SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 Riohacha distrito especial, turístico y cultural1, treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) I. OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO Procede el tribunal administrativo de La Guajira a proferir sentencia de primera instancia, dentro del proceso adelantado por Carbones del Cerrejón Limited, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la corporación autónoma regional de La Guajira - Corpoguajira 2.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones de la demanda – folios 3, 4 - Se pretende la nulidad del artículo 8° de la resolución No. 1991 de 18 de noviembre de 2021 - expedida por Corpoguajira “por medio de la cual se autoriza un aprovechamiento forestal único en un área de 19,96 hectáreas, con imposición de medidas de manejo que garanticen la conservación de especies en veda, para la ejecución del proyecto de construcción de infraestructura para el manejo de aguas del arroyo la ceiba, en zona rural del municipio de Barrancas, La Guajira y se dictan otras disposiciones” -, artículo que fue confirmado por el artículo 5° de la resolución No. 0035 de 11 de enero de 2022 “por el cual se resuelve un recurso de reposición”.
A título de restablecimiento del derecho, se solicita en lo esencial: i) declarar que Carbones del Cerrejón Limited ya se encuentra adelantando las medidas de compensación por pérdida de biodiversidad dentro del plan de manejo ambiental ante la autoridad nacional de licencias ambientales -ANLA- y precisar que la compensación por aprovechamiento forestal requerida está incorporada en el artículo 6º de la resolución No. 1991 de 2021 y ii) condenar a Corpoguajira a devolver la suma de $787´190.000 por concepto de medidas de compensación, ordenada en las disposiciones demandadas.
Como pretensión subsidiaria, se pide declarar la nulidad del artículo 6° de la resolución 1991 de 2021 y se modifiquen los numerales 1 y 2 del artículo 8° en los términos indicados en la demanda. Consecuencialmente, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución de las sumas de dinero que se hubieren cancelado a favor de la accionada por concepto de la tasa de aprovechamiento forestal prevista en el citado artículo 6°. 1 Sede física del tribunal. 2 La presente providencia se expide con fundamento en el expediente que ha sido remitido por secretaría en fecha 18 de enero de 2024, compartido vía OneDrive, por lo que las referencias y folios que se citan corresponden a dicho archivo.
Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 44-001-23-40-000-2022-00106-00 Demandante Carbones del Cerrejón Limited Demandado Corporación autónoma regional de La Guajira -Corpoguajira Tema Tasa de aprovechamiento forestal – medidas de compensación Instancia Primera Sentencia No. 001 Magistrada Ponente Hirina Del Rosario Meza Rhénals SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad.
No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 2.2 Hechos relevantes Como hechos de la demanda se plantearon, en síntesis, los siguientes: Se indica que, mediante radicado ENT-3250 del 11 de mayo de 2021, Cerrejón presentó a Corpoguajira permiso de aprovechamiento forestal único que incluía el manejo de especies de la flora silvestre en veda en un área de 19,96 Ha, con el fin de realizar las adecuaciones respectivas para la construcción de un canal del arroyo La Ceiba, a través del cual se conducirá las aguas provenientes de dicho arroyo hacia el arroyo Caurina.
Que efectuada la valoración de la información adicional por parte del grupo de evaluación de Corpoguajira, se emitió el informe técnico No. INT-1942 de 23 de septiembre de 2021 y Corpoguajira profirió la comunicación SAL-3725 del 24 de septiembre del 2021, mediante la que se efectuó un nuevo requerimiento de información adicional. Que Corpoguajira evaluó la información obrante en el expediente y emitió el informe técnico INT-2330 del 17 de noviembre de 2021.
Agrega que dicho concepto técnico fue acogido por Corpoguajira, por lo que expidió la resolución 1991 de 18 de noviembre de 2021, en la que se autorizó el aprovechamiento forestal único en un área de 19,96 hectáreas con inclusión de medidas de manejo por afectación de especies en veda, para la ejecución del proyecto construcción de infraestructura para el manejo de aguas del arroyo La Ceiba, a desarrollarse en zona rural del municipio de Barrancas, así: “ARTÍCULO SEXTO: Por el aprovechamiento forestal único a realizar en las coberturas Bgr y Vsb, la sociedad Carbones del CERREJÓN Limited, de acuerdo al artículo 2.2.9.12.2.1., del Decreto 1390 de 2018 y Resolución 1479 de 2018, deberá presentar un informe detallado de los individuos talados y las hectáreas intervenidas, para realizar el cálculo de la Tasa Compensatoria por Aprovechamiento Forestal Maderable (TCAFM); una vez se haga la liquidación del mismo, dicho valor deberá ser consignado en la cuenta bancaria que esta autoridad ambiental tenga prevista.
El cálculo de la tarifa de la Tasa Compensatoria por Aprovechamiento Forestal Maderable, deberá efectuarse conforme lo señalado en los numerales 6.1 y 7.4. del informe técnico de evaluación, en el cual se deberá incluir el 100% de los individuos arbóreos talados en el área de intervención, y la proyección de volumen total para los individuos en categoría fustal considerando el tipo de cobertura.” Afirma que mediante oficio con radicado ENT- 8497 de fecha 3 de diciembre de 2021, Cerrejón presentó recurso de reposición contra la resolución No. 1991 de fecha 18 de noviembre de 2021, argumentando que la medida de compensación impuesta por Corpoguajira corresponde a una compensación por pérdida de biodiversidad, la cual es de competencia privativa de la ANLA.
Sostiene que Corpoguajira a través del artículo 6º de la resolución 1991 de 2021 estableció la “tasa” compensatoria por aprovechamiento forestal. Adicional, en el artículo 8 de la precitada resolución, la corporación también impuso una “medida” de compensación por aprovechamiento forestal, sin embargo, esta medida está subsumida en la primera tasa de conformidad con lo regulado por el decreto 1390 de 2018.
Afirma que existe una duplicidad en la compensación teniendo en cuenta que la tasa compensatoria reglamentada por el decreto 1390 de 2018 subsume la medida de compensación por aprovechamiento forestal (establecida en el artículo 6º de la resolución 1991 de 2021) de conformidad con lo reglamentado en el decreto 1390 de 2018, por lo que simultáneamente genera una sobre carga a Cerrejón, dada la doble compensación SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad.
No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 obligada por un mismo aprovechamiento: la medida de compensación realizada de forma directa (en especie) que deberá realizar la compañía y la tasa de forma indirecta (de carácter dineraria), que deberá realizar la autoridad ambiental con los recursos pagados por Cerrejón. Relata que mediante la resolución 1991 citada, que fue objeto de recurso, la tala del recurso forestal fue grabada tres (3) veces, así: (i) En primera medida, por la tasa compensatoria por aprovechamiento forestal establecida en el artículo 6º de dicha resolución 1991;
(ii) en segundo lugar, la medida de compensación por pérdida de biodiversidad impuesta en el artículo 8º de la resolución recurrida y finalmente, (iii) por la compensación por pérdida de biodiversidad que Cerrejón está compensando en la implementación del plan de manejo ambiental establecido por la autoridad ambiental del orden nacional, situación a todas luces desproporcionada.
Indica que en el artículo 5º de la resolución No. 0035 del 11 de enero de 2022, al resolver el recurso interpuesto, Corpoguajira confirmó los artículos 6° y 8° de la resolución 1991 de 18 de noviembre de 2021. Afirma que el 9 de mayo de 2019 se radicó ante la procuraduría general de la nación la respectiva solicitud de conciliación extrajudicial, expidiéndose constancia en fecha 12 de julio de 2022. 2.3 Normas violadas y concepto de violación – folios 20 a 48 - Como fundamentos de derecho de la demanda se citan los artículos 103, 138, 162 del CPACA; y como norma violada se cita el artículo 2.2.1.1.7.24 del decreto 1076 de 2015.
En el concepto de violación se aducen los siguientes cargos: (i) El plan de compensaciones ambientales establecido por Corpoguajira en los actos acusados está por fuera del marco legal, configurándose un vicio de nulidad por falta de competencia, toda vez que la corporación excedió sus competencias legales al establecer para el permiso de aprovechamiento forestal una compensación por pérdida de biodiversidad y no una compensación forestal.
(ii) Hay duplicidad en la compensación contenida en los artículos 6º y 8º de la resolución 1991 de 2021, teniendo en cuenta que la tasa compensatoria reglamentada por el decreto 1390 de 2018 subsume la medida de compensación por aprovechamiento forestal, configurándose un vicio de nulidad de infracción de la norma por indebida aplicación, toda vez que establecieron dos medidas con el objeto de compensar un mismo aprovechamiento forestal.
(iii) Infracción directa de la ley - error en el cálculo de las especies arbóreas a compensar dispuesta en los numerales 1º y 2º del artículo 8 de la resolución 1991 de 2021 en relación con la medida de compensación por aprovechamiento forestal-. 2.4 Contestación de la demanda (Fl. 782 a 790) La entidad demandada en la contestación se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 Como argumentos de defensa, señala que la resolución 0256 de 22 de febrero de 2018, conforme a su artículo segundo, entró en vigor a partir de su publicación en el diario oficial, esto es, a partir del 04 de marzo de 2018.
Que si bien es cierto la resolución 1428 de 31 de julio de 2018 modificó los artículos 9, 10 y 12 de la resolución 0256 de 2018, estableciendo en su artículo 1° que el manual de compensación del componente biótico será de obligatorio cumplimiento y aplicación para los usuarios y autoridades ambientales en materia de licenciamiento ambiental, permiso de aprovechamiento forestal único y sustracción de reservas forestales nacionales o regionales a partir del 30 de julio de 2018, ello no implica que en el tiempo en que estuvo vigente la resolución 0256 de 2018, los actos administrativos o decisiones adoptadas por las corporaciones autónomas estén viciadas de nulidad.
Afirma que una vez entró en vigencia el decreto 2106 de 2019, el ministerio de ambiente y desarrollo sostenible – MADS4 emitió la circular MADS 8201-2-2378 del 02 diciembre de 2019 y la circular MADS 8201-2-808 del 09 de diciembre de 2019, en las cuales se presentan metodologías para la caracterización o inventario de especies en veda y los lineamientos técnicos para la asignación de medidas de manejo por la afectación de veda de flora silvestre, debido a que, en el artículo 125 del mencionado decreto se establece que, el manejo de las especies en veda nacional o regional susceptibles de ser afectadas por aprovechamiento forestal o por proyectos a licenciar, deberá ser evaluado por la autoridad ambiental competente en el mismo trámite de solicitud de aprovechamiento o licenciamiento, eliminando el trámite ante el ministerio de ambiente y las corporaciones autónomas regionales y demás autoridades ambientales.
Señala que, una vez revisado el proceso del cálculo del área a compensar por el aprovechamiento forestal único, relacionado con el factor de compensación, se encontró que, el factor a compensar corresponde a 1:1,93 para bosque de galería y 1:1,7 para vegetación secundaria, de acuerdo con la metodología presentada en el capítulo seis del manual de compensaciones por componente biótico, por lo cual, deberá ser modificado vía seguimiento, el numeral 1 del artículo 8º de la resolución 1991 de 2021.
Indica que la resolución 1991 de 2021 corresponde a tres (3) acciones diferentes no a una única medida, y que con la entrada en vigencia del decreto 2106 de 2019, se incorporan a los permisos de aprovechamiento forestal o licencia ambiental, los trámites que anteriormente se conocían como levantamiento parcial de veda nacional (se realizaba de manera previa ante el ministerio de ambiente) y levantamiento parcial de veda regional (se tramitaba previamente ante la accionada), como medida de orientación, si bien la circular del ministerio trata del número de individuos a manera de reposición como medida de manejo por afectación de especie arbórea en veda aprovechada, el manual de compensaciones del componente biótico genera un factor de compensación por hectárea afectada por el aprovechamiento forestal único, por lo cual se debe plantear en hectáreas no en número de individuos y estas medidas no eximen a la empresa del pago de la tasa compensatoria de aprovechamiento forestal maderable ya que no son excluyentes.
Alega que los permisos o autorizaciones de aprovechamiento forestal único implican el pago de dicha tasa de acuerdo a lo establecido en el artículo 2.2.9.12.1.4 del decreto 1076 de 2015, agregado mediante el decreto 1390 de 2018, el cual en su parte motiva, indica que la sentencia C-495 de 1996 de la Corte Constitucional, mediante la cual se declaró la exequibilidad del artículo 42 de la ley 99 de 1993, señala que "El sujeto pasivo es cualquier persona natural o jurídica, que si bien no se encuentra totalmente determinado, es determinable en función de ocurrencia del hecho gravable, y por tanto se establece con plenitud su identidad, situación constitucionalmente razonable en la SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad.
No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 configuración legal de los elementos esenciales de la obligación tributaria", y el cobro de varias tasas o medidas compensatorias no indica que se esté gravando simultáneamente una misma actividad sino por el contrario un número plural de ellas, distintas entre sí, aunque todas recaen sobre el empleo de un mismo recurso.
Aduce que las tasas por aprovechamiento de los recursos naturales no son excluyentes, por tanto, se debe considerar las diferentes tasas y medidas compensatorias de acuerdo a la afectación causada y a los bienes y servicios que preste el recurso, de tal manera que, la tasa compensatoria de la que trata el decreto 1390 de 2018 grava el aprovechamiento forestal maderable, desde la valoración del volumen total y características de las especies aprovechadas y la compensación por componente biótico (compensaciones por aprovechamiento forestal único de bosques naturales) grava la afectación ecosistémica, en la cual se valoran las variables de tipo de cobertura, presencia y categoría de las especies amenazadas y el coeficiente de mezcla.
Que, sin embargo, el desarrollo de la obra por la cual fue requerido el aprovechamiento forestal único, se enmarca dentro de las actividades descritas en el anexo 4 de la resolución 256 de 2018 por medio de la cual se actualizó el manual de compensaciones del componente biótico (MADS, 2018), que establece en su artículo primero, el objeto y ámbito de aplicación, indicando que este tipo de compensación se debe exigir a los proyectos listados en el anexo 414, para el caso de la sociedad carbones del cerrejón limited, dada la naturaleza de su actividad, pertenece a los proyectos que son competencia de la autoridad nacional de licencias ambientales (ANLA) al clasificarse en el numeral 2, literal a), lo que indica que, el desarrollo de este proyecto debería contar con licencia ambiental, sin embargo, está autorizado mediante la figura de plan de manejo integral – PMAI aprobado en la resolución 1386 de 2014, y conforme a lo expuesto en el ítem anterior, se deberá modificar el cálculo del factor de compensación de acuerdo con lo establecido en el capítulo 6º Compensaciones por aprovechamiento forestal único de bosques naturales, del manual de compensaciones por componente biótico.
Sostiene que la demandante cuenta con un PMAI con seguimiento por parte de la ANLA, y que, los permisos de aprovechamiento de los recursos naturales (aprovechamiento forestal, captación de agua, ocupación de cauce, vertimientos, emisiones) deben tramitarse ante CORPOGUAJIRA, entidad competente para el cobro y recaudo de la tasa compensatoria por aprovechamiento forestal maderable – TCAFM conforme al artículo 2.2.9.12.1.3 del decreto único reglamentario 1076 de 2015, y al tratarse de una autorización de aprovechamiento forestal único, se debe incluir el pago de dicha tasa compensatoria de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2.9.12.1.4 del decreto 1076 de 2015, agregado mediante el decreto 1390 de 2018, adicionalmente, el parágrafo del mismo artículo, indica que: “para el caso de la declaratoria de responsabilidad administrativa ambiental por parte de la autoridad nacional de licencias ambientales - ANLA o del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, o quienes hagan sus veces, el cobro lo realizará la autoridad ambiental del área de jurisdicción del lugar de ocurrencia de los hechos”, por esta razón el cobro de la tasa lo realiza Corpoguajira y no la ANLA como lo argumentó la sociedad Cerrejón y la tasa no constituye una medida de compensación que excluya las medidas contempladas en el manual de compensaciones del componente biótico. 2.5 Trámite procesal impartido Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Carbones del Cerrejón Limited presentó el 22 de agosto de 2022, demanda contra la corporación autónoma regional de La Guajira -Corpoguajira.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 La demanda correspondió por reparto al despacho 03 del tribunal administrativo de La Guajira (Fl. 238), inadmitiéndose mediante providencia de fecha 31 de octubre de 2022 (Fl. 240-244).
Subsanada en lo esencial la demanda (Fl. 251 y siguientes), se admitió en providencia de fecha 2 de mayo de 2023 (Fl. 727-732). La notificación personal se efectuó el 3 de mayo de 2023 (Fl. 733-744). El término de traslado corrió hasta el 21 de junio de 20233. En fecha 20 de junio de 2023, dentro de la oportunidad legal, la entidad demandada allegó la contestación de la demanda (Fl. 782 y ss), documento en el que no propuso excepciones.
En ese sentido, en auto de fecha 27 de junio de 2023, se adoptaron actos para correr traslado para alegatos y dictar sentencia anticipada (Fl. 2990-2995), decisión contra la que se interpuso recurso de reposición (Fl. 3005), el cual fue resuelto mediante auto de fecha 14 de agosto de 2023 (Fl. 3042), en el que se repuso el auto y se fijó fecha para celebrar la audiencia inicial.
La audiencia inicial se llevó a cabo el 7 de septiembre de 2023 (Fl. 3088), diligencia en que se saneó el trámite, se fijó el litigio, se agotó la conciliación y se fijó fecha para la celebración de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, la cual se llevó a cabo el 23 de noviembre de 2023. El proceso, luego de surtida la audiencia en la que se escucharon los alegatos y concepto del ministerio público ingresó al despacho ponente el 18 de enero de 2024. 2.6 Alegatos de conclusión 2.6.1 Parte demandante Señaló que, en relación con la presunta configuración de la caducidad del medio de control, la demanda fue presentada en término, esto es, dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la resolución 035 de 11 de enero de 2022 (ocurrida el 12 de enero de 2022), por lo que se tenía hasta el 13 de mayo de 2022 para presentar la demanda, pero la solicitud de conciliación se presentó el 9 de mayo, con 4 días de antelación al vencimiento; el 9 de agosto de 2022 se expide la constancia de no conciliación y ese mismo día se cumplían los 3 meses de suspensión de la caducidad que establece la ley; la demanda se radicó el 12 de agosto de 2022, antes del vencimiento del término, que ocurría el 13 de agosto de 2022.
Adicional a lo anterior, reiteró los argumentos expuestos en la demanda, explicando qué son las medidas de compensación ambiental y cómo funcionan las mismas, así como las diferencias entre las medidas de compensación por aprovechamiento forestal y por pérdida de biodiversidad, conforme con el decreto 1076 de 2015. Resaltó que el capitulo 5 del manual de compensaciones se aplica para procesos de licenciamiento ambiental/plan de manejo ambiental, mientras que la medida de compensación por pérdida de biodiversidad busca garantizar la pérdida neta en toda el área del proyecto. 3 El término empezó a correr a partir del 8 de mayo de 2023, transcurridos los dos días hábiles siguientes al envío del mensaje de datos (4 y 5 de mayo).
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 Concluyó reiterando que Corpoguajira otorga es un permiso de aprovechamiento forestal típico del capítulo 6º del manual de compensaciones y la ANLA ya impuso medida de compensación por pérdida de biodiversidad, para lo cual citó el auto 1502 de 12 de abril de 2018, así como el auto 3442 del 27 de abril de 2020, modificado por auto 3145, por lo que Corpoguajira está usurpando funciones de la ANLA. 2.6.2.
Parte demandada Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y que se han resumido antes. 2.7. Concepto del ministerio público La agente delegada del ministerio público rindió concepto, solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda. Señaló que se acreditó que la demandante pidió el permiso de aprovechamiento forestal ante Corpoguajira y que, con fundamento en ello, se adelantó el trámite administrativo correspondiente, por lo que se expidieron los actos administrativos demandados.
Indicó que el artículo 125 del decreto 2106 de 2019 al referirse a los requisitos únicos del permiso o licencia ambiental estableció “PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin de garantizar la conservación de las especies objeto de veda nacional o regional, ajustará, en lo que corresponda, los formatos únicos ambientales.
Entre tanto, las autoridades ambientales competentes establecerán las medidas a que haya lugar para garantizar la conservación de estas especies”. Afirmó que las compensaciones son las acciones dirigidas a retribuir o resarcir a las comunidades, regiones, localidades y entorno natural, por los impactos negativos generados por un proyecto, obra o actividad que no pueden ser evitados, corregidos o mitigados.
Agregó que, si bien es cierto que la demandante cuenta con un plan de manejo ambiental integral adelantado por él, también lo es que tratándose de permisos de aprovechamiento forestal deben tramitarlo ante Corpoguajira, quien, en ejercicio de sus funciones, le compete el cobro del recaudo de la tasa compensatoria por el aprovechamiento forestal maderable, 2. 2. 9. 12. 1.3 del decreto único reglamentario 1076 del 2015.
Concluyó que la autoridad ambiental cuenta con competencia para imponer la tasa, sin desconocer las competencias de la ANLA. Por otro lado, señaló que en el presente asunto no ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. El tribunal es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 152 numeral 3, en concordancia con el artículo 156 numeral 2 de la ley 1437 de 2011, modificada por la ley 2080 de 2022.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 3.2 Problemas jurídicos En la audiencia inicial se fijó el litigio indicando que se contrae a establecer lo siguiente: ¿Están acreditados en autos, los cargos de violación aducidos en la demanda para efectos de anular el artículo 8° de la resolución No. 1991 de 18 de noviembre de 2021 - expedida por Corpoguajira “por medio de la cual se autoriza un aprovechamiento forestal único en un área de 19,96 hectáreas, con imposición de medidas de manejo que garanticen la conservación de especies en veda, para la ejecución del proyecto de construcción de infraestructura para el manejo de aguas del arroyo la ceiba, en zona rural del municipio de Barrancas, La Guajira y se dictan otras disposiciones” -, artículo confirmado en sede de reposición por el artículo 5° de la resolución No. 0035 de 11 de enero de 2022 ? De ser positiva la respuesta a este interrogante, deberá estudiarse si debe accederse a las pretensiones de restablecimiento, en la forma solicitada en la demanda.
Subsidiariamente, deberá determinarse si debe accederse al pedido de nulidad del artículo 6° de la resolución 1991 de 2021 y a modificar los numerales 1 y 2 del artículo 8° en los términos indicados en la demanda, así como sobre la prosperidad de la pretensión relativa a la devolución de las sumas de dinero que se hubieren cancelado a favor de la accionada por concepto de la tasa de aprovechamiento forestal prevista en el citado artículo 6°.
Finalmente, se analizará si oficiosamente ¿debe o no declararse probada excepción alguna de mérito, especialmente la relativa a la caducidad del medio de control? 3.3. Tesis. Se sustentará como tesis que, en el presente asunto, no se encuentran acreditados los cargos de violación alegados, por lo cual deben despacharse desfavorablemente las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, conforme se pasa a explicar. 3.4 Marco jurídico aplicable a la causa - La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos La competencia “es la facultad o el poder jurídico que tiene una autoridad para ejercer determinada función”4. La administración pública es en esencia el órgano ejecutivo del Estado, por lo que es este el instrumento de carácter político y técnico al que se encomienda -en principio- la consecución de los propios fines estatales5.
Y se dice en principio, en la medida en que el propósito de satisfacción de las necesidades de carácter general que tiene el Estado, y la administración pública, como ese instrumento específico, no significa que sea el único encargado de la realización de tal misión. 4 Rodríguez Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano, Temis, Bogotá, 2013, pág. 322 5 Guaita, A. Introducción al derecho administrativo especial.
Subtítulo: Estudios de derecho administrativo especial y municipal. En Estudios en homenaje a Jordana de Pozas (Tomo III, volumen II). Madrid, España: Instituto de Estudios Políticos. 1962, p. 263. SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 Con todo, para efectos de lo que interesa al presente