SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: Carmen Cecilia Plata Jiménez Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, diecisiete (17) de abril de dos mil veinticuatro (2024). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Evelys Galván Magdaniel Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES.
Radicado: 44-001-33-40-003-2017-00312-01 Instancia: Segunda. Tema: Reliquidación pensional de jubilación ASUNTO Decide el Tribunal el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, el cinco (5) de diciembre de dos mil veintidós (2022), por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1.1. Hechos La parte demandante, en síntesis, expone como supuestos fácticos de la demanda los siguientes: Señala que, la actora prestó sus servicios al departamento de La Guajira por más de 20 años (desde 01 de abril de 1976 hasta el 14 de abril de 1998), desempeñando como último cargo el de auxiliar de sistemas; al cumplir los 55 años de edad solicitó a Colpensiones su pensión de vejez, la cual le fue reconocida mediante resolución No. 263740 de 2014 bajo los parámetros establecidos en el artículo 1 de la ley 33 de 1985, en cuantía de $782.111 y efectiva a partir del 26 de marzo de 2013.
Expresa que, la demandante en fecha 21 de julio de 2017 presentó solicitud de reliquidación de pensión, para que se le liquidara la prestación con el promedio del salario del último año y con todos los factores salariales. Destaca que, mediante resolución No. GNR 160816 del 30 de mayo de 2015 la demandada confirmó la resolución No. GNR 263740 de 2014, en el sentido de realizar la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Evelis Galván Magdaniel.
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 Agrega que, en fecha 21 de julio de 2017 presentó revocatoria directa solicitando que se revise la prestación en el sentido de reliquidar la pensión de vejez de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la ley 33 de 1985 y aplicando una tasa de reemplazo del 75% teniendo en cuenta el promedio del último año y todos los factores salariales.
Describe que, mediante resolución No. SUB 161942 de 16 de agosto de 2017 la demandada confirmó la resolución No. GNR 242878 del 11 de agosto de 2015, en el sentido de realizar la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Evelis Galván Magdaniel. Sustenta que, para la liquidación de la pensión de la actora Colpensiones tuvo en cuenta los factores salariales de prima técnica, bonificación servicios prestados y asignación básica.
Aúna que, Colpensiones omitió tanto en la liquidación inicial como en la reliquidación de la prestación, tener en cuenta los factores salariales de auxilios de alimentación, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones. Argumenta que, la liquidación de la pensión de la demandante debe hacerse tomando como base el 75% de todo lo devengado en el último año de servicios inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos, esto es, entre el 15 de abril de 1997 y el 14 de abril de 1998.
Concluye que, la demandante está cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 la liquidación de su pensión debe hacerse teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicios y monto de la prestación señalados en el régimen anterior -ley 33 de 1985-, teniendo en cuenta todos los dineros devengados con ocasión de la relación laboral. 1.2.
Pretensiones De conformidad con la situación fáctica antes expuesta, la parte actora actuando a través de apoderada judicial acudió ante esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de la referencia solicitando: “DECLARACIONES Y CONDENAS PRIMERA: Declarar agotada la vía administrativa, la cual fue decretada mediante Resolución Nro.
SUB 161942 del 16 de agosto de 2017, quien negó la reliquidación presentada contra la resolución GNR 263740 de 2014, la cual fue confirmada. SEGUNDA: Declarar la nulidad de la resolución número SUB 161942 del 16 de agosto de 2017, quien resolvió negativamente la RECLAMACION ADMINISTRATIVA donde se solicita la reliquidación de la pensión de vejez de mi poderdante.
TERCERA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho condénese a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES la pensión a favor del(a) señor(a) EVELIS GALVAN MAGDANIEL, a partir del momento que cumplió los requisitos para hacerse acreedora a la pensión, tomando el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios anteriores al cumplimiento de los requisitos de estatus de pensionado.
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 CUARTA: Que se condene a la demandada a pagar a favor de mi representado los intereses moratorios sobre las mesadas atrasadas a una tasa equivalente al DTF desde la ejecutoria de la sentencia, según el numeral 4 del artículo 195 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo.
QUINTA: Las condenas impuestas deberán actualizarse en los términos del artículo 187 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo para lo cual se aplicará la siguiente fórmula: SEXTA: Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del C.P.A.C.A. SEPTIMA: Condenar en costas a la entidad demandada” 1.3.
La sentencia apelada. Mediante sentencia del 5 de diciembre de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha resolvió: ‘’PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Evelys Galván Magdaniel, a través de apoderado, contra la administradora colombiana de pensiones - Colpensiones de acuerdo con las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Por secretaría infórmese en su oportunidad si contra la presente sentencia se interpone recurso de apelación y una vez ejecutoriada, archívese el expediente físico y electrónico, verificándose que todas las actuaciones surtidas, estén registradas en el sistema SAMAI y en los registros internos del juzgado.’’ Luego de hacer un análisis del marco normativo, jurisprudencial y del material probatorio allegado al expediente, el a quo expresó que se encontró acreditado en el transcurso del proceso que la demandante era beneficiaria del régimen de transición pensional, establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, modificado por el acto legislativo No. 01 de 2005.
Así mismo, también le asistía derecho de una pensión vitalicia de jubilación. Expresó que, mediante resolución No. 263740 del 21 de julio del 2014, proferida por Colpensiones, se reconoció la pensión de vejez a la señora Evelys Galván Magdaniel con 1.116 semanas con un ingreso base de liquidación de $782.111 y un porcentaje de liquidación del 75%.
En dicho acto administrativo se tuvo en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación, lo señalado en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Expusó que, la demandada dio aplicación del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y la ley 33 de 1985, porque para la fecha en que fue reconocida la prestación económica, operaba la correspondiente liquidación conforme la jurisprudencia vigente en esa época, sin embargo, como Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 la demanda de referencia se presentó con posterioridad a la existencia del precedente SU - 230 de 29 de abril de 2015 de la Corte Constitucional, no encontró viable que fuera analizada una posible reliquidación pensional de acuerdo al IBL solicitado, porque de acuerdo con el marco jurisprudencial desarrollado, a partir de este momento podría exigírsele al administrado que conozca la nueva postura jurisprudencial, por cuanto el IBL, no es un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 100.
Enfatizó que, en palabras de la Corte Constitucional en la sentencia precitada, se produjo la extinción de un derecho sustancial de carácter pensional (o al menos la eliminación de una expectativa legítima) de las personas beneficiarias del régimen de transición, que creían, con fundamento en la jurisprudencia, que el ingreso base de liquidación de sus pensiones debía ser calculado en la forma prevista en el régimen anterior.
Seguido a ello, manifiesto que, según la primera de las subreglas fijadas en la mencionada sentencia de unificación, si al empleado le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión cuando entró en vigencia la ley 100, el IBL pensional será el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciera falta o el cotizado en todo el tiempo, en el que fuere superior, mientras que, si le faltaban más de 10 años, será el promedio de los salarios sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones en los 10 años anteriores al reconocimiento.
En consecuencia, al momento de la revisión de la liquidación pensional de la actora, se reiteró que, se le liquidó la pensión teniendo en cuenta los últimos 10 años de servicio, de conformidad con la resolución No. 263740 del 21 de julio de 2014, proferida por Colpensiones. Así las cosas, determinó que no es posible que a la actora se le liquide la pensión teniendo en cuenta el último año de servicio solicitado, este es del 15 de abril de 1997 al 14 de abril de 1998, en virtud del marco legal aplicable a la causa, toda vez que, las subreglas son claras en establecer que la liquidación se debe efectuar con el promedio de lo faltante o todo lo cotizado, dependiendo de lo que fuera superior.
