RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, doce de febrero de dos mil veinticinco. RADICACIÓN: 44-001-33-40-002-2014-00340-01 ACCIÓN: Controversias Contractuales – Contrato de consultoría. DEMANDANTE: Fundación Progreso y Desarrollo Guajiro-PRODEGUA-.
ENTIDAD DEMANDADA: Municipio de Maicao – La Guajira Temas: Decisión Consecutivo Contrato de Auditoría técnica administrativa y financiera del régimen subsidiado en salud/Incumplimiento del contrato/ausencia de actas parciales/ ejecución de contrato. Confirma sentencia denegatoria 25-02-12-02-T-XX-SECC-01 Competencia. Conforme con lo dispuesto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 1531, procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia denegatoria proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha, el 20 de junio de 2023.
I.
ANTECEDENTES A. PARTE DEMANDANTE 1.1 Pretensiones2 La Fundación Progreso y Desarrollo Guajiro –PRODEGUA- en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, solicita lo siguiente: “PRIMERA: Se declare judicialmente el incumplimiento por parte del MUNICIPIO DE MAICAO en calidad de contratante del contrato de consultoría No. 002, cuyo objeto fue Auditoría técnica administrativa y financiera a los contratos del régimen subsidiado de la vigencia que inicia en agosto de 2011 y finaliza en marzo del año siguiente, que fue suscrito con el contratista FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO “PRODEGUA", como consecuencia de no haber pagado al contratista el 50% final pactado. 1 ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 2 Fl. 5- 6 RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA SEGUNDA: Se declare judicialmente al MUNICIPIO DE MAICAO responsable de indemnizar los perjuicios causados a la FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO "PRODEGUA", de la siguiente manera: A. CAPITAL DEL SALDO DEL VALOR DEL CONTRATO ADEUDADO: Que el MUNICIPIO DE MAICAO (La Guajira) pague a la demandante FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO "PRODEGUA" el valor de $73.600.000 por concepto de 50% final del valor total del contrato de Consultoría No. 002 del 20 de septiembre de 2011 que suscribieron las partes, cuyo objeto fue AUDITORÍA TÉCNICA, FINANCIERA Y ADMINISTRATIVA A LOS CONTRATOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE LA VIGENCIA QUE INICIA EN AGOSTO DE 2011 Y FINALIZA EN MARZO DEL AÑO SIGUIENTE.
B. INTERESES DE MORA: Que el Municipio de MAICAO (La Guajira) pague también el valor de los intereses moratorios sobre el saldo de capital adeudado que se han causado a la tasa permitida por la superintendencia financiera, que para abril de 2012 se encontraba fijado en 2.56% mensual, es decir la suma concreta de $1.884.160 mensuales, que por 30 meses ya causados arroja como resultado la suma de $56.524.800, más los intereses moratorios que se sigan causando.
TERCERA. Se condene al MUNICIPIO DE MAICAO al pago de costas procesales, incluyendo honorarios profesionales o agencias en derecho.” 1.2. Supuesto Fáctico3 Como hechos relevantes de la demanda, se exponen los siguientes: Indica que el 20 de septiembre de 2011, las partes suscriben un contrato de consultoría, cuyo objeto es la auditoría técnica administrativa y financiera de los contratos del régimen subsidiado en salud de la vigencia de agosto de 2011 a marzo de 2012, cuyo plazo de ejecución fue de 6 meses contados a partir del 30 de septiembre de 2011, fecha en que se suscribió el acta de inicio, pactándose su fecha de finalización el 29 de marzo de 2012.
Expone que, al momento de la iniciación del contrato a manera de anticipo, se procedió al pago del 50% del valor pactado y que la Fundación accionante, ejecutó la totalidad del referido contrato hasta la fecha establecida para su finalización. Expresa que PRODEGUA ejecutó la totalidad del contrato normalmente y según los requerimientos pactados hasta el día 29 de marzo de 2013.
Sin embargo, señala que por razones que desconoce la entidad demandada no certificó el cumplimiento del contrato, por lo que el 25 de enero de 2013 presentó escrito solicitando el pago del 50% restante del valor del contrato. 3 Fl. 2-4. RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA Manifiesta que mediante oficio de fecha 18 de febrero de 2013, el municipio de Maicao negó el reconocimiento y pago del cobro solicitado, porque se debía allegar lo siguiente: i) Certificado de recibo de satisfacción del supervisor del contrato, -el cual se obtenía luego de acreditarse los requisitos de cumplimiento del contrato; y ii) actas parciales aprobadas por el supervisor.
Además, manifiesta que la entidad negó la liquidación del contrato porque considera que el contrato estatal no puede ser liquidado a menos que se ejecute en su totalidad. Aduce que mientras que el municipio de Maicao por su secretaría de salud o su superior, se nieguen injustificadamente a certificar el cumplimiento del contrato, no se puede conformar título ejecutivo complejo contractual que permita ejecutar la obligación. Sostiene que el municipio de Maicao nunca llevó en trámite ni culminó actuación administrativa tendiente a declarar el eventual siniestro contractual o incumplimiento del contrato por parte de PRODEGUA.
B. PRIMERA INSTANCIA 1.3. Sentencia apelada4 El Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, mediante sentencia del 20 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Indica que, aunque el contrato exigía la presentación de actas parciales y un acta final de recibo a satisfacción para procesar los pagos, no se acreditó la existencia de dichas actas en el expediente, lo cual implica, que el demandante no demostró que cumplió con las obligaciones contractuales que le permitían exigir el pago completo del contrato.
Alude que la accionante presentó informes finales fuera del plazo de ejecución del contrato y no ante las entidades correspondientes, lo cual, también constituye una falta de cumplimiento, ya que no se respetaron los plazos y procedimientos establecidos en el contrato y el pliego de condiciones. Resalta que no se presentó evidencia por parte del demandante de que, en su calidad de contratista, hubiera realizado actividades esenciales de seguimiento, como visitas a las EPS, la redacción de actas de visitas o reportes de cumplimiento, y que, no obstante, algunas EPS fueron calificadas negativamente, no se demostró que el contratista tomara medidas para exigir mejoras en el servicio o el cumplimiento del contrato.
Alude que tampoco se acreditó que se hubiera implementado controles sobre la correcta inversión de los recursos recibidos, como la verificación de facturas, estados financieros, o la inclusión de rendimientos financieros generados por los anticipos. 4 Fl. 203 - 219. RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA Señala que aun cuando existen pruebas del pago de seguridad social en salud y pensión, no se aportaron pruebas sobre el cumplimiento de otras obligaciones como los aportes parafiscales y de riesgos laborales, lo cual también era una obligación contractual que el demandante no logró demostrar.
Refiere que conforme con lo indicado por el Consejo de Estado, es responsabilidad del demandante demostrar que ha cumplido con sus obligaciones contractuales de acuerdo con las especificaciones técnicas del contrato, situación que no se logró en el caso de estudio. Concluye que, si bien la entidad demandada no inició el trámite para declarar el incumplimiento del contrato en el momento adecuado, esto no se puede interpretar como un aval a la actuación del contratista, toda vez que, la falta de acción de la entidad no exime al demandante de la obligación de haber cumplido con sus deberes contractuales.
C. IMPUGNACIÓN 1.4. Recurso de apelación5 La parte demandante disiente con lo decidido y presenta recurso de apelación, donde solicita se revoque la sentencia de primera instancia, de conformidad con los siguientes argumentos: Alega que contrario a lo indicado por la juez de primera instancia, las certificaciones expedidas por las EPS no son el único material probatorio aportado, sino que la representante legal al momento de rendir su testimonio aportó dentro del término legal para hacerlo, copia del expediente de los informes entregados al municipio de Maicao.
Indica que conforme el material probatorio allegado, se puede advertir el cumplimiento del contrato por parte de la accionante, por lo que en su criterio, considera que ésta sí demostró haber atendido las obligaciones contractuales, a diferencia del municipio accionado. Manifiesta que la nueva administración del municipio de Maicao, en 2012 ignoró la gestión realizada por la accionante, a tal punto que sólo no certificó el cumplimiento del contrato, sino que además, no requirió incumplimiento alguno del mismo, así como tampoco inició actuación administrativa, para declarar la caducidad administrativa del contrato o su terminación por incumplimiento.
Expone que, respecto de la cláusula quinta del contrato, la misma no es ambigua en tanto que las obligaciones ahí contenidas son claramente para el contratante y que las obligaciones del contratista, están implícitas en el contrato, la ley o normas que regulan las auditorías del régimen subsidiado. Sostiene que la demandante en calidad de auditora del contrato no tenía la competencia para requerir las EPS planes de mejoramiento en aras de calificarlas nuevamente, pues, dicha competencia sólo es atribuible al municipio en calidad 5 Fl. 239 -245 RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA de contratante de las mismas; por lo que, la obligación de PRODEGUA era únicamente emitir el diagnóstico y calificación de las EPS.
Indica que tampoco se encontraba dentro de sus obligaciones contractuales y/o competencia, el velar por la correcta inversión de los recursos, por ser también parte de las obligaciones a cumplir por parte del municipio, tal como quedó plasmado en la cláusula quinta del contrato. Aduce que no era posible finalizar la auditoría antes del 30 de marzo de 2012, ya que era necesario evaluar el último trimestre después de su ejecución, lo cual, a su criterio, va acorde a las cláusulas contractuales, en la medida que las mismas permitían extender la duración del contrato hasta tanto se cumplieran las obligaciones allí contenidas.
Expone que no se realizaron aportes parafiscales y riesgos laborales, bajo el sustento de que en el plenario son apreciables las planillas presentadas que acreditan todos los pagos, incluyendo dichos conceptos. Concluye que el juez de primera instancia confundió incumplimiento con caducidad administrativa, dado de que sólo analizó la figura de incumplimiento y que este podía declararse en cualquier momento, además que el municipio de Maicao debió haber declarado la caducidad administrativa si consideraba que PRODEGUA había cometido una falta grave que afectaba el funcionamiento del contrato, lo cual no ocurrió. D.SEGUNDA INSTANCIA 1.7.
Control de legalidad El Tribunal al verificar el control de legalidad, conforme lo prevé el artículo 207 del CPACA, no encuentra que existan vicios por sanear, vulneración al debido proceso o derecho de defensa en el caso de la referencia; por ende, no vislumbra causal de nulidad o irregularidad alguna, que invalide lo actuado, razón por la cual procede a pronunciarse sobre la motivación de esta providencia y la resolución del caso.
II. CONSIDERACIONES El Tribunal confirma la sentencia denegatoria del 20 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha en primera instancia, de acuerdo con las siguientes consideraciones: 2.1. Problemas Jurídicos En el caso bajo estudio, se debe analizar si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de fecha 20 de junio de 2023 que negó las pretensiones de la demanda, por lo que se debe determinar el siguiente problema jurídico: ¿Hubo incumplimiento del contrato bajo estudio, o no? RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA En caso afirmativo, ¿hubo incumplimiento del municipio demandado, como lo alega la parte actora?; o ¿hubo incumplimiento de la Fundación contratista?, como lo alega el municipio de Maicao;
¿La Fundación PRODEGUA tiene derecho al pago del 50% restante del valor del contrato de consultoría No. 002 suscrito el 20 de septiembre de 2011, por encontrarse probado que cumplió a cabalidad sus obligaciones contractuales, o no? 2.2. Caso concerto 2.2.1. Hechos probados Se encuentran en el expediente los siguientes elementos probatorios: - Petición presentada por PRODEGUA ante municipio de Maicao del 25 de enero de 2013, en donde requiere a la entidad al pago del monto adeudado con ocasión al contrato de consultoría No. 002 suscrito el 20 de septiembre de 2011.
(Folio 15 -17) - Respuesta negativa a la petición presentada por PRODEGUA, emitida por el municipio de Maicao, en donde indica que no se ha aportado la documentación requerida conforme el contrato para proceder con el pago. (Folios 18 -19) - Certificaciones de las EPS CAJACOPI, DUSAKAWI, COMFAGUAJIRA, CAPRECOM, SALUDVIDA, y COOSALUD, expedidas en junio del año 2013, respecto de las visitas de auditoria realizadas por PRODEGUA.
(Folios 36 -41) - - Certificaciones de pago de aportes de salud, pensión y parafiscales, en el período comprendido entre agosto de 2011 y marzo de 2012. (Folios 42 a 49) - Resolución No. 495 del 01 de septiembre de 2011, por medio del cual se ordena la apertura del proceso del Concurso de Méritos No. 002 de 2011. (Folios 20-22). - Pliego de condiciones del concurso de méritos No. 002 de 2011.
(Folios 18 -83 ) - Acta de cierre y entrega de propuestas del Concurso de Méritos No 022 de 2011, suscrita el 07 de septiembre de 2011(Folios 84 -85). - Acta de audiencia pública y respuesta de observaciones dentro del proceso de selección del Concurso de Méritos No. 002 de 2011. (Folios 86 -89) - Informe de estudio de la propuesta presentada por FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO “PRODEGUA” dentro del proceso de selección del Concurso de Méritos No. 002 de 2011.
(Folios 104 -109) - Propuesta de PRODEGUA para el concurso de méritos No. 002 de 2011. (Folios 110 - 226) - Contrato de consultoría No. 002 suscrito el 20 de septiembre de 2011, entre el municipio de Maicao y PRODEGUA, cuyo objeto contractual fue “la auditoría técnica administrativa y financiera a los contratos del régimen subsidiado de la RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA vigencia que inicia en agosto de 2011 y finaliza en marzo del año siguiente” (Folios 204 -211) - Resolución No. 001 del 30 de septiembre de 2011, mediante la cual se aprueba la póliza de seguro con ocasión al contrato de consultoría No. 002 de 2011.
(Folios 214 - 216). - Acta de inicio del contrato de consultoría No. 002 suscrita el 30 de septiembre de 2011. (Folio 237 ). - Oficio de remisión de informe de auditoría – evaluación de las EPS para el período de contratación de enero de 2012, con destino a la Alcaldía Municipal de Maicao, por parte de PRODEGUA, con fecha 25 de mayo de 2012 y recibido el 29 de mayo de la misma anualidad (Folio 5 del PDF, cuaderno de pruebas 3). - Oficio de remisión de informe de auditoría del régimen subsidiado en el municipio de Maicao para el período de 2012, con destino a la Secretaría de Salud de La Guajira, por parte de PRODEGUA con fecha 25 de mayo de 2012 y recibido en la misma fecha (Folio 6 del PDF, cuaderno de pruebas 3). - Informe de auditoría del municipio de Maicao – Evaluación de las EPS (Folios 8 - 184 del PDF, cuaderno de pruebas 3). - Remisión de informe de liquidación mensual de afiliados del régimen subsidiado, para el período de 2011, con destino a la Secretaría de Salud de La Guajira, por parte de PRODEGUA, con fecha 29 de mayo de 2012 y recibido en la misma fecha (Folio 186 del PDF, cuaderno de pruebas 3). - Remisión de informe de proyectos de actas de liquidaciones del acto administrativo mediante el cual se realizaba la asignación del régimen subsidiado para el período 2011, con destino a la alcaldía de Maicao, por parte de PRODEGUA con fecha 29 de mayo de 2012 y recibido en la misma fecha (Folio 188 del PDF, cuaderno de pruebas 3). - Remisión de informe de liquidación mensual de afiliados del régimen subsidiado, para el período de 2011, con destino a la Alcaldía Municipal de Maicao, por parte de PRODEGUA, con fecha 25 de mayo de 2012 y el 29 de mayo de éste (Folio 189 del PDF, cuaderno de pruebas 3). - Informe de liquidación mensual de afiliados – régimen subsidiado de salud período 2011 (Folios 190 a 247 del PDF, cuaderno de pruebas 3) - Remisión de informe de satisfacción de los afiliados al régimen subsidiado en el municipio de Maicao, Secretaría de Salud de La Guajira, por parte de PRODEGUA, con fecha de 02 de diciembre de 2011 y recibido en la misma fecha.
(Folio 248 del PDF, cuaderno de pruebas 3). - Informe de satisfacción de los afiliados al régimen subsidiado en el municipio de Maicao. (Folios 250 - 371 del PDF, cuaderno de pruebas 3). RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA - Remisión de informe de auditoría a los contratos de la vigencia de junio a diciembre de 2011 del municipio de Maicao, con destino a la Secretaría de Salud de La Guajira, por parte de PRODEGUA, con fecha del 24 de noviembre de 2011 y recibido en la misma fecha.
(Folio 372 del PDF, cuaderno de pruebas 3). - Informe de auditoría municipio de Maicao – evaluación de las EPS. (Folios 374 a 568 del PDF, cuaderno de pruebas 3 y Folios 1 a 68 del PDF, cuaderno de pruebas 4). - Remisión de informe de liquidación de los contratos de la vigencia junio 2010 a marzo de 2011 del municipio de Maicao, con destino a la Secretaría de Salud de La Guajira, por parte de PRODEGUA, con fecha del 10 de noviembre de 2011 y recibido en la misma fecha. - Informe del régimen subsidiado en salud del municipio de Maicao para la vigencia de 2011.
(Folios 71 a 100 del PDF, cuaderno de pruebas 4). - Oficio de remisión de informe de diagnóstico de la gestión territorial del régimen subsidiado del municipio de Maicao para el período abril a diciembre de 2011, con destino a la Secretaría de Salud de La Guajira, por parte de PRODEGUA, con fecha del 08 de noviembre de 2011 y recibido en la misma fecha.
(Folio 101 del PDF, cuaderno de pruebas 4). - Informe diagnóstico de la gestión territorial del régimen subsidiado de salud en el municipio de Maicao para la vigencia de 2011. (Folios 103 a 140 del PDF, cuaderno de pruebas 4). 2.2.2. Análisis y resolución del caso. La parte actora pretende que se le reconozca el 50% restante del valor del contrato de consultoría No. 002, cuyo objeto fue auditoría técnica administrativa y financiera a los contratos del régimen subsidiado de la vigencia agosto 2011 a marzo de 2012 suscrito entre “PRODEGUA y el municipio de Maicao, al considerar que cumplió con la totalidad de las obligaciones contractuales, y por tanto es la entidad territorial la que incumplió el contrato, y ha colocado trabas sin justificación para no realizar el pago.
El A quo niega las pretensiones de la demanda, al considerar que conforme el contrato y el pliego de condiciones, la entidad demandante debía presentar actas parciales y un acta final de recibo a satisfacción para procesar los pagos, sin embrago, acreditó la existencia de dichas actas en el expediente, asimismo, indicó que presentó informes finales fuera del plazo de ejecución del contrato y no ante las entidades correspondientes, lo cual, también constituye una falta de cumplimiento.
La parte actora inconforme con lo decidido, presenta recurso de apelación, alegando que está probado que PRODEGUA cumplió a cabalidad con todas las obligaciones dispuestas en el contrato estatal, por lo que considera que existen yerros en la valoración realizada por el A quo, también indica que la inactividad de la administración respecto de la verificación del cumplimiento del contrato y la RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA falta de activísimo para conminar al contratista, implica no sólo desatención del objeto del contrato sino además, incumplimiento del mismo.
El Tribunal confirma la decisión de negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: La génesis del recurso de apelación gira en torno a la incorrecta valoración probatoria hecha por la Juez de primera instancia, pues, a juicio de la parte actora las pruebas allegadas soportan la ejecución del contrato por parte de PRODEGUA, y demuestran que esta entidad, en calidad de contratista, cumplió con el lleno de sus obligaciones.
En aras de determinar si la demandante cumplió a cabalidad con las obligaciones pactadas en contrato de consultoría No. 002, se realiza el análisis probatorio de las pruebas que obran en el expediente y que son relevantes para esta causa, veamos: El contrato de consultoría No. 002 del 20 de septiembre de 2011, que se tendrá como de auditoría tal como lo calificó el A quo, sin que fuere refutado por el apelante, sobre las formas de pago, señaló: CLAUSULA SEGUNDA.
VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO. Se estipula que el valor del presente contrato será la suma de CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($147'200.000.00) M/L.
PARAGRAFO I: Para efectos fiscales y liquidación de los impuestos, estampillas, tasas, contribuciones Departamentales y Municipales el valor estimado del presente contrato será el valor descrito en la presente cláusula, siendo su forma de pago la siguiente forma: Un primer giro a manera de anticipo, equivalente al 50% del valor del contrato, es decir, la suma de SETENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS ($73'600.000), los cuales se girarán con la legalización del contrato; y el saldo mediante actas de pago amortizables mediante deducciones del 50% del valor de cada acta de pago, que serán presentadas al mismo tiempo que las del contrato de servicio, por un valor equivalente al porcentaje de avance de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos legales.
Las actas de pago deben ser aprobadas por el supervisor o coordinador del contrato designado por Municipio de Maicao y se deben presentar dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la presentación de la consabida acta. (Negrilla fuera de texto) A su vez, la cláusula sexta del aludido contrato, que establece sobre la vigilancia y control de la ejecución del contrato, se indica que será la Secretaría de Salud Municipal, la garante del cumplimiento de las obligaciones contractuales y sería la entidad que expediría las certificaciones de cumplimiento de las labores de las auditorias.
Se tiene que al realizar un juicio de valor a la aludida cláusula se destacan que el saldo restante del contrato se debía pagar mediante actas de pago, a las que se le deduciría el 50% del valor, esto es, solo se debía pagar la mitad de lo que corresponde en cada acta, hasta que el saldo se amortizara completamente, asimismo, las actas de pago, que reflejan el porcentaje de avance en la ejecución del contrato, se presentará al mismo tiempo que las relacionadas con el contrato RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA de servicio principal, y para ser válidas, deben cumplir con los requisitos legales y ser aprobadas por el supervisor o coordinador designado por el municipio de Maicao.
Bajo esta misma línea, resulta importante precisar lo indicado en las últimas líneas de la precitada cláusula, respecto de la entidad designada por el municipio de Maicao, para realizar la aprobación de las actas. Conforme con ello, resulta pertinente destacar que el demandante en su recurso indica que el A quo ignoró las pruebas obrantes en el expediente, dado que se encuentra plenamente sustentada la ejecución del contrato y el cumplimiento de las obligaciones, no obstante el Tribunal no advierte en el expediente las certificaciones de cumplimiento por parte de la entidad dispuesta para la expedición de las mismas, tampoco se advierten las actas periódicas del cumplimiento del servicio, ni siquiera, actas de cobro parcial, conforme lo visto en la cláusula segunda del contrato.
Asimismo, tal como lo señaló el A quo los oficios de informes en su mayoría se dirigen a la Secretaría de Salud de La Guajira -situación que no se advierte plasmada en el contrato, pues la entidad a cargo del recibo de los informes y la verificación del cumplimiento del contrato, era la secretaría de salud Municipal, tal como obra en la cláusula sexta del contrato de consultoría. Se destaca en este punto que la parte demandante indicó que había ejecutado la totalidad del contrato, sino que, además, el municipio en su calidad de contratante, no realizó ningún tipo de actos de verificación de que se estuviera cumpliendo el contrato y/o aquellos tendientes a conminar a la accionante al cumplimiento de las obligaciones del contrato, lo cual implicaba su desatención de este y el incumplimiento por el no pago.
Entonces admitir tal argumento, implica responsabilizar al demandante, en la medida en que éste tenía la obligación de generar las actas periódicas del cumplimiento del servicio y las actas de cobro parcial conforme lo estipulado en la cláusula segunda del contrato, dado que el hecho de que el municipio no realizara verificaciones o no exigiera el cumplimiento de las obligaciones no exime al demandante de su deber de presentar dichas actas, ya que su omisión constituye una falta de evidencia formal del cumplimiento de las obligaciones contractuales.
Se resalta que las acciones del municipio mencionadas por el demandante, como los actos de verificación o conminación al cumplimiento del contrato, eran facultativas, no obligatorias. En este sentido, la ausencia de dichas acciones por parte del municipio no puede ser usada como justificación para el incumplimiento del demandante en cuanto a sus deberes contractuales, como la presentación de las actas, que hacen parte de su responsabilidad directa.
Ahora, respecto de los informes presentados, el apelante indica que los mismos fueron allegados por fuera del período de ejecución del contrato, en tanto no era posible realizar la auditoría del primer trimestre de 2012 durante el mismo, en ese sentido, se pone de presente que este argumento tampoco es de recibo, pues los mismos dan cuenta de la vigencia de 2011, y se añade nuevamente, no fueron presentados ante la entidad correspondiente.
RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA De este modo, al no tratarse del presupuesto fáctico mencionado por el apelante, se tiene que el contrato estipulaba claramente un período de ejecución que debía respetarse, y la entrega de los informes después de la fecha de finalización del contrato, específicamente más allá del 30 de marzo de 2012, representa un incumplimiento de una de las obligaciones fundamentales, esto es, la entrega oportuna de la documentación requerida.
Sumado a lo anterior, se tiene además, que se adjuntaron unas certificaciones expedidas por las EPS en el año 2013, las cuales pretenden dar cuenta de la ejecución del contrato, indicando que la entidad accionante realizó las auditorías conforme el contrato, en este punto, es importante tener en consideración, que las certificaciones fueron expedidas, casi un año después de la finalización del contrato, lo que no solo las ubica temporalmente fuera del período de ejecución, sino que también les resta valor como elementos probatorios para demostrar el cumplimiento de las obligaciones en el tiempo debido.
Aunado a lo anterior, se advierte que dichas certificaciones emitidas por las EPS no son los documentos idóneos para probar la ejecución del contrato, pues se exigía específicamente la entrega de informes periódicos y actas parciales de cumplimiento, debidamente aprobados por el supervisor del contrato, y no certificaciones expedidas por terceros como las EPS, debiéndose resaltar, que la labor de supervisión y auditoría del contratista debía ser reflejada en los documentos contractualmente exigidos, los cuales le permitirían al municipio evaluar de manera adecuada el grado de cumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato de consultoría No. 002.
Así las cosas, de acuerdo con la valoración realizada por esta Corporación y conforme lo señaló la sentencia recurrida, se concluye que no se presentan pruebas que demuestren el cumplimiento de las obligaciones y requisitos necesarios para acreditar la ejecución del contrato de consultoría No. 002, por lo que no se logró demostrar el cumplimiento de las condiciones contractuales exigidas.
Por lo tanto, se debe confirmar la decisión de negar las pretensiones de la demanda. 2.4.- Costas. En virtud de lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede el Tribunal a disponer sobre la condena en costas, bajo los términos de liquidación y ejecución previstos en el Código General del Proceso.
En el caso bajo estudio, la sala mayoritaria no condena en costas a la parte demandada como parte recurrente vencida, en aplicación de la regla contemplada en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, que establece que sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación. De acuerdo con lo anterior y dado que no se encuentran probados los gastos de las costas, la sala mayoritaria se abstendrá de condenar en costas en esta instancia judicial.
Conforme lo anterior, no se condenará en costas porque no se presenta temeridad o mala fe en la parte actora. III. DECISION RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, la sentencia de fecha 20 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, por la cual se niegan las pretensiones de la demanda de controversias contractuales, instaurada por la Fundación Progreso y Desarrollo Guajiro “PRODEGUA” contra el Municipio de Maicao, de conformidad con las consideraciones expuesta en esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuaderno objeto de remisión. PUBLÍQUESE, NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sala telemática con sesión virtual del 12 de febrero de 2025.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada (Vicepresidente) MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Ponente (Presidente) RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA ANEXO TÉCNICO 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial. Del contrato estatal El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define el contrato estatal como todo acto generador de obligaciones celebrado por las entidades enunciadas en el artículo segundo (2º) de la misma codificación.
ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…) Cuando la norma se refiere a “las entidades a que se refiere el presente estatuto”, hace alusión a lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, que dispone lo siguiente: 1°.
Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.(Destaca con negrillas el Tribunal).
Por su parte, el Consejo de Estado ha manifestado que el contrato estatal se distingue del contrato entre particulares, en la medida en que, en aquel, al menos una de las partes es una entidad estatal, sin que resulte relevante el régimen jurídico aplicable al contrato. así: “(…) la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participen de esa misma naturaleza6”.
(Subrayado fuera del original). Por otro lado, se tiene que el contrato estatal puede terminar por causas normales o anormales. Dentro de las causas normales se encuentra: 1) El cumplimiento del objeto; 2) El vencimiento del plazo extintivo de duración del 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 24 de mayo de 2012, CP: Hernán Andrade Rincón, Radicado: 21.181.
RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA contrato; y 3) El acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes7. Mientras que dentro de las causas anormales se encuentran, entre otras, las siguientes: 1) Mutuo consentimiento de las partes; 2) Declaratoria de terminación unilateral, ante la configuración de alguna de las causales legales correspondientes; 3) Renuncia del contratista a su ejecución, cuando le sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad y no se pueda ceder el contrato; y 4) Terminación unilateral de la entidad, como consecuencia de la configuración de ciertos supuestos de nulidad absoluta del contrato, entre ellos la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades8.
De la buena fe contractual El principio de la “buena fe” es transversal a todo el ordenamiento jurídico, no obstante, reviste de especial importancia en materia de contratación, pues, de este se desprende que el contrato se suscribe para cumplirse (pacta sunt servanda), y, que las partes deben comportarse con lealtad y honestidad durante todas las etapas contractuales.
Los deberes de comportamiento derivados de la buena fe durante la gestación y desarrollo del vínculo tienden, también, a que en el tiempo posterior al contrato ninguna de las partes deba soportar situaciones que se puedan considerar de desventaja. Este deber se aplica tanto en la formación del contrato, en el desarrollo de éste, como en el periodo postcontractual.
Cada parte tiene el derecho de confiar en que su respectivo co-contratante le garantizará un comportamiento leal y honesto, una vez concluido el contrato9. (…) La liquidación del contrato tiene como propósito hacer un ajuste final de cuentas y finiquitar el negocio mediante el reconocimiento de saldos a favor de alguna de las partes o de declararse a paz y salvo, según el caso.
Con la liquidación del contrato el circuito negocial queda terminado y cerrado definitivamente en lo que atañe al cumplimiento de las obligaciones que se derivan del contrato para las partes, lo que implica la extinción definitiva del vínculo contractual. Ya en anteriores oportunidades la Sección Tercera del honorable Consejo de Estado10 al referirse a esta modalidad de los contratos estatales ha precisado: “( ) De acuerdo con el lenguaje común, liquidar un contrato es ajustar, saldar, pagar o determinar el valor de las acreencias y de las deudas correspondientes al mismo, así como ponerle fin a los derechos y obligaciones que derivan de la fuente contractual.
(…) La liquidación (…) es un ajuste o rendición final de cuentas que se produce con el objeto de que las partes contratantes establezcan, con fundamento en el desarrollo del contrato, las acreencias 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 31 de agosto de 2006, Radicado: 14.287. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 28 de junio de 2016, CP: Álvaro Namén Vargas, Radicado: 2.253. 9 Consejo de Estado, Sentencia del 29 de septiembre de 2011, Expediente 18242, CP: Mauricio Fajardo Gómez. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de fecha veinticuatro (24) de abril de dos mil trece (2013). Radicación número: 68001-23-15-000-1998-01743-01(27315). RAD. 44-001-33-40-002-2014-00340-01 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN PROGRESO Y DESARROLLO GUAJIRO -PRODEGUA- VS MUNICIPIO DE MAICAO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA CONFIRMA DENEGATORIA pendientes o saldos a favor o en contra de cada uno o se declaren a paz y salvo, según el caso, para extinguir el negocio jurídico celebrado (…) La liquidación es una actuación que procede con posterioridad a la terminación normal o anormal del contrato estatal, por causas contractuales o legales o por causas atribuibles a ambos contratantes o a uno de ellos.
Entre los modos o causas normales de terminación de los contratos, pueden incluirse: (i) el cumplimiento del objeto; (ii) el vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato, y (iii) el acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes. (…) la liquidación es obligatoria en: (…)) Los contratos de tracto sucesivo, esto es, aquellos cuyas obligaciones se ejecutan de manera periódica o difieren en el tiempo o sucesivamente a medida que se van causando;
(…) Aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo (sea por la naturaleza periódica de las prestaciones o por las vicisitudes que se presenten en su ejecución que lo dilaten o prorroguen) y (…) Los demás que lo requieran, con fundamento a su naturaleza, objeto y plazo, así como a su importancia o relevancia o por la eventualidad de discrepancias y controversias en torno a su ejecución (…) [P]ara Sala es claro que las partes, en virtud de la autonomía de la voluntad (arts. 32 y 40 Ley 80 de 1993, art. 1602 C.C.), pueden libremente pactar la liquidación en aquellos contratos estatales en los que no resulte obligatorio en los términos de la norma analizada.” Según el artículo 60 de la ley 80 de 1993, subrogada por la ley 1150 de 2007 en articulo 32 modificado parcialmente por el artículo 217 del decreto 019 de 2012, se colige que en dicha actuación deben señalarse los ajustes, revisiones, y reconocimientos, a saber;
I)Acuerdos, conciliaciones, y transacciones; II) Extensión o ampliación de la garantía de estabilidad, de calidad del bien o servicio; III) La provisión de repuestos y accesorios; IV) Pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones; V) Responsabilidad civil y en general avalar las obligaciones que debe cumplir a la extinción del contrato.