Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. Magistrada Ponente: MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Riohacha, Distrito Especial, Cultural y Turístico, mayo veintinueve de dos mil veinticuatro.
RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-23-40-000-2024-00078-00 ACTOR: CARLOS ENRIQUE DAZA OROZCO DEMANDADO: HERNÁN DE JESÚS REBOLLEDO RODRÍGUEZ - CONCEJAL ELECTO DEL MUNICIPIO DE RIOHACHA PERÍODO 2024-2027 MEDIO DE CONTROL: PÉRDIDA DE INVESTIDURA ASUNTO: Pérdida de investidura – celebración de contrato dentro del año anterior a la elección Competencia. Conforme con lo dispuesto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, en su artículo 152, numeral 131 (Modificado por la Ley 2080 de 2021), procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia, para resolver la acción de pérdida de investidura, impetrada por el señor Carlos Enrique Daza Orozco, contra el señor Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez, en su calidad de concejal del municipio de Riohacha, período 2024-2027.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones2 El señor Carlos Enrique Daza Orozco en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura, interpuso demanda contra el señor Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez - concejal electo del municipio de Riohacha período 2024-2027, donde solicita se acceda a las siguientes pretensiones: “1.-Que se declare la PÉRDIDA DE INVESTIDURA del ciudadano HERNÁN DE JESÚS REBOLLEDO RODRIGUEZ en su condición de Concejal del Distrito de Riohacha –La Guajira por el Partido de la “U” para el período 2024 –2027. 2.-Que como consecuencia de la anterior declaración se impongan las sanciones correspondientes al señor HERNÁN DE JESÚS REBOLLEDO RODRIGUEZ, actual Concejal del Distrito de Riohacha –La Guajira por el Partido de la “U” para el período 2024 –2027, por los hechos antes expuestos. 3.-Comunicar la misma sanción a las autoridades correspondientes para efectos de insertarla en la hoja de vida del funcionario.” 1.2.
Hechos3 Se indican en la demanda los hechos relevantes que a continuación se resumen: 1 Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. (…) 13. De la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley. En estos eventos el fallo se proferirá por la Sala Plena del tribunal.
(Modificado por la Ley 2080 de 2021). 2 Folio 8 del PDF, expediente digital. 3 Folios 4 a 7 del PDF, expediente digital. Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. 1.2.1. Señaló el accionante que el señor Hernán Rebolledo celebró el contrato No. 857 de 2022 con la Gobernación de la Guajira, el cual fue ejecutado y finiquitado dentro del período de inhabilidad comprendido entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023. 1.2.2.
A su vez, mencionó que la Gobernación de La Guajira publicó en el SECOP II el estudio previo con lugar de ejecución en Riohacha para la prestación de servicios profesionales especializados en el área de aseguramiento de la Secretaría de Salud Departamental de La Guajira. 1.2.3. En atención a ello, indicó que el demandado presentó una propuesta para la suscripción del contrato y procedió a celebrar el mismo con la gobernación de La Guajira el 5 de abril de 2023 con duración hasta el 31 de diciembre del mismo año. 1.2.4.
Aludió el demandante que una vez perfeccionado el contrato No. 165 de 2023, el 10 de abril de 2023 las partes firmaron el acta de inicio. 1.2.5. Referenció el demandante que durante los meses de abril, mayo y junio, el contratista presentó cuenta de cobro a la Gobernación de La Guajira, ejecutando y cumpliendo el objeto contractual, sin embargó, subrayó que dentro de las funciones se encontraba “desplazarse fuera de la ciudad de Riohacha con ocasión de la ejecución del objeto contractual y en cumplimiento de las obligaciones del contrato, previa coordinación con el interventor asignado.
( ) Sobre lo cual manifiesta en los informes no haber salido de la ciudad en la ejecución de sus actividades, según numeral 4 de informe parcial, realizando mesas de trabajo con las EPS lideradas por el ministerio de salud, entre otras actividades.” (Se transcribe aun con posibles errores). 1.2.6. El actor subrayó que el 27 de junio de 2023, el concejal electo -entonces contratista- y la Gobernación de La Guajira, firmaron un acta de terminación anticipada y liquidación bilateral por mutuo acuerdo del contrato previamente referenciado, previo al período de elecciones de la misma anualidad. 1.2.7.
Mencionó además en su escrito, que el 28 de julio de 2023, el partido de la U inscribió lista al concejo del distrito de Riohacha, encontrándose Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez como candidato de la misma. 1.2.8. Relató el demandante que de acuerdo con el acta de escrutinio del 9 de noviembre de 2023, el demandado Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez, fue elegido como concejal del distrito de Riohacha – La Guajira con apoyo del partido de la U para el período 2024- 2027, en las elecciones locales celebradas el 9 de noviembre de 2023. 1.2.9.
Considera el actor que al momento de participar el candidato en el sufragio, se encontraba este inmerso en la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 43.3 de la Ley 617 de 2000, por cuanto suscribió contratos con el departamento de La Guajira, con lugar de ejecución en el municipio en el cual quedó electo durante el período inhabilitante.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. 1.3. Contestación de la demanda4 El demandado a través de su apoderado judicial indicó que de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso, las partes deben probar los hechos que sustentan sus pretensiones.
Además, manifestó que junto con la demanda, no se aportaron los contratos mencionados en el escrito de la demanda y que estos fueron celebrados por fuera del período de inhabilidad. También advirtió insuficiencia probatoria al no aportarse la documentación en sustento de los hechos de la demanda y, además, porque: i) no se presentó el contrato en copia auténtica, y ii) la minuta contractual carecía de rúbricas.
Arguyó que el contrato mencionado no se realizó ni ejecutó en el Distrito Especial de Riohacha, que no obstante las oficinas de la entidad están allí, las labores objeto del contrato, se circunscribían y aplicaban a los 14 municipios del Departamento, sin requerir traslados a los mismos y además, que no era viable la ejecución del mismo en Riohacha debido a la calidad de distrito que posee.
Sumado a esto, expresó que no se demostró la autenticidad del contrato, ni el perfeccionamiento del mismo. Esbozó que el proceso de pérdida de investidura se regía inicialmente por el artículo 206 del CCA, utilizando el procedimiento ordinario sin posibilidad de recurso. Luego referenció que la Ley 144 de 1994, estableció un nuevo procedimiento específico, en el cual si la causal era la celebración de un contrato con entidades públicas, se requería una copia auténtica de la sentencia ejecutoriada que lo declarara.