Asimismo, señaló que la resolución acusada, fue expedida con arreglo a las normas jurisprudenciales en las que debían fundarse, se mantiene incólume la presunción de legalidad que a ella reviste, y por tanto se niegan las pretensiones deprecadas en la demanda. Finalmente indicó que, en cuanto al principio de favorabilidad, se considera que en el presente caso no es dable calcular el IBL de la pensión de la actora con aplicación de las normas anteriores a la ley 100 de 1993 o con la inobservancia de las reglas jurisprudenciales de las altas cortes que gobiernan la materia, sobre la base de que la actora las considera más favorables.
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 1.4. El recurso de apelación. El apoderado de la parte demandante dentro del término de ley presentó recurso de apelación en el que solicitó se revoque la sentencia de primera instancia. Argumentó que, el juez de instancia al estudiar la situación fáctica resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que la demanda fue presentada el día 15 de noviembre de 2017, posterior a la fecha de causación de la Sentencia C-258 de 2013 y Sentencia SU 230 de 2015, es decir 29 de abril de 2015, fecha en la cual comienza a regir o tener efecto vinculante según la argumentación del despacho dicha jurisprudencia. Expuso que, el despacho dio aplicación a la Jurisprudencia a partir del 29 de abril de 2015, teniendo como requisito para dicha aplicación la fecha de presentación de la demanda, cuando lo que se debe de observar es la fecha de causación de la prestación y que para el caso en concreto es el 26 de marzo de 2013, fecha en que la demandante cumplió la totalidad de los requisitos para acceder a la prestación. Destacó que, el recurso de alzada se sustenta mediante la jurisprudencia emitida por las diferentes secciones del Consejo de Estado, las cuales hacen alusión que la fecha de aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2013, el requisito que debe observarse es la causación del derecho, es decir, el reconocimiento de la pensión de vejez bajo los requisitos del régimen de transición de que trata el artículo 1 de la ley 33 de 1985, y no la fecha de presentación de la demanda, ya que esto es contrario a los principios constitucionales de inmediación, favorabilidad, condición más beneficiosa y demás derechos adquiridos y amparados por la Constitución Política Nacional.
La demandante realizó un recuento jurisprudencial sobre las sentencias de las altas cortes, en referencia a las garantías brindadas para la debida aplicación de las normas, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 1.5.
Trámite de segunda instancia En aras de surtir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia objeto de la alzada, el proceso fue remitido a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento por reparto al despacho ponente (Fl. 214). Seguidamente, a través de auto de fecha 03 de marzo de 2023, se admitió la apelación, dando oportunidad a las partes para que, desde la notificación del auto admisorio de la alzada hasta la ejecutoria del mismo, se pronunciaran al respecto y al Ministerio Público para que emitiera concepto de fondo, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
El proceso ingresó al despacho para fallo el 28 de marzo de 2023. (Fl. 229) Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Pronunciamiento sobre nulidades y presupuestos procesales Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente, para a partir de allí, y a la luz de las normas legales y precedentes jurisprudenciales pertinentes, de las pruebas legalmente solicitadas, decretadas y allegadas, adoptar la decisión que en derecho corresponda. 2.2 Competencia En virtud de lo prescrito en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo este Tribunal es el competente para conocer del recurso de alzada interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por un juzgado del circuito judicial de Riohacha. 2.3.
Límite de la apelación En el recurso de apelación le corresponde al recurrente confrontar los argumentos sobre los cuales versa su inconformidad, con la providencia objeto de alzada, de acuerdo con ello, se le asigna la carga argumentativa de señalar los puntos o asuntos que serán objeto de decisión para el juez de segunda instancia, por lo que para éste, el marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen en contra de la decisión que se hubiere adoptado por el a quo.
Es por ello, que en principio, los demás aspectos de la Litis, diversos a los que ha planteado el recurrente en la apelación, deben excluirse del debate en la segunda instancia, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o la ley, tales como aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa deberá decretarlos de manera oficiosa1; todo esto de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 328 del C.G.P.- aplicable por la remisión que hace el artículo 306 del CPACA-.
Conforme a tales parámetros, se advierte que la parte demandante centra sus reproches en cuanto a la decisión del juez de primera instancia en declarar la legalidad de los actos administrativos demandados, al considerar que no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, dado que se dio una correcta aplicación del régimen de transición pensional consagrado en la ley 100 de 1993, en aplicación de la jurisprudencia contenida en la sentencia SU 230 de 2015; pues en su sentir, dicha interpretación desconoce principios constitucionales como de inmediación, favorabilidad, condición más beneficiosa y demás derechos adquiridos y amparados por la Constitución Política Nacional, pues el 1 Como por ejemplo, la caducidad, la falta de legitimación en la causa, la ineptitud sustantiva de la demanda, entre otros.
Al respecto véase Sentencia de trece (13) de febrero de dos mil trece (2013), Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, Radicación número: 50001-2331-000-1999-00165-01(25310). En el mismo sentido, ver Sentencia de unificación de nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012), Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, Radicación número: 50001233100019970609301 (21060).
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 a quo dio aplicación a la Jurisprudencia a partir del 29 de abril de 2015, teniendo como requisito para dicha aplicación la fecha de presentación de la demanda, cuando lo que se debe de observar es la fecha de causación de la prestación y que para el caso en concreto es el 26 de marzo de 2013, fecha en que la demandante cumplió la totalidad de los requisitos para acceder a la prestación; por lo que, encuentra procedente se reliquide la pensión de vejez del demandante teniendo en cuenta el promedio del salario del último año incluyendo todos los factores salariales devengados. 2.4 Problema jurídico Del análisis integral y detallado de los fundamentos fácticos y jurídicos invocados en el recurso de apelación propuestos por la parte actora, así como de los argumentos desarrollados en la providencia recurrida, encuentra la sala que para decidir de fondo el presente asunto, y determinar si debe revocarse, confirmarse o modificarse la sentencia apelada, deberá dilucidar el siguiente planteamiento: Definir si la pensión de vejez de la señora Evelys Galván Magdaniel debe ser reliquidada con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio tal y como lo estima el recurrente, o si por el contrario, se debe dar aplicación a lo previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 en cuanto señala que el IBL para beneficiarios del régimen de transición pensional se compone únicamente de los factores salariales consagrados en el decreto 1158 de 1994. 2.5.
Tesis del tribunal La sala sustentará como tesis que, la sentencia de primera instancia expedida por el juzgado cuarto administrativo del circuito de Riohacha debe ser confirmada, por cuanto, al aplicar las reglas jurisprudenciales desarrolladas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en cuanto a la aplicación del IBL a los beneficiarios del régimen de transición pensional previsto en la ley 100 de 1993, se encuentra que los actos administrativos demandados conservan su presunción de legalidad 2.6.
Marco normativo y jurisprudencial 2.6.1. Reliquidación pensional y régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Con la expedición de la ley 100 de 1993 se creó el sistema de seguridad social integral, derogando los regímenes pensionales existentes para ese momento e integrándolos en un sistema general. Como consecuencia, los requisitos de edad y tiempo de servicios, o semanas de cotización para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de vejez sufrieron modificación. Sin embargo, con el fin de proteger a quienes tenían expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión por estar próximos a cumplir los requisitos para ello, el legislador estableció un régimen de transición que quedó contemplado en el artículo 36 ibidem, dirigido a hacer efectivo el principio de favorabilidad en la Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 interpretación y aplicación de la ley laboral.
Específicamente, la mencionada disposición señala: “Artículo 36. Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)” Acorde con lo anterior, son beneficiarios de la transición pensional, quienes al momento de entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1° de abril de 1994), tuvieran 35 años o más en el caso de las mujeres, o 40 o más en el caso de los hombres, o contaran con 15 o más años de servicios. Esta garantía, implica que, para el reconocimiento pensional de aquellas personas cubiertas por la transición, se tendrá en cuenta el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, según el principio de favorabilidad, respecto de los siguientes elementos: i) Edad para acceder a la pensión de vejez; ii) Tiempo de servicio o número de semanas cotizadas; iii) Monto de la pensión de vejez.
