SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira 1 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: Carmen Cecilia Plata Jiménez Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Ligia Isabel Fragozo de Daza Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 Instancia: Segunda.
Tema: Resuelve apelación de auto. ASUNTO Visto el informe secretarial que antecede, se tiene que, la apoderada judicial de la parte demandante presentó recurso de apelación en contra del auto proferido en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, del 12 de julio de 20221, mediante el cual se negó medida cautelar solicitada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
I.
ANTECEDENTES Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, presentó solicitud de suspensión provisional de la resolución GNR 245804 del 19 de agosto de 2016, por medio de la cual Colpensiones ordenó la inclusión en nómina de pensionados la prestación pensional de vejez de la señora Ligia Isabel Fragozo de Daza en cuantía de $691.729 efectiva a partir del 19 de enero de 2016.
Por auto del 12 de julio de 2022, el a quo denegó la medida cautelar solicitada por Colpensiones. En fecha de 14 de julio de 2022, Colpensiones mediante apoderada judicial, presentó recurso de apelación en contra del numeral primero del auto de fecha de 12 julio de 2022. II. EL AUTO APELADO En la providencia recurrida el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha decidió no decretar la medida cautelar, a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
En primer término, el a quo explicó el carácter preventivo de la medida cautelar, para lo cual expuso el artículo 231 del CPACA, en donde se distingue sobre los requisitos exigibles dependiendo de la medida cautelar que se solicite. 1 Folio 19-29. Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 2 Explicó que, en cuanto a la procedencia de la medida cautelar que involucre la suspensión provisional de un acto administrativo, manifestó que deben cumplirse con dos requisitos: (i) cuando del análisis del acto cuestionado y de su confrontación con las normas invocadas surge una violación de las últimas y (ii) prueba sumaria de la existencia de los perjuicios.
Al analizar el primer requisito de procedencia de la cautela que involucra la suspensión provisional de un acto administrativo y de su confrontación con las normas invocadas surja una violación de las últimas, señaló que, no es posible adoptar una determinación sobre ese punto, puesto que es necesario un estudio riguroso de las pruebas aportadas por las partes procesales con el fin de establecer si efectivamente se da lugar a la violación de las normas invocadas.
Estableció que, de conformidad con lo indicado por el H. Consejo de Estado, la falta de certeza en torno a la competencia de una u otra autoridad administrativa para pagar una pensión no puede privar a los afiliados de su derecho a esas prestaciones ni afectar el mínimo vital. Indicó que, en este momento no es dable suspender los efectos del acto de reconocimiento pensional ya que se debe de realizar un análisis más en detalle para establecer si Colpensiones era o no competente para expedir el acto administrativo de reconocimiento de pensión a favor de la señora Ligia Fragozo de Daza.
Aunado a ello, indicó que no considera procedente dejar sin pensión a una persona de la tercera edad -75 años- la cual reviste de una protección especial. Afirmó que, cada solicitud de medida cautelar debe analizarse individualmente, teniendo en cuenta para ello los requisitos que debe atender la parte actora en relación con la sustentación de la misma, de lo contrario implicaría que se realiza un análisis tan exhaustivo de la normatividad que rige la materia, que lo llevaría en esa etapa inicial del proceso a sacar conclusiones determinantes con las que prácticamente perfilaría su decisión final, cuando falta agotar etapas tan importantes como la probatoria y la de alegaciones.
Advirtió que, la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede cuando sea estrictamente necesaria para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, siempre y cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de pruebas allegadas con la solicitud.
Aseveró que, previo juicio de ponderación de intereses, resultaría más gravoso negar la medida cautelar que concederla. Así, indicó que, acceder a la medida de suspensión solicitada, traería como consecuencia dejar sin pensión de vejez a una persona de la tercera edad, teniendo en cuenta que lo que se pretende discutir en este proceso no es propiamente si la actora cumple con los requisitos en el ordenamiento jurídico para gozar de una pensión de vejez, si no qué entidad tiene la obligatoriedad de su reconocimiento, razón por la cual resultaría desproporcionado acceder a la suspensión provisional en ese estado procesal.
Además de ello, señaló que de acuerdo al artículo 231 del CPACA, si se solicita el restablecimiento del derecho deberá probarse al menos sumariamente su existencia, asunto que brilla por su ausencia toda vez que respecto a los mismos solo existen las Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 3 afirmaciones realizadas por la entidad en la demandante, sin que estén respaldadas debidamente en prueba sumaria que permita acreditar que los actos administrativos soslayan la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, como lo aduce la entidad demandante.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el apoderada judicial de la parte demandante presentó recurso de apelación en contra del numeral primero del auto de fecha 12 de julio de 2022, mediante el cual se resuelve negar la petición de medida cautelar solicitada por la parte actora. Alegó que, no es de recibo la decisión proferida por el a quo, toda vez que de los documentos allegados al plenario se observa que no es necesario hacer un estudio más profundo para observar que efectivamente existen argumentos para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, y tampoco esperar a que se dé la sentencia para que el despacho se pronuncie sobre la medida cautelar de suspensión. Afirmó que, al concederle la pensión de vejez a la señora Ligia Isabel Fragozo Daza mediante resolución GNR 42460 del 23 de febrero de 2015 y GNR 245804 del 19 de agosto de 2016, se quebranta a todas luces el sistema financiero, siendo este un perjuicio inminente el contra de la estabilidad financiera del sistema general de pensiones.
Ello en atención a que dicho sistema debe disponer de un flujo permanente de recursos que permitan su mantenimiento y adecuado funcionamiento. Aseveró que, continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no acredita todos los requisitos para su reconocimiento afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si tienen derecho a su reconocimiento, vulnerando como consecuencia el principio de progresividad y el acceso a las pensiones de todos los colombianos. Así las cosas, afirma la pretensión de obtener la suspensión de la medida cautelar tiene la intención de proteger el erario público, por lo que solicita se decrete la medida cautelar de suspensión de las resoluciones NGR 42460 del 23 de febrero de 2015 y GNR 245804 del 18 de agosto de 2016.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia. Esta Sala es competente para decidir el recurso en estudio, de conformidad con lo consagrado en el literal h, numeral 2 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 4.2 De la medida cautelar El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo artículo 229 y subsiguientes facultan al juez administrativo a dictar las medidas cautelares que estime necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 4 A ese respecto, la Honorable Corte Constitucional ha señalado sobre el objeto de las mismas: “Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.
De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada”2. En cuanto a la procedencia de las medidas cautelares ha dicho la Corte Constitucional en Sentencia C-284 de 2014, de conformidad con lo que se encuentra establecido en el artículo 231 del CPACA, que se debe distinguir sobre los requisitos exigibles dependiendo de la medida cautelar que se trate.
Así, si se trata de la suspensión provisional de un acto administrativo, en un proceso de nulidad, la misma procede cuando del análisis del acto cuestionado y de su confrontación con las normas invocadas surge una violación de las últimas, y si además se solicita el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse - al menos sumariamente- la existencia de los mismos.
En los demás casos de medidas cautelares, deberán concurrir además los siguientes requisitos 1) que la demanda esté razonablemente fundada; 2) que el demandante haya demostrado así fuere sumariamente ser titular de los derechos invocados; 3) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones con los cuales se pueda concluir que resultaría más gravoso negar la medida que concederla; 4) que de no otorgarse la medida sobrevenga un perjuicio irremediable o la sentencia se vuelva ineficaz.
En lo que atañe a la medida cautelar, el artículo 233 del CPACA, señaló lo siguiente: “ARTÍCULO 233. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.
Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella.
En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada. Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez 2 Sentencia C-834 de 2013.
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 5 evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia. Cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto. Contra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso”. 2.3 La medida cautelar preventiva Las medidas cautelares han sido definidas por la doctrina y la jurisprudencia como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
El artículo 230 del CPACA las medidas cautelares son de naturaleza preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. En este orden de ideas, la norma ibidem enumera las posibles medidas que pueden adoptarse, entre las que se encuentran cautelas negativas y positivas. En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la de impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes obligaciones de hacer o no hacer, establecida en el numeral 5 del artículo 230 del CPACA, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: […] 2. 5.
Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. […]”. No obstante, lo anterior, en cuanto al análisis al que debe sujetarse el juez contencioso al momento de resolver el decreto de una medida solicitada, el Consejo de Estado3 ha señalado lo siguiente: “En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]».
No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000- 2020-00173-0 Actor: FEDERACIÓN NACIONAL DE CULTIVADORES DE CEREALES, LEGUMINOSAS Y SOYA – FENALCE Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – MINCOMERCIO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 6 se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla».
(Resaltado fuera del texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]».
(Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad.
(Negrillas no son del texto). Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses.
Aunado a lo anterior, como en toda medida cautelar y de conformidad con lo establecido en el artículo 231 del CPACA4 y la jurisprudencia del Honorable Consejo 4 “ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 7 de Estado, ha sostenido que la suspensión del trámite debe estar sustentada en dos pilares fundamentales, “los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio5”.
Por ende, cuando se solicite la suspensión de los efectos de un acto administrativo a través del medio de control de nulidad, para su decreto se requerirá que exista la apariencia de buen derecho, esto es, que las pretensiones del proceso aparezcan debidamente fundadas; que el demandante haya demostrado, así sea sumariamente; cuando además se solicite el restablecimiento del derecho y reparación de perjuicios, deberá acreditarse la existencia de los mismos.
En los demás, casos, deberá demostrarse la titularidad del derecho o derechos invocados, que se efectúe un juicio de ponderación de intereses que permita determinar si resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla y, que exista peligro para la efectividad de la sentencia, esto es que se produzca un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia serían nugatorios6. 4.3 Caso concreto Descendiendo al sub examine, se tiene que, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, presentó solicitud de suspensión provisional de la resolución GNR 245804 del 19 de agosto de 2016, por medio de la cual Colpensiones ordenó la inclusión en nómina de pensionados la prestación pensional de vejez de la señora Ligia Isabel Fragozo de Daza en cuantía de $691.729.
El a quo, denegó tal pedido, con fundamento en las consideraciones resumidas en el acápite pertinente. En contra de la anterior decisión, el extremo demandante presentó recurso de apelación. Analizados los argumentos de la parte actora, y los expuestos por el a quo, la Sala estima que la presente cautela solicitada tiene la connotación de preventiva, consistente en suspender los efectos de un acto administrativo, por lo que conviene traer a colación lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, el cual estableció los requisitos exigidos para el otorgamiento del amparo cautelar en los siguientes términos:
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Bogotá D.C., 13 de mayo de 2015.Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00022- 00(53057). Actor: CARACOL Televisión S.A. y RCN Televisión S.A. Demandado: Autoridad Nacional de Televisión – ANTV. Referencia: Medio de control de nulidad simple (Auto medida cautelar de suspensión provisional) 6 Ibíd. Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 8 escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
De la norma en cita se despende que el juez contencioso de cara al otorgamiento del amparo cautelar deberá determinar (i) la apariencia de buen derecho o fomus bonis boni iuris (ii) la urgencia de la medida por el peligro de causación de un perjuicio irremediable al demandante o de ineficacia de la sentencia o periculum in mora y (iii) la ponderación entre intereses en colisión en el caso concreto.
La referencia de fumus boni iuris aparece en los dos primeros numerales del precepto en cita, los cuales se exige (i) que la demanda se encuentre razonablemente fundada en derecho y (ii) que el demandante haya demostrado, así sea en forma sumaria, que es el titular del derecho o de los derechos invocados Igualmente exige: (iii) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
Adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Al respecto ha señalado el Consejo de Estado7 lo siguiente: 7 ONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000- 2020-00173-0 Actor: FEDERACIÓN NACIONAL DE CULTIVADORES DE CEREALES, LEGUMINOSAS Y SOYA – FENALCE Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – MINCOMERCIO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 9 En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».
Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.
Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 sostuvo: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».
(Resaltado fuera del texto original). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto».
Así las cosas, procederá la Sala a determinar el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la medida cautelar deprecada. (i) Que la demanda se encuentre razonablemente fundada en derecho. Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 10 El Consejo de Estado frente a la apariencia de buen derecho o «fumus boni iuris» la ha definido como “la que tiene por objeto verificar que quien solicita una medida cautelar, goce de la probabilidad razonable de que prospere su causa” 8.
Así las cosas, se observa que el cargo de nulidad sobre el que se sustenta la demanda es la presunta falta de competencia de la demandante para reconocer la prestación pensional que se le otorgó a la ciudadana demandada, dado que, su derecho se causó mientras se encontraba afiliada a la extinta CAJANAL, asumida por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones y Contribuciones Parafiscales –UGPP-.
En razón de lo anterior, encuentra el Tribunal que la presente cautela no tiene apariencia de buen derecho, pues de las pruebas allegadas hasta este momento no se advierte que se encuentra plenamente acreditado que no le asiste la competencia a la demandante para haber reconocido el derecho pensiona a la ciudadana Fragoso De Daza. En efecto, el recurso de alzada solo se limita a exponer la afirmación, pero no se justifica la misma en prueba alguna, lo que impone concluir que a priori, la demanda carece de apariencia de buen derecho, pues en este estado procesal no se evidencia de forma flagrante que el cargo de nulidad impetrado tenga vocación de prosperidad.
El incumplimiento de tal presupuesto bastaría para despachar desfavorablemente el recurso, no obstante, la Sala, además comparte las aseveraciones del a quo, cuando señala que acceder al pedido cautelar conllevaría dejar sin la prestación pensional a una persona de la tercera edad, máxime cuando no se discute en el presente asunto si tiene derecho o no a dicha prestación, sino cual es la entidad competente para asumir su pago.
La demandante expuso la ocurrencia de un perjuicio irremediable señalando que seguir asumiendo el pago de la prestación pensional pone en riesgo el sistema de sostenibilidad financiero, no obstante, tal afirmación per se no acredita la causación del perjuicio alegado, pues como primera medida, no se encuentra demostrado que no le asista competencia a la parte actora para hacerse cargo de la prestación pensional, y segundo, porque contrario a lo avizorado en el proceso, no existe prueba si quiera sumaria de la existencia del perjuicio alegado.
En suma, los razonamientos eminentemente jurídicos de ponderación antes expuestos, conducen a que se tenga por no justificada la adopción de la medida preventiva en esta oportunidad incipiente en aras de salvaguardar los intereses del demandante. Acorde con lo anterior, el Tribunal considera que no existía mérito suficiente para impartir medida cautelar preventiva, tal y como lo dispuso el a quo, por lo que se procederá a confirmar la decisión recurrida.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de La Guajira, RESUELVE 8 Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto del 18 de agosto de 2017. Expediente 110010325000201601031 00. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Radicación Expediente No. 44-001-33-40-003-2018-00157-01 11 PRIMERO: CONFIRMAR en su integridad el auto del 12 de julio de 2022 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha, por medio de la cual resolvió no decretar la medida cautelar preventiva solicitada por la Administradora Colombiana de Pensiones dentro del proceso de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Ejecutoriado el presente proveído, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
TERCERO: Realizar las anotaciones correspondientes en el Sistema SAMAI. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida en sesión realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado Firmado Por: Carmen Cecilia Plata Jimenez Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: ecd822ee63e0f96a2d035920b46ea05593ba2ecdbc08e2625af1cc31c1c9db29 Documento generado en 19/09/2024 11:56:59 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica