REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrado Ponente: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Temas: Alteración de documentos electorales / Trashumancia electoral.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTACIA Con fundamento en lo previsto en el literal a), numeral 7° del artículo 152 del C.P.A.C.A. - modificado por el artículo 28 de la ley 2080 de 2021-1, en concordancia con el numeral 1° del artículo 125 ibidem, procede el Tribunal Administrativo de La Guajira a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad electoral promovido por Hollman Ibáñez Parra, en contra del acto de elección de Cielomar Peñaloza de Lacouture como alcaldesa de Villanueva (La Guajira) para el periodo constitucional 2024 - 2027.
SÍNTESIS DEL CASO El demandante cuestiona la legalidad del acto de elección de la alcaldesa de Villanueva (La Guajira) para el periodo 2024 – 2027, al considerar que se hizo elegir con votos de 182 sufragantes que no residían en dicha circunscripción electoral y 354 electores que fueron suplantados, por lo que tales sufragios fueron depositados de forma ilegal.
La parte accionada y la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitan negar las pretensiones de la demanda, pues, en su criterio, el accionante no logró demostrar las mencionadas causales de nulidad electoral. La Sala niega las pretensiones de la demanda al no demostrarse la alteración de documentos electorales por suplantación de electores; además, porque la votación afectada por trashumancia no tiene incidencia en el resultado de los comicios, en virtud de la jurisprudencia imperante de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES I. La demanda de nulidad electoral 1. En ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A-, el 1 Artículo 152. competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7.
De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, (…) Medio de control: Nulidad Electoral Radicado: 44001234000020240001100 Demandante: Hollman Ibáñez Parra Demandado: Cielomar Peñaloza de Lacouture como alcaldesa electa del municipio de Villanueva (La Guajira) para el periodo constitucional 2024 – 2027.
Consecutivo: 5 2 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra ciudadano Hollman Ibáñez Parra pretende que se declare la nulidad del acto de elección de la señora Cielomar Peñaloza de Lacouture como alcaldesa municipal de Villanueva (La Guajira), avalada por el grupo significativo de ciudadanos «Cielo somos todos» para el periodo constitucional 2024 - 2027.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, pidió cancelar la credencial otorgada a la accionada como alcaldesa municipal del citado ente territorial y aplicar los demás efectos consecuentes previstos en el artículo 288 del C.P.A.C.A2. 2. Cómo fundamentos fácticos de las pretensiones3, el accionante indicó que el 29 de octubre de 2023 se llevaron a cabo las elecciones de autoridades territoriales y departamentales en todo el territorio nacional; en el municipio de Villanueva (La Guajira), el certamen electoral tuvo lugar de 8:00 a.m. a 4:00 p.m. como lo dispone el Código Electoral Colombiano y el 4 de noviembre de 2024, la Comisión Escrutadora Municipal declaró a la señora Cielomar Peñaloza de Lacouture como alcaldesa electa del citado municipio para el periodo constitucional 2024 – 2027, decisión contenida en el formulario E -26 ALC. 2.1.
Expuso que, virtud de una prueba anticipada practicada a instancias del juzgado segundo promiscuo municipal de Villanueva (La Guajira) se conocieron los formularios E - 11 utilizados durante la mencionada jornada electoral, de cuya revisión se pudo determinar que los jurados de votación permitieron sufragar a 182 ciudadanos cuya inscripción en el municipio de Villanueva (La Guajira) había sido anulada por el Consejo Nacional Electoral mediante las Resoluciones 5491, 13935 y 9229 de 20234.
También concluyó que 354 ciudadanos fueron suplantados y ejercieron ilícitamente el sufragio5. 3. En el concepto de la violación de la demanda6, la parte actora consideró que el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad en virtud de las causales establecidas en los numerales 3° y 7° del artículo 275 del C.P.A.C.A., debido a que, la elección de la demandada como alcaldesa del municipio de Villanueva (La Guajira) para el periodo 2024 – 2027 se logró mediante documentos electorales alterados con el objeto de modificar los resultados de la elección, y además, por votos de sufragantes que no residían en el citado municipio. 3.1.
En cuanto al cargo referido a la alteración de documentos electorales, señaló que en el registro de votantes (formularios E -11) se registró un número significativo de ciudadanos que no comparecieron a las elecciones y, pese a ello, aparecen como sufragantes, es decir, que dichos votos no fueron depositados en las urnas por los titulares del derecho, sino que fueron suplantados.
Agregó que dichas marcaciones espurias fueron sumadas en el acta E -14 y posteriormente en los formularios E – 24 y E – 26. 3.2. En lo referido a la causal de nulidad de trashumancia electoral, consideró que los jurados de votación permitieron sufragar a varios ciudadanos cuya inscripción en el municipio de Villanueva (La Guajira) había sido dejada sin efecto por medio de las Resoluciones 5491, 13935 y 9229 de 2023 del Consejo Nacional Electoral, lo que incidió de manera importante en el acto de elección cuestionado.
II. La contestación de la demanda 2 Visible a folio 6 del expediente. 3 Visible a folios 5 a 7 del expediente. 4 Según listado visible a folios 10 a 16 del expediente. 5 Según listado visible a folios 10 a 26 del expediente. 6 Visible a folios 27 a 34 del expediente. 3 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra 4.
La Registraduría Nacional del Estado Civil7 formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que cumple una labor estrictamente logística tanto en la etapa de inscripción como en los escrutinios, por lo que sus competencias no atañen a las causales de nulidad electoral invocadas8. 4.1. En lo referido a la suplantación al sufragante, consideró que el accionante no cumplió con la carga de demostrar en el caso concreto la incidencia del supuesto fraude en el resultado de la elección, pues, realizó tal afirmación con fundamento en la valoración subjetiva de los formularios electorales, pero no demostró los presupuestos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para la configuración de la suplantación. 4.2.
Sobre la presunta trashumancia, explicó que, previa investigación administrativa, el Consejo Nacional Electoral dictó las Resoluciones 5491 y 9229 de 2023 por las cuales fueron inhabilitadas 415 cédulas para votar en el municipio de Villanueva (La Guajira), pero mediante Resolución 13935 de 22 de octubre de 2023 fueron reincorporadas al censo electoral 18 de esas cédulas, por lo que solo fueron excluidos 397 votantes.
Expuso que la Resolución 5491 citada fue notificada oportunamente e incluida en el censo electoral; no obstante, las restantes decisiones se notificaron de manera extemporánea, razón por la que no pudo ser actualizada la base de datos con tal información, pese a ello, el censo electoral de dicho ente territorial goza de todo el rigor legal y reviste legitimación con plenas garantías al desarrollo del proceso electoral. 5.
La ciudadana Cielomar Peñaloza de Lacouture solicitó negar las pretensiones de la demanda por no hallarse demostradas las causales de nulidad electoral invocadas; además, formuló la excepción previa denominada «inepta demanda por indeterminación de los cargos de trashumancia y suplantación». Como argumentos de defensa en cuanto al cargo referido a la suplantación al elector, indicó que su formulación se sustenta en meras especulaciones, dado que no explicó de qué tipo de suplantación se trata, cómo ocurrió tal irregularidad, ni se detalla la zona, puesto, mesa, candidato y registro donde se presentó la alteración en la votación o el escrutinio. 5.1.
En cuanto al cargo referido a la trashumancia electoral, indicó que de las cédulas enlistadas en el numeral segundo de los hechos de la demanda, únicamente 3 de estas se encuentran incluidas en la parte resolutiva de las Resoluciones 5491 y 9229 de 2023 del Consejo Nacional Electoral, que dejó sin efectos la inscripción para la elección del 29 de octubre de 2023.
Agregó que, aunque algunos registros fueron dejados sin efectos, ello no quiere decir que sean trashumantes, debido a que estaban habilitados para votar en la misma circunscripción pero en un puesto de votación diferente, antes de que el municipio de Villanueva (La Guajira) fuera organizado electoralmente en dos zonas y cuatro puestos de votación, es decir, que, en estos casos, la consecuencia de la invalidación de la inscripción de una cédula no es la exclusión de la circunscripción electoral, sino el retorno al puesto de votación en el que se encontraba inicialmente inscrito el elector.
En ese sentido, aseguró que el accionante no cumplió con la carga de demostrar que los presuntos trashumantes sufragaron a pesar de no tener arraigo en el municipio de Villanueva (La Guajira) y mucho menos probó que esa supuesta irregularidad incidiera en el resultado de la elección. III. El trámite procesal en primera instancia 7 En adelante RNEC. 8 Visible a folios 592 a 612 del expediente. 4 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra 6.
Del trámite procesal surtido en la primera instancia, la Sala destacan las siguientes actuaciones relevantes: 6.1. La demanda fue radicada el 11 de enero de 2024 ante la oficina de apoyo judicial de este distrito judicial y correspondió por reparto al despacho del magistrado ponente9, el cual mediante auto de 17 de enero de 2024 decidió admitir la demanda10.
Por medio de auto de 22 de febrero de 2024, se declaró no probada la excepción previa denominada «inepta demanda por indeterminación de los cargos de trashumancia y suplantación»11, contra dicha decisión la parte accionada presentó recurso de apelación12, el cual fue rechazado por improcedente mediante auto de 8 de marzo de 202413. 6.2.
Contra la anterior decisión, la accionada interpuso recurso de reposición14, el cual fue decidido desfavorablemente por auto de 5 de abril de 202415. Por medio de auto de 16 de abril de 2024 se fijó el 24 del mismo mes y año a las 9:30 a.m. como fecha y hora para llevar a cabo la audiencia inicial prevista en los artículos 283 y 180 del C.P.A.C. A16.
En la fecha establecida se realizó la mencionada diligencia, en la cual se fijó el litigio y se decidió sobre el decreto y práctica de pruebas; respecto de esta última decisión, las partes interpusieron recurso de apelación, que fue concedido en efecto devolutivo ante el Consejo de Estado17. 6.3. Por medio de auto de 20 de junio de 2024, el Consejo de Estado revocó parcialmente la decisión dictada en la audiencia inicial en cuanto negó el decreto de una prueba de informe solicitada por la parte accionante; en consecuencia, mediante auto de 19 de julio de 2024, el despacho del magistrado ponente obedeció lo decidido por el superior y decretó la mencionada prueba18. 6.4.
Mediante auto de 14 de agosto de 2024 se fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia de pruebas19, la cual se llevó a cabo el 23 de agosto de 2024, en la que se decidió sobre el acopio de las pruebas oportunamente aportadas, se cerró el periodo probatorio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para presentar concepto de fondo20. 7.
La parte accionante no presentó alegatos -según informe de secretaría-. Por su parte, tanto la demandada, como la Registraduría Nacional del Estado Civil se pronunciaron dentro de la oportunidad correspondiente, en los siguientes términos: 7.1. Por medio de escrito de 6 de septiembre de 202421, la accionada insistió en que las pretensiones de la demanda deben ser negadas ante la ausencia de pruebas de las causales de nulidad formulada.
En cuanto al cargo de trashumancia, consideró que el Consejo Nacional Electoral dejó sin efecto inscripciones de 220 personas que sufragaron en el municipio de Villanueva (La Guajira) para las elecciones territoriales de 2023; sin embargo, ello no tiene incidencia en el resultado de la elección, porque la diferencia entre 9 Según acta de reparto que obra a folio 85 del expediente. 10 Visible a folios 98 a 103 del expediente. 11 Visible a folios 766 a 770 del expediente. 12 Visible a folios 797 a 800 del expediente. 13 Visible a folios 815 a 821 del expediente. 14 Visible a folios 847 a 848 del expediente. 15 Visible a folios 876 a 882 del expediente. 16 Visible a folios 911 a 914 del expediente. 17 Visible a folios 952 a 977 del expediente. 18 Visible a folios 2777 a 2781 del expediente. 19 Visible a folios 2893 a 2895 del expediente. 20 Visible a folios 2921 a 2927 del expediente. 21 Visible a folios 2997 a 2999 del expediente. 5 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra la alcaldesa electa y el segundo candidato con mayor votación fue de 333 votos.
Agregó que tampoco se probó lo relativo al cargo de suplantación, debido a que este no cumplió con las exigencias de la jurisprudencia del Consejo de Estado, ni indicó en qué consistió la supuesta irregularidad. 7.2. La Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante escrito radicado el 4 de septiembre de 2024, reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, en especial, lo relativo a la falta de legitimación en la causa por pasiva para responder sobre las pretensiones de la demanda; también agregó que el demandante no logró probar las causales de nulidad electoral invocadas en la demanda. 8.
Finalmente, el Ministerio Público presentó concepto el 4 de septiembre de 202422en el cual solicitó negar las pretensiones de la demanda, al considerar, en primer término, que el demandante no logró acreditar el cargo relativo a la suplantación, debido a que no aportó pruebas que permitieran corroborar en qué zona, puesto y mesa se presentó tal irregularidad, quiénes fueron los ciudadanos objeto de suplantación y las personas que incurrieron en dicha práctica.
En cuanto al cargo de trashumancia electoral, estimó que en el trámite procesal se demostró que 187 ciudadanos no residentes en el municipio de Villanueva (La Guajira) ejercieron su voto en esta circunscripción electoral; no obstante, ello no tiene incidencia en cuanto al resultado final, debido a que la señora Cielomar Peñaloza de Lacouture obtuvo 282 más que el señor Diego Alberto Baquero Altamar -quien logró la segunda mayor votación- es decir, que en todo caso, la sustracción de dichos votos no tendría una consecuencia distinta a que la accionada logró ser electa como alcaldesa del municipio de Villanueva (La Guajira) para el periodo 2024 -2027, decisión democrática que debe prevalecer en virtud del principio de eficacia del voto.
CONSIDERACIONES I. Cuestión previa – de la legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el presente asunto 9. En su escrito de contestación de la demanda, la Registraduría Nacional del Estado Civil formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar, en lo esencial, que no tiene competencias para responder sobre las pretensiones de la demanda, debido a que ejercer funciones meramente logísticas en la planeación del certamen electoral y el proceso de escrutinios.
Agregó que, si bien, le corresponde mantener actualizado el censo electoral, se limita a ejecutar las decisiones que sobre dicho aspecto adopta el Consejo Nacional Electoral. 9.1. Para decidir sobre dicho aspecto23, precisa la Sala que la legitimación en la causa ha sido definida como un presupuesto requerido para dictar sentencia de fondo, y se refiere a la calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
Dicho interés sustenta el derecho de las partes a que el juez se pronuncie sobre las pretensiones y los argumentos de defensa de forma favorable o desfavorable24. 9.2. En ese orden, se destaca que el medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del CPACA25 tiene por objeto ejercer el control de legalidad sobre «los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de 22 Visible a folios 2955 a 2984 del expediente. 23 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A. «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada». 24 Corte Constitucional.
Sentencias T-416 de 1997 y C-965-2003. 25 Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-. 6 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden», razón por la cual, la legitimación por pasiva en los asuntos de esta naturaleza corresponde al elegido, nombrado o llamado a ocupar curul, ya que es a quien se le causaría un perjuicio directo con relevancia jurídica en caso de prosperar las pretensiones de nulidad. 9.3.
Por lo anterior, el artículo 277 ibidem establece que en el auto admisorio de la demanda se ordenará notificar personalmente al elegido o nombrado; no obstante, dicha norma en su numeral 2° establece que también se deberá notificar a «la autoridad que expidió el acto y a la que intervino en su adopción, según el caso». 9.4. En recientes pronunciamientos, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha definido que las entidades que conforman la organización electoral están legitimadas para actuar en el extremo pasivo en los proceso de nulidad electoral dependiendo de la naturaleza de los actos que se demandan y los cargos que se formulan en la demanda, de la cual se debe determinar si la actuación de dichas entidades es meramente formal, o si, por el contrario, existe conexidad directa entre sus competencias y las causales de nulidad alegadas26. 9.5.
En lo relativo a la intervención de la RNEC debe precisarse que, según el criterio jurisprudencial desarrollado de forma consistente y pacífica por la citada corporación, resulta necesaria su intervención en los casos en los que se invoquen causales objetivas de nulidad electoral, debido a que es la autoridad encargada de la logística del proceso electoral27.
En el presente asunto, se demanda el acto de elección de la señora Cielomar Peñaloza de Lacouture como alcaldesa de Villanueva (La Guajira) con fundamento en lo previsto en los numerales 3° y 7° del artículo 275 del C.P.A.C.A. referidos a la alteración de documentos electorales con el propósito de modificar los resultados de la votación y, que los electores no sean residentes de la misma circunscripción. Así las cosas, resulta claro que los cargos de la demanda guardan relación directa con las funciones logísticas de dicha entidad en el certamen electoral, por lo que esta judicatura considera necesaria su intervención en el presente asunto; es decir, que dicha excepción se declarará no probada28.
II. Solución al caso individual 10. De los argumentos de la demanda, así como de los fundamentos de defensa propuestos por el extremo pasivo de la litis, considera la Sala que para resolver de fondo el presente asunto deberá abordar el siguiente planteamiento29: 10.1. ¿Están demostrados los supuestos fácticos necesarios para anular el acto que declaró la elección de Cielomar Peñaloza de Lacouture como alcaldesa Municipal de 26 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente: Gloria María Gómez Montoya. Auto de 20 de agosto de 2024. Radicación: 11001-03-28-000-2023-00153-00. Demandante: Luis Fernando Padilla Pérez y otro. Demandado: Elvia Milena Sanjuan Dávila, gobernadora del departamento del Cesar – período constitucional 2024-2027. 27 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate. Auto de 30 de octubre de 2020. Radicado: 11001 03-28-000- 2020-00034-00. 28 Al respecto, ver sentencia de 10 de octubre de 2024. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejero Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil.
Radicado: 130012333000202300501001. Demandante: Libardo Sierra Rodríguez. Demandado: Carlos Andrés Álvarez Támara como alcalde del municipio de Córdoba (Bolívar) para el periodo 2024 – 2027, que indicó: «Por lo tanto, la solicitud de la RNEC debe declararse infundada, pues, la Sección Quinta en otras oportunidades ha indicado que «se justifica la vinculación de esa entidad en el contexto de causales objetivas de nulidad electoral, “dado que es la entidad encargada de la logística del proceso electoral, que comprende la utilización de las TIC al proceso electoral, el voto electrónico, el diseño de los formularios electorales» 29 La sala precisa el problema jurídico que viene fijado desde la audiencia inicial sin alterar aspectos sustanciales de su planeamiento que fueron aceptados por los intervinientes -ver folio 422 del expediente-. 7 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra Villanueva (La Guajira) para el período 2024 – 2027, contenida en el formulario E-26 ALC de fecha 4 de noviembre de 2023, al estar incursa dicha elección, conforme a los cargos que se imputan en la demanda, en las causales de nulidad previstas en los numerales 3° y 7° del artículo 275 del CPACA – esto es, alteración de documentos electorales y trashumancia? 10.2.
¿De haberse demostrado la alteración de documentos electorales y la trashumancia, conforme con los parámetros legales y/o jurisprudenciales sobre el asunto, tienen estos la incidencia para modificar el resultado electoral? 11. Pues bien, el Tribunal niega las pretensiones de la presente demanda de nulidad electoral, debido a que la parte accionante no logró acreditar las causales de nulidad invocadas en la demanda, referidas a la alteración de documentos electorales por suplantación de sufragantes y por haberse permitido sufragar a personas que no contaban con residencia electoral en el municipio de Villanueva (La Guajira), como se expone a continuación: 12.
Del análisis de las pruebas aportadas oportunamente al expediente y debidamente incorporadas en el trámite procesal, se tiene por acreditado que para las elecciones territoriales del 29 de octubre de 2023, tuvieron la calidad de candidatos para el cargo de alcalde municipal del municipio de Villanueva (La Guajira) los ciudadanos Diego Alberto Baquero Altamar por el «partido de la unión por la gente – partido de la U», Elton Salas Cuadrado por el partido «Independientes» y Cielomar Peñaloza de Lacouture por el movimiento significativo de ciudadanos «Cielo somos todos»30, el cual obtuvo seis mil doscientos apoyos (6.200) apoyos ciudadanos válidos según certificación de 16 de junio de 2023 de la Registraduría Nacional del Estado Civil31. 13.
Como resultado de la mencionada jornada electoral, resultó elegida la señora Cielomar Peñaloza de Lacouture como «alcalde municipal» del municipio de Villanueva (La Guajira) para el periodo constitucional 2024 – 2027, según consta en el formulario E – 26 ALC de 4 de noviembre de 202332. Según el mencionado formulario, para la elección del citado cargo de elección popular, se registró un total de 13.875 votos, distribuidos así33: 14.
De la referida prueba se observa que la accionada fue elegida como alcaldesa del ya mencionado ente territorial al obtener seis mil seiscientos veintiocho (6.628) votos, seguida por el candidato Diego Alberto Rodríguez Altamar, quien logró seis mil trescientos 30 Ver formatos E – 26 ALC de 4 de noviembre de 2023 visible a folios 162 a 165 del expediente. 31 Ver folio1039 del expediente. 32 Ver certificación de 31 de enero de 2024, visible a folio 1040 del expediente. 33 Ver formato E – 26 ALC de 4 de noviembre de 2023. 8 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra cuarenta y seis (6346) sufragios y, finalmente, el señor Elton Salas Cuadrado obtuvo solo quinientos treinta y nueve (539) apoyos.
Se concluye entonces que, entre los dos candidatos con mayor votación se presentó una diferencia de 282 votos. 15. Establecido lo anterior, la Sala procederá a analizar la primera de las causales de nulidad electoral formuladas en la demanda, referida a la alteración de documentos electorales, pues, indica el accionante que, los ciudadanos relacionados a folios 16 a 26 del expediente fueron suplantados, pues no asistieron a la elección y a pesar de ello se registraron como sufragantes, por lo que ejercieron de manera irregular su derecho a elegir -356 ciudadanos-. 15.1.
Según la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la suplantación de electores se enmarca en la causal de nulidad electoral prevista en el numeral 3° del artículo 275 del C.P.A.C.A. relativa a la alteración de documentos electorales con el fin de mutar el resultado de la elección. Dicha irregularidad se configura cuando: «i) una persona deposita su voto en nombre de otra, ii) los jurados de votación diligencian las casillas del E-11 simulando que la persona allí registrada se acercó a ejercer su derecho al voto o iii), cuando en el formulario E-11 se registra como votante a una persona cuyo cupo numérico no se encuentra vigente por haber pertenecido a una persona fallecida»34. 15.2.
Ha indicado la alta corporación que habrá suplantación de sufragantes cuando en el registro de votantes (formulario E -11) aparezca un número diferente a los que realmente ejercieron su derecho democrático, es decir, cuando no comparezcan a la jornada electoral todas las personas que aparecen como votantes. Dicho actuar se traduce en marcaciones espurias que van a ser sumadas en el acta E -14 y posteriormente en los formularios E -24 y E – 26. 15.3.
También ha señalado la jurisprudencia contenciosa administrativa que no todo error en el diligenciamiento del registro de votantes debe ser tenido como alteración de documentos electorales configurativa de nulidad electoral, pues es normal que los jurados de votación puedan incurrir en errores al momento de diligenciar el formulario E – 11, como pueden ser: «i) equivocación en la casilla donde se debe escribir el nombre del votante, ii) al digitar el nombre —del votante— no se hace en debida forma ya que se modifica su orden o por variación de alguno de ellos, iii) trastocan el orden del número de cédula y iv), se detalla en dos casillas el mismo nombre pero se deja la salvedad»35. 15.4.
Es importante señalar que, que el cargo de nulidad electoral por suplantación al elector debe ser formulado con estricta observancia del principio de especificidad, debido a que quien lo invoca debe señalar la zona, el puesto, la mesa donde ocurrió la irregularidad, individualizar a los presuntos suplantados con su cédula de ciudadanía, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, y señalar a quién o quiénes se les atribuye la calidad de suplantadores, con la indicación de sus nombres y apellidos, dado que, para determinar si existe inconsistencia es necesario examinar si hay alguna irregularidad entre el nombre que aparece en el E -11 y el del titular de la cédula según los datos registrados en el Archivo Nacional de Identificación. Así lo ha sostenido de vieja data el Consejo de Estado36: 34 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente: Gloria María Gómez Montoya. Radicación: 19001233300020240000502. Demandante: Cristian Camilo Acosta Solarte. Demandado: Óscar Yamit Guachetá Arrubla, como alcalde del municipio de morales (Cauca), periodo 2024 - 2027. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate. Radicación: 11001032800020220026100.Sentencia de 30 de agosto de 2023. 36 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 29 de agosto de 2009, C.P: Susana Buitrago Valencia, radicado No. 44001-23-31-000-2007-00246-01. Tesis reiterada en sentencia de 4 de julio de 2024. Consejo 9 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra «[P]ara que el cargo de suplantación de electores se considere debidamente formulado, es necesario no sólo que el demandante suministre la zona, el puesto y la mesa donde la irregularidad tuvo ocurrencia, sino que es imprescindible que individualice a los presuntos suplantados identificándolos con su cédula de ciudadanía y señale quienes figuran como suplantadores mediante la indicación de sus nombres y apellidos.
Lo anterior, por cuanto para establecer la veracidad de esa irregularidad y si es constitutiva de falsedad, se examina si existe inconsistencia entre el nombre que aparece consignado en el formulario E-11 y el del titular de la cédula que figura en el Archivo Nacional de Identificación (ANI) o con el censo electoral. Ha sido reiterada la tesis según la cual para deducir la falsedad de un registro por inconsistencia entre el nombre registrado en el formulario E-11 y el nombre del titular de la cédula de ciudadanía, es necesario analizar individualmente cada situación planteada en la demanda para determinar si realmente se trata de un caso de fraude, o por el contrario, la equivocación es atribuible a un error de los jurados de votación. Sobre el tema anotado, la jurisprudencia de la Sala18 ha sostenido lo siguiente: ‘La determinación del cargo de suplantación electoral La determinación de los hechos en que consiste la suplantación de electores implica el señalamiento de las circunstancias de tiempo, modo, lugar y personas que en ella incurrieron.
Para ello debe individualizarse a los presuntos suplantadores y suplantados por sus nombres, números de cédula u otra característica y debe señalarse además la zona, el puesto y la mesa donde ocurrió’» (negrillas fuera de texto). 16. En el caso concreto, el cargo de nulidad en cuestión fue formulado de forma genérica, tal y como lo señaló tanto la parte accionada como la Registraduría Nacional del Estado Civil, y el Ministerio Público en su concepto, debido a que el accionante, en el hecho 6 de la demanda, se limitó a enlistar varios ciudadanos que, a su juicio, fueron suplantados, pero sin dar explicación para indicar en qué consistió tal suplantación y a quién se le atribuye.
Con el objeto de ilustrar el citado reproche (a manera de ejemplo), se hace referencia al listado de algunos ciudadanos presuntamente suplantados, señalados a folio 16 del expediente: 16.1. Si bien, el accionante indicó el nombre, número de cédula, puesto de votación, mesa y zona de algunos ciudadanos, estos datos no resultan suficientes para concluir con grado de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente: Gloria María Gómez Montoya. Radicación: 19001233300020240000502 10 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra de certeza que, en efecto, fueron suplantados al ejercer el derecho al voto, pues, para esta dependencia judicial es imposible establecer tal circunstancia de la sola revisión de los formularios E -11 aportados al expediente, en tanto que, al tenor de la jurisprudencia citada, para la prosperidad del cargo de suplantación es indispensable conocer las circunstancias de tiempo modo y lugar en que estas ocurrieron y, además, deben individualizarse los presuntos suplantadores, lo cual no ocurrió. 16.2.
En consecuencia, para decidir de fondo el reproche formulado, correspondería a este Tribunal efectuar un análisis de cada uno de los 356 registros señalados por la parte actora y determinar las posibles hipótesis o eventos en los que pudo ocurrir la suplantación que se alega y determinar el presunto suplantador. De manera que, tal circunstancia, rompería el principio de justicia rogada aplicable a los procesos de nulidad electoral. 16.3.
Es importante agregar que este Tribunal accedió a la solicitud probatoria elevada por el accionante con el fin de demostrar la suplantación, en el sentido de ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil cotejar las huellas y firmas impresas en los formularios E – 11 de los ciudadanos referenciados en el hecho 5 de la demanda, para determinar si corresponden o no a la persona que debió sufragar.
Se advierte que tal elemento de prueba fue debidamente aportado e incorporado en la audiencia de pruebas37; no obstante, se advierte que este es totalmente inconducente a efectos de demostrar la alteración de documentos electorales, debido a que, dicha experticia (por propia solicitud del accionante) se practicó respecto de los ciudadanos enlistados en el hecho 5 de la demanda, que hace referencia al cargo de trashumancia electoral, y no de los sufragantes supuestamente suplantados enlistados en el hecho 6, veamos: - El hecho 5 de la demanda, sobre el que se practicó la prueba pericial fue formulado en los siguientes términos (folio 9): - El hecho 6 de la demanda, relaciona a los ciudadanos objeto de suplantación, en virtud de la cual se sustentó el cargo objeto de análisis, así (folio 16): 16.4.
Entonces, además de incumplir con la carga argumentativa exigida para la formulación del cargo de nulidad referido a la suplantación al elector, el accionante también desatendió la carga de la prueba que le asistía al tenor del artículo 167 del C.G.P. pues, correspondía al señor Hollman Ibáñez Parra demostrar los supuestos de hecho de las normas alegadas para solicitar la nulidad del acto de elección de la señora Cielomar Peñaloza de Lacouture como alcaldesa del municipio de Villanueva (La Guajira) para el periodo 2024 – 2027. 37 Ver folios 2737 a 2749 del expediente. 11 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra 17.
Agrega la Sala que, pese a que de manera oficiosa este Tribunal pudo reconducir el pedido probatorio del accionante y ordenar la práctica del dictamen respecto de los ciudadanos enlistados en el hecho 6 de la demanda o decretar pruebas adicionales encaminadas a demostrar la suplantación alegada, lo cierto es que la facultad de ordenar la práctica de pruebas de oficio no puede ser utilizada para integrar o complementar el acervo probatorio, porque no es deber del juez asumir la carga probatoria que asiste a las partes; por el contrario, del artículo 213 del C.P.A.C.A. se colige que el decreto de pruebas de oficio es una facultad discrecional en caso de que el operador judicial considere pertinente esclarecer dudas o puntos oscuros, pero, de ningún modo, deberá relevar la carga probatoria que asiste a las partes38. 18.
Ante las circunstancias expuestas, lógicamente, el cargo de nulidad electoral propuesto en la demanda consistente en la alteración de documentos electorales por suplantación al elector no tiene mérito de prosperar, de modo que corresponde abordar el estudio del argumento restante referido a la trashumancia electoral, por haber participado en las elecciones territoriales del 2023 en el municipio de Villanueva (La Guajira) ciudadanos que no tenían su residencia electoral en el citado municipio. 19.
La trashumancia como vicio de nulidad electoral, ha sido entendido por la jurisprudencia del Consejo de Estado como la «acción de inscribir la cédula para votar por un determinado candidato u opción política en un lugar distinto al que se reside o en el que se encuentre un verdadero arraigo o interés»39, cuyo efecto práctico es que se respete la autodeterminación de los ciudadanos a escoger a sus propios gobernantes y que las votaciones se traduzcan en la expresión libre y espontánea de estos. 19.1.
La jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado ha establecido que, para que prospere la referida causal de nulidad electoral prevista en el numeral 7° del artículo 75 del C.P.A.C.A., es necesario acreditar tres requisitos: «(i) que personas no residentes en el respectivo municipio se inscribieron para sufragar en él; (ii) que éstas, efectivamente hayan votado y (iii) que sus votos tuvieron incidencia en el resultado de la elección».
Ha indicado el alto Tribunal que en caso de que alguno de los citados presupuestos no se logre demostrar, se entiende que la causal de nulidad electoral no se configura o no tiene incidencia en la legalidad del acto de elección demandado. En cuanto a la incidencia indicó que para su determinación se debe utilizar el método de «distribución ponderada», que venía siendo aplicado en casos en los que se controvirtieran actos de elección tanto de corporaciones públicas como de cargos uninominales, por los siguientes motivos40: «(i) En los eventos de trashumancia electoral no es posible establecer qué candidato se benefició con la votación transeúnte, toda vez que por virtud del secreto del voto se desconoce la elección del sufragante irregular, luego no es admisible descontar esta votación únicamente al candidato electo.
(ii) La metodología de distribución ponderada permite sustraer de manera proporcional la votación viciada a cada candidato, a prorrata de su participación en la 38 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil. Radicación: 13001233300020230050101.
Demandante: Libardo Sierra Rodríguez. Demandado: Carlos Andrés Álvarez Támara, como alcalde del municipio de Córdoba (Bolívar), periodo 2024 -2027. 39 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación: 2014-0012-00. Sentencia de 9 de febrero de 2017. 40 Ibidem. 12 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra votación, y así determinar la incidencia de tales irregularidades en el resultado electoral.
(iii) Con este método se garantiza la aplicación del principio de eficacia del voto, según el cual sólo hay lugar a declarar la nulidad de una elección cuando la irregularidad en la votación es de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios otros serían los elegidos, pues lo esencial en el sistema electoral colombiano es el respeto de la voluntad legítima mayoritaria de los electores». 19.2.
Pese a lo anterior, por medio de reciente sentencia de 10 de octubre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado varió su jurisprudencia en cuanto a la aplicación del método de distribución ponderada para determinar la incidencia de la trashumancia electoral en casos en los que se controviertan actos de elección de cargos uninominales, así41: «De la anterior correlación, la Sala considera pertinente y justificado, modificar su tesis jurisprudencial cuando se trata de la causal de trashumancia en las elecciones para un cargo uninominal.
Así, objetivamente, para determinar la incidencia en que se invoque este reparo de nulidad electoral, en esos precisos casos (unipersonales), se tendrá en cuenta la siguiente regla: Siempre que se compruebe que la votación de trashumancia sea mayor a la diferencia de sufragios, sumados entre los 3 primeros candidatos (o de los dos en caso de que solo sean 2 aspirantes) para cargos uninominales, se deberá convocar a nuevas elecciones.
Si la votación afectada por la trashumancia es menor o igual a la diferencia que existe entre los 3 primeros candidatos, el acto de elección prevalecerá. La razón de escoger a los tres primeros aspirantes obedece a que no solo está en contienda el cargo del primer mandatario del ente territorial; también existe la posibilidad de que el segundo con mayor votación acceda -por derecho personal- a una curul a la corporación pública respectiva, según el tipo de elección que se trate, en los términos del Estatuto de la Oposición. Nótese que, considerar solo la distancia entre el vencedor y el segundo aspirante, por un lado, sugeriría que la votación trashumante, en últimas, debe descontarse al demandado, aun cuando, se insiste, no es posible determinarlo por el carácter secreto del voto.
Con todo, si en la ecuación se incluye a la tercera opción política y, aun así, los sufragios transeúntes son mayores a la diferencia de sufragios con el tercer candidato, es un grave indicio de que la voluntad popular mayoritaria para designar tanto al primer mandatario como a la curul de la oposición pudo haber sido falseada. Así, la anomalía por trashumancia invocada en cada caso deberá ser significativa o altamente sensible como para alterar los resultados de los dos primeros puestos, lo que incluye en la ecuación la revisión de la votación del tercer aspirante (independientemente de que se hayan presentado 4, 5 o 10 candidatos).
Claramente, en el evento en el que solo concurran dos (2) candidatos a la contienda electoral, y los votos trashumantes sean mayores que la distancia entre ellos también habría un nivel de incertidumbre que amerita repetir los comicios.» (subrayas fuera de texto). 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.
Consejero Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Radicado: 15001233300020230048301. Demandante: Rosa María Castelblanco Castelblanco. Demandada: Alba Merly Maranta Contreras, alcaldesa de Nuevo Colón (Boyacá). 13 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra 19.3. En virtud de la citada regla jurisprudencial (aplicable de forma inmediata según lo expuesto en la citada sentencia), se tiene que en el presente asunto se demanda el acto de elección de la señora Cielomar Peñaloza de Lacouture como alcaldesa del municipio de Villanueva (La Guajira), cargo uninominal.
En consecuencia, el cargo de nulidad electoral objeto de estudio prosperará siempre y cuando la votación de trashumancia sea mayor a la diferencia de sufragios sumados entre los tres primeros candidatos; de lo contrario, el acto demandado conservará su presunción de legalidad. 20. Establecido lo anterior, se destaca que el accionante considera que en este caso el acto administrativo demandado es nulo, porque los jurados de votación permitieron sufragar a los ciudadanos cuya inscripción fue dejada sin efectos por el Consejo Nacional Electoral mediante las Resoluciones 5491 de 26 de junio de 2023, 9229 de 8 de septiembre de 2023 y 13935 de 2023. 20.1.
De la revisión de las citadas decisiones, se precisa que, por medio de las Resoluciones 549142y 922943 el CNE excluyó del censo electoral del municipio de Villanueva (La Guajira) a 435 ciudadanos, al considerar que no tienen su residencia electoral en el citado ente territorial; pero, mediante la resolución 13935 se reincorporó a 18 ciudadanos, es decir, que el total de inscripciones excluidas del censo electoral correspondió a 417. 20.2.
Ahora bien, mediante informe de 31 de julio de 2024 rendido ante este Tribunal por la Registraduría Nacional del Estado Civil44, se determinó que el censo electoral del mencionado municipio fue actualizado con lo decidido en la Resolución 5491 de 2023, debido a que fue notificada de forma oportuna, pero la decisión contenida en la Resolución 9229 de 2023 no pudo ser procesada.
Dicha prueba señaló: «En este punto es menester precisar que, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 48 de la Ley 1475 de 2011 “el censo electoral deberá estar depurado dos meses antes de la celebración de cada certamen electoral” lo que implicó que, en todas las actuaciones encaminadas a la depuración y actualización del Censo Electoral para elecciones de Autoridades Territoriales 2023, se incluyeran las adelantadas por el Consejo Nacional Electoral con ocasión de las investigaciones por trashumancia electoral.
Por lo tanto, las decisiones contenidas en la Resolución No. 5491 de 2023 del CNE fueron procesadas en el Censo Electoral que se usó el 29 de octubre de 2023. No obstante, las decisiones proferidas en la Resolución No. 9229 de 2023 adoptadas por el CNE no fueron procedas para dicho certamen, toda vez que, el acto administrativo fue notificado con posterioridad al cierre del Censo Electoral». 20.3.
Dicho informe también precisó que, 15 de los ciudadanos cuya inscripción fue dejada sin efectos mediante la Resolución 5491 de 2023 (que sí se procesó) quedaron inscritos y habilitados para votar en el municipio de Villanueva, por las siguientes razones: «Resolución No. 5491 de 2023: quince (15) ciudadanos quedaron habilitados en el municipio de Villanueva – La Guajira, toda vez que: 42 Visible a folios 40 a 51 del expediente. 43 Visible a folios 64 a 82 del expediente. 44 Visible a folios 2824 a 2828 del expediente. 14 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra 1.
Catorce (14), su lugar de votación inmediatamente anterior correspondía a uno dentro del mismo municipio, en este caso, Villanueva – La Guajira. 2. Uno (1), el señor Jesus Manuel Amaya Herrera C.C 1.119.836.243, al momento del procesamiento de la Resolución No. 5491 de 2023, se encontraba reportad como militar activo (inhabilitado para votar), posteriormente y antes del cierre definitivo del censo electoral, se recibió el reporte de su retiro de la fuerza pública motivo por el cual fue incorporado al sitio de la inscripción». 20.4.
En ese sentido, se tiene que en el listado anexo a dicho informe, la RNEC indicó que 11 de los ciudadanos referenciados en el Resolución 5491 de 2023 votaron en el municipio de Villanueva (La Guajira) el 29 de octubre de 2023; no obstante, dichos sufragios no pueden ser considerados como objeto de trashumancia, en tanto que, al procesarse dicho acto administrativo, estos quedaron habilitados para sufragar en la citada circunscripción electoral. 20.5.
Del análisis del citado informe, también se observa que, de los ciudadanos cuya inscripción se dejó sin efectos mediante la Resolución 9229 de 2023, acudieron a ejercer su derecho al voto en el municipio de Villanueva (La Guajira) 210 ciudadanos; pero, dicha decisión fue revocada mediante la Resolución 13935 de 2023, respecto de 13 de dichos electores. 20.6.
En consecuencia, de las pruebas referenciadas se concluye de forma razonada que 197 ciudadanos que no estaban habilitados para sufragar en el municipio de Villanueva (La Guajira) ejercieron su derecho al sufragio en dicha circunscripción electoral; sin embargo, de considerarse que dichos sufragios fueron afectados por trashumancia, lo cierto es que ello no tiene incidencia en el resultado final de los comicios, pues la diferencia entre la accionada y el candidato que obtuvo la mayor votación fue de 282 votos -ver párrafo 14-.
Es decir, que la votación afectada es menor a la diferencia entre los 3 candidatos que participaron en la jornada electoral, por lo que no se vio afectada la voluntad popular, de manera que el acto administrativo demandado debe conservar su presunción de legalidad. 21. En virtud de todo lo expuesto, la Sala denegará las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad electoral formuló el señor Hollman Ibáñez Parra contra la señora Cielomar Peñaloza de Lacouture, al no haberse acreditado las causales de nulidad electoral previstas en los numerales 3° y 7° del artículo 275 del C.P.A.C.A. En mérito de lo expuesto el tribunal administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en virtud de lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad electoral formulada por el ciudadano Hollman Ibáñez Parra contra el acto de elección de Cielomar Peñaloza de Lacouture como alcaldesa de Villanueva (La Guajira) para el periodo constitucional 2024 - 2027. Lo anterior, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 15 Radicado: 44001234000020240001100 Demandante Hollman Ibáñez Parra TERCERO: Por secretaría del tribunal, ejecutoriada esta sentencia, archívese el expediente, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en el sistema de gestión judicial respectivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sesión de sala judicial telemática convocada para el 13 de diciembre de 2024 (Firmado electrónicamente) CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ (Firmado electrónicamente) MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Presidenta Magistrada (Firmado electrónicamente) DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado Firmado Por: Dilam Andres Gamez Quijada Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 820f32461e11f38e52550ab8abca9db4e2e86565ad242563523241d123b471fb Documento generado en 19/12/2024 12:39:21 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica