lograr el cumplimiento efectivo de las órdenes dictadas por este Tribunal, por lo que la Sala debe desestimar de forma contundente el citado argumento de la apelación. 22.
Así pues, se recuerda que el cumplimiento de las sentencias judiciales es uno de los principios axiales de la existencia y funcionamiento del Estado Social y democrático de derecho, que se traduce en la sujeción de los ciudadanos y las entidades públicas a la Constitución. Su incumplimiento, es entonces una de las mayores afrentas contra el establecimiento estatal, por lo que merece de parte de las autoridades jurisdiccionales el máximo reproche, a partir de sus facultades correccionales o sancionatorias.
No se pierde de vista que, en efecto, existen casos en los que se torna imposible dar cumplimiento a una orden judicial, como el reintegro, sin embargo, en esos eventos la entidad obligada debe demostrar de forma eficiente, clara y definitiva dicha circunstancia. En sentencia T – 023 de 2022, la Corte Constitucional expuso: «(…) (i) En la Sentencia T-216 de 2013 se indicó que la explicación sobre el alcance y sentido de la garantía de cumplimiento de un fallo judicial implica también considerar los casos en los que no se presentan los elementos fácticos o jurídicos necesarios para cumplir la orden original del fallo.
Lo cual no quiere decir que se avale el incumplimiento de la orden judicial proferida, sino que, por el contrario, se trata de entender que hay casos en los que, a pesar de que no se pueda cumplir con la orden de reintegro de la sentencia, no se puede perder el objetivo de alcanzar la satisfacción material del derecho involucrado, por encima de los 22 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. 23 Por el cual se reglamenta el artículo 18 del Decreto Ley 4057 de 2011 9 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud obstáculos formales que se presenten en su ejecución, mediante la previsión de formas alternas de cumplimiento del fallo.
Para tal efecto, se explicó que es necesario que la parte accionada pruebe de forma eficiente, clara y definitiva la imposibilidad física o jurídica de llevar a cabo la orden. (…) (ii) En el caso de la Sentencia T-587 de 2008 se estableció que no era procedente el reintegro laboral ordenado mediante sentencia, pues la empresa demandada había desaparecido del mundo jurídico y no era posible incorporar a las accionantes dentro de otra entidad, por lo cual se ordenó el pago de una indemnización de perjuicios que mitigara los daños causados.
(…) De igual forma, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado también ha considerado que en los casos en que se requiere cumplir una sentencia que ordena un reintegro, pero este es imposible, las entidades deben proferir un acto administrativo en el cual expongan las causas que impiden el cumplimiento de lo ordenado y, además, deben acudir al pago de una indemnización. (…)»24. 23.
De la jurisprudencia en citas, se colige que, de ningún modo se puede admitir que la imposibilidad fáctica de cumplir una orden de reintegro impide la satisfacción de los derechos involucrados, pues ante esta circunstancia, lo procedente es ordenar el pago de una indemnización de perjuicios causados con ocasión a tal imposible jurídico.
Entonces, aunque se demuestre la inviabilidad del reintegro ordenado por una sentencia judicial, ello no extingue dicha obligación ni libera a la entidad accionada de proceder con su cumplimiento, pues debe satisfacer de otra forma los derechos mediante alternativas de cumplimiento, como lo es el pago de una indemnización, que será diferente a la que se ordene con ocasión del resarcimiento de perjuicios causados. 24.
En ese punto, se destaca lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia de 28 de enero de 2016, que dejó sin efectos una providencia del Tribunal Administrativo del Meta que declaró la nulidad del acto de insubsistencia de un ex empleado del D.A.S. pero negó el reintegro por imposibilidad jurídica de lograr su cumplimiento. En esa oportunidad, el alto Tribunal contempló la posibilidad de recurrir a lo previsto en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 para indemnizar a los empleados de carrera o provisionales en caso de supresión del cargo.
Al respecto se destaca: «(…) De acuerdo con los argumentos que expone el tribunal, la Sala encuentra que estos no resultan suficientes para negar el restablecimiento del derecho, concretamente en relación con el reintegro del actor, consecuencia que se deriva de la declaratoria de nulidad del acto de insubsistencia, con mayor razón cuando se trata de una persona que estaba en carrera administrativa especial del DAS.
(…) Esto explica cómo al haberse suprimido el DAS, es imposible cumplir con ello ante la desaparición de la entidad mencionada, pero pese a ello es posible analizar una alternativa de solución en aras de no desconocer los derechos de quien fue retirado de manera ilegal. Considera la Sala que en el presente asunto, por tratarse de una obligación de hacer y acreditados los supuestos que permiten concluir la imposibilidad material de ejecutar el reintegro del actor, la alternativa razonable conforme a los argumentos expuestos atrás, es el reconocimiento de una indemnización como forma de resarcir su derecho al reintegro, motivación que podría llegar a ser suficiente en aras de no desconocer el derecho que le asiste al señor Cendales Tafur.
Así las cosas, podría analizarse por el tribunal que el único mecanismo de resarcimiento existente para garantizar la protección del derecho de acceso a la administración de justicia del actor, es el de la compensación o indemnización como equivalencia, pues como se ha dicho, se está ante la imposibilidad jurídica de satisfacer la orden de reintegro impuesta por el juez contencioso administrativo. 24 Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera. 10 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud Ello es así, teniendo en cuenta la tesis formuladas en las sentencias SU- 556 de 2014 y SU- 054 de 2015, por lo que al presente asunto ha de aplicarse lo dispuesto en los parágrafos 1º y 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, relativo a la forma de indemnización de los empleados en carrera administrativa a los que no es posible garantizarles la continuidad en el empleo por supresión del cargo o liquidación de la entidad»25. 25.
Por todo lo expuesto, no hay duda de que a las ejecutadas les asiste el deber imperativo e inobjetable de cumplir la obligación de hacer prevista por el Tribunal Administrativo de La Guajira en la sentencia objeto de cobro ejecutivo, esto es, la incorporación de Héctor Fabián Quistanchala Guasapud a la correspondiente entidad sucesora del D.A.S., respecto de la cual, en este caso no se probó gestión alguna para impartir su cumplimiento.
En ese marco, no argumentó, ni muchos menos demostró, la imposibilidad de acatar esa disposición judicial. 26. Ahora bien, la Sala no desconoce que, en efecto, por las particularidades del caso, podría presentarse la imposibilidad alegada -que se reitera, no está probada en esta instancia procesal- caso en el cual, las ejecutadas podrán impartir la solución más adecuada establecida en el ordenamiento jurídico, esto es, ordenar el pago de una indemnización por supresión del cargo, según lo establecido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, lo cual no afecta la inmutabilidad de la sentencia traída como título ejecutivo, sino que implica una solución constitucionalmente admisible para la satisfacción de los derechos del ejecutante, vulnerados mediante un acto administrativo irregular que lo retiró del cargo de «Detective 208 – 06», pues tampoco es admisible que su situación jurídica permanezca sin solución de forma indefinida en el tiempo y causando intereses moratorios. 27.
Definido dicho aspecto, se tiene que si bien, las ejecutadas efectuaron el pago de $ 182’625.874,67, por concepto de salarios y prestaciones sociales dejadas de devengar por el señor Quistanchala Guasapud con ocasión de su irregular retiro del servicio, esa suma fue liquidada desde su retiro -12 de diciembre de 2008- hasta el cierre definitivo del D.A.S.- 11 de julio de 2014-, por lo que es claro que ese pago no satisface el total de la obligación debida, en tanto que el límite temporal de la causación de las sumas adeudadas es el reintegro o incorporación laboral del accionante.
Así las cosas, en este caso se presentó un pago parcial de la obligación de dar impuesta a las ejecutadas, como lo indico la sentencia de primera instancia. 28. Esta obligación cesará su causación con la incorporación laboral del ejecutante a las entidades sucesoras del D.A.S., según corresponda, o de resultar ello imposible, hasta el pago de la eventual indemnización, según se expuso en precedencia. Lo cierto es que, mientras las ejecutadas persistan en su actitud descuidada y displicente al no ejercer actuación alguna para cumplir con la obligación de hacer impuesta mediante sentencia judicial, tienen la carga de pagar los valores ordenados por este Tribunal en el proceso ordinario. 29.
La parte ejecutada solicita aplicar el precedente horizontal dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 25 de noviembre de 202226, dentro de un proceso ejecutivo seguido por una ex empleada del D.A.S. con el fin de exigir el cumplimiento de una orden de reintegro. En esa oportunidad, la citada corporación 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 28 de enero de 2016, radicado: 11001-03-15-000-2015-01870-01, actor: Johan Alexander Cendales Tafur, accionado: Tribunal Administrativo del Meta, consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 26 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, sentencia de 25 de noviembre de 2022, radicado: 11001-33-42-052-2017-00230-01, ejecutante: Ángela María Herrera González, ejecutada: Fiduciaria la Previsora y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, magistrado ponente: Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon.
Visible a folios 762 a 784 del expediente. 11 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud estableció que la obligación del reintegro desapareció con la supresión definitiva de la entidad el 11 de julio de 2014 y, debido a que la ejecutada liquidó y pagó los emolumentos laborales dejados de percibir por la ejecutante, desde su retiro del servicio hasta la supresión de la entidad, declaró probada la excepción de pago. 30.
En este caso, no resulta viable aplicar la postura desarrollada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues se reitera que la sentencia objeto de recaudo, en el presente proceso ejecutivo, no solo dispuso como restablecimiento del derecho la posibilidad de reintegro, sino que previó la incorporación de la accionada a las sucesoras del D.A.S., en todo caso, de resultar inviable el cumplimiento de estas soluciones, corresponde indemnizar al ejecutante según los parámetros jurisprudenciales definidos en párrafos antecedentes. 31.
Aunado a lo expuesto, se tiene que el precedente judicial es definido por la jurisprudencia constitucional, como «el mecanismo que le permite a los funcionarios judiciales resolver los casos, con fundamento en una sentencia o en conjunto de ellas anteriores a la solución de un nuevo proceso, que ‘por su pertinencia y semejanza [con] los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo’»27.
Si bien, el citado pronunciamiento se encuentra razonadamente fundado, no es de observancia imperativa en este caso, en tanto que no constituye una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado ni por la Corte Constitucional. 32. Así mismo, esta Corporación considera más ajustado a los principios constitucionales de seguridad jurídica, buena fe y acceso a la administración de justicia, aplicar los lineamientos jurisprudenciales antes expuestos, según los cuales, la mera supresión del D.A.S. no impide el debido cumplimiento de la obligación de hacer, consistente en la reincorporación laboral de quien fue injustamente retirado del servicio de esa entidad.
Finalmente, se tiene que el carácter inembargable de los recursos de las ejecutadas no incide de manera alguna en la decisión cuestionada, por lo que dicha discusión debe ser abordada al momento de decidir sobre el decreto y práctica de medidas cautelares. 33. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de La Guajira confirma la sentencia de 30 de mayo de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha que ordenó seguir adelante la ejecución por la obligación de hacer y el saldo insoluto de la obligación de dar, contenida en la sentencia de 30 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Héctor Fabián Quistanchala Guasapud contra la A.N.D.J.E. De la condena en costas 34.
Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 35. En ese marco, se tiene en cuenta que el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., indica que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación y que la regla general en esta materia es que la condena sea soportada por la parte vencida en la respectiva instancia. De acuerdo con lo anterior, no se 27 Corte Constitucional, sentencia SU – 304 de 2024, magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade. 12 Radicado: 44001334000120090015502 Demandante: Héctor Fabián Quistanchala Guasapud impondrá dicha condena al no encontrarse acreditada la causación de costas procesales en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, en lo que fue objeto de apelación, la sentencia de 30 de mayo de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha dentro del proceso ejecutivo promovido por Héctor Fabián Quistanchala Guasapud contra la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado- A.N.D.J.E. y P.A.P. Fiduprevisora S.A. -como vocera del extinto D.A.S. y su fondo rotatorio-, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente dentro de los cinco (5) días siguientes al juzgado de origen para lo de su cargo, previa verificación de que todo lo actuado esté debidamente incorporado al expediente y registrado en el sistema de la rama judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado La presente providencia fue discutida en sala telemática del 14 de agosto de 2025 y firmada por los integrantes del Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.