Ahora bien, en relación con la aplicación de los dos primeros elementos no ha existido ningún tipo de controversia. Sin embargo, el tercer aspecto, esto es, la noción de “monto”, sí ha sido objeto de amplios debates a nivel doctrinario y jurisprudencial. En efecto, la jurisdicción contenciosa administrativa dando aplicación al principio de inescindibilidad, venía señalando principalmente a través de la sección segunda, que no resultan aplicables las normas reglamentarias de la ley 100 de 1993, que determinan las bases que se deben tener en cuenta para la liquidación pensional del personal sometido al régimen de transición pensional de que trata el inciso 2° del artículo 36 de la ley 100 de 1993, pues si la prestación periódica se debe liquidar y reconocer bajo una ley anterior en los aspectos de edad, tiempo y monto pensionales (entendiendo por monto la dupla porcentaje y base de la liquidación incluidos factores salariales), sería esta normatividad la aplicable, más aún cuando contempla una regulación especial, favorable y diferente.
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 Por su parte, el máximo órgano de cierre de la justicia ordinaria, ha interpretado que cuando el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, establece el término “monto” de la pensión, sólo hace referencia al porcentaje (75%); pero que el ingreso base de liquidación que se debe tener en cuenta es el que consagra el inciso 3º del artículo 36 de la ley 100 de 1993, es decir, el promedio de los salarios devengados que sirvieron de base para los aportes durante los últimos 10 años.
A su vez, la H. Corte Constitucional, en sentencia SU-230 de 2015, precisó que si bien existía un precedente reiterado por distintas salas de revisión de esa corporación, en cuanto a la aplicación de los principios de inescindibilidad e integralidad del régimen especial, en el sentido que el monto de la pensión incluía el IBL como un aspecto a tener en cuenta en el régimen de transición – criterio decantado por el Consejo de Estado -, también lo es que el tribunal constitucional no se había pronunciado en sede de constitucionalidad acerca de la interpretación que debe darse al inciso 3º del artículo 36 de la ley 100 de 1993, señalando categóricamente que el IBL – componente del cual son los factores de liquidación -, no es un elemento del régimen de transición, por lo que siendo competencia de la sala plena de esa corporación establecer un cambio de jurisprudencia, aún en aquéllos casos en que existe la denominada jurisprudencia en vigor, acogía la Corte Constitucional la tesis de la H. Corte Suprema de Justicia. Para sustentar lo anterior sostuvo esencialmente que: “Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca.”2 Ahora bien, en providencia de fecha veinticinco (25) de febrero de 20163, emitida por la sala plena de la sección segunda del Consejo de Estado, en un caso con similares alcances fáctico-jurídicos que los del presente, se apartó del precedente constitucional vertido en dicha sentencia SU-230/15, señalando que la regla fijada con relación al ingreso base de liquidación en la sentencia C-258 de 2013, no se puede generalizar, siendo necesario el análisis de los fundamentos de los regímenes especiales, que no necesariamente consagran ventajas injustificadas y considerando especialmente que en su proveído, la Corte advirtió que el alcance del control realizado se circunscribía al régimen pensional especial previsto en el precepto censurado (artículo 17 de la Ley 4ª de 1992), por lo que no podían extenderse automáticamente sus efectos a otros regímenes.
Adicionalmente, arguyó la sala plena de la sección segunda, que la Corte Constitucional validó una interpretación dada por el órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria, a la luz del precedente sentado en la sentencia C-258 de 2 Sentencia SU-230 de 2015. 3 Radicación número: 25000-23-42-000-2013-01541-01(4683-13) Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 2013, no obstante, advirtió que la máxima autoridad contencioso administrativa ha mantenido una posición invariable con relación al monto de las pensiones en el régimen de transición y que sus interpretaciones han sido encontradas conforme a la Constitución por el alto tribunal constitucional, por lo que de acogerse la variación interpretativa, se afectaría el derecho a la igualdad de los beneficiarios del régimen de transición. En línea con lo anterior, al dictar sentencia de reemplazo de fecha 9 de febrero de 2017, por habérsele ordenado así en sede de tutela, la sección segunda enfatizó que el cumplimiento del fallo de amparo no la llevaba a la modificación de ese reiterado criterio interpretativo.
A su vez, la Corte Constitucional, insistió en su posición respecto al tema en las Sentencias T-018 de 2018 y SU-023 de 2018. Finalmente, como parte del recuento que viene haciéndose, se cita sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, esta vez en sala plena de lo contencioso administrativo, consejero ponente: César Palomino Cortés, Bogotá D.C., en fecha agosto veintiocho (28) de dos mil dieciocho (2018)4, en la que se unifica la jurisprudencia sobre el criterio de interpretación del artículo 36 de la ley 100 de 1993, estableciendo que “el Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”, y fijando las siguientes subreglas5: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez 4 Expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01.
Medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro, Demandado: caja nacional de previsión social E.I.C.E. En Liquidación. 5 Preciso es indicar que la sala plena fue categórica en señalar, para justificar su tesis, que: 101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.
Sobre esta subregla, la sala plena de lo contencioso administrativo consideró que no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. Y que, por el contrario, con esta interpretación, (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado;
(ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema. Y, en cuanto a los efectos de esa sentencia unificadora, se precisó que no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de la sentencia, ni mucho menos entenderse que las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la sección segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley.
En resumen, bajo los razonamientos que apuntan a que ha de acatarse los precedentes de la Corte Constitucional, contenidos principalmente en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU- 210 de 2017, se revisará la presente causa según la cual la actora como beneficiaria del régimen de transición de la ley 100 de 1993, manifiesta tener derecho a que se reliquide su pensión, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
2.7. CASO CONCRETO 2.7.1. Del material probatorio En el expediente milita el siguiente material probatorio relevante, el cual será apreciado en conjunto y bajo las reglas de la sana crítica atendiendo lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, en concordancia con el artículo 176 del C.G.P, aplicable al sub lite por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011: -.
Resolución N° GNR 263740 del 21 de julio de 2014, por el cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez a la demandante, proferida por Colpensiones (Fl. 16-22) -. Resolución N° GNR 160816 del 30 de mayo de 2015, por el cual se niega una solicitud de revocatoria de la resolución del 21 de julio de 2014, proferida por Colpensiones (Fl. 23-27) Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 -.
Resolución N° SUB 161942 del 16 de agosto de 2017, por el cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestaciones definida vejez – ordinaria, proferida por Colpensiones (Fl. 31-41) -. Formato N°1 de certificado de información laboral, certificación de periodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones de fecha 12 de septiembre de 2017, proferida por el departamento de La Guajira.
(Fl. 42) -. Formato N° 2 Certificación de salario base de fecha 12 de septiembre de 2017, proferida por el departamento de La Guajira. (Fl. 43) -. Formato N° 3 certificación de salario mes a mes de fecha 12 de septiembre de 2017, proferida por el departamento de La Guajira. (Fl. 44) 2.7.2. Solución a la Litis De la valoración de las pruebas documentales referenciadas, se tienen por debidamente acreditados los siguientes hechos: Que la señora Evelis Galvan Magdaniel nació el 26 de marzo de 1958, por lo que a la entrada en vigor de la ley 100 de 1993, esto es, el 1 de abril de 1994, contaba con 35 años de edad. Que la accionante prestó sus servicios administrativos al departamento de La Guajira, desde el 1° de abril de 1976 hasta el 14 de abril de 1998 Que mediante los actos administrativos demandados, en esencia, Colpensiones reliquidó la pensión de vejez de la demandante con base en el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años anteriores a la adquisición del derecho a la pensión. Ahora bien, encuentra la sala que, inconforme con la liquidación de su asignación pensional, la accionante acudió a esta jurisdicción para demandar la nulidad de los actos administrativos de reconocimiento y aquellos mediante los cuales Colpensiones denegó la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio como IBL para reliquidar la pensión concedida, solicitando además el restablecimiento de sus derechos; pretensiones que fueron desestimadas por el a quo mediante sentencia de primera instancia, la cual fue apelada por la demandante en los términos antes expuestos.
En esa línea, de la mano de los anteriores supuestos fácticos demostrados, se procede a darle solución al problema jurídico, no sin antes destacar que resultan de imperativa aplicación las subreglas fijadas por la Corte Constitucional en cuanto a la debida interpretación y aplicación del régimen de transición pensional previsto en la ley 100 de 1993, desarrolladas en sentencia SU – 230 de 2015, dado que al ser una sentencia de unificación en materia de tutela tiene efectos “erga omnes”, es decir, que constituyen precedente judicial de aplicación obligatoria tanto por los jueces constitucionales como en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 Se destaca que mediante la sentencia unificadora de agosto 28 agosto de 2018, la sala plena del Consejo de Estado acogió dicho criterio interpretativo, y se apartó del fijado por dicha corporación mediante sentencia de 4 de agosto de 2010, por tanto, esta tiene carácter vinculante y obligatorio, por haber sido expedida por una alta corte en virtud de su función de unificar jurisprudencia, además, le fueron otorgados de manera expresa efectos retroactivos, esto es, que es aplicable a todos los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como en sede judicial, independientemente que hayan sido promovidos en vigencia de la postura anterior.
Así las cosas, de acuerdo con lo probado, se tiene que la situación pensional de la demandante quedó cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 – supuesto que no es materia de debate -, por lo que tal situación le da derecho a beneficiarse de los elementos previstos en la ley anterior atinentes a: i) edad para acceder a la pensión de vejez, ii) tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, y iii) monto de la pensión de vejez, pero entendido este último concepto como el porcentaje sobre el cual se liquidará la pensión, más no como el ingreso base de liquidación – IBL -, componente para el cual debe seguirse inexorablemente lo previsto en la ley 100 de 1993.
Conforme a lo anterior, mediante resolución No. GNR 263740 del 21 de julio de 2014, Colpensiones procedió a reconocer a la señora Magdaniel Galván una pensión de vejez, con aplicación de la ley 33 de 1985, preservando de este régimen vigente al momento de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 (i) la edad (55 años), (ii) el tiempo de servicios (20 años) y (iii) la tasa de remplazo o monto (75%).
Por su parte, realizó la liquidación de la prestación reconocida bajo un IBL de $1.042.814, al cual se le aplicó un porcentaje de 75%, quedando como mesada pensional el valor de $782.111, a 26 de marzo de 2013; y ordenó el pago del retroactivo correspondiente. En ese orden, en cuanto al lapso o tiempo para fijar el IBL, el citado acto administrativo tuvieron en cuenta el promedio de los salarios y rentas enlistados en el decreto 1158 de 1994 sobre los cuales la accionante cotizó durante los últimos 10 años de cotización anterior a la adquisición del derecho pensional, actualizados conforme al IPC; es decir, que en torno al período base de liquidación pensional, la demandada aplicó la subregla número uno prevista por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 18 de agosto de 2018, la cual atañe a que los asegurados a los cuales se les aplique el régimen de transición que les faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, según certificación que expida el DANE.
En cuanto a los factores salariales, incluyó los previstos en el artículo 1° del decreto 1158 de 1994, es decir, se ciñó la demandada a la segunda subregla decantada por la jurisprudencia antes citada, conforme a la cual, los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición, son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, en concordancia con lo establecido en el decreto 1158 de 1994.
Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 De manera que al subsumir el caso concreto en el precedente constitucional invocado en este fallo, no se advierte que conforme a lo acreditado en autos, haya lugar a la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante en los términos que pide en su demanda y que resultan diversos a los definidos por el Consejo de Estado en la citada sentencia SU de 28 de agosto de 2018, razón para mantener la presunción de legalidad del ciado acto administrativo.
Finalmente, se tiene que mediante las resoluciones GNR 160816 del 30 de mayo de 2015 y SUB 161942 del 16 de agosto de 2017, la entidad demandada denegó la reliquidación pensional de la actora con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, al estimar que dicha petición resulta inviable en los términos del régimen de transición pensional consagrado en la ley 100 de 1993 aplicable en este caso.
De lo expuesto, encuentra la sala que los actos administrativos demandados reconocieron la asignación pensional de la parte actora en virtud de la debida interpretación del régimen de transición pensional establecido en la ley 100 de 1993 y del cual es beneficiaria la demandante. Por lo anterior, y en aplicación de las reglas desarrolladas por el Consejo de Estado en la sentencia de 28 de agosto de 2018, es claro que a la accionante no le asiste derecho a la reliquidación pensional conforme lo pedido en vía administrativa y en esta sede judicial, en consecuencia, los actos administrativos enjuiciados conservarán su presunción de legalidad.
Debe resaltarse que con dicha determinación no se vulneran concepciones tales como las de derecho adquirido, confianza legítima y principio de favorabilidad e inescindibilidad, para lo cual este tribunal se remite a lo expuesto por el Consejo de Estado en un asunto en el que se aducían iguales argumentos en relación con la aplicación del precedente vertido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018: “(…) conforme con la sentencia SU-023 del 5 de abril de 2018, la Corte Constitucional se refirió a la imposibilidad de aplicar en materia de transición los principios de favorabilidad e inescindibilidad del régimen pensional, así como el principio de confianza legítima, ya que el IBL y el periodo de causación de las pensiones habían sido expresamente regulados por el legislador, en atención a la libertad de configuración legislativa y al hecho de que se trataba de simples expectativas mas no de derechos adquiridos o expectativas legítimas.”6 Igualmente, en consonancia con la cita en precedencia, debe la Sala resaltar que existía una línea consolidada de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el IBL del régimen de transición, que resulta anterior, inclusive, a la presentación de la demanda por parte de la actora, situación que impide predicar la referida confianza legítima. 6 Consejo De Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección quinta, consejero ponente: Rocío Araújo Oñate, veintitrés (23) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-15- 000-2019-03208-00(AC). Actor: Roger Raúl Ruíz Villeros. Demandado: Consejo de Estado, sección segunda, subsección A. Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 Asimismo, se destaca que no puede pasarse por alto que el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto del 2018 consideró que no puede invocarse el principio de igualdad frente a otros procesos sobre los que ha operado la cosa juzgada en atención a que con estas reglas de juego se garantiza la seguridad jurídica del sistema.
De acuerdo con lo expuesto, el tribunal confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el juzgado cuarto administrativo oral del circuito de Riohacha que negó las pretensiones de la demanda. III. Condena en costas. Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021 que señala que en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, supuesto este último que no se configura en la presente causa, dada la controversia existente sobre el asunto de la reliquidación pensional, debiendo sanamente entenderse que la parte actora actuó bajo el convencimiento de que debía imperar el criterio en el que soportó su demanda y que con la puesta en funcionamiento de la jurisdicción, sus pretensiones pensionales podrían ser prósperas, resultando por tanto inequitativo que el pensionado que es la parte débil, deba asumir dicha condena.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha cinco (5) de diciembre de dos mil veintidós (2022) proferida por el juzgado cuarto administrativo oral del circuito de Riohacha por la cual denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la ciudadana Evelys Galván Magdaniel.
Lo anterior, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas en Samai, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuaderno objeto de remisión. Radicación Expediente No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01 CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida en sesión realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Hoja de firmas de la sentencia de segunda instancia proferida dentro del medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho, incoado por la demandante Evelys Galván Magdaniel contra Colpensiones, bajo el radicado No. 44-001-33-40-004-2017-00312-01.
Firmado Por: Carmen Cecilia Plata Jimenez Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: d2376d5b77fa1fcc4825d0c97ecdcdea82c26b97410b708b9ffabaf90173c55f Documento generado en 10/05/2024 03:38:54 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica