REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA MAGISTRADO PONENTE: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural1, dieciséis (16) de julio de dos mil veinticuatro (2024) I. OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO 1. Procede el tribunal administrativo de La Guajira2, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023), dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Riohacha, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por proposición jurídica incompleta y por falta de agotamiento de la reclamación administrativa, y en consecuencia, se inhibió para decidir de fondo sobre las pretensiones.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones de la demanda 2. Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte accionante solicitó: “1. Que se declare la nulidad de la comunicación del 12 de agosto de 2016, recibida el 19 de agosto de la misma anualidad por medio de la cual el Profesional Universitario con funciones de Coordinador en la Oficina del FOMAG, de la Secretaria de Educación de la Guajira, en respuesta a la petición radicado 2016-PQR5584 del 22 de junio de 2016, donde señala que no es procedente la petición. 2.Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, declarar que mi mandate le asiste razón jurídica a que la Nación- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio- Secretaria de Educación de la Guajira, reconozca el saldo de una Cesantía Retroactiva Definitiva incluyendo para su cálculo lo devengado por concepto de Prima de Servicio, como parte del último salario y teniendo en cuenta el tiempo de servicio laborado entre el 30 de mayo de 1972 y el 30 de diciembre de 1978, obteniendo así una suma de CIENTO VEINTIOCHO MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS CUATRO PESOS ($128.952.204,34). 1 Sede física del tribunal. 2 El proceso ingresó al despacho para fallo el 30 de noviembre de 2023 con informe de secretaría visible a folio 383 del expediente.
Se precisa que las referencias que se realicen en la presente providencia en cuanto a folios y documentos corresponden al expediente escaneado entregado por la secretaría general del tribunal al despacho de la magistrada ponente Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho (oralidad CPACA) Radicado 44001334000220170002601 Demandante Ofelia de Jesús Echavarría Zapata Demandadas Nación – ministerio de educación – fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio -FOMAG-.
Tema Inepta demanda por falta de reclamación administrativa Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 2 3. Declarar pagadas por cesantías parciales la suma de CIENTO TRES MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS TRES PESOS ($103.849.603), valores que habrán de descontarse del monto total indicado en el numeral anterior. 4.
Una vez efectuando la deducción referida en el numeral anterior, ordenar Nación- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio- Secretaria de Educación de la Guajira, pagar la suma de VEINTICINCO MILLONES CIENTO DOS MIL SEISCIENTOS UN PESOS ($25.102.601,00), a favor de la señora OFELIA DE JESUS ECHAVARRIA ZAPATA, que corresponden al saldo por concepto de Cesantías Definitivas. 5.
Así mismo, y a título de restablecimiento del derecho, declarar que mi mandante le asiste razón justificada a que la Nación- Ministerio de Educación Nacional – quien actúa a través de la Secretaria de Educación de la Guajira, le reconozca y pague la indemnización moratoria por el no pago oportuno de la Cesantías en los términos de la Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5, desde el 16 de julio de 2015 y hasta el 18 de mayo de 2016, fecha en que se efectuó el pago en forma incompleta. 6.
Que la indemnización moratoria debe ser reconocida teniendo en cuenta que la señora OFELIA DE JESUS ECHAVARRIA ZAPATA, devengaba un salario de $3.589.761,33 y la mora incurrida hasta el 18 de mayo de 2016, corresponde a 303 días, por lo cual, el valor de la indemnización corresponde a una cuantía de $36.256.589,47. 7. Condenar a la Nación- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio- Secretaria de Educación de la Guajira, para que sobre el monto adeudado a mi mandante le pague las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor y tal como lo autoriza el artículo 178 del C.C.A, artículo 187 del CPACA. 8.
Condenar a la Nación- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio- Secretaria de Educación de la Guajira, a que si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A, pague en favor de mi mandante intereses comerciales durante los seis (6) primeros meses contados a partir de la ejecutoria del fallo, e intereses moratorios después de este término conforme lo ordena el artículo 192 Numeral 2° del nuevo CPACA, pague en favor de mi mandante intereses moratorios después de este término conforme lo ordena el inciso 3° del mismo artículo y numeral 4° artículo 195 del CPACA. 9.
Que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio quien actúa a través de la secretaria de Educación de la Guajira, a pagar las costas y agencias en derecho. 10.Que se me reconozca personería para actuar en los términos de este proceso. pretensión subsidiaria Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 3 1.Que se condene a la Nación- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio- Secretaria de Educación de la Guajira, a reconocer y pagar la sanción establecida en la Ley 1071 del 31 de Julio de 2006, desde el 16 de julio de 2015 y hasta la fecha en que se efectué el pago del saldo incluyendo en el cálculo de esta prestación la totalidad del tiempo prestado y la denominada Prima de Servicios, hasta el día en que se verifique el pago de dicho saldo: 2.2.
Hechos relevantes. 3. De la revisión integral de la demanda, la sala procede a realizar una síntesis de los hechos relevantes expuestos por el apoderado accionante, en los siguientes términos: 3.1. Explicó que, la accionante laboró como docente estatal con vinculación nacionalizada durante los periodos comprendidos entre el 30 de mayo de 1972 hasta el 30 de diciembre de 1978, y del 6 de septiembre de 1985 hasta el 7 de enero de 2015. 3.2.
Afirmó que, la accionante se retiró definitivamente del servicio docente el 8 de enero de 2015, con lo cual consolidó el derecho al pago de sus cesantías definitivas, prestación que solicitó mediante petición radicada el 8 de abril de 2015. 3.3. Indicó que, mediante resolución No. 522 de 15 de diciembre de 2015 la secretaría de educación del departamento de La Guajira reconoció y ordenó el pago de una cesantía definitiva a la accionante en cuantía de $103.849.603.
Sin embargo, no tuvo en cuenta para dicho cálculo el factor denominado “prima de servicio” ni la totalidad del tiempo laborado como docente oficial. 3.4. Aseveró que, la entidad demandada efectuó el pago de la cesantía definitiva de la accionante de manera incompleta el 18 de mayo de 2016 ante el banco BBVA, por lo que incurrió en una mora de 333 días, con lo que se causó el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 3.5.
Relató que, mediante escrito radicado el 22 de junio de 2016 solicitó el reajuste de las cesantías, y además requirió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de la citada prestación, el cual fue despachado desfavorablemente mediante el actor demandado. 2.3. El concepto de la violación 4. Como sustento de las pretensiones invocadas, el apoderado de la demandante indicó que el acto administrativo acusado desconoció lo preceptuado en los artículos 1°, 2, 13, 25, 29, 48 y 53 del código sustantivo del trabajo; las leyes 57 y 153 de 1887 y la ley 1071 de 2006. 5.
Al respecto, indicó que el acto administrativo acusado desconoció lo consagrado en las citadas disposiciones normativas debido a que sólo tuvo en cuenta para el cálculo del auxilio de cesantías, el tiempo laborado por la accionante entre el 6 de septiembre de 1985 y el 8 de enero de 2015, omitiendo incluir el periodo comprendido desde el 30 de mayo de Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 4 1972 y el 30 de diciembre de 1978, es decir, que dicha prestación fue tasada sin tener en cuenta la totalidad del tiempo laborado como docente oficial. 6.
Adicionalmente, sostuvo que no se incluyó en el cálculo del auxilio de cesantías el factor denominado “prima de servicio”, el cual debe ser computado para tal efecto según lo dispuesto en el artículo 15 de la ley 91 de 1989. 7. Por otra parte, sostuvo que la entidad accionada pagó de forma tardía la cesantía definitiva solicitada, dado que la misma fue reclamada el 8 de abril de 2015, y se canceló sólo hasta el 18 de mayo de 2016, razón por la cual superó los términos dispuestos en la ley 1071 de 2006, y por tanto, tiene derecho la accionante a que le sea pagada la sanción moratoria en los términos que se reclama. 2.4.
La sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia de veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023)3, el juzgado segundo administrativo del circuito de Riohacha decidió lo siguiente: “Primero. Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por proposición jurídica incompleta respecto de las pretensiones encaminadas a obtener la nulidad de la comunicación de fecha 12 de agosto de 2016 y la consecuente reliquidación de las cesantías definitivas que fueron reconocidas a la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la reclamación administrativa respecto de la pretensión tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria solicitada con ocasión del pago extemporáneo de las cesantías definitivas reconocidas a la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata mediante resolución No. 522 del 15 de diciembre de 2015, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Tercero. En consecuencia, de lo anterior, declararse inhibido para pronunciarse sobre la legalidad del acto administrativo acusado y de las pretensiones invocadas en los numerales primero y segundo de esta sentencia. Cuarto. Denegar la pretensión subsidiaria de la demanda, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de este proveído.
Quinto. Sin condena en costas. Sexto. Por secretaría repórtese inmediatamente si esta sentencia es apelada para la concesión del recurso. Una vez ejecutoriada, devuélvase a solicitud de la parte demandante el remanente a que hubiere lugar, de lo consignado por concepto de gastos ordinarios del proceso y archívese el expediente, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en SAMAI.” 9.
Como fundamento de la referida decisión, destacó el “a quo” que en el presente asunto la parte actora pretende, en esencia, la nulidad de la comunicación de 12 de agosto de 2016 por medio de la cual la entidad accionada denegó la solicitud de reajuste de las cesantías definitivas presentada el 22 de junio del mismo año, y que, como consecuencia 3 Visible a folios 265 a 282 del expediente.
Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 5 de ello, se ordene el reajuste de dicha prestación económica, y además, se ordene el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de esta. 10. En cuanto a la pretensión referida al reajuste de la cesantía definitiva reconocida en favor de la accionante en aplicación del régimen de retroactividad, indicó que esta fue liquidada mediante la resolución No. 522 de 15 de diciembre de 2015, y por tanto fue a través de dicho acto administrativo que se definió la situación jurídica objeto de reclamo judicial, razón por la cual era tal decisión la que debió ser cuestionada ante el juez contencioso administrativo. 11.
Aseveró que, la petición radicada por la parte accionante el 22 de junio de 2016 y el acto surgido con ocasión de esta, no puede ser entendido como un nuevo escenario para que la administración revise el estudio respecto de la liquidación de las cesantías definitivas de la accionante, dado que, este ya había culminado mediante la resolución en cuestión, y mucho menos podía revivir términos para acudir ante esta jurisdicción para solicitar su nulidad. 12.
Por lo expuesto, concluyó que no resulta viable analizar la legalidad de la comunicación de 12 de agosto de 2016 respecto de la liquidación de las cesantías definitivas de la accionante, debido a que, de declararse su eventual nulidad, quedaría incólume la resolución No. 522 de 15 de diciembre de 2015, a través de la cual se definió lo relacionado con la tasación del valor de la mencionada prestación. 13.
En ese orden, indicó que respecto de dicha pretensión se encuentra probada de manera oficiosa la excepción de inepta demanda por no haberse demandado el acto administrativo que definió la situación jurídica de la accionante, por lo que se inhibió de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la misma. 14. Respecto de la pretensión referida al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas a la accionante, indicó el juez de primer grado que, esta debió ser objeto de pronunciamiento en sede administrativa para que sea posible una decisión por esta jurisdicción, a fin de definir si asiste derecho o no a la parte actora. 15.
Señaló que, del análisis de las pruebas que obran en el plenario se logra concluir que en sede administrativa no se solicitó lo que ahora se pide en sede judicial, pues, mediante la petición de 22 de junio de 2016 se requirió el pago de la sanción moratoria por el pago de dicha prestación de manera incompleta, pues en su sentir, esta debió ser liquidada con inclusión de la prima de servicio, pero no se efectuó reparo alguno en dicha oportunidad respecto del pago extemporáneo de lo reconocido mediante resolución No. 522 de 15 de diciembre de 2015. 16.
De acuerdo con lo expuesto, aseveró que la demandante no agotó en debida forma la reclamación administrativa a fin de exigir el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de la cesantía definitiva, por lo que estimó necesario declarar probada igualmente la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la reclamación administrativa. 17.
Finalmente, consideró que tampoco existe vocación de prosperidad respecto de la pretensión consistente en el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago incompleto de la cesantía reconocida, pues, esta dependía de la prosperidad de la pretensión principal, respecto de la cual no se efectuó un estudio de fondo. Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 6 18.
Agregó que, si eventualmente se hubieren dado las condiciones procesales para analizar de fondo lo tocante con el reajuste del auxilio de cesantías, en todo caso, no resultaría viable acceder a dicha petición, debido a que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido consistente en señalar que, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria tiene lugar únicamente por el pago tardío de la referida prestación, y no por su indebida liquidación. 2.5.
El recurso de apelación 19. La parte demandante interpuso recurso de apelación mediante escrito de 12 de abril de 20234, por el cual solicitó revocar el numeral segundo de la sentencia de primer grado que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la reclamación administrativa respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías y, en su defecto, pidió acceder a la citada pretensión. 20.
Como fundamento de la alzada, argumentó que el juez de primer grado realizó una interpretación restrictiva, excesivamente ritualista y contra operario, pues la reclamación administrativa presentada ante la entidad demandada tiene su génesis en el no pago oportuno de las cesantías definitivas por parte de la demandada, señalando expresamente que había incurrido en mora desde el 16 de julio de 2015, y por lo tanto había lugar a reconocer la indemnización prevista en la ley 1071 de 2006. 21.
Agregó que el pago de la indemnización moratoria no estaba sujeto al ajuste de las cesantías, pues se puso de manifiesto a la entidad accionada mediante la petición de 22 de junio de 2016 que había incurrido en mora en el pago de la mencionada prestación, pues su pago se realizó 333 días después de vencido el plazo legal, por tanto, se agotó en debida forma la reclamación administrativa. 2.6.
Trámite en segunda instancia 22. El asunto correspondió por reparto al despacho de ponente (folio 367), el cual dispuso su admisión mediante auto de fecha 22 de noviembre de 2023, esto en aplicación de las disposiciones previstas en la ley 2080 de 2021 (folios 370 y 371), siendo debidamente notificado a las partes y al ministerio público (folio 373). 23.
Las partes ni el ministerio público intervinieron dentro del término legalmente otorgado para presentar argumentos a favor o en contra del medio de impugnación propuesto, esto de conformidad con lo indicado en informe de secretaría de 30 de noviembre de 2023 (folio 383). III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 24. El tribunal es competente para conocer del presente asunto, conforme lo previsto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto 4 Visible a folios 302 a 304 del expediente Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 7 contra una sentencia dictada en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Riohacha dentro de un proceso de su competencia. 3.1.2.
Limitación de la competencia funcional para resolver el recurso 25. En el recurso de apelación le corresponde al recurrente confrontar los argumentos sobre los cuales versa su inconformidad, con la providencia objeto de alzada, de acuerdo con ello, se le asigna la carga argumentativa de señalar los puntos o asuntos que serán objeto de decisión por el juez de segunda instancia, por lo que para éste, el marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen en contra de la decisión que se hubiere adoptado por el a quo. 26.
Es por ello, que en principio, los demás aspectos de la litis, diversos a los que ha planteado el recurrente en la apelación, deben excluirse del debate en la segunda instancia, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o la ley, tales como aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa deberá decretarlos de manera oficiosa5; todo esto de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 328 del C.G.P.- aplicable por la remisión que hace el artículo 306 del CPACA-. 27.
En ese orden se advierte que, mediante el recurso de apelación objeto de análisis, la parte actora considera que debe revocarse la sentencia de primera instancia en cuanto declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de reclamación administrativa en lo relacionado con la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas de la accionante. 28.
Por lo expuesto, el debate procesal en segunda instancia se centrará únicamente en el citado aspecto, pues, no es objeto de recurso lo decidido por el “a quo” en relación con la pretensión de reajuste de la cesantía definitiva invocada en la demanda, por lo que el tribunal cuenta con competencia para referirse al mencionado asunto. 3.2.
El problema jurídico 29. Acorde con lo arriba expuesto, teniendo en consideración los argumentos señalados en el recurso de apelación, el problema jurídico central y de fondo se contrae en determinar si debe confirmarse, revocarse o modificarse la sentencia apelada en cuanto declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por “falta de agotamiento de la reclamación administrativa” respecto de la pretensión tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria solicitada con ocasión del pago extemporáneo de las cesantías definitivas. 30.
En el evento en que se halle mérito de prosperidad a los argumentos expuestos por la parte recurrente, la sala deberá definir si corresponde emitir pronunciamiento de fondo sobre las súplicas de la demanda. 5 Como, por ejemplo, la caducidad, la falta de legitimación en la causa, la ineptitud sustantiva de la demanda, entre otros. Al respecto véase sentencia de 13 de febrero de 2013, Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección A, CP: Mauricio Fajardo Gómez, radicación: 50001-2331-000-1999-00165-01(25310).
En el mismo sentido, ver sentencia de unificación de 9 de febrero de 2012, Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, sala plena, CP: Mauricio Fajardo Gómez, radicación 50001233100019970609301 (21060). Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 8 31. En consideración a los anteriores planteamientos, se determinará si la sentencia apelada debe ser confirmada, revocada o modificada. 3.3.
Tesis 32. Se sustentará como tesis que, aplicando los parámetros normativos y criterios jurisprudenciales expuestos a continuación, debe confirmarse la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de “inepta demanda por falta de agotamiento de la reclamación administrativa”, debido a que en sede administrativa la parte accionante no solicitó de manera clara, concreta y precisa el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas de la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata, pue si bien requirió dicha penalidad, ello obedeció a la alegada liquidación errónea de la misma. 3.4.
Del marco jurídico aplicable a la causa 3.4.1. De la inepta de demanda. 33. De conformidad con el ordinal 5º del artículo 100 del CGP solo puede declararse probada la excepción previa de inepta demanda, cuando el libelo introductorio incumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 de la Ley 1437 de 2011, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones. 34.
Al respecto debe precisar este tribunal que también debe tenerse en cuenta para los efectos mencionados, el contenido del artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto establece que “cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión” en tanto que esta previsión debe aplicarse en armonía con lo regulado por el artículo 162 ejusdem en su ordinal 2º que consagra como uno de los requisitos formales de la demanda el concerniente a señalar “lo que se pretenda expresado con precisión y claridad”. 35.
De esta manera, el juez de lo contencioso administrativo puede estudiar y declarar probada esta excepción únicamente cuando se configure alguno de los supuestos referidos. 36. Ahora bien y con el objeto de garantizar el ejercicio del derecho de acción, acceso a la administración de justicia y debido proceso de las partes procesales, el legislador estableció varios mecanismos para subsanar irregularidades de la demanda referidas a la ausencia o indebida acreditación de los requisitos formales de la demanda, con el objeto de evitar la ocurrencia de una nulidad en el curso del trámite procesal o la imposibilidad de proferir decisión de fondo.
Dichos mecanismos pueden ser ejercidos de manera oficiosa por el juez contencioso administrativo, o a solicitud de la parte demandada. 37. Es así como el CPACA otorga la facultad al juez de lo contencioso administrativo de solicitar de manera oficiosa la corrección de errores evidenciados en la demanda respecto de los requisitos mínimos que esta debe contener, la cual puede ser ejercida a través de la inadmisión de la demanda -artículo 170- o del control de legalidad o saneamiento del proceso -artículo 207-, esto con el fin de evitar sentencias inhibitorias.
Sobre el particular, esta subsección ha expuesto lo siguiente6: 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 12 de septiembre de 2019. Radicación: 76001-23-33-000-2013-00163-02 (1433- 2017). Actor: Teresa Henao de Osorio. Demandado: Universidad del Valle Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 9 “El saneamiento procesal tiene como propósito, que en el transcurso o desarrollo del sumario, los aspectos formales o procesales como por ejemplo una indebida escogencia del mecanismo judicial, no retrasen ni impidan la decisión sobre el fondo, es decir, se busca con esta institución jurídica procesal, librar la causa de errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por efectos formales, o resoluciones judiciales mal dictadas o notificaciones mal diligenciadas, etc.”.
En conclusión, la potestad de saneamiento pretende solventar las irregularidades o vicios evidentes en el trámite procesal, que de no ser saneadas pondrían en riesgo la posibilidad de emitir decisión de fondo. Con tal propósito la ley le asignó al juez facultades dirigidas a controlar la legalidad y en consecuencia, le es dable tomar las medidas necesarias en orden a encauzar las acciones con el propósito de garantizar su continuidad y finalización.” (Subrayas fuera del texto original). 38.
No obstante lo anterior, llegada la oportunidad de dictar sentencia, el juez de lo contencioso administrativo podrá declarar de oficio la excepción de inepta demanda, siempre que advierta los presupuestos procesales exigidos para ello, debido a que, se hace inviable proferir una decisión de fondo en el asunto ante las irregularidades presentes en la demanda, y que no fueron objeto de saneamiento en las etapas correspondientes. 3.5.
Argumentación fáctica probatoria 39. A efectos de resolver el problema jurídico planteado en precedencia, la sala valorará las siguientes pruebas relevantes debidamente recaudadas y que obran en el plenario: • Comunicación de 12 de agosto de 2016 mediante la cual el profesional universitario de la secretaría de educación departamental con funciones de coordinador de la oficina del FOMAG, indicó que no procede la solicitud de reajuste de las cesantías definitivas reconocidas a la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata (folios 3 a 5). • Resolución No. 522 de 15 de diciembre de 2015 expedida por la secretaría de educación del departamento de La Guajira, en nombre y representación de la Nación – ministerio de educación nacional- FOMAG, por la cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía definitiva a la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata, con constancia de notificación personal (folios 6 a 8). • Constancia de pago de 18 de mayo de 2016 del banco BBVA (folio 9). • Reclamación presentada por la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata, por intermedio de apoderado judicial, ante la entidad demandada con el fin de solicitar el reajuste de la cesantía definitiva reconocida, así como el pago de una sanción moratoria (folio 10 a 14). • Formato único para la expedición de certificado de salarios en el que constan los factores salariales devengados por la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata durante los años 2014 y 2015 (folios 15 y 16). • Formato único para la expedición de certificado de historia laboral en el que consta el tiempo de servicio prestado por la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata (folios 17 y 18). • Expediente administrativo de la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata (folios 205 a 232) Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 10 3.6.
El caso concreto 40. Del análisis integral de los antecedentes expuestos y con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, destaca la sala que la parte actora impetró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo que se declare la nulidad de la comunicación de 12 de agosto de 2016 por la cual el FOMAG, por intermedio de la secretaría de educación del departamento de La Guajira, declaró improcedente la reclamación efectuada por la señora Echavarría Zapata el 22 de junio de 2016. 41.
Como consecuencia de dicha pretensión, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reajuste de las cesantías definitivas con inclusión de la prima de servicios como base de liquidación, y teniendo en cuenta la totalidad del tiempo laborado por la accionante como docente oficial. Aunado a ello, requirió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación extemporánea de las cesantías, en los términos de la ley 1071 de 2006. 42.
Como petición subsidiaria solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria desde el 16 de julio de 2015 hasta la fecha en la que se pague el saldo resultante del reajuste de la cesantía definitiva de la señora Echavarría Zapata. 43. A través de la sentencia cuestionada, el juzgado segundo administrativo del circuito de Riohacha decidió declarar configurada de oficio la excepción que denominó “inepta demanda por proposición jurídica incompleta” respecto de la pretensión de reajuste de la cesantía definitiva reconocida, al considerar que debió demandarse la resolución No. 522 de 15 de diciembre de 2015 mediante la cual la entidad demandada decidió sobre su reconocimiento y cálculo, y no provocar un nuevo pronunciamiento sobre dicho asunto mediante la reclamación de 22 de junio de 2016 con el fin de revivir los términos para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 44.
En ese mismo sentido, afirmó que, al no haber lugar a pronunciamiento sobre el reajuste de la cesantía reconocida, no es procedente acceder al reconocimiento de sanción moratoria por falta de pago del saldo resultante. 45. Finalmente, en cuanto a la pretensión relacionada con el pago de la sanción moratoria por la tardanza en cuanto el reconocimiento y pago de la cesantía definitiva, declaró probada la excepción que denominó “inepta demanda por falta de agotamiento de la reclamación administrativa”, pues en su sentir, en la reclamación administrativa presentada el 22 de junio de 2016, se requirió dicha indemnización por causa del pago incompleto del auxilio de cesantía, y no por su pago tardío, razón por la cual estimó que no se agotó la reclamación administrativa respecto de la citada súplica de la demanda. 46.
Por medio del recurso de apelación objeto de análisis, el apoderado accionante reprocha únicamente la citada decisión en cuanto declaró la excepción de “inepta demanda por falta de agotamiento de la reclamación administrativa” al estimar que el “a quo” efectuó una interpretación restrictiva y en exceso formalista de las pruebas que obran en el expediente, dado que, la reclamación de 22 de junio de 2016 tiene su génesis en la mora en el pago de la cesantía definitiva solicitada, y por ese motivo requirió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la ley 1071 de 2006. 47.
En el marco de lo expuesto, y con el objeto de decidir si en efecto se configuró la excepción de falta de agotamiento de la reclamación administrativa declarada de manera oficiosa por el “a quo”, es necesario precisar que, el artículo 161 del CPACA estableció los Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 11 requisitos que deben cumplirse con la presentación de la demanda ante el juez administrativo, en especial en lo que atañe al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues preceptuó lo siguiente: “Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. (…)”. 48. De lo anterior, se colige que el legislador consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 49.
En consecuencia, antes de instaurar el referido medio de control, el interesado debe solicitar el reconocimiento del derecho ante la administración si esta no se ha pronunciado oficiosamente7 y, de haberlo hecho, debatir la validez del acto ante la misma; lo cual se materializa a través de la interposición de recursos que la ley reviste de obligatoriedad.
Con ello lo que se pretende es que esta revise los argumentos fácticos y jurídicos que conllevaron a expedir la decisión, y si es del caso, la revoque, modifique o aclare. 50. En consideración a lo expuesto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que el agotamiento de la actuación administrativa constituye8: I) Una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la Administración, puesto que les permite debatir sus decisiones;
II) Una oportunidad para que la Administración reevalúe sus actos administrativos y corrija las equivocaciones contenidas en estos, y; III) Un presupuesto procesal para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 51. En materia de sanción moratoria, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada y pacífica que, es obligatorio agotar la reclamación previa ante la administración, pues esta constituye un requisito “sine qua non” para obtener un pronunciamiento por parte de la autoridad competente9.
Al respecto, el alto tribunal ha señalado lo siguiente: 7 Según el artículo 4 del CPACA, la actuación administrativa puede iniciar: i) por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general; ii) por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular; iii) por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal, y; iv) por las autoridades, oficiosamente. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A. Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez.
Sentencia de 6 de mayo de 2021. Radicado: 25000-23-42-000-2014-04192-01 (5602-18). Actor: Consuelo Marieta Pineda Lizada. Demandado: Ministerio de Educación – FOMAG. 9 Consejo de Estado, Sala do lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A. Consejero Ponente Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Sentencia de 8 de julio de 2021.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-00383-01 (3845-19). Actor: Yisell Amparo Hernández Sandoval. Demandado: departamento de Cundinamarca y otros. Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 12 “De forma que como la sanción moratoria no es accesoria a las cesantías, puesto que se causa solo ante el pago inoportuno de la prestación por parte de la administración, la actora debió reclamar ante la entidad pertinente sobre el reconocimiento y pago de aquella de manera previa, ya que ello constituye un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En ese sentido, la Sala está de acuerdo con la decisión del tribunal de declarar de oficio la excepción de inepta demanda frente a la pretensión de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, dado que no se cumplió con el deber de reclamar ante la entidad accionada sobre tal concepto para que el pronunciamiento presunto o expreso fuera objeto de análisis de legalidad ante esta jurisdicción”. 52.
Acorde con lo expuesto, es claro entonces que no podrá el interesado acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria sin antes agotar la reclamación previa, pues esta constituye un requisito previo de la demanda, y su ausencia impide un pronunciamiento de fondo por parte del juez tal y como lo señaló el juzgador de primer grado. 53.
Descendiendo al componente fáctico - probatorio del “sub examine” encuentra demostrado la sala que, a través de petición de 22 de junio de 2016, la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata por medio de apoderado, presentó entre otras, las siguientes solicitudes: “1. Que se liquide las Cesantías Definitivas, teniendo en cuenta para su cálculo además de los factores ya incluidos, el rubro denominado Prima de Servicio como parte del último salario, por un valor de $601.252, cuya doceava parte corresponde a $50.104, y teniendo en cuenta 2.370 días laborados al servicio de la Secretaría de Educación durante el periodo comprendido entre el 30 de mayo de 1972 hasta el 30 de diciembre de 1978 (…) 2.Que se reconozca y ordene la indemnización moratoria causada por el no pago oportuno de las cesantías definitivas a favor de la señora OFELIA DE JESÚS ECHAVARRIA ZAPATA desde el día 16 de julio de 2015, y hasta que se efectúe el pago en forma correcta en razón de un día de salario por cada día de retardo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006, Ley 91 de 1989 y demás normas concordantes, valor que deberá indexarse (actualizarse) para el día que se haga el pago de forma correcta (…)” 54.
De la lectura conjunta de dichas pretensiones planteadas en sede administrativa, considera la sala que, la peticionaria tuvo como principal propósito obtener el reajuste del valor que le fue pagado por concepto de cesantía definitiva, y además, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, originada en su sentir, por el pago incompleto de la referida prestación, debido a que se solicitó la cancelación de dicha penalidad hasta que se realice el pago en forma correcta. 55.
Ahora bien, con el objeto de efectuar una valoración integral de la citada reclamación, la sala destaca que, esta se fundamentó en los siguientes hechos: “1.La señora OFELIA DE JESÚS ECHAVARRIA ZAPATA, mediante radicado en el Sistema de Atención al Ciudadano el 08 de abril de 2015, solicitó el reconocimiento y pago de la Cesantía Definitiva, ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por Intermedio de la Secretaría de Educación de la Guajira. 2.El Fondo de Prestaciones sociales del Magisterio- Secretaría de Educación de la Guajira, mediante Resolución No. 522 de 15 de diciembre de 2015, reconoce y ordena el pago de una Cesantía Definitiva, sin tener en cuenta la totalidad de los factores que componen el último salario, esto es la prima semestral.
Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 13 3.Adicionalmente, en dicho acto administrativo se señala que según el certificado expedido por la Secretaría de Educación Departamental, la señora OFELIA DE JESÚS ECHAVARRÍA ZAPATA, prestó sus servicios durante 29 años, 04 meses y 03 días, desde el 06 de septiembre de 1985 al 08 de enero de 2015, por un total de 10.562 días. 4.Sin embargo, en certificado de tiempo de servicio expedido por la misma secretaría de Educación, la señora OFELIA DE JESÚS ECHAVARRÍA ZAPATA, fue nombrada en el plantel educativo Rural Agropecuaria de Mingueo – Dibulla, mediante Decreto 196 de 22 de mayo de 1972 y laborando hasta el 30 de diciembre de 1978, tiempo de servicio que no fue tenido en cuenta al momento de efectuar la liquidación de la Cesantía. 5.Así mismo, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de la Guajira, debió efectuar el pago de las Cesantías Definitivas 65 días hábiles después de la radicación de la petición, esto el 15 de julio de 2015, sin embargo el pago de la prestación se efectuó el 18 de mayo de 2016, aunque no de forma correcta. 6.En virtud de lo anterior y conforme a lo establecido en la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, artículos 4 y 5, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de La Guajira, debe reconocer en forma correcta las Cesantías Definitivas y cancelar la indemnización por mora correspondiente desde el 16 de julio de 2015 (día siguiente que se cumple 65 días para pagar la cesantía) y hasta que se reconozca y pague correctamente la prestación, a razón de un día de salario por cada día de retardo, de conformidad con lo dispuesto en la ley 1071 de 2006, ley 91 de 1989 y demás normas concordantes, valor que deberá indexarse (actualizarse) para el día del pago.” 56.
Del análisis de los hechos transcritos, se observa que si bien, en los numerales 5 y 6 se indica que la cesantía definitiva debió ser cancelada cumplidos los 65 días hábiles desde la radicación de la solicitud, ello tiene como objeto determinar la fecha a partir de la cual debió ser pagada dicha prestación con inclusión de la prima de servicios, tanto es así que, pidió el pago de la sanción moratoria hasta la fecha en la que se liquide y pague de forma correcta el auxilio en cuestión, y no hasta cuando se produjo el pago de este. 57.
Por lo expuesto, concluye esta judicatura que, en efecto, la reclamación administrativa de 22 de junio de 2016 tuvo como propósito requerir el reajuste de la cesantía pagada, así como el reconocimiento y pago de la sanción moratoria causada por la liquidación incorrecta de la citada prestación económica. Sin embargo, no se reprochó de forma clara, concreta y directa lo referido al pago extemporáneo de la misma. 58.
Estima esta corporación que, si lo que pretendía la parte actora era agotar el requisito de procedibilidad de reclamación en sede administrativa requerido para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esta debió formular de forma explícita la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de la cesantía definitiva, pues ello garantiza que la administración atienda de forma precisa todos los aspectos de la petición, sea de forma expresa o presunta. 59.
Llama la atención de la sala que, en el texto de la demanda, el apoderado accionante solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago incorrecto de la cesantía de manera subsidiaria, pero como pretensión principal requirió el reconocimiento de dicha penalidad por el pago tardío de la cesantía así: “ 5. Así mismo, y a título de restablecimiento del derecho, declarar que mi mandante le asiste razón justificada a que la Nación- Ministerio de Educación Nacional – quien actúa a través de la Secretaria de Educación de la Guajira, le reconozca y pague la indemnización moratoria por el no pago oportuno de la Cesantías en los términos de la Ley 1071 de 2006, artículos 4 Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 14 y 5, desde el 16 de julio de 2015 y hasta el 18 de mayo de 2016, fecha en que se efectuó el pago en forma incompleta.” 60.
Es claro entonces que, tal y como lo expuso en juez de primer grado en la sentencia apelada, en la demanda la parte accionante formuló una pretensión que no fue objeto de reclamo en sede administrativa, pues se reitera, que en esa ocasión solicitó el pago de la sanción moratoria por el pago incompleto de la cesantía definitiva; es decir, que en el escenario judicial sorprendió a la demandada con una pretensión nueva referida al pago extemporáneo del valor correspondiente a las cesantías definitivas. 61.
Así las cosas, estima esta sala que no se agotó el requisito de procedibilidad de la reclamación previa respecto de la pretensión consistente en el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, motivo por el cual, resulta forzoso confirmar la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda. 62.
Finalmente, este tribunal considera pertinente destacar que si bien, es viable declarar probada dicha excepción en la sentencia, en virtud de los principios de eficacia y celeridad, el juez de primera instancia debió haber ejercido los instrumentos procesales previstos por el legislador para corregir errores formales de la demanda, tales como la inadmisión –artículo 170 de la Ley 1437 de 2011- y el control de legalidad o saneamiento – artículo 207 ibídem-, con el fin de exigir a la parte actora subsanar los aspectos referidos inclusive en la audiencia inicial, y no esperar hasta la etapa de la sentencia para referirse a estos asuntos, dado que dicha actuación produjo un mayor desgaste del aparato jurisdiccional, situación que el legislador pretendió evitar mediante la consagración de las normas mencionadas. 3.7.
Condena en costas 63. Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del código de procedimiento civil, hoy código general del proceso. 64.
En ese marco, se tiene en cuenta que el numeral 8 del artículo 385 del CGP, indica que sólo habrá lugar a imponer condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron en la medida de su comprobación, y que la regla general en esta materia es que tal condena sea soportada por la parte vencida en la respectiva instancia. 65.
De acuerdo con lo anterior, no se impondrá dicha condena al no encontrarse acreditada la causación de costas procesales en el presente asunto, dado que, la parte accionada quien sería beneficiaria de la condena no presentó gestión alguna en esta instancia que justifique condenar en agencias en derecho. En mérito de lo expuesto el tribunal administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR en lo que fue objeto de apelación, la sentencia de fecha veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023), dictada por el juzgado segundo administrativo del circuito de Riohacha, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la reclamación administrativa en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Ofelia de Jesús Echavarría Zapata Radicado: 44001334000220170002601 Demandante: Ofelia de Jesús Echavarría Zapata 15 contra el FOMAG.
Lo anterior, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuaderno objeto de remisión. Agéndese para evitar demoras en el cumplimiento de esta orden.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sesión de sala judicial convocada para el dieciséis (16) de julio de dos mil veinticuatro (2024) CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado Firmado Por: Dilam Andres Gamez Quijada Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: fb9daca7a62326bc522f6b128c5ad672dad68d6033cc240b3bd0e84a407d2363 Documento generado en 01/08/2024 06:33:26 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica