REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrado ponente: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Con fundamento en lo previsto en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997 y el artículo 153 del C.P.A.C.A., procede el Tribunal Administrativo de La Guajira a decidir la impugnación presentada por la parte demandante en contra de la sentencia de 20 de mayo de 2025, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Maicao, que declaró improcedente la presente acción constitucional.
SÍNTESIS DEL CASO El señor Ever David Quintana Rodríguez, en calidad de personero del municipio de Maicao, La Guajira, solicitó el cumplimiento del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, con el fin de que sus salarios y prestaciones sociales sean pagadas desde el 1° de marzo de 2024 con cargo al presupuesto central del municipio de Maicao.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Maicao declaró improcedente la acción. El Tribunal confirma la decisión, debido a que la norma cuyo cumplimiento se pretende no contiene un mandato imperativo e inobjetable; además, el acatamiento del citado precepto normativo implicaría un gasto para la administración municipal que no está presupuestado; por tanto, la presente acción constitucional resulta improcedente, de conformidad con el artículo 1° y el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997.
ANTECEDENTES I. La demanda1 1. Como fundamentos fácticos de la demanda, el accionante señaló que mediante acta 5, de 10 de enero de 2024, fue elegido personero del municipio de Maicao (La Guajira) y tomó posesión del cargo el 23 de enero de la misma anualidad. Por tal motivo, el 30 de enero de 2025, le solicitó al alcalde de dicho municipio que se le incluya en la nómina de la administración municipal y se le cancelen los salarios, prestaciones sociales y seguros con cargo al presupuesto central del municipio de Maicao y no a la sección presupuestal de la personería, de conformidad con lo previsto en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994; sin embargo, mediante oficio de 25 de febrero de 2025, el alcalde se negó a dar cumplimiento a la citada norma. 1 Visible en folios 4 a 18 del expediente digital.
Medio de control: Cumplimiento Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez Demandada: Municipio de Maicao, La Guajira Consecutivo: 2 Temas: Improcedencia de la acción de cumplimiento // Normas que establecen gastos. 2 Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez 2.
Por medio de la presente acción de cumplimiento, el accionante solicitó ordenar a la accionada a cumplir con lo previsto en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 y, en consecuencia, se le reconozca y pague el salario y las prestaciones sociales como personero municipal desde el 1° de marzo de 2024 hasta la fecha de la sentencia, así como los emolumentos laborales que se causen en el futuro, con cargo al presupuesto central del municipio de Maicao.
II. Norma objeto de cumplimiento 3. La parte actora pretende el cumplimiento del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, cuyo tenor literal dispone: «Artículo 177. salarios, prestaciones y seguros. <Apartes tachados declarados inexequibles> Los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio.
La asignación mensual de los personeros, en los municipios y distritos de las categorías especial, primera y segunda será igual al cien por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde. En los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde.
Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo». III. Posición de la parte accionada 4. El municipio de Maicao, La Guajira2, se opuso a las pretensiones al considerar que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. Señaló que la acción de cumplimiento no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos públicos, a menos que hayan sido ordenados en el presupuesto y estén previamente apropiados, pues no es el medio para reclamar derechos económicos, sino para exigir el cumplimiento de leyes y actos administrativos incumplidos por las autoridades. 5.
Consideró que, en el presente asunto, el accionante pretende obligar al municipio de Maicao a generar más gastos y afectar su presupuesto, debido a que pretende su inclusión en la nómina como un empleado más de la administración municipal y obtener el pago de salarios y prestaciones que ya percibió, lo cual es ilegal y generaría un gasto que supera el valor de ciento cincuenta millones de pesos ($150.000.000).
Indicó que dentro del presupuesto central del municipio se creó una sección presupuestal destinada únicamente para la personería municipal, por medio de la cual le giran los recursos de manera oportuna para los gastos de funcionamiento, incluido el salario y prestaciones del personero, motivo por el cual ha cumplido con lo dispuesto en la ley.
IV. La sentencia de primera instancia3 6. En sentencia de 20 de mayo de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Maicao declaró improcedente la acción constitucional de la referencia, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, porque el cumplimiento del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 —en los términos solicitados— implica un gasto que no está proyectado, discutido, ni aprobado en el presupuesto del municipio de Maicao, La Guajira. 2 Visible a folios 128 a 147 del expediente indexado. 3 Visible a folios 235 a 247 del expediente indexado. 3 Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez 7.
Agregó que la norma en cuestión tampoco contiene un mandato expreso, claro e inobjetable que haya sido incumplido por la entidad territorial, toda vez que es ambigua y permite diferentes interpretaciones, por tanto, escapa de la esfera de conocimiento del juez de la acción de cumplimiento. Determinó que la obligación que puede reclamarse mediante la citada acción de cumplimiento deber ser lo suficientemente clara, que no requiera ninguna interpretación adicional. 8.
El mandato contenido en la norma se refiere a que los salarios y prestaciones de los personeros se pagarán con cargo al presupuesto municipal, pero no se señala expresamente y de forma inequívoca, qué parte o sección del presupuesto del municipio debe afectarse con ese gasto; si es la partida correspondiente a la personería municipal o si es una partida diferente.
Agregó que para solicitar el cumplimiento del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, el accionante hizo uso de las interpretaciones efectuadas por otros operadores judiciales dentro de algunas providencias citadas y una circular de la Procuraduría General de La Nación, frente a la cual tampoco se observa el mandato inobjetable que alega.
V. Los motivos de impugnación4 9. La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia al estimar que no se trata de crear un nuevo gasto, sino de cumplir con una obligación legal ya establecida en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, que dispone que los salarios y prestaciones de los personeros deben ser cubiertos con el presupuesto del municipio y no con el de la personería. Señaló que la norma no genera varias interpretaciones, debido a que diferentes fallos de despachos judiciales del país han reiterado que los personeros forman parte de la estructura administrativa municipal y, por tanto, sus salarios deben ser asumidos por el presupuesto central del municipio.
Precisó que lo que solicita al municipio es que se adecúe su presupuesto para que cumpla con la obligación legal que establece la norma. VI. Intervención en segunda instancia 10. El municipio de Maicao, La Guajira5, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la presente acción, pues se deben tener en cuenta distintos pronunciamientos del Consejo de Estado que señalan que los salarios y prestaciones de los personeros deben pagarse con cargo al presupuesto del municipio, pero que deben ser imputados a la sección presupuestal de las personerías y no de la administración central.
Solicitó que, si se considera pertinente, se escuche el testimonio del jefe de presupuesto del municipio para que aporte información sobre la sección presupuestal creada por el municipio de Maicao, La Guajira, exclusivamente para la personería. CONSIDERACIONES I. Cuestión previa Encontrándose el expediente al despacho para resolver la impugnación presentada por la parte demandante, el municipio de Maicao allegó escrito por medio del cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y reiteró la solicitud probatoria de que trata el numeral 10 supra.
Al respecto, destaca la Sala que dicha solicitud fue presentada en primera instancia y el «a quo» negó su decreto y práctica, en los términos establecidos en el artículo 212 del C.P.A.C.A., 168 y 169 del C.G.P. [aplicables por remisión normativa del 4 Visible a folios 258 a 262 del expediente indexado. 5 Visible en índice 4 de Samai. 4 Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez artículo 30 de la Ley 393 de 1997].
Se observa que la práctica del testimonio del señor Jaime Alberto Aguilar Camargo, en calidad de jefe de presupuesto, busca acreditar la existencia de la sección presupuestal creada en favor de la personería del municipio de Maicao, La Guajira, pero dicha circunstancia se encuentra acreditada en el expediente mediante certificación de 5 de enero de 20246, que da cuenta que la personería municipal de Maicao es una sección del presupuesto general de dicho municipio, por lo que resulta innecesaria e inconducente la práctica de dicha prueba.
II. Solución del caso individual 11. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a establecer si la acción de cumplimiento de la referencia es procedente para ordenar al municipio de Maicao, La Guajira, cumplir con lo previsto en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994. En caso afirmativo, corresponde decidir si hay lugar a ordenar a la accionada a dar cumplimiento a la norma invocada en la demanda. 12.
La Sala confirma la decisión de primera instancia, debido a que la norma cuyo cumplimiento se pretende no contiene un mandato imperativo e inobjetable que permita su exigencia por medio de la acción de cumplimiento; además, el acatamiento del precepto normativo invocado implica un gasto para la administración que no se encuentra presupuestado, por tanto, la presente acción resulta improcedente. 13.
La acción de cumplimiento fue instituida mediante el artículo 87 de la Constitución Política y su desarrollo legal se materializó en la Ley 393 de 1997, cuya finalidad es hacer efectivo el derecho que tiene toda persona, natural o jurídica, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones públicas, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico7.
De la citada norma, así como de la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, se extraen los siguientes requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento8: «i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.
Excepcionalmente se puede prescindir de este requisito cuando su cumplimiento a cabalidad genere el inminente riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, aspecto que deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8°). ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1°), que contengan un mandato imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º ib). iii) Que el accionante no tenga o haya podido tener otro instrumento judicial idóneo para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo; circunstancia esta que la 6 Visible a folio 181 del expediente indexado. 7 Consejo De Estado, Sección Quinta, sentencia del 24 de septiembre de 2015, radicado: 25000-23-41-000- 2015-00974-01(ACU). 8 Entre otros pronunciamientos, ver: sentencia de 23 de enero de 2025, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suarez, radicado: 17001-23-33-000-2024-00235-01; sentencia de 23 de mayo de 2024.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez. Radicado: 25000-23-41-000- 2024-00496-01. 5 Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez hace improcedente, salvo el caso que, de no abordar el análisis de fondo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. iv) Que se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos de administración (artículo 9°)». 14.
Respecto a la constitución en renuencia, el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 señaló que el accionante previamente debe haber presentado un escrito por medio del cual reclame ante la entidad accionada el cumplimiento del deber legal o administrativo con la expresa citación de este y, aun cuando se haya presentado dicho reclamo, la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no responda la solicitud dentro de los 10 días siguientes a su presentación. Debe entenderse como la negativa de la accionada frente al requerimiento, ya sea porque no dio respuesta o porque habiendo dado respuesta de forma oportuna, esta sea contraria al querer del ciudadano9. 15.
Frente a los alcances de la norma, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha mantenido un criterio reiterado en el que señala que el reclamo no es un simple derecho de petición, sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de constituir en renuencia a la autoridad correspondiente para los fines de la acción de cumplimiento10.
Lo anterior no quiere decir que el solicitante en su petición haga mención expresa y explícita que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o un acto administrativo, de manera que pueda inferirse el propósito de agotar el citado requisito.
Es necesario que de la solicitud pueda determinarse de manera clara que lo que se pretende por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo con el fin de agotar el requisito de procedibilidad. 16. En el caso en concreto, para acreditar el requisito de procedibilidad, la parte accionante allegó petición de 30 de enero de 202511, por medio de la cual le solicitó al alcalde del municipio de Maicao, La Guajira, el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, en el sentido de pagar con cargo al presupuesto central del municipio y no a la sección presupuestal de la personería, sus salarios y prestaciones sociales en calidad de personero municipal; asimismo, aportó respuesta de 25 de febrero de 202512, suscrita por el alcalde municipal de Maicao, mediante la cual se negó la aplicación de la norma solicitada.
De lo anterior se desprende de manera clara que la parte actora solicitó a la accionada el cumplimiento de la norma referenciada dentro de la presente acción y esta no accedió a dicha solicitud; por consiguiente, la Sala tiene por acreditado el mencionado requisito. 17. En cuanto al segundo de los presupuestos señalados, se destaca que la acción de cumplimiento no procede para ordenar el acatamiento de cualquier disposición vigente con fuerza material de ley o acto administrativo, pues para ello es necesario que contenga un mandato imperativo e inobjetable.
Sobre este punto, el Consejo de Estado ha manifestado (se destaca lo de mayor relevancia)13: 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez, radicado: 17001-23-33-000-2024-00235-01. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, exp. 2011-01063, MP.
Dr. Mauricio Torres Cuervo. 11 Visible a folios 82 a 83 del expediente indexado. 12 Visible a folios 84 a 89 del expediente indexado. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de quince (15) de octubre de dos mil quince (2015). Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro (E). 6 Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez «Como lo señaló la Corte Constitucional el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: (…) ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento.
(…) La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato ‘imperativo e inobjetable’ en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad» (destacado por la Sala). 18. De la lectura del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 -norma cuyo cumplimiento se exige- se observa que no contiene prescripciones que puedan ser catalogadas como deberes legales, ni mandatos claros, precisos, imperativos e inobjetables, lo cual es necesario para que proceda la acción de cumplimiento, pues no procede respecto de cualquier norma o acto administrativo; por el contrario, la citada norma se refiere a la fuente de financiación para el pago de los salarios y las prestaciones de los personeros y el porcentaje que tendrán como asignación mensual. 19.
De esta no se desprende de manera clara, que el alcalde deba incluir en la nómina del ente territorial al personero y, mucho menos, que deba cancelar los salarios y prestaciones desde el año 2024- año en el cual se posesionó en el cargo- en cumplimiento de la norma referida, como pretende el accionante, pues señala que «el pago de los salarios y prestaciones de los personeros se pagará con cargo a», es decir, no hay una orden concreta dirigida a una autoridad determinada, en este caso, al municipio de Maicao, para que sea ejecutada sin que se deba hacer un análisis mayor. 20.
Pese a lo anterior, para la Sala resulta menester aclarar que, si en gracia de discusión se tuviera que la norma cuyo cumplimiento se pretende contiene un mandato imperativo e inobjetable, se reitera que el precepto normativo está dirigido al pago de los salarios y prestaciones sociales de los personeros municipales, pues señala que dichas prerrogativas serán canceladas con cargo al presupuesto del municipio y que su asignación mensual será el 100% del salario aprobado por el Concejo para el alcalde, por lo que, evidentemente, su aplicación o cumplimiento conlleva un gasto, pues implicaría que, en este caso, el municipio 7 Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez de Maicao, La Guajira, asigne un presupuesto para cubrir el pago de los salarios y prestaciones sociales reclamadas. 21.
El artículo 9 de la Ley 393 de 1997 establece de manera clara que la presente acción no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Es decir, no procede cuando lo solicitado implique un gasto a menos que esté debidamente presupuestado. Al respecto, el Consejo de Estado14 ha sostenido que la pretensión encaminada al cumplimiento de normas que establecen gastos procede cuando se encuentre elaborado el presupuesto o apropiado el gasto que debe ser efectivamente destinado a la satisfacción de la función para la cual fue creado. 22.
En tal sentido, si se ordenara el cumplimiento del precepto normativo invocado en los términos solicitados por la parte actora, le correspondería al municipio de Maicao pagar en favor del accionante sumas de dinero por concepto de salarios y prestaciones sociales desde el año 2024, para lo cual no se encuentra acreditado que dicha entidad territorial cuente con el presupuesto o apropiación del gasto para cubrir lo solicitado por el accionante y que esté destinado para tal fin. 23.
De las pruebas que obran en el expediente, específicamente del Decreto 514 de 18 de diciembre de 202415, por medio del cual se liquida el presupuesto de rentas, recursos de capital y el acuerdo de apropiaciones del municipio de Maicao para la vigencia del año 2025, se observa que dentro del presupuesto general de dicho municipio se encuentra incluida la personería municipal: 24.
Asimismo, reposa en el expediente certificación suscrita por el profesional de presupuesto del municipio de Maicao, La Guajira, que da cuenta de que la personería municipal de Maicao es una sección del presupuesto general de dicho municipio, que cuenta con autonomía administrativa, la cual incluye gasto de funcionamiento personal y otros gastos relacionados con el ejercicio de sus funciones: 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia - acción de cumplimiento- de 22 de mayo de 2025, radicado: 54001-23-33-000-2025- 00037-01. 15 Visible a folios 196 a 220 del expediente. 8 Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez 16 25.
De lo anterior, se tiene que hay una sección que sale del presupuesto general del municipio dirigido al funcionamiento de la personería municipal, por lo que, interpretar la norma como lo pretende el accionante, es decir, que su salario y prestaciones no deban ser pagados con dicha sección sino con cargo al presupuesto general del municipio -cuando de la norma no se desprende dicho supuesto- sin duda implicaría un gasto para el ente territorial y una modificación de su presupuesto con el fin de pagar dichos salarios y prestaciones, lo cual -se reitera- impide la procedencia del mecanismo constitucional invocado. 26.
Por otra parte, el accionante sostuvo que en otros despachos judiciales del país17, se ha ordenado el cumplimiento del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, esto es, la inclusión de los salarios y prestaciones del personero con cargo a la nómina de la administración municipal. Al respecto, es importante señalar que dichas decisiones no constituyen precedente vinculante que deban ser aplicado al caso que nos corresponde, pues no hay una sentencia de unificación -del Consejo de Estado o la Corte Constitucional- que indique de manera precisa que la norma en cuestión debe ser interpretada en los términos expuestos por la parte demandante; por tanto, las decisiones adoptadas por otros juzgados del país no son de cumplimiento imperativo para esta Corporación. Sobre el precedente se resalta lo expuesto por la Corte Constitucional mediante sentencia SU- 354 de 2017: «En reiteradas oportunidades, esta Corporación ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”.
Asimismo, la doctrina lo ha definido como el mecanismo jurisdiccional que tiene su origen en el principio stare decisis o estar a lo decidido, el cual consiste en la aplicación de criterios adoptados en decisiones anteriores a casos que se presenten en situaciones posteriores y con circunstancias similares. […] Se puede clasificar el precedente en dos categorías: (i) el precedente horizontal, el cual hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia. El precedente horizontal tiene fuerza vinculante, atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, sino al derecho a la igualdad que rige en nuestra Constitución. Asimismo, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las 16 Visible a folio 181 del expediente indexado. 17 Citadas por el accionante en el recurso de apelación, en específico, en el folio 261 y 262 del expediente.
Se destacan providencias dictadas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Quibdó, Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Judicial de Girardot. 9 Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, en tanto debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales» […].
(Negrillas de la Sala) 27. Las providencias citadas por el recurrente no constituyen precedente horizontal vinculante para este tribunal, pues fueron dictados por distintos juzgados administrativos del país y que, si bien desarrollan una interpretación razonable de la norma cuyo cumplimiento se pretende, esta no es pacífica ni uniforme, pues también resulta fundado el razonamiento efectuado por el juez de primer grado, situación que, sin lugar a dudas conduce a la improcedencia de la presente acción de cumplimiento, pues no es este el escenario natural para debatir el alcance de una disposición normativa, en tanto que, como ya se vio, es presupuesto fundamental para su procedencia que la norma que se invoca contenga un mandato claro, concreto, imperativo e inequívoco, lo que no ocurre en este caso.
En ese entendido, corresponde al juez de lo contencioso administrativo, en sede ordinaria, analizar si el municipio de Maicao vulneró o aplicó de forma indebida la norma citada, por medio del oficio de 25 de febrero de 2025, en tanto que es este el escenario previsto por el legislador para el control de legalidad de las decisiones de la administración pública. 28.
En esta línea de argumentación, no se puede perder de vista que, si bien las personerías municipales son autoridades del orden territorial y están comprendidas dentro de la estructura orgánica de los municipios18, no hacen parte de la administración –en sí misma–, sino del Ministerio Público como órgano de control del Estado, conforme lo previsto en los artículos 11719 y 11820 de la Constitución Política, por lo que están dotadas de autonomía presupuestal en los términos del artículo 10821 del Decreto Ley 111 de 199622.
En tales condiciones, no es dable considerar al alcalde municipal como ordenador del gasto de las personerías, pues ello desvirtuaría la autonomía de dichos entes de control; contrario a ello, la ejecución presupuestal corresponde directamente al personero a partir de las partidas –presupuestales– dispuestas por el concejo del municipio.
Sobre dicho aspecto, la Corte Constitucional sostuvo: «[…]Ahora bien, esta autonomía también es predicable de la personerías municipales que como integrantes del Ministerio Público tienen a su cargo en el nivel local la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (art. 118 de la C.P.), tareas que deben cumplir con la debida independencia de las instituciones que integran la administración local, para lo cual se dispone que los personeros deben ser elegidos por el concejo municipal (art. 313-8 de la C.P.).
Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen parte de la administración municipal, porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio. […]»23. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 19 de febrero de 2015, radicación 5000-23-25-000-2012-00914-01(2138-13). 19 Artículo 117.
El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control 20 Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.
Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas 21 Artículo 108. Las contralorías y personarías distritales y municipales tendrán la autonomía presupuestal señalada en la Ley Orgánica del Presupuesto (Ley 225/95, artículo 30). 22 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. 23 Sentencia C – 365 de 2001. 10 Radicado: 44430333300120250008401 Demandante: Ever David Quintana Rodríguez 29.
Bajo este escenario, se impone para la Sala confirmar la sentencia de primera instancia, debido a que, la presente acción resulta improcedente al carecer de los requisitos previstos en el artículo 1° y el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 no contiene un mandato claro, imperativo e inobjetable dirigida a la entidad demandada; además, acceder a lo pedido –en los términos que pretende el accionante-, implicaría un gasto no presupuestado para la administración, porque el municipio de Maicao, para asumir la carga prestacional del personero municipal, con partidas distintas a las ya establecidas, debe modificar su presupuesto, lo cual excede el alcance previsto para la acción de cumplimiento.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, la sentencia de 20 de mayo de 2025, dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Maicao, por la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento incoada por el señor Ever David Quintana Rodríguez contra el municipio de Maicao (La Guajira) para exigir el cumplimiento del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Por secretaría, COMUNICAR la presente determinación a las partes y al juzgado de origen y REMITIR, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente decisión, el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 32 del decreto 2591 de 1991. Téngase en cuenta que, por tratarse de asunto de naturaleza constitucional, el cumplimiento de esta orden de remisión debe atenderse con prioridad sobre otro tipo de asuntos, máxime cuando se ha surtido de forma telemática; debe procederse con celeridad y anotarse el número de cuadernos y folios objeto de remisión, así como verificarse la completitud y acceso al expediente.
Repórtese oportunamente el reingreso y agéndese para evitar demora en el cumplimiento de lo ordenado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado La presente providencia fue discutida en sala telemática del 13 de junio de 2025 y firmada por los integrantes del Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.