Recalcó que el proceso de pérdida de investidura no era un proceso ordinario tal como aquellos mencionados en la sentencia de unificación del Consejo de Estado en materia de copias simples y trajo a colación el artículo 246 del Código General del Proceso, explicando que (sic) “las copias poseen en el mismo valor probatorio que el original salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia.” 1.4.
Audiencia pública Dentro de la audiencia pública de que trata el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018, llevada a cabo el día 22 de mayo de 2024, las partes indicaron lo que a continuación se resume: 1.4.1. Demandante Señala que en el mes de marzo de 2023 la Gobernación de la Guajira publica en la página oficial de Contratación el estudio previo para la PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES ESPECIALIZADOS EN EL ÁREA ASEGURAMIENTO DE LA SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL DE LA GUAJIRA en dicho documento establece que el lugar de ejecución del mismo es el municipio de Riohacha. 4 Folios 216 a 241 del PDF, expediente digital.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. Expone que el señor HERNÁN DE JESÚS REBOLLEDO presentó propuesta para suscribir el proceso y en el numeral 5 de la propuesta establece conoce las condiciones técnicas de tiempo, modo y lugar, y las demás especificaciones señaladas en el estudio previo para la ejecución del contrato y las acepta comprometiéndose a su cumplimiento en Riohacha.
Alega que el demandado suscribió el contrato 165 el 5 de abril de 2023, con la Secretaría de salud de Riohacha, durante el período inhabilitante, es decir, del 29 de octubre de 2022 al 29 octubre de 2023, con duración hasta el 31 de diciembre de 2023, según consta en el contrato allegado al plenario. Señala que, durante los meses de abril, mayo y junio de 2023, el contratista presentó cuenta de cobro a la gobernación de La Guajira ejecutando y cumpliendo el objeto contractual encontrándose entre las funciones desplazarse fuera de la ciudad de Riohacha con ocasión de la ejecución del objeto contractual y en cumplimiento de las obligaciones del contrato, previa coordinación con el interventor asignado.
Resalta que el demandado es claro al manifestar no haber salido de la ciudad en la ejecución de sus actividades, según numeral 4 de informe parcial. Aunado a lo anterior, expone que el demandado realizó mesas de trabajo con las EPS lideradas por el ministerio de salud, y asistió a las reuniones los días jueves del área de salud y sexual y reproductiva aportando según informes de ejecución acta de asistencia a la reunión en la ciudad de Riohacha entre otras actividades.
Manifiesta que, el demandado, en vista que su carrera política presuntamente va en incremento suscribe el día 27 de junio de 2023 con el departamento de La Guajira acta de terminación anticipada y liquidación bilateral por mutuo acuerdo del contrato de prestación de servicios profesionales N 165 de 2023, a cuatro meses de desarrollarse las elecciones territoriales del respectivo año, sin ninguna razón descrita, aparte de no levantar sospechas con su trabajo proselitista y seguir asistiendo a reuniones con las entidades prestadoras de salud.
Indica que el 28 de julio 2023 el partido de la U inscribe lista al concejo del distrito de Riohacha encontrándose el señor HERNÁN DE JESÚS REBOLLEDO RODRIGUEZ en el número 5, pero que, ya el señor demandado se encontraba incurso en la inhabilidad. Resalta que, el 29 de octubre de 2023, el señor HERNÁN DE JESÚS REBOLLEDO RODRIGUEZ es elegido como concejal del distrito de Riohacha – La Guajira por el partido de la “U” para el período 2024 – 2027, quien tomó posesión el 1° de enero de 2024.
Expone que, el aludido concejal violó el numeral 3 del artículo 40 de la ley 617 de 2000, sobre inhabilidades de los concejales, toda vez que en la vigencia fiscal 2023, suscribió contrato con el departamento de La Guajira, con lugar de ejecución en Riohacha, para realizar seguimiento a las EPS que se encuentran en el Distrito, unificar la información de afiliaciones y novedades para consolidar y autorizar el respectivo para pago que dicha entidades reciben de la nación, así como asesorar a los municipios de la sentencia T: 302 que son Riohacha, Uribía, Manaure y Maicao, así como apoyar a los municipios en el informe de auditoría Gaudí de los regímenes subsidiado y contributivo, Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00.
Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. Arguye que no es de recibo el argumento del demandado que sostiene que el contrato se ejecutó en los 14 municipios del departamento menos en Riohacha, pues en los informes parciales, se da cuenta que todas las actividades se realizaron en Riohacha.
Sustenta que el lugar de ejecución del contrato si incluye a Riohacha, toda vez que la aplicación de la Sentencia T:302 de 2017, en la parte resolutiva establece su cumplimiento en Riohacha, Manaure, Uribia y Maicao. Reitera que, todas las actividades se realizaron en Riohacha y todas las actividades que se describen en los informes parciales se realizaron en la capital del departamento de La Guajira, desvirtuando el argumento de que el contrato se ejecutó en municipios diferentes al distrito de Riohacha.
Concluye indicando que, en este caso particular el concejal conocía su inhabilidad, es un profesional con especialización en Gerencia en servicios de salud con estudios de maestría con muchos años como contratista del estado en diferentes entidades que había participado en contiendas electorales anteriormente, por lo cual renuncia antes de empezar el trabajo proselitista para no despertar las sospechas de sus compañeros de partido y trabajo haciendo la conducta dolosa y contraria a la finalidad del legislador donde se aprovechaba de su cargo ante un ente vigilante de las EPS y de las entidades promotoras de salud para beneficiarse de su condición. 1.4.2.
Demandado Indicó el apoderado de la parte demandada que en los procesos de pérdida de investidura, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional aplican los principios pro homine y pro libertatis, conforme la interpretación que menos afecte el derecho a participar en cargos públicos. Que para efectos del caso actual, la parte demandante no ha probado la autenticidad de los documentos presentados, limitándose a copias simples que deben ser acreditadas para proporcionar certeza jurídica.
Además, mencionó que el contrato No. 857 de 2022 no está dentro del período de inhabilidad, ya que fue celebrado antes del año de la elección, y respecto del contrato No. 165 de 2023, que no se probó su perfeccionamiento porque no se encontró la firma del demandado, requisito establecido en el numeral 15 del acto jurídico. Esbozó que las entidades contratantes tienen la libertad de establecer disposiciones en la celebración de contratos, incluyendo las de su perfeccionamiento, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y los principios de buena administración y que las estipulaciones deben corresponder a la esencia y naturaleza del contrato según las normas civiles y comerciales.
Además, explicó que el artículo 1602 del Código Civil establece que lo contenido en el contrato es ley para las partes. Frente a la inhabilidad endilgada por la parte demandante, manifestó que los contratos en cuestión están destinados a los municipios del Departamento de La Guajira, excluyendo expresamente a Riohacha, de acuerdo con la Ley 1766 de 2015.
Además, el objeto contractual se limita a la prestación de servicios profesionales para la Secretaría Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. de Salud Departamental de La Guajira, lo que excluye cualquier implicación con el territorio de Riohacha, a pesar de que forme parte del departamento.
Conexo con lo anterior, trajo a colación que la inclusión de Riohacha en el Departamento de La Guajira no implica una conexión directa con el contrato de servicios de salud, arguyendo que el término "aseguramiento" se refiere específicamente a garantizar el acceso y calidad de los servicios de salud y, que la Circular Externa 01 de 2020 de la Superintendencia de Salud establece las responsabilidades de los Distritos Especiales en la gestión del sector salud, similares a las de los Departamentos.
Narra que la distribución de competencias entre los Distritos y los Departamentos, respaldada por la Ley 1617 de 2013 y la Circular Externa, impide que el contratista ejecute contratos fuera de la jurisdicción del Departamento. Así, la mencionada confusión entre el domicilio contractual y el lugar de ejecución no invalida esta distribución, especialmente cuando los contratos indican claramente la ejecución en los municipios.
Frente a la sentencia T-302 de 2017, esgrimió que el contratista prestaba servicios en el área de aseguramiento de salud del Departamento, no del Distrito Especial, y la disposición del ente contratante es suspensiva, dependiendo de su activación de la entidad contratante según los artículos 1530 y 1542 del Código Civil. Por último, indicó frente a la culpa grave que no se encuentra probada la misma, toda vez que el demandado no tuvo la posibilidad de anticipar que estaba incurriendo en una causal de inhabilidad, ya que las competencias eran propias del Distrito y se entendía que el contrato no se ejecutaría en Riohacha. 1.5.
Concepto del Ministerio Público Para la agente del Ministerio Público designada ante el Tribunal debe accederse a las pretensiones de la demanda, toda vez que, a su juicio, se encuentra acreditado que el señor Rebolledo Rodríguez ejecutó el contrato de prestación de servicios -suscrito con el Departamento de La Guajira- en la ciudad de Riohacha, dentro del año anterior a la fecha de la elección. Señala que el demandado suscribió varios contratos de prestaciones de servicios con el departamento de La Guajira desde el año 2020, indicando como pertinente para la causa el contrato No. 857 del 16 de 2022 y el contrato No. 165 de 2023.
Precisa que el demandado resulto electo como concejal en el distrito de Riohacha conforme consta en el acta parcial de escrutinio, e indica que el lugar de ejecución del contrato era la secretaría de salud del departamento de La Guajira ubicada en la calle 12 # 8-19 con domicilio contractual en el distrito de Riohacha. En este sentido, manifiesta que se encuentra configurada la causal de inhabilidad para el caso.
Sostiene que se encuentra inhabilitado para ser elegido concejal municipal quien durante el año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura.
Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que dichos contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Afirma que el Consejo de Estado expone la diferencia entre celebración y suscripción en la sentencia del 31 de agosto de 2006 precisando que se entiende por intervención en la celebración de contratos aquellas gestiones o actuaciones que indiquen una participación personal y activa en los actos conducentes a la celebración del mismo y permitan develar un claro interés sobre el particular, por lo que comprende un concepto amplio que no solamente involucra a terceros que participan personal y activamente en las actividades precontractuales, sino también a las partes del contrato indicando que ha establecido que lo que constituye causal de inhabilidad es la intervención en la celebración de contratos y no su ejecución. Advierte que el demandado efectivamente celebró el contrato No. 165 suscrito el 10 de abril de 2023 con el departamento de La Guajira, es decir, celebrado dentro del año anterior a la elección. Indicando por lo anterior que se da el elemento objetivo temporal requerido.
En cuanto al elemento modal de ejecución del contrato, señala que este fue ejecutado dentro del municipio de Riohacha, siendo suscrito por el gobernador involucrando a varias entidades territoriales, agrega que la ejecución se da en el distrito de Riohacha teniendo función en lo que compete a la sentencia T- 302 de 2017 mediante la cual se declaró el estado de cosas inconstitucionales de La Guajira.
Resalta que el demandado es un profesional con un alto nivel educativo, quien ha sido contratista con el estado en distintas ocasiones, indicando que este debió haber previsto que la configuración de la casual de inhabilidad. 1.6. Control de Legalidad En virtud de lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal no encuentra que exista causal que vulnere el debido proceso en el caso de la referencia. Tampoco, irregularidad alguna o causal de nulidad que invalide lo actuado, razón por la cual procede a continuación a pronunciarse sobre la motivación de esta providencia. II.CONSIDERACIONES El Tribunal NIEGA las pretensiones de la demanda de Pérdida de investidura, instaurada por el señor Carlos Enrique Daza Orozco, en contra del señor Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez, en su condición de concejal de Distrito de Riohacha, período 2024-2027, con fundamento en las siguientes consideraciones 2.1.
Problema Jurídico La fijación del litigio se contrae en determinar si están dados los presupuestos para declarar la pérdida de investidura del señor HERNÁN DE JESÚS REBOLLEDO RODRIGUEZ, en su condición de concejal de Distrito de Riohacha, período 2024-2027, por haber violado Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura.
Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. el régimen de inhabilidades previsto en la ley 617 del 2000, relacionada con la causal contemplada en el numeral 3° del artículo 43. 2.1.1. La causal de inhabilidad alegada La causal de inhabilidad para el presente asunto es la señalada en el numeral 3º del artículo 40 de ley 617 de 2000, que modificó el artículo 43 de la ley 136 de 1994, el cual señala: “3.
Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.” 2.2 Del marco conceptual y jurisprudencial 2.2.1.
Nociones previas 2.2.1.1. Validez de los documentos del SECOP II La plataforma SECOP II es aquella en la que se llevan los procesos de contratación y los contratos celebrados con firma electrónica, regida por las normas del Sistema de Compra Pública y aquellas que regulan el comercio electrónico5. Respecto de la firma electrónica, esta es definida por el Decreto 2364 de 2012 de la siguiente manera: “Métodos tales como, códigos, contraseñas, datos biométricos, o claves criptográficas privadas, que permite identificar a una persona, en relación con un mensaje de datos, siempre y cuando el mismo sea confiable y apropiado respecto de los fines para los que se utiliza la firma, atendidas todas las circunstancias del caso, así como cualquier acuerdo pertinente.” Así pues, quien se inscribe en la plataforma obtiene una firma electrónica con su usuario y contraseña, los cuales, de acuerdo con el citado decreto son personales e intransferibles, y obliga a quien suscriba el contrato o a quien esta represente.
A su vez, respecto de la firma, el artículo 7º de la Ley 527 de 1999 indica lo siguiente: “ARTÍCULO 7º. Firma. Cuando cualquier norma exija la presencia de una firma o establezca ciertas consecuencias en ausencia de la misma, en relación con un mensaje de datos, se entenderá satisfecho dicho requerimiento si: 5 Marco normativo que sustenta el proceso de contratación en el SECOP II: El artículo 3 de la ley 1150 de 2007, la Ley 1712 de 2014, el Decreto 4170 de 2011, el Decreto 1082 de 2015 y el Decreto 1083 de 2015.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. a) Se ha utilizado un método que permita identificar al iniciador de un mensaje de datos y para indicar que el contenido cuenta con su aprobación” En ese orden, en la medida en que el contrato se encuentre cargado en el SECOP II, y el mismo sea firmado por las partes a través de los usuarios que les fueron asignados, se entiende, entonces, que el mismo se encuentra perfeccionado para todos los efectos legales.
En adición a lo indicado, los documentos contractuales publicados en el SECOP II, tienen pleno efectos jurídico en términos de validez y fuerza obligatoria, al tiempo, que se presumen auténticos. Respecto de esto, la precitada ley indica lo siguiente: “ARTÍCULO 5º. Reconocimiento jurídico de los mensajes de datos. No se negarán efectos jurídicos, validez o fuerza obligatoria a todo tipo de información por la sola razón de que esté en forma de mensaje de datos.” A su vez, frente al valor probatorio, referencia: “ARTÍCULO 10º.
Admisibilidad y fuerza probatoria de los mensajes de datos. Los mensajes de datos serán admisibles como medios de prueba y su fuerza probatoria es la otorgada en las disposiciones del Capítulo VIII del Título XIII, Sección Tercera, Libro Segundo del Código de Procedimiento Civil. En toda actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original.” Por último, en materia de contratos, la pluricitada ley expresa lo siguiente: “ARTÍCULO 14.
Formación y validez de los contratos. En la formación del contrato, salvo acuerdo expreso entre las partes, la oferta y su aceptación podrán ser expresadas por medio de un mensaje de datos. No se negará validez o fuerza obligatoria a un contrato por la sola razón de haberse utilizado en su formación uno o más mensajes de datos.” 2.2.1.2.
Del valor probatorio de las copias simples en la pérdida de investidura El 28 de agosto de 2013, el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación6, señaló la posibilidad de incorporar procesalmente documentos en copia simple, otorgándoles validez probatoria en ese estado. Esta decisión se fundamentó en los principios de buena fe, confianza legítima, prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el derecho al acceso a la administración de justicia y el principio de lealtad procesal, establecidos en la Constitución Política. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 28 de agosto de 2013, C.P: Enrique Gil Botero, Radicado: 25000-23-42-000-2013- 06021-01.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. A su turno, también ha dicho el Consejo de Estado que con la entrada en vigencia del Código General del Proceso resulta viable que las partes aporten documentos públicos o privados, en original o en copia simple, y en ambos casos se presumen auténticos, por lo que deben ser valorados por el juez de lo contencioso administrativo.
“Cuando entre en vigencia el acápite correspondiente a la prueba documental, contenida en el C.G.P., se avanzará de manera significativa en la presunción de autenticidad de los documentos, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional; lo anterior, toda vez que de los artículos 243 a 245 del C.G.P., se pueden extraer algunas conclusiones: i) los documentos públicos o privados, emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, se presumen auténticos, ii) es posible que las partes los tachen de falsos o los desconozcan, lo que originará que se surta el respectivo trámite de la tacha, iii) los documentos se pueden aportar al proceso en original o en copia, iv) las copias, por regla general, tendrán el mismo valor probatorio que el documento original, salvo disposición especial en contrario, v) cuando se aporta un documento en copia, corresponde a la parte que lo allega indicar –si lo conoce– el lugar donde reposa el original para efectos de realizar el respectivo cotejo, de ser necesario, y vi) las partes pueden solicitar el cotejo de los documentos aportados en copias7.” Sin embargo, de acuerdo con la postura del Consejo de Estado, existen procesos en los cuales para el desarrollo de los mismos, es menester presentar copia auténtica de los documentos8.
Así las cosas, del estudio del artículo 43 de la Ley 617 de 2000, el cual enlista de forma taxativa las inhabilidades de los concejales, en su numeral 3, el cual atañe la modalidad por celebración de contrato con entidad pública, a diferencia de la citada Ley 144 de 1994, no se establece como requisito el aporte del contrato en copia auténtica, por lo que es factible su estudio en copia simple. 2.2.2.
De la pérdida de la investidura La Constitución Política establece en el artículo 40 superior que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y que para hacer efectivo este derecho puede interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley. Artículo 122 de la Constitución Política, No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 23 de abril de 2013, CP: Enrique Gil Botero, Radicado: 26.621. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 12 de agosto de 2014, C.P: Enrique Gil Botero, Radicado: 05001-23-31-000-1996- 00659-01.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público. Inciso modificado por el artículo 4º del Acto Legislativo 1 de 2009.
Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior.
Tampoco quien haya dado lugar, como servidores públicos, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño. Por su parte el artículo 123 Superior, señala que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. El artículo 127 de la Constitución Política, establece que los servidores públicos no podrán celebrar, por si o por interpuesta persona, o en representación de otros, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen recursos públicos, salvo las excepciones legales.
Inciso modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2004. A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución. Inciso modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2004. Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.
Ahora bien, la Sección Quinta del Consejo de Estado señaló que el proceso de pérdida de investidura es de “carácter sancionatorio que tiene por fundamento la salvaguarda de la ética que debe observarse cuando se ocupa un cargo de elección popular9”. A su vez, señala 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 1º de diciembre de 2016, Radicado: 50001-23-33-000-2015-00006-01.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. que la pérdida de investidura genera como consecuencia no solo el retiro del cargo, sino “la imposibilidad de volver a ocupar una dignidad de elección popular10”.
En cuanto al procedimiento, estableció que es el establecido en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000. El proceso de pérdida de investidura tiene naturaleza sancionatoria, ello significa que debe analizarse si el demandado actuó, o no, con dolo o culpa para que pueda predicarse su “responsabilidad”. Así lo decantó la Corte Constitucional en sentencia de Unificación del año 2016, veamos: “En ese orden de ideas, en el juicio sancionatorio el juez confronta la conducta del demandado con el ordenamiento para determinar si se debe imponer la consecuencia jurídica contenida en la Constitución, en otras palabras, realiza un análisis subjetivo, pues conlleva una sanción para quien resultó electo.
En contraste, en el juicio de validez electoral, en el que se somete a control jurisdiccional el acto electoral, se confronta este último con las normas jurídicas invocadas y el concepto de violación, es decir, se hace un control objetivo de legalidad. En consecuencia, ambos procesos tienen garantías distintas. Por ejemplo, el juicio sancionatorio de pérdida de investidura exige realizar un análisis de culpabilidad y en el de validez y en el de validez puede aplicarse responsabilidad objetiva.”11 La anterior postura fue acogida por el Consejo de Estado, que, sobre el particular, indicó lo siguiente: “Se impone al juzgador de la pérdida de la investidura hacer una valoración diversa a la que efectúa el juez del medio de control electoral, dado que, por tratarse de un régimen de responsabilidad individual o personal con consecuencias gravísimas frente al derecho político a ser elegido popularmente, no puede tener como único sustento, para su procedencia, el que el demandado recorra la descripción de la norma que determina, en lo que hace al régimen de las inhabilidades, el hecho constitutivo de la misma, fundamento del medio de control de nulidad electoral.
Un análisis en el proceso de la pérdida de investidura, que tenga como único fundamento la simple constatación de los supuestos que fija la norma como causal de pérdida de investidura, convertiría este proceso en un juicio de responsabilidad objetiva, proscrito constitucionalmente en el artículo 29, fuera de las severas consecuencias que de dicha responsabilidad se derivan, no solo frente al debido proceso, sino a otros derechos fundamentales de quienes son sujetos pasivos de esta acción sancionatoria.”12 A su turno, en punto de las causales de pérdida de investidura debe decirse que se encuentran consagradas en los artículos 109, 110, 18313 y 291 Constitucionales. 10 Ibid. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-421 del 11 de agosto de 2016, M.P: Gloria Estella Ortiz Delgado. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de septiembre de 2016, CP: Alberto Yepes Barreiro, Radicado: 11001-03-15-000-2014-03886-00 (PI). 13 En el caso de los diputado se encuentran desarrolladas en la Ley 2200 de 2022.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. 2.2.3. De la causal de pérdida de investidura de concejales por violación del régimen de inhabilidades – celebración de contrato con entidad pública dentro del año anterior El numeral 5º del artículo 49 de la Ley 2200 de 202214 consagra como causales de inhabilidad para el cargo de diputado, entre otras, la siguiente: 5.
Quien dentro los doce (12) meses anteriores a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. (Negrilla y subrayado fuera del original). La precitada causal replica en iguales términos la causal que otrora se encontraba consagrada en el numeral 4º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000.
“4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.” (Negrillas y subrayado fuera del original).
Para dilucidar el alcance y elementos de la precitada causal conviene traer a colación una sentencia dictada por el Consejo de Estado, en la cual, si bien se analizó la pérdida de investidura de un concejal, lo cierto es que la causal invocada es muy parecida a la antes citada, por lo que sirve para analizar los elementos que configuran la causal invocada.
“45. La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 4 de octubre de 2018, consideró que la inhabilidad establecida en el numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, se configura siempre que se acrediten los siguientes elementos acumulativos: i) la celebración del contrato con entidad pública de cualquier nivel; ii) que la celebración del contrato lo haga en interés propio o de terceros, iii) que el contrato se celebre dentro del año anterior a la elección del concejal; y iv) que el contrato se ejecute en el mismo municipio para el cual resultó elegido como concejal. 46.
En relación con el elemento relativo a la celebración de contrato con entidad pública de cualquier nivel, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que se encuentra dirigido a que el sujeto haya acordado libre y voluntariamente con una entidad de naturaleza pública [de cualquier nivel], la estipulación de obligaciones mutuas, ya sea que estas sean o no de carácter 14 Del 08 de febrero de 2022.
El artículo 154 de la ley en cita señala que esta empieza a regir a partir de la fecha de su publicación. Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. pecuniario, de modo que a partir de dicho acuerdo ambas partes adquieren obligaciones. 47.
En relación con los demás elementos, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que el relativo al período inhabilitante, hace referencia a que el contrato se haya suscrito dentro de los doce meses anteriores a la elección del concejal. Respecto el interés, se entiende que el negocio jurídico celebrado reporte beneficios para los contratantes o para terceros, y que la ejecución del mismo se haya dado en la entidad territorial (municipio o distrito) en la que se realizó la correspondiente elección. Se aclara, además, que según lo ha explicado la Sección, el interés al que se refiere la norma no necesariamente debe tener un contenido económico o pecuniario, de suerte que, para que este se configure, no es forzoso que el contrato reporte una utilidad económica. 48.
En suma, para efectos de determinar si se configura la causal de desinvestidura por violación del régimen de inhabilidades indicada supra, se deberá realizar el estudio de los cuatro elementos acumulativos, previamente mencionados, a saber: i) la celebración de contrato con entidad pública de cualquier nivel; ii) que la celebración del contrato se haga en interés propio o de terceros; iii) que el contrato se celebre dentro del año anterior a la elección del concejal y iv) que el contrato se ejecute en el mismo municipio en el cual resultó electo el concejal respecto del cual se solicita la declaratoria de desinvestidura15.
(Negrillas fuera del original) 2.3. Relación de pruebas Dentro de los expedientes responsa las siguientes pruebas • Acta parcial del escrutinio municipal concejo E- 26 CON del 27 de octubre de 2019. (Fl. 23 -32). • Contrato No. 857 del 16 de agosto de 2022 con el objeto de servicios profesionales especializados en el área aseguramiento de la secretaria de salud departamental de La Guajira.
(Fl 33 - 35) (Fl.72 -74). • Formato de estudio previo del contracto de prestación de servicios. (Fl. 36-48). • Comunicado expedido por la señora Marta Sabino Fajardo, con el objeto prestación de servicio como profesional especializado en el área de aseguramiento de la secretaria de la salud departamental de La Guajira. (Fl. 49-50). • Cédula de ciudadanía del señor Rebolledo Rodríguez Hernán de Jesús. (Fl. 51) (Fl. 117) (Fl. 133). • Formulario de registro único tributario de la DIAN del señor Rebolledo Rodríguez Hernán de Jesús. (Fl. 52). 15 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 03 de mayo de 2019, CP: Hernando Sánchez Sánchez, Radicado: 76-001-23-33-000- 2018-00572-01 (PI).
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. • Hoja de vida del señor Rebolledo Rodríguez Hernán de Jesús y sus anexos (Fl. 53-96) • Contrato No. 165 entre la Gobernación de La Guajira y el señor Rebolledo Rodríguez Hernán de Jesús con el objeto servicios profesionales especializados en el área aseguramiento de la secretaria de salud departamental de La Guajira.
(Fl. 97 - 100). • Acta de inicio de contrato de prestación de servicio No. De 165-2023. (Fl. 101 - 111). • Derecho de petición presentado por el señor Oscar José Manco pinto solicitando informe periódico de la gobernación de La Guajira (Fl. 112 113). • Respuesta al derecho de petición por parte de la alcaldía de Riohacha (Fl. 114). • Certificado bancario del 29 de marzo de 2023.
(Fl.116) (Fl. 139). • Cuenta de cobro a nombre del señor Rebolledo Rodríguez Hernán de Jesús de junio del 2023 (Fl. 118) • Contrato No. 165 del 2023. (Fl. 119 - 123) • Plantilla integrada autoliquidación aportes soporte de pago general. (124). • Gestión financiera del contrato No. 165 del 2023. (Fl 125 - 131). • Cuenta de cobro a nombre del señor Rebolledo Rodríguez Hernán de Jesús de abril de 2023.
(Fl 134). • Gestión de aseguramiento informe parcial y de ejecución y supervisión del contrato No. 165 del 2023. (Fl 135 - 137) (Fl. 143 - 145). • Plantilla de integrada autoliquidación aportes soporte de pago general (Fl. 138). • Cuenta de cobro contrato No. 165 del 2023. (Fl. 141). • Certificado de pago parcial del contrato No. 165 del 2023.
(Fl. 142) • Plantilla de integrada autoliquidación aportes soporte de pago general (Fl. 146). • Acta de terminación de liquidación anticipada y liquidación bilateral por mutuo acuerdo del contrato de prestaciones de servicios profesionales No. 165 de 2023 suscrito entre el departamento de La Guajira y Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez.
(Fl. 147 - 149). • Solicitud para la inscripción de candidatos y constancia de aceptación de candidatura partidos o movimientos políticos con personería jurídica concejo. (Fl.150 - 152). Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez.
Sentencia de primera instancia. • Aval concejo municipal del partido de la unión por la gente partido de la U. (Fl. 153). • Lista definitiva de candidatos inscritos al concejo elecciones del 29 de octubre de 2023. (Fl. 154). • Acta de escrutinios municipales del concejo E-26 CON. (Fl. 155- 165). • Acta de escrutinios municipales del concejo E-26 CON.
Cálculo del umbral. (Fl. 166 - 169). • Acta No. 001 sesión de instalación enero 1 de 2024 del concejo distrital de Riohacha. (Fl. 170 - 179). • Circular externa número 000001 del 9 de enero del 2020, por el cual se imparten instrucciones sobre el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a nivel territorial, haciendo obligatoria la adopción e implementación de la guía de autoría y del informe de auditoría dentro de los plazos establecidos.
(Fl. 248-259) (Fl. 321 -332). • Guía de autoría de inspección y vigilancia del Aseguramiento y prestación por parte de las entidades territoriales. (Fl. 260 -282) (Fl. 333 - 355). • Respuesta del derecho de petición del señor Carlos Enrique Daza Orozco por parte de la gobernación de La Guajira, en la que se especifica la ejecución del contrato No 165 de 2023, en los 14 municipios del Departamento, a excepción de Riohacha y se aporta un cuadro de competencias, sustraído de la circular 00001 de 2020.
(Fl. 283 - 285) (Fl. 356 -358). • Respuesta de petición del señor José Prieto por parte de la gobernación de La Guajira en la que se especifica la ejecución del contrato. (Fl. 321 -332). (Fl. 286) (Fl. 359). • Respuesta derecho de petición de informe presentado por el señor Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. (Fl.287 - 360) 2.4.
Caso Concreto Conforme se expuso a párrafos precedentes, corresponde a esta Corporación determinar si debe accederse o negarse a las pretensiones de la demanda, en los términos indicados al fijar el problema jurídico. En el sub lite la parte actora solicita se declare la pérdida de investidura del demandado Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez, en calidad de concejal electo en el Distrito de Riohacha para el período 2024-2027, alegando que incurrió en la causal de inhabilidad contemplada en el numeral 3, del artículo 43 de la Ley 617 de 2000, por haber suscrito un contrato de prestación de servicios con la Gobernación de La Guajira dentro del año anterior al año de las elecciones.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. Como se indicó en párrafos anteriores, son cuatro (4) los elementos necesarios para determinar si se configura la causal de pérdida de investidura por desatención al régimen de inhabilidades mencionado, por lo cual se procederá a hacer el estudio puntual de estos cuatro (4) elementos. 2.4.1.
Celebración de contrato con entidad pública de cualquier nivel Del plenario se tiene que el contrato No. 165 de 202316, que se alega fue suscrito en contravención de la pluricitada norma, fue celebrado el 05 de abril de 2023, entre el entonces contratista Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez y la Gobernación de La Guajira con el objeto de (sic) “prestación de servicios profesionales especializados en el área aseguramiento de la secretaría de salud departamental de la guajira.” Es decir, el contrato se suscribió entre un particular y una entidad estatal del nivel territorial.
Asimismo, se tienen dentro de las pruebas aportadas, un informe parcial de ejecución y supervisión firmado por el demandado17, en el cual se deja constancia de las actividades adelantadas en seguimiento a la ejecución del contrato, se encuentra anexo, además, el acta de recibo a satisfacción18 y el acta de terminación anticipada y liquidación bilateral del contrato19.
Debe indicarse, además, que el contrato fue cargado y firmado en la plataforma SECOP II, por lo que quedó debidamente perfeccionado para todos los efectos legales, dada la naturaleza transaccional de la precitada plataforma de gestión contractual. Así las cosas, acreditado como está que el contrato fue celebrado con una entidad pública -en este caso del nivel territorial- se tendría por satisfecho el primer elemento. 2.4.2.
Que la celebración del contrato se haga en interés propio o de terceros En atención a este punto, del material probatorio aportado por la parte demandada, se tiene como probado el interés propio del entonces contratista, toda vez que se aportó un acta de pago parcial20 y el certificado de pago final del contrato objeto de estudio. A partir de los mencionados medios probatorios, se encuentra demostrado el interés económico del aquí demandado, en lo que atañe a la ejecución del contrato de prestación antes mencionado, pues, se muestra evidente que el demandado percibía honorarios con ocasión de la ejecución del contrato, lo que permite concluir, de manera razonable, el interés propio del demandado. 2.4.3.
Que el contrato se celebre dentro del año anterior a la elección del concejal Respecto de este punto, es menester indicar que el señor Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez fue elegido como concejal en el Distrito de Riohacha, para el período 2024- 16 Folios 98 a 101 del PDF, expediente digital. 17 Folios 121 a 124 del PDF, expediente digital. 18 Folios 128 a 132 del PDF, expediente digital. 19 Folios 148 a 150 del PDF, expediente digital. 20 Folio 120 del PDF, expediente digital.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. 202721, como resultado de los sufragios del 29 de octubre de 2023. De conformidad con la normativa aplicable, el período de inhabilidad, el año anterior, correspondería al período comprendido entre el 29 de octubre de 2022 al 29 de octubre de 2023.
Se tiene de los documentos anteriormente citados, que no solo el contrato fue suscrito dentro del término inhabilitante, sino que, además, todos los documentos resultantes con ocasión al desarrollo de la obligación del mismo, así como las actas y demás documentos relacionados a la contraprestación como resultado de dicho desarrollo fueron suscritos dentro del período inhabilitante, por lo que también se cumple con este requisito declarar la pérdida de investidura. 2.4.4.
Que el contrato se ejecute en el mismo municipio en el cual resultó electo el concejal respecto del cual se solicita la declaratoria de desinvestidura Por último, debe analizarse lo relacionado con el lugar donde se ejecutó el contrato. En ese orden, dentro de las obligaciones contenidas en el contrato, en sus numerales 2, 12 y 13, se señala que el contratista debía "brindar asistencia técnica a los municipios de La Guajira” y, a su vez, que este debía desplazarse por fuera de la ciudad de Riohacha.
Veamos: En esa línea, nótese que, en el contrato solo se señala que la asistencia técnica debe brindarse a los “municipios” del departamento de La Guajira, sin que se haga mención expresa del Distrito de Riohacha, que, dicho sea de paso, no tiene la naturaleza de “municipio”, sino, de “Distrito”. Respecto de este tópico, es menester acotar que el título V de la Circular 001 de 2020 expedida por la Superintendencia de Salud22, establece la responsabilidad de las entidades territoriales, las cuales deben realizar el proceso de auditoría a las Entidades de Salud de los regímenes contributivos y subsidiados que operen en su jurisdicción. Para ello, entre otros elementos, estructuró la Guía de Auditoría a partir de componentes23, cuya implementación y aplicación fueron distribuidos entre dichas entidades territoriales conforme las circunscripciones territoriales, veamos: 21 Folios 156 a 170 del PDF, expediente digital. 22 Mediante la cual se imparten las instrucciones sobre el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a nivel territorial. 23 Circular 001 de 2020, Título III, Superintendencia de Salud.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. Aunado a lo anterior, de la citada circular, se rescata dentro de los deberes que se indican para todas las entidades territoriales: “Abstenerse de modificar Ia estructura y contenidos de Ia Guía de Auditoria”24; es decir, que a dichas entidades no les es dado modificar los componentes, ni demás elementos de la Guía de Auditoría, así como tampoco el ámbito de aplicación territorial a los cuales fueron distribuidos.
Además, se destaca de las comunicaciones aportadas por parte del demandado, la respuesta de la Gobernación de La Guajira con radicado SSD-LG-448, en la cual, se indica claramente que el objeto del contrato no comprendía el Distrito de Riohacha, pues, al ostentar la calidad de “Distrito”, la Secretaría de Salud Departamental carecía -y carece todavía- de competencia para ejercer actividades de inspección, vigilancia y control sobre la mentada entidad territorial.
En ese sentido, atendiendo al área de aseguramiento del Departamento de La Guajira, el cual no contempla Riohacha por su calidad territorial, de haberse convenido que el objeto del contrato debía ejecutarse respecto del Distrito de Riohacha, en primer lugar, así tendría que haberse mencionado expresamente en el contrato y, en segundo lugar, de haberse realizado de esta forma, se habrían inobservado las regulaciones en materia de control en el sistema de salud, según lo antes explicado.
Adicionalmente, la obligación relacionada con la realización de desplazamientos por fuera de la ciudad de Riohacha no implica, y así lo entiende este Tribunal, que el contrato debía ejecutarse en beneficio del Distrito de Riohacha, sino, simple y llanamente, que el contratista debía asumir los costos derivados de desplazarse -desde Riohacha- hacia los municipios del departamento de La Guajira, con el objetivo de cumplir sus obligaciones contractuales.
A su vez, en respuesta SSDG -16925, la misma Gobernación de La Guajira, delimita los municipios en los cuales se desarrolló el objeto del contrato, entre los cuales, no se encuentra enlistado el Distrito de Riohacha. Veamos: 24 Circular 001 de 2020, Título VII, literal B, numeral 4, Superintendencia de Salud. 25 Folio 287 del PDF, expediente digital.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. En ese orden, se tiene que: i) el señor Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez celebró un contrato con la gobernación de La Guajira; ii) el contrato celebrado fue en interés del entonces contratista; iii) el contrato se celebró dentro del año anterior a las elecciones municipales; pero iv) el contrato no se ejecutó en beneficio del Distrito de Riohacha.
De manera que, la conducta del actor no se adecúa típicamente a lo indicado en la causal de inhabilidad, pues, se encuentra suficientemente acreditado que el demandado no ejecutó el contrato en el Distrito de Riohacha, situación que impediría tener por acreditada la tipicidad de la conducta. Así, descartada la tipicidad de la conducta (juicio objetivo), este Tribunal se abstendrá de analizar si medió dolo o culpa grave por parte del demandado (juicio subjetivo), porque resulta intrascendente frente a las resultas del proceso.
Ahora bien, por parte de la procuradora delegada ante este tribunal, solicitó se acceda a las pretensiones de la demanda manifestando que: (i) se encuentra acreditado que el contrato se ejecutó en el Distrito de Riohacha toda vez que en el formato de estudios previos26, se indicó que los servicios a contratar se debían desarrollar en la Secretaría de Salud del departamento de La Guajira ubicada en dicho distrito;
(ii) una de las labores del contrato iba encaminada al cumplimiento de la sentencia T-302 de 20017, mediante la cual se declaró el estado de cosas inconstitucionales en el departamento de La Guajira, que además cobija el Distrito de Riohacha. Respecto del primer tópico, se tiene que, no obstante la dirección de la Secretaría de Salud del departamento de La Guajira queda ubicada en el Distrito de Riohacha, ello no permite concluir que la ejecución del contrato se dio en beneficio del precitado Distrito.
Tanto es así, que conforme las mencionadas comunicaciones por parte de la Gobernación de La Guajira, no se realizaron los desplazamientos a los municipios conforme el contrato, pues en atención a la mentada Circular 001 de 2020, el entonces contratista efectuó de forma remota y en el aplicativo web dispuesto por la Superintendencia de Salud, las auditorías y el cargue de la información en el aplicativo de la Guía de Auditoría y del Informe de Auditoría (GAUDI) “utilizando herramientas tecnológicas desde la oficina de aseguramiento de la Secretaría de Salud Departamental”27.
Además, conviene precisar que, el domicilio contractual no todas las veces coincide con el lugar de ejecución del contrato, por las siguientes razones. El domicilio contractual, según las voces del artículo 85 del Código Civil, se refiere al lugar que designan las partes de 26 Folio 39 del PDF, expediente digital. 27 Folio 285 del PDF, expediente virtual.
Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. mutuo acuerdo para “los actos judiciales o extrajudiciales a que diere lugar el mismo contrato”; mientras que el lugar de ejecución se refiere al lugar donde debe prestarse el servicio.
Por ejemplo, si una persona suscribe un contrato de prestación de servicios con el Distrito de Bogotá, pero, el contratista labora virtualmente desde el Distrito de Riohacha, podría surgir el interrogante ¿El contrato se está ejecutando en el Distrito de Riohacha? Considera este Tribunal que no, pues, el servicio se está prestando -realmente- en el Distrito de Bogotá, y en beneficio de este, sin perjuicio de que las herramientas de la tecnología permitan que el contratista no deba encontrarse físicamente en la ciudad de Bogotá. Ahora, esta clase de interrogantes surgen a partir del desarrollo de las nuevas tecnologías, las cuales han permitido que se puedan prestar servicios a distintas entidades o empresas, sin necesidad de trabajar presencialmente desde la sede donde estas operan o funcionan.
Distinto es el escenario, cuando se trata del desarrollo de una obra -ejemplo prototípico en estos casos-, caso en el cual, no cabe duda que lo debe determinarse es el sitio donde se está ejecutando físicamente la obra, pero, en los contratos de prestación de servicios, resulta insuficiente analizar el sitio físico desde el cual se está trabajando, para entrar a realizar otras disquisiciones que permitan determinar, a ciencia cierta, donde se está prestando el servicio, a partir de consideraciones como: i) analizar si el trabajo era virtual; ii) qué entidades se están beneficiando de los servicios; entre otros factores.
Así, para este Tribunal no resulta válido concluir que el contrato de prestación de servicios se ejecutó en el Distrito de Riohacha, y en beneficio de este, únicamente, porque el contratista se encontraba laborando desde la sede de la Secretaría de Salud Departamental, sin tener en cuenta que los servicios se estaban prestando -de manera virtual- en beneficio de los municipios de La Guajira, y sin que exista prueba alguna de que los mismos se prestaron en favor del Distrito de Riohacha.
Frente a lo segundo esbozado por el ministerio público, le asiste razón en que conforme la sentencia T-302 de 20017, mediante la cual se declaró el estado de cosas inconstitucionales en el departamento de La Guajira, uno de espacios territoriales cobijados es el Distrito de Riohacha. Aún con esto, en el plenario no se advierte constancia alguna que denote que el contrato celebrado por el hoy concejal, se haya ejecutado dando cumplimiento a la mencionada sentencia en favor del Distrito de Riohacha.
Sumado a lo anterior, es perentorio hacer mención que la entidad contratante, precisó el alcance del contrato en dos oportunidades, indicando que: (i) en atención a la calidad de Distrito Especial Turístico y Cultural de Riohacha, y en atención al área de aseguramiento del Departamento de La Guajira, no le es dada competencia para ejercer actividades de inspección, vigilancia y control; limitación aplicable a las obligaciones del contrato;
(ii) dentro del listado de municipios, que certificó la entidad, en los que se desarrolló el objeto del contrato, no se hizo mención del Distrito de Riohacha. Rad. 44-001-23-40-000-2024-00078-00. Medio de Control: Pérdida de investidura. Demandante: Carlos Enrique Daza Orozco. Demandado: Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez. Sentencia de primera instancia. En consecuencia no se acoge el criterio expuesto por la procuraduría, por el contrario se tiene por no acreditada la tipicidad de la conducta y, en consecuencia, y por todo lo anterior, este Tribunal negará las pretensiones de la demanda.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura presentada por el señor Carlos Enrique Daza Orozco, contra el señor Hernán de Jesús Rebolledo Rodríguez en calidad de concejal electo del municipio de Riohacha, período 2024-2027, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en primera instancia, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa del presente proveído.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia de conformidad a lo estipulado en el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CUARTO: EJECUTORIADA la presente providencia, ordénese su archivo por Secretaría. PUBLÍQUESE, NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sala telemática con sesión virtual del 29 de mayo de 2024. CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Magistrada Ponente (Presidente)