REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA MAGISTRADO PONENTE: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Temas: Presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento.
Procede el Tribunal Administrativo de La Guajira a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de cumplimiento promovida por la señora Daicy Cecilia López Kammerer -por intermedio apoderado judicial- contra la entidad accionada, en procura de que se ordene el cumplimiento del artículo 18 la Ley 1579 del 20121. SÍNTESIS DEL CASO La Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Juan del Cesar – La Guajira devolvió sin registrar la sentencia de 26 de septiembre de 2023, dictada dentro de un proceso verbal de declaración de pertenencia promovido por la señora Daicy Cecilia López Kammerer, debido a que dicha providencia no atendió lo previsto en el artículo 44 de la Ley 160 de 1994.
La parte actora solicitó el cumplimiento de lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1579 del 2012, al considerar que lo procedente era ordenar la suspensión del trámite del registro y no su devolución. Al contestar la demanda, la entidad accionada consideró que la acción de la referencia es improcedente, por cuanto la situación jurídica del accionante fue definida mediante un acto administrativo que se encuentra debidamente ejecutoriado y, por consiguiente, su presunción de legalidad debía ser cuestionada por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES I. La demanda2 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento, la señora Daicy Cecilia López Kammerer solicitó ordenar a la entidad demandada dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012 y, en consecuencia, suspender el trámite del registro derivado de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villanueva –La Guajira– dentro del proceso judicial con radicado 2017- 02212. 1 A folio 151 del expediente, consta que el proceso ingresó al despacho para fallo el 1 de agosto de 2024.
Se deja constancia que las referencias que se realicen en cuanto a folios y documentos corresponden al expediente digital remitido por la secretaría del tribunal. 2 Folio 5 a 11 del expediente. Acción Cumplimiento Radicado 44001334000520240010800 Accionante Daicy Cecilia López Kammerer Accionado Superintendencia de Notariado y Registro- Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de San Juan del Cesar – La Guajira Instancia Primera 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Rad.
No. 44001234000020240011900 2. La Sala procede a destacar, en síntesis, los hechos relevantes expuestos en la demanda3: 2.1. Por medio de sentencia de 26 de septiembre de 2023, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villanueva –La Guajira– accedió a las pretensiones de la señora Daicy Cecilia López Kammerer formuladas dentro del proceso verbal de declaración de pertenencia con radicación 2017-0212 y ordenó su inscripción ante la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de San Juan del Cesar – La Guajira, sobre el predio rural con matrícula inmobiliaria No. 214-16032. 2.2.
La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Juan del Cesar –La Guajira– devolvió sin diligenciar la solicitud de registro de la mencionada providencia judicial, debido a que, según lo establecido en la Ley 160 de 19944, los predios rurales no podrán fraccionarse por debajo de la extensión determinada como unidad familiar, que para el municipio de Villanueva –La Guajira– se encuentra en un rango de 43 a 58 hectáreas. 2.3.
La accionante presentó reclamación administrativa ante la citada oficina de registros de instrumentos públicos por no haber dado trámite a la orden de inscripción contenida en la sentencia dictada en un proceso judicial, dado que no aplicó lo previsto en el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015 en cuanto a la formalización de la propiedad rural. 3.
La parte actora pretende el cumplimiento del artículo 18 de la Ley 1579 de 20125, cuyo tenor literal dispone: <<En los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente de autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que no se ajusta a derecho de acuerdo a [sic] la normatividad vigente, se suspenderá el trámite de registro y se informará al funcionario respectivo para que resuelva si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La suspensión del trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a negar la inscripción con las justificaciones legales pertinentes.
En el evento de recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la constancia pertinente>>. II. La contestación de la demanda 4. Por medio de escrito de 31 de julio de 20246, la entidad accionada solicitó negar las pretensiones de amparo invocadas en la presente acción de cumplimiento, debido a que, para que esta sea procedente es indispensable que la norma cuya aplicación se pretende se encuentre vigente, contenga un deber jurídico a cargo de la autoridad o del particular demandado y que sea aplicable a la situación jurídica expuesta por el accionante, de conformidad con los hechos de la demanda. 5.
En ese contexto, explicó que la nota devolutiva de 12 de diciembre de 2023, notificada el 22 de los mismos mes y año, se sustentó en lo previsto en el artículo 44 3 Visibles folios 6 a 10 del expediente. 4 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. 5 Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones. 6 Visible folio 84 a 94 de expediente. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Rad.
No. 44001234000020240011900 de la Ley 160 de 1994 en tanto prohíbe expresamente que los predios rurales puedan fraccionarse por debajo de la extensión denominada por el INCORA como unidad agrícola familiar que, según la Resolución 041 de 1996, es de 43 a 58 hectáreas para el municipio de Villanueva –La Guajira–. La sentencia cuyo registro se pretende no cumple con dicha exigencia, lo que imposibilita al registrador proceder con su inscripción. 6.
Aseguró que el artículo 22 de la Ley 1579 de 2012, invocada por la accionante, contempla que, si el título o documento no cumple con los presupuestos legales para ordenar su inscripción, se procederá a su inadmisión a través de una nota devolutiva, norma que fue aplicada en el presente caso, por lo que la accionada no incurrió en el incumplimiento alegado. 7.
En suma, expresó que la referida nota devolutiva tiene el carácter de acto administrativo debidamente ejecutoriado, razón por la cual el medio idóneo para controvertir su legalidad es la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho, respecto de la cual operó la caducidad de la acción y, además, no se agotó el requisito de la conciliación prejudicial, como requisito de procedibilidad.
III. Concepto del ministerio público 8. El representante del ministerio público no rindió concepto en la presente causa constitucional, según consta en informe de secretaría de 1° de agosto de 20247. CONSIDERACIONES I. Competencia -control de legalidad- 9. Esta corporación es competente para conocer en primera instancia de la presente acción de cumplimiento de conformidad con el artículo 152 numeral 14 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 20218, al estar dirigida contra una autoridad del orden nacional como lo es la Superintendencia de Notariado y Registros – Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de San Juan- La Guajira. 10.
Agotadas las etapas previstas en la Ley 393 de 1997 para el trámite de la acción de cumplimiento, no se ha alegado, ni advertido por la Sala, irregularidad alguna que invalide lo actuado, motivo por el cual el Tribunal Administrativo de La Guajira, por medio de su Sala de decisión, procederá a emitir sentencia que resuelva en primera instancia el presente asunto9.
II. El problema jurídico 11. De la revisión integral y detallada de los argumentos expuestos por las partes, la Sala considera que para resolver el presente asunto deberá establecer si: ¿la 7 Folio 151 del expediente. 8 Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas 9 Artículo 11. Trámite preferencial. La tramitación de la Acción de Cumplimiento estará a cargo del Juez, en turno riguroso, y será sustanciada con prelación, para lo cual pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo la Acción de Tutela. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Rad.
No. 44001234000020240011900 acción de cumplimiento incoada por la señora Daicy Cecilia López Kammerer es procedente o no para ordenar a la Superintendencia de Notariado y Registro -Oficina de Instrumentos Públicos de San Juan del Cesar La Guajira- dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1579 del 2012? 12. En el evento en que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, deberá establecerse si: ¿hay lugar a ordenar a la accionada dar cumplimiento a la norma cuya aplicación se solicita, en los términos señalados en la demanda? III.
Análisis de la sala 13. Para la Sala la presente acción de cumplimiento resulta improcedente en virtud del presupuesto de la subsidiariedad, dado que, realmente, lo que pretende la parte accionante es cuestionar las decisiones dictadas por la entidad accionada, por las que dispuso devolver sin diligenciar la inscripción de la sentencia de 26 de septiembre de 2023, dictada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villanueva – La Guajira, las cuales pueden ser cuestionadas través de mecanismos ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico para tal efecto, como el medio de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho.
IV. El caso individual 14. En primer término, la Sala considera pertinente destacar que al amparo de lo dispuesto en la Ley 393 de 199710, la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha decantado que para determinar la procedencia de la acción de cumplimiento, deben encontrarse acreditados los siguientes presupuestos11: a. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del obligado a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.
Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito cuando su cumplimiento a cabalidad genere el inminente riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, aspecto que deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8º). b. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir esté consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1º). c. Que el accionante no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial idóneo para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo; circunstancia que de no acreditarse deviene en la improcedencia de la acción, salvo que al no abordar el análisis de fondo se produzca un perjuicio grave e inminente para quien la ejerció. d. Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela, o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 10 Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política. 11 Entre otros pronunciamientos, ver: sentencia de 23 de mayo de 2024.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrado Ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez. Radicación: 25000-23-41-000- 2024-00496-01. Demandante: Rafael Andrés Navarro Crane. Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Rad. No. 44001234000020240011900 15.
De hallarse acreditados los mencionados requisitos, precisa la sala que al abordar el correspondiente estudio de fondo, adicionalmente corresponde determinar si existe o no un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas contra quien se hubiere dirigido la acción. 16.
En ese contexto, con el objeto de decidir el problema jurídico planteado en precedencia —ver párrafo 11—, corresponde a la Sala verificar en el presente caso el cumplimiento de cada uno de los presupuestos procesales antes mencionados, previstos en la Ley 393 de 1997, con el fin de verificar la procedencia de la presente acción constitucional. 17.
En cuanto al agotamiento del primero de los presupuestos antes señalados, consistente en la constitución en renuencia, precisa esta Corporación que este consiste en el reclamo previo y escrito que se debe elevar ante la correspondiente autoridad administrativa para exigirle el cumplimiento de un mandato vigente, imperativo e inobjetable, previsto en una disposición legal o en un acto administrativo con la expresa citación del mismo; y que pese a tal reclamo, se ratifique el incumplimiento o la solicitud no sea atendida dentro de los 10 días siguientes a su presentación12. 18.
La Sección Quinta del Consejo de Estado de manera pacífica y reiterada ha determinado que el reclamo mediante el cual se surte el agotamiento del mencionado requisito de procedibilidad no es un simple derecho de petición, sino una solicitud efectuada con el propósito expreso de constituir en renuencia a la autoridad correspondiente para los fines de la acción de cumplimiento13.
Lo anterior no quiere decir que el solicitante en su petición haga mención expresa y explícita que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o un acto administrativo, de manera que pueda inferirse el propósito de agotar el citado requisito. 19.
En el caso concreto, la Sala tiene por acreditado el mencionado requisito, en tanto está demostrado en el expediente que la accionante radicó petición ante la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de San Juan del Cesar –La Guajira– con el objeto expreso de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012, así14: 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra.
Sentencia de 8 de agosto de 2024.Radicación: 08001-23-33-000-2024-00239-01. Demandante: Adonay Ferrari Padilla. Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, MP. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 14 Petición visible a folio 41 del expediente. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Rad.
No. 44001234000020240011900 20. También quedó debidamente demostrada la renuencia de la parte accionada en dar cumplimiento a lo solicitado por la parte actora, habida cuenta que, mediante oficio ORIPSJ-2142024EE000262 de 19 de junio de 2024, determinó que no es posible dar aplicación a lo establecido en el artículo 18 de la Ley 1579 de 201215, lo cual se ajusta a los presupuestos normativos y jurisprudenciales para tener por satisfecho el primero de los presupuestos procesales en cuestión. 21.
El Tribunal considera que la norma cuyo cumplimiento se pretende por medio de la acción de cumplimiento de la referencia -artículo 18 de la Ley 1579 de 2012- tiene el carácter de mandato legal vigente, dado que, no ha sido objeto de derogatoria o inexequibilidad por disposición judicial y, por consiguiente, también se tiene por cumplido el segundo de los requisitos antes enlistados. 22.
De cara a establecer el cumplimiento del requisito de procedencia de la acción de cumplimiento, referido a la subsidiariedad, es decir, que no existan otros medios de defensa judicial idóneos y efectivo que permitan al accionante obtener el cumplimiento del deber legal o del acto administrativo cuya desatención se reprocha, se advierte que la parte actora cuestiona la decisión contenida en la nota devolutiva de 12 de diciembre de 202316, mediante la cual la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de San Juan del Cesar –La Guajira– decidió no registrar la 15 Visible a folios 42 a 46 del expediente. 16 Visible a folios 24 y 25 del expediente. 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Rad.
No. 44001234000020240011900 sentencia de 26 de septiembre de 2023 dictada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villanueva – La Guajira, que decidió17: 23. A juicio de la parte actora, no resultaba procedente ordenar la devolución de la providencia judicial cuyo registro se pretende, sino que debió aplicar lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012, según el cual corresponde suspender el trámite de registro para que el funcionario correspondiente se refiera a las razones que dieron lugar a la referida suspensión. Tanto en el citado oficio de 19 de junio de 2024, como en la contestación de la demanda, la parte accionada consideró que dicha norma no es aplicable en este caso, conforme lo pretendido por la accionante, dado que en este caso resultaba aplicable lo establecido en el artículo 22 de la norma ibidem.
En consecuencia, estima que actuó de acuerdo con la normatividad aplicable, para lo cual aportó el respectivo expediente administrativo18. 24. En ese marco, evidencia la Sala que en este caso se presenta un debate jurídico que excede el objeto y naturaleza de la acción de cumplimiento, en tanto que la accionante pretende que se imparta un trámite distinto al aplicado por la entidad accionada respecto del registro de la sentencia de 26 de septiembre de 2023 dictada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villanueva – La Guajira, es decir, que en este caso se cuestiona la legalidad del acto administrativo por el cual se dispuso devolver el documento cuyo registro se pretende, así como del oficio de ORIPSJ- 2142024EE000262 de 19 de junio de 2024. 17 Visible a folios 14 a 23 el expediente. 18 Visible a folios 97 a 149 del expediente. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Rad.
No. 44001234000020240011900 25. En ese sentido, la accionante tiene a su alcance y disposición mecanismos ordinarios como los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de cuestionar la legalidad de las decisiones emitidas por la entidad demandada, por las que dispuso la devolución –sin registrar– de la referida sentencia judicial. 26.
Ahora bien, debe recordarse que, pese a la existencia de un instrumento judicial, esta Sala podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio; sin embargo, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos ni los alegó desde la presentación de la demanda. 27.
Bajo este escenario, para la Sala la petición de la señora López Kammerer es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, pues dispone de otros mecanismos de defensa judicial. V. Condena en costas 28. El artículo 21 de la Ley 393 de 1997 dice que el fallo contendrá, si hubiere lugar, la condena en costas, y el artículo 30 ibídem remite al CCA hoy CPACA, en los aspectos no contemplados en dicha ley, siempre que sean compatibles con la naturaleza de las acciones de cumplimiento. 29.
Por su parte, el artículo 188 CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la aludida condena, salvo en los procesos en que se ventile un interés público. Por su parte, el artículo 47 de la ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 188 del CPACA, establece que “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 30.
En el presente caso, atendiendo lo dispuesto en esta última norma, se descarta la carencia manifiesta de fundamento legal de la demanda, por lo que no se impondrá condena en costas a la demandante vencida en juicio, por tratarse de una acción pública. En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento incoada por Daicy Cecilia López Kammerer contra la Superintendencia de Notariado y Registro- Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de San Juan del Cesar – La Guajira, para exigir el cumplimiento del artículo 18 de la Ley 1579 de 2012.
Lo anterior conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: ADVERTIR a la parte accionante que no podrá instaurar una nueva acción e cumplimiento con la misma finalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 7 y 21 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: Sin condena en costas. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Rad. No. 44001234000020240011900 TERCERO: Por secretaría, repórtese inmediatamente si contra la presente sentencia se formula recurso de apelación. De igual manera, una vez ejecutoriada esta sentencia, archívese el expediente, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sesión de sala judicial convocada para el treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado Firmado Por: Dilam Andres Gamez Quijada Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 513c6e2e83f3a1e05d2e613740a88339975bcd5e5a99bbee036a6e48e5997111 Documento generado en 30/08/2024 03:49:31 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica