44001-23-40-000-2019-00084-00 · Administrative Court of la Guajira

SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA MAGISTRADA PONENTE: CARMEN CECILIA PLATA JIMENEZ Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024).

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA) Demandante: Zaida Elizabeth Amaya Palmezano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. Radicación expediente No. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 Instancia: Primera Tema: Pensión de gracia. ASUNTO Procede el Tribunal Administrativo de La Guajira a proferir sentencia de primera instancia, dentro del medio de control de la referencia. I. Antecedentes 1.1.

Hechos (Fl.2-4) Como supuestos fácticos de la demanda, en síntesis, la parte demandante expone los siguientes: Señala que, la demandante nació el día 15 de febrero de 1953, de manera que cumplió 50 años de edad el 15 de febrero de 2003. Afirma que, fue nombrada mediante el decreto departamental N.° 091 del 25 de marzo de 1975, suscrito por el gobernador del departamento de La Guajira, como profesora en el municipio de Riohacha, La Guajira, tomando posesión del cargo en forma legal el día 1 de abril de 1975.

Expone que con el vínculo laboral reseñado, prestó servicios a la educación, entre el día 1 de abril de 1975 hasta el 1 de enero de 1976, para un total de 9 meses y 1 día, tiempo de carácter departamental. Señala que, mediante el decreto departamental Nº 140 del 8 de abril de 1976, suscrito por el gobernador de la Guajira, fue nombrada como docente en el municipio de Riohacha, La Guajira, tomando posesión del cargo en forma legal el 1 de enero de 1976.

Indica que, como consecuencia de dicho nombramiento, prestó servicio a la educación entre el 1 de enero de 1976 al 28 de diciembre de 1979, para un total de 3 años, 11 meses y 28 días. Sostiene que, con los vínculos laborales mencionados cumplió 4 años, 8 meses y 29 días de servicio, tiempo de carácter departamental que quedaron cobijados por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975 y por tanto tiempo válido para la pensión gracia. RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 Detalla que, se vinculó como docente de educación básica según Resolución N.º 14439 del 8 de marzo de 1982, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión del cargo en forma legal el día 1 de febrero de 1981, laborando en el municipio de Riohacha, con vinculación nacional hasta el 18 de septiembre de 1997.

Agrega que, el vínculo laboral de carácter nacional mencionado mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el departamento de La Guajira fue certificado según la Resolución N.º 1660 del 20 de mayo de 1997, proferida por el Ministerio de Educación Nacional. Aúna que, el Ministerio de Educación Nacional le entregó la prestación del servicio de educación al Departamento de La Guajira según acta del 19 de septiembre de 1997, la cual fue suscrita por las dos entidades.

Expone que, como consecuencia de dicha descentralización, los tiempos de servicio que corren desde el 19 de septiembre de 1997 hasta el 2 de noviembre de 2009 son de carácter territorial – departamental y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. Explica que, el vínculo de carácter departamental descrito anteriormente, mutó a municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el Municipio de Riohacha, -hoy Distrito de Riohacha- fue certificado según Resolución Nº 4109 del 25 de junio de 2009, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento le entregó la educación al Municipio de Riohacha según acta del 3 de noviembre de 2009.

Revela que, como consecuencia de la descentralización previamente descrita, los tiempos de servicio que corren desde el 3 de noviembre de 2009 hasta el 9 de octubre de 2017 son de carácter territorial – Municipal y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. Sustenta que, la señora Zaida Elizabeth Amaya Palmezano cumplió 20 años de servicio y alcanzó su status para gozar de la pensión gracia el día 20 de diciembre de 2012.

Afirma que, durante el ejercicio de sus labores de docentes se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta, asimismo, describe que es una persona pobre de conformidad con su posición social y costumbres. Señala que el día 15 de diciembre de 2017, presentó petición con radicado N.° 201750053886482 ante la UGPP, para que se le reconociera su pensión gracia anexando los documentos que acreditaban el cumplimiento de los requisitos exigidos para esta pensión. Manifiesta que, mediante Resolución No. RDP 011643 del 4 de abril de 2018, expedida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, le fue negado el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Concluye que, inconforme con la anterior decisión, el 8 de mayo de 2018 interpuso recurso de apelación con radicado N.° 201850051352482, sin embargo, mediante Resolución No. RDP 023090 del 20 de junio de 2018, el director de pensiones de la UGPP, confirmó en todas y cada una de sus partes la resolución recurrida por la cual se negó la pensión gracia. RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 1.2.

Pretensiones (Fl.1-2) Conforme con la situación fáctica antes expuesta, la parte demandante por medio de apoderado judicial, solicita: - “Declarar que es nula la Resolución No. RDP 026346 del No. RDP 011643 del 4 de abril de 2018, proferida por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, solicitada por mi mandante. - Declarar que es nula la Resolución No. RDP 023090 del 20 de junio de 2018, proferida por el Director de Pensiones de la UGPP, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, interpuesto contra la Resolución No. RDP 026346 del 3 de septiembre de 2019, confirmándola en todas sus partes.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicita: - Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a que reconozca a favor de mi mandante una Pensión Gracia de Jubilación, a partir del 20 de diciembre de 2012, en cuantía de $ 2.352.466.49. - Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, para que sobre la pensión de mi mandante reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 100 de 1993, artículo 14. - Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, para que, sobre las sumas adeudadas a mi mandante, ajuste el valor, conforme al índice de precios al consumidor y tal como lo autoriza el artículo 187, del CPACA. - Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP para que dé cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA. - Condenar a la entidad demandada a que pague intereses moratorios, conforme lo autoriza el artículo 192 del CPACA. - Condenar en costas a la entidad demandada, en los términos del artículo 188 del CPACA”. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de violación (Fl.5-29) La parte actora como normas violadas cita las siguientes: artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; artículos 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 24 de 1947;

RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 artículo 4 de la Ley 4 de 1966; artículo 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; artículos 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; artículos 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto Ley 2277 de 1979; artículo 1 y artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989; artículo 14 de la Ley 100 de 1993; artículos 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; artículos 7, 34, 37, 38 y 41 de la ley 715 de 2001; y artículos 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011.

Sostiene que con la expedición de los actos administrativos acusados la entidad demandada infringió la constitución y disposiciones normativas en mención, pues luego de hacer un recuento normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, colige que es indubitable que la UGPP incurrió en falsa motivación al argumentar que no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de gracia a favor de la actora por cuanto conforme a los tiempos de servicio aportados consideró falsamente que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, cuando contrario a dicha argumentación, se tiene de los hechos y pruebas allegadas que la actora laboró una fracción de tiempo que está claramente caracterizada como tiempo nacionalizado.

Además, la UGPP dejó de analizar el argumento según el cual a partir de la ejecución del proceso de descentralización fundamentado en la Ley 60 de 1993 la actora ya no era nacional sino departamental y posteriormente municipal, descentralización que se prueba con las resoluciones de certificación por parte del Ministerio de Educación Nacional para la prestación del servicio educativo, al Departamento de La Guajira y al Municipio de Riohacha -hoy Distrito de Riohacha-, así como con el acta mediante la cual la Nación – Ministerio de Educación Nacional protocolizó la entrega de la educación al Departamento de La Guajira, y a su vez el Departamento de La Guajira protocolizó la entrega de la educación al Municipio de Riohacha.

Afirma que si la administración hubiera realizado el análisis tanto del caso planteado a la luz de la ley 60 de 1993, que se citó en la petición radicada por el actor como de la prueba sobre descentralización de la educación seguramente hubiera concluido que efectivamente el tiempo de servicio prestado a partir del 19 de septiembre de 1997 al 9 de octubre de 2017 (fecha de expedición del certificado) mutó a territorial – departamental, como no lo hizo así, sino que por el contrario omitió hacer tal análisis y tal omisión le privó de reconocer que el demandante sí había cumplido veinte (20) años de servicio aptos para el reconocimiento de la pensión, violó las normas relativas a la pensión gracia así como también la ley 60 de 1993 y normas constitucionales relativas a la descentralización. Seguidamente, sostiene que la entidad demandada en la expedición de los actos administrativos incurrió en infracción de las normas en que debía fundarse, haciendo referencia a que el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 estableció los requisitos para que el interesado pudiera gozar de la pensión gracia, y entre los requisitos vigentes destacó que el docente haya observado buena conducta; que se haya desempeñado con honradez y consagración; que demuestre que carece de medios de subsistencia, según su posición social y costumbres y que ha cumplido 50 años de edad o que se halle en incapacidad por enfermedad u otra causa de ganar lo necesario para su sostenimiento, además de comprobar los veinte años a que se refiere el artículo 1 de la Ley 114 de 1913.

RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 En tal virtud, afirma que aportó pruebas con la solicitud radicada a la UGPP, entre las que se destacan los certificados de su historia laboral, declaraciones extra juicio para probar su honradez, consagración, buena conducta, así como carencia de recursos suficientes para su subsistencia; y el registro civil de nacimiento por medio del cual acreditó la edad exigida en la ley.

Asimismo, indica que es importante destacar que en el numeral 3 del artículo 4 ibídem se exigió que para gozar de la pensión gracia, el docente debía demostrar la no percepción de otra pensión o recompensa de carácter nacional, aclarando la misma norma que tal exigencia “no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”.

En ese sentido colige que: i) la pensión fue creada en la Ley 114 de 1913 para educadores de primaria oficial y ii) que como excepción al artículo 64 de la Constitución de 1886, la Ley 114 permitió que el maestro pudiera percibir dos pensiones, la pensión ordinaria (jubilación o vejez) y la pensión especial llamada de gracia, la primera a cargo del Departamento y la segunda a cargo de la Nación. Indica que el vínculo laboral de la actora es departamental, nacionalizado por la Ley 43 de 1975, tal como se certificó la Secretaría de Educación, por lo que este es un tiempo válido para el reconocimiento de la pensión gracia, conforme a reiterada jurisprudencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Además, por ser tal vínculo iniciado antes del 31 de diciembre de 1980, con él se cumple el requisito previsto en el artículo 15, numeral 2º, literal “A” de la Ley 91 de 1989. En ese sentido, afirma que si laboró durante más de 20 años, primero como educador Departamental – Nacionalizado, luego como Educador Departamental y posteriormente municipal, entonces tiene derecho a la pensión gracia y que en esta medida fueron violadas las disposiciones contenidas en la Ley 114 de 1993, Artículos del 1 al 4;

Ley 37 de 1933, Artículo 3 y Ley 91 de 1989, artículo 15 numeral 2, literal “A” y en consecuencia los actos demandados, al considerar el actor no cumplía los requisitos normativos que rigen la materia, resultan falsamente motivados desde el punto de vista jurídico. 1.4. Contestación de la demanda (Fl.190-195) La entidad demandada a través de apoderada judicial contesta la demanda señalando en cuanto a los hechos 1, 9,12, 14 y 16 que son ciertos; sobre los hechos 2, 3, 4, 5, 6, 10, 13 y 15 que se atiene a lo probado en el proceso; sobre el hecho 7 indica que no es cierto debido a que según las pruebas obrante en el proceso la vinculación a la docencia fue de carácter nacional, tiempo que no se puede tener en cuenta para obtener la pensión gracia; afirma que el supuesto fáctico 11 y que el supuesto fáctico 8 no le consta sino que es una apreciación de la parte demandante.

RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 Indica que se opone a todas las pretensiones de la demanda y solicita sean negadas, con fundamento en la legalidad que ostentan los actos administrativos demandados, y que además no le asiste razón a la demandante en la reclamación de la pensión de gracia, por tener tiempos de servicio certificados como nacionales.

Frente al caso concreto señala que, la accionante acreditó tiempos de servicios en el departamento de La Guajira del 01 de febrero de 1981 hasta el 9 de octubre de 2017 como docente de carácter nacional, lo que puede acreditarse con el certificado laboral adjunto con la petición que obra en el expediente administrativo identificado conforme a lo anterior, no es posible reconocer la pensión gracia cuando para el computo se incluyen tiempos nacionales.

Sostiene que la pensión gracia se encuentra regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, en sus artículos 1 y 4, donde se reconoce el derecho a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios por 20 años; luego la misma fue ampliada para los empleados y profesores de escuelas normales y los inspectores de instrucción pública; con la Ley 37 de 1933 artículo 3 se permite completar el tiempo de servicio con el tiempo laborado en enseñanza secundaria.

Indica que se continuó con la regulación de la misma a través de la Ley 91 de 1989 artículo 15 y ss., y Ley 4 de 1992 artículo 19, de la cual extrae que se reconoce la pensión gracia a los docentes municipales, departamentales y distritales, de tal suerte que se extrae de tal reconocimiento a los docentes Nacionales, es decir los nombrados directamente por el Ministerio de Educación Nacional o vinculados a ramo docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 91 de 1989, como ocurre en el presente caso, de las normas extraídas y los documentos de prueba, indica que la demandante no tiene derecho a la pensión gracia solicitada.

Propone como excepciones las siguientes: i) Falta de requisitos pensionales (pensión gracia) o inexistencia de obligación: afirma que no existe obligación por parte de la entidad demandada al pago y reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que la demandante no cumple con los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión de gracia ya que los tiempos de servicio presentados para computar los 20 años, no cumplen con la idoneidad para adquirir el derecho a la pensión gracia, pues son tiempos nacionales y finalmente solicita que en caso de que se determine que hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia, se declare la prescripción de las mesadas pensionales, que superen los tres años, conforme a lo establecido por el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. 1.5.

Trámite procesal El 25 de junio de 2019, la parte actora presentó el proceso de la referencia, el cual una vez fue sometido a reparto su conocimiento correspondió al despacho ponente (Fl.220), mediante auto del 18 de julio de 2019, se inadmitió la demanda otorgándole un término de 10 días a la parte demandante para subsanar los defectos señalados en dicha providencia. Seguidamente, una vez subsanado los defectos encontrados en el escrito de demanda, a través de auto de fecha 14 de febrero de 2020, resolvió admitir la demanda pues encontró que fue oportunamente presentada y que cumplía en lo sustancial los requisitos previstos en el Código de Procedimiento RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según lo establecido en el artículo 152 numeral 2 del CPACA, decisión que fue notificada a las partes y a los demás sujetos procesales correspondientes (Fl.248-251).

La entidad accionada a través de su apoderada judicial contestó la demanda y propuso excepciones, de las cuales por secretaría se efectuó el respectivo traslado (Fl.502-510) término dentro del cual la parte actora presentó escrito descorriendo las excepciones (Fl.574-575) y el 9 de agosto de 2022 ingresó el expediente al despacho ponente para fijar fecha y hora para realizar la audiencia inicial (Fl.576).

Mediante auto fechado 28 de julio de 2022 se prescindió de la audiencia inicial regulada en el artículo 180 del CPACA, pues al tratarse de un asunto de pleno derecho se encontró procedente dictar sentencia anticipada. (Fl.577-582). Asimismo, se dispuso que las partes presentaran por escrito sus alegatos de conclusión y el agente del Ministerio Público allegara su concepto de fondo, dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación del auto adiado 28 de julio de 2022.

En cumplimiento a lo anterior, las partes allegaron sus escritos de alegatos de conclusión, así: 1.5.1. Alegatos de conclusión 1.5.1.1. Parte demandada (Fl.591-600) Reitera los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda con la finalidad de solicitar se nieguen las pretensiones de la parte actora, por cuanto considera no le asiste el derecho a la pensión gracia debido a que los tiempos de servicio son de carácter nacional, por lo tanto, no es posible que sean computados para acceder a dicha prestación. 1.5.1.2.

Parte demandada (Fl.602-637) Reitera lo expuesto en el escrito de la demanda indicando que el actor cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia, razón por la cual solicita se ordene el reconocimiento de dicha prestación. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. El Tribunal es competente para conocer del presente asunto en primera instancia, en razón a que el asunto bajo examen se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuya cuantía a la fecha de su presentación excedía los 50 SMLMV, conforme lo señala el artículo 152-2 del C.P.A.C.A., y por ser el departamento de La Guajira, el lugar donde prestó su servicio la accionante, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 156 del C.P.A.C.A. RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 2.2 Problema jurídico Tal como se dispuso en el auto de fecha 28 de julo de 2023, por medio del cual se adecuó el trámite para proferir sentencia anticipada, al tribunal le corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos: Establecer si ¿Los actos administrativos contenidos en las resoluciones Nos. RDP 011643 del 4 de abril de 2018 y RDP 023090 del 20 de junio de 2018 expedidos por el Director de Pensiones de la UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación solicitada por la parte actora y que resolvió negativamente el recurso de apelación impetrado en sede administrativa, respectivamente, se encuentran viciados de nulidad por haber sido expedido con falsa motivación y con infracción de las normas en que debían fundarse, o si por el contrario, debe conservar su presunción de legalidad? De encontrarse ilegal los actos encausados, deberá determinarse si ¿tiene derecho la parte actora a que se ordene a título de restablecimiento, el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación con los reajustes legales conforme a lo indicado en la Ley 100 de 1993 y al IPC, así como con los intereses moratorios correspondientes? Lo anterior, a efectos de definir el alcance del restablecimiento de derechos, consecuencial a la anulación del acto demandado. 2.3.

Tesis La sala sustentará como tesis que, de acuerdo con los parámetros normativos y criterios jurisprudenciales que regulan el reconocimiento de la pensión gracia y de la valoración del material probatorio recaudado en el presente asunto, se concluye que deben negarse las pretensiones de la demanda, toda vez que no logró acreditarse el derecho de la actora a que se le reconozca y pague la prestación económica reclamada, pues si bien está probado que cumplió los requisitos de edad, buena conducta y estar vinculada como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, está acreditado que el tiempo de servicios docentes prestado a partir del 1° de febrero de 1981 es del orden nacional, lo que permite concluir que, a la luz del inciso 1 del artículo 1° de la ley 91 de 1989, no es dable el reconocimiento pensional solicitado, dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia y el imperativo de acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, dentro de ellos, que la interesada haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales durante mínimo 20 años, supuesto que se reitera, no se cumple en el sub examine. 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1. La pensión gracia. El recuento normativo de la pensión gracia desde vieja data ha sido analizado por el Consejo de Estado1, motivo por el cual su posición es pacífica al indicar que dicha prestación pensional fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 el magisterio por un término no menor de 20 años.

A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que, para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Beneficio que a través de la Ley 116 de 1928 fue extendido a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.

Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”.

Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado concluyó que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.

Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.

Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. (…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Por su parte el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989 fijó un límite temporal para tener derecho a la pensión gracia en los siguientes términos: “2. Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C 489 de 2000, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer.

Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”.

Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.

Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a. Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b. Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.

Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.

Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” Acorde con el anterior marco normativo, el Consejo de Estado a través de su jurisprudencia estableció que la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que se vincularon a la administración por primera vez, a partir del 1º de enero de 1981; sin embargo, quienes hubiese ejercido la docencia con anterioridad a la precitada fecha, la entidad de previsión no podía desconocer el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, de tal suerte que si para el 31 de diciembre de 1980, no se encontraban vinculados como docentes, pero acreditaban experiencia anterior como docentes, este tiempo de servicio debía ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia reclamada, siempre que se cumpla con los demás requisitos para su reconocimiento.

En ese orden, se tiene que la Alta Corporación a través de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter profirió la sentencia de unificación de fecha veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2013- 0468301(3805-14) CE-SUJ2-011-18, mediante la cual estableció las siguientes reglas de unificación frente a la pensión gracia, así: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii.

La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2. º, De la Ley 24 de 1988). iv.

Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.

RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 v. Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.” De lo anterior, surgen premisas y elementos a tenerse en cuenta al momento de decidir sobre el derecho del docente a acceder a la pensión gracia: • Se crea un nuevo estatus de educadores, que son aquellos docentes departamentales, municipales y regionales de cualquier nivel que a partir del proceso que empezó en 1975 por virtud de la ley 43, culminaron su conversión en nacionalizados en el año 1980.

A este tipo de docentes que terminarían siendo nacionalizados, la ley quiso darles la oportunidad de acceder a la referida pensión, en la medida en que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. • Dentro del grupo de docentes beneficiarios de la pensión gracia, no quedan incluidos por virtud de su tiempo servido, el laborado en planteles nacionales, vale decir, los educadores nominados por el ministerio de educación nacional. • De lo hasta aquí considerado, bajo la orientación de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tema, debe tenerse en cuenta que los docentes con aptitud para acceder a la pensión gracia, aparte de cumplir con el requisito de edad, que son 50 años y para efectos del tiempo de servicio, pueden haber trabajado solamente o complementar los 20 años de ejercicio docente en planteles territoriales (departamentales, municipales o regionales), ya fuese en primaria, normal o secundaria, o bien agregándole el tiempo servido en planteles nacionalizados, o haber laborado la totalidad en estos si el docente hubiese estado vinculado a ellos con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 Conforme a lo anterior, es claro que los docentes nacionales no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, y, de igual modo, el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial, tal como lo reiteró el Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018.

En ese sentido, es menester señalar que la pensión gracia se basó en las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los docentes pertenecientes a las instituciones educativas referidas, en cuanto los salarios y prestaciones sociales se estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida.

De tal suerte, que se constituyó en un beneficio a cargo de la nación, tendiente a menguar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, respecto a los educadores con nombramiento realizado por el ministerio de educación nacional, que devengaban salarios superiores. Ahora, la citada sentencia de unificación fijó como reglas jurisprudenciales que no es posible inferir que los educadores territoriales o nacionalizados se tornan nacionales en aquellos eventos en los que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la nación, sea este del situado fiscal (en vigencia de la Constitución de 1886) o del sistema general de participaciones (en vigencia de la Constitución de 1991.

De igual forma, tampoco es posible realizar dicha inferencia en aquellos casos en los que en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del ministerio de educación nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, aun cuando sea este el que certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.

De esta manera, se concluyó que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza ocupada, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizado. Sobre ello, indicó que la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en la que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza ocupada sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, es prueba idónea de calidad de docente territorial o nacionalizado.

En su defecto, indicó que también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual está sometido el docente oficial es de carácter territorial. Asimismo es necesario señalar, de conformidad con la sentencia de unificación citada, que hoy se encuentra fuera de duda y debate que los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal – hoy sistema general de participaciones –, con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, pertenecen a los recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual el carácter del docente nombrado y pagado con fundamento en dichos recursos, no es indefectiblemente nacional.

RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 Debe destacarse que la ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del gobierno nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la ley 43 de 1975.

Finalmente, debe precisar la sala que, el reconocimiento de la pensión gracia no está sujeto al límite temporal de la promulgación de la ley 91 de 1989, pues, lo esencial para el reconocimiento de dicha prestación es que el docente acredite una vinculación del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y no se exige que la vinculación esté vigente a la fecha.

En ese sentido, la sección segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022 fijó como regla jurisprudencial que, los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación nacional o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980, y cumplan con los demás presupuestos de ley.

Dicha providencia señalo al respecto1: “(…) Regla de unificación Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

(…)” 2.5. Caso concreto 2.5.1. Material probatorio En el expediente milita el siguiente material probatorio relevante, el cual será apreciado en conjunto y bajo las reglas de la sana crítica atendiendo lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA en concordancia con el artículo 176 del C.G.P aplicable al sub lite por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. - Certificado fechado 15 de mayo de 2005, expedido por la Coordinadora del Grupo de Correspondencia de Cajanal por medio del cual se hace constar que el actor no se encuentra inscrito como pensionado por cuenta de Cajanal (Fl.40). 1 Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección segunda. Radicado: 15001-23-33-2016- 00278-01 (3018-2017). Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano. Demandado: UGPP. RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 - Resolución No. 2516 del 9 de febrero de 2004 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE por medio de la cual niega el reconocimiento de una pensión de gracia a favor de la actora (Fl.43-48) - Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento de la señora Zaida Elizabeth Amaya Palmezano por medio del cual se hace constar que nació el 15 de febrero de 1953 (Fl.59,79-81) - Certificados de tiempo de servicio del actor expedidos el 18 de febrero de 2003 por la Secretaría de Educación Departamental de La Guajira, por medio del cual hace constar que la señora prestó sus servicios en el nivel básico secundaria, vinculación en propiedad como nacional en forma continua, asimismo, se acredita en su historia laboral que se desempeñó como docente en el Departamento de La Guajira.

(F. 60-64) - Formato único expedido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio por medio del cual se hacen la historia laboral de la actora desde el 1 de abril de 1975 hasta el 1 de enero de 2007. (Fl.65-67) - Petición de reconocimiento y pago de pensión gracia dirigida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

(Fl.72-74) - Formato único expedido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio por medio del cual se hacen constar la historia laboral y los factores salariales devengados por la actora desde el año 1982 hasta el 2007, asimismo, se deja constancia que su régimen de pensión es el nacional (Fl.82-86) - Declaración extraprocesal rendida por la señora Zaida Elizabeth Amaya Palmezano por medio del cual manifiesta ante el Notario primero de Riohacha, que desempañaba sus labores como docente honradez, consagración y buena conducta, asimismo, que carece de los medios de subsistencia de acuerdo a su posición social y costumbres (Fl.92-93) - Adición al acta de compromisos derivados de la certificación de cumplimiento de requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, por parte del Departamento de La Guajira, otorgada mediante Resolución N.º 1660 del 20 de mayo de 1997 (Fl.95-96; 120-132) - Acta de entrega de personal, bienes y administración del situado fiscal al Departamento de La Guajira por parte del Ministerio de Educación Nacional (F.115-135) - Recurso de apelación contra la Resolución RDP 011643 del 4 de abril de 2018 (Fl.137-144) RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 - Resolución No. RDP 023090 del 20 de junio de 2018, por medio de la cual la UGPP resuelve el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la Resolución No. 011643 del 4 de abril de 2018, confirmándola en todas y cada una de sus partes (Fl.150-154; se repite en fl.155-159, fl.187-191, fl.200-204) - Resolución RDP 011643 del 4 de abril de 2018, por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia. (Fl.168-172; se repite en fl.173-177, en fl.180-184, en fl.195-199) 2.5.2.

Solución a la Litis El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia fue promovido por la señora Zaida Elizabeth Amaya Palmezano contra la UGPP, al considerar que le asiste derecho al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia, dado que cuenta con más de 50 años de edad, y se desempeñó como docente del orden territorial durante más de 20 años con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, cumpliendo sus funciones con honradez, consagración y buena conducta.

Por su parte, la entidad accionada considera que a la demandante no le asiste el derecho a que se le reconozca y pague la prestación social requerida, toda vez que no acreditó una vinculación docente de naturaleza territorial por el término de 20 años, pues ésta se desempeñó en dicha actividad en una plaza de naturaleza nacional, tiempo que no puede ser tenido en cuenta para acceder a la pensión gracia Así las cosas, encuentra la sala que el punto central de la discusión suscitada por las partes se centra en determinar probatoriamente la naturaleza de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, por cuanto, ésta sostiene que son del orden territorial, mientras que la UGPP insiste en que durante los periodos laborados como docente la señora Amaya Palmezano ostentó una vinculación nacional Para desatar la controversia planteada, reitera la sala de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial desarrollado en acápites antecedentes de esta providencia, que de acuerdo con lo dispuesto en la ley 91 de 1989, únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia, siempre que en todo caso evidencien los requisitos exigidos por el legislador, - entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años; haber cumplido 50 años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta - privilegio del que fueron excluidos los docentes de vinculación nacional.

Se destaca que, según la sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022 del Consejo de Estado, el derecho a la pensión gracia puede ser consolidado antes y después del 29 de diciembre de 1989. RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 Teniendo en cuenta el citado contexto normativo y jurisprudencial, y de la valoración integral de las pruebas recaudadas en el “sub examine”, encuentra la sala que la señora Zaida Elizabeth Amaya Palmezano nació el 15 de febrero de 1953, es decir, que cumplió los 50 años de edad el 15 de febrero de 2003.

Ahora bien, respecto de la primera vinculación de la señora Amaya Palmezano como docente oficial, está probado en el expediente que ésta fue nombrada como directora seccional de la escuela rural mixta de Mongui (corregimiento de Riohacha), mediante decreto No. 091 del 25 de marzo de 1975, expedido por el señor gobernador de La Guajira y el secretario de educación departamental, y posesionada ante el primer funcionario según acta del 1° de abril de 1975; vinculación que según el formato único para la expedición de certificado de historia laboral de la demandante inicio el 1° de abril de 1975 y finalizó el 1° de enero de 1976.

En el mismo sentido, se vislumbra una segunda vinculación como profesora de tiempo completo del colegio sagrada familia, por medio del decreto 140 del 8 de abril de 1976, suscrito por el gobernador del departamento de La Guajira, y posesionada ante el mismo funcionario de acuerdo al acta del 13 de abril de 1976; vinculación que según el formato único para la expedición de certificado de historia laboral de la demandante inicio el 1° de enero de 1976 y finalizó el 20 de diciembre de 1979.

Para esclarecer lo referido a la naturaleza del vínculo en el contexto del reconocimiento de una pensión gracia -territorial, nacionalizado o nacional-, según la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, este se debe probar mediante los actos administrativos donde conste el vínculo y además la calidad de la plaza a ocupar, o con una certificación de la entidad nominadora donde señale de manera clara e inequívoca el tipo de vinculación del docente En la sentencia de 21 de junio de 20182, la alta corporación fijó la siguiente regla de unificación: “vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Al aplicar la regla anterior al presente caso, se tiene que, los actos de vinculación de la señora Zaida Elizabeth Amaya Palmezano como directora seccional de la escuela rural mixta de Mongui (Corregimiento de Riohacha), y docente del colegio sagrada familia de Riohacha, no indican de manera alguna, si la plaza en la que ésta fue nombrada, es del orden nacional, nacionalizada o territorial.

Sin embargo, en el certificado de historia laboral se lee con absoluta claridad que dicho tiempo de servicio es departamental3, así: 2 Sentencia SUJ 11-S2 del 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, C.P: Carmelo Perdomo Cuéter, radicación: 25000234200020130468301. 3 Ver folio 64 a 65 del expediente RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 De acuerdo con lo expuesto, la sala concluye sin ambages que los citados tiempos de servicio son de naturaleza territorial, es decir, que la accionante cumple con la exigencia de que se vinculó como docente del orden nacionalizado o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, requisito fundamental para el reconocimiento de la pensión gracia. Pese a lo anterior, esta circunstancia por sí sola no da lugar al otorgamiento de la pensión gracia, pues dicha relación laboral sólo tuvo una duración de 4 años, 8 meses y 28 días, por lo que se deberán computar otros tiempos de labor docente nacionalizado o territorial, hasta acreditar los 20 años que exige la norma correspondiente.

En ese orden, resulta necesario analizar la naturaleza de los tiempos de servicios certificados a la accionante desde el 1° de febrero de 1981, hasta el 9 de octubre de 2017, cuando se expidió el último certificado de historia laboral allegado al RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 plenario, pues, no hay prueba alguna que evidencie que la señora Amaya Palmezano hubiere sido retirada del servicio.

Así las cosas, se observa a folios 82-83, certificados de tiempos de servicios expedido por la Secretaría de Educación del Distrito de Riohacha el 9 de octubre de 2017, por medio del cual hace constar que la señora Zaida Elizabeth Amaya Palmezano prestó sus servicios en el nivel básico primaria, vinculación en propiedad, en forma discontinua desde el 1° de febrero de 1981 con corte hasta el 9 de octubre de 2017 (fecha de expedición de la certificación), según las siguientes novedades: Siguiendo los derroteros expuestos por la jurisprudencia de Consejo de Estado para establecer la naturaleza de las mencionadas vinculaciones, ante la ausencia de los actos de nombramiento y posesión antes citados, que pudieran precisar la naturaleza de la vinculación, se tiene que la prueba idónea recaudada dentro del su judice, para conocer sobre la calidad de la plaza docente ejercida por la accionante RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 a partir del 1° de febrero de 1981, es la referida certificación emitida por la autoridad nominadora, que da cuenta de dicha circunstancia. En ese marco, como se notó, obra en el expediente certificación emitida por la secretaría de educación del distrito de Riohacha del 9 de octubre de 2017, en la que consta que, a partir de la fecha referida la vinculación docente de la accionante es del orden nacional, así: Ahora, respecto al argumento plasmado en la demanda según el cual el vínculo laboral de carácter nacional, con que fue nombrado el actor mutó a departamental por mandato de la ley 60 de 1993 - y dado que el departamento de La Guajira fue certificado para la prestación del servicio educativo, según resolución No 1660 de fecha 20 de mayo de 1997, proferida por el ministerio de educación nacional, quien le entregó la educación al dicho ente territorial según acta del 19 de septiembre de 1997.

Y que a su vez, el presunto vínculo laboral de carácter departamental mutó a municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el municipio de Riohacha, hoy distrito de Riohacha fue certificado según Resolución No. 4109 del 25 de junio de 2009, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, y el Departamento le entregó la prestación del servicio de educación a tal municipalidad, según Acta del 3 de noviembre del 2009; es necesario sostener que resulta contra evidente, pues con las pruebas documentales obrantes en el expediente, logró constatarse que los tiempos de servicio se prestaron en el orden nacional, supuesto fáctico que no respalda la mutación automática que la parte accionante presume, se deriva del proceso de nacionalización y utilizarla a su vez como fuente del derecho que reclama.

Por lo tanto, carece de asidero esgrimir que debe considerarse a la demandante como docente territorial, por el hecho de haber sido descentralizada la educación, dando un alcance que el legislador no configuró al expedir las normas correspondientes. Al respecto, en pronunciamiento de fecha 20 de noviembre de 2020 la sección segunda del Consejo de Estado indicó4: 4 Consejo de Estado sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, CP Carmelo Perdomo Cuéter, Radicación 52001-23-33-000-2018-00107-01(6131-19), actor: UGPP, demandado: Nelson RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 “Ahora bien, la Sala aclara que el requisito relativo a que los tiempos de servicio para acceder a la pensión gracia sean del orden departamental, municipal o distrital, no es una «simple formalidad» (como lo aduce en su recurso de apelación el accionado), sino que, según se explicó en el marco normativo, constituye una de las condiciones que se debe cumplir desde la creación de la mencionada prestación, conforme a lo previsto en la Ley 114 de 1913; máxime cuando no es cierto que tal exigencia haya desaparecido como consecuencia de la expedición de la Ley 29 de 1985, toda vez que el proceso de descentralización administrativa de la educación no tiene la capacidad de mutar la naturaleza de los nombramientos efectuados con anterioridad a su existencia. (Subrayado fuera de texto) Así las cosas, siendo coherente lo sostenido por el tribunal con lo señalado claramente por la máxima autoridad de lo contencioso administrativo, resulta evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados, y en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda, relevándose el tribunal, por sustracción de materia, del análisis de las excepciones formuladas por la UGPP.

De igual forma, necesario es indicar para cerrar la argumentación, que la interpretación que se aplica en este caso, no solo resulta razonada y congruente con la jurisprudencia citada y la valoración probatoria efectuadas, sino respetuosa del poder de configuración pensional del legislador, único llamado a establecer mutaciones como la que la parte actora pretende se apliquen a su situación. Bajo este norte, colige el tribunal que la documentación aportada y analizada en conjunto bajo las reglas de la sana crítica, demuestran en grado de certeza que el demandante no cumple el requisito de la prestación del servicio como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, para acceder a la pensión gracia; razón por la cual, se hace innecesario continuar con el análisis de los demás requisitos para establecer si tiene o no el derecho reclamado.

Por lo anterior, la decisión del Tribunal no puede ser otra que la de negar las pretensiones de la demanda, toda vez que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados. III. COSTAS. Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, disposiciones que han sido materia de interpretación por parte de la sección segunda del Consejo de Estado4, tratándose de asuntos laborales como el presente.

Buenaventura Patiño Chamorro, referencia: nulidad y restablecimiento del derecho, tema: reconocimiento de pensión gracia; devolución de mesadas pensionales RADICACIÓN EXPEDIENTE NO. 44-001-23-40-000-2019-00084-00 Acorde con lo anterior, se tiene en cuenta que los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP, indican que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron.

En este caso, atendiendo que en el sub lite resultó vencida la parte actora procedería condenarla en costas, sin embargo, no se impondrá dicha condena, toda vez que haciendo una valoración objetiva-valorativa y en virtud del principio de equidad, ha de estimarse que la parte actora es el extremo débil de la contienda, que se vio abocado a reclamar judicialmente prestaciones que creía tener; sumado a que no se observa carencia de fundamento legal de la demanda, en aplicación del inciso adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021.

Precisado lo anterior, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda incoada por la señora Zaida Elizabeth Amaya Palmezano en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, bajo el radicado No. 44-001-23-40-000-2019-00084-00, en primera instancia, acorde con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas de primera instancia.

TERCERO: Ejecutoriado el presente proveído en el evento de existir remanente del pago de gastos ordinarios por Secretaría proceder a su devolución; archívese el expediente previas las anotaciones en el sistema de información judicial – SAMAI. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria se suscribe con firma electrónica de la ponente y la firma de las magistradas integrantes de la sala de decisión en SAMAI. CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS Magistrada Magistrada Firmado Por: Carmen Cecilia Plata Jimenez Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 11b2e13416e9f9ccf1a2ccfc2146ec383a7b105e710873412a34c7b73697e71c Documento generado en 14/02/2024 02:57:03 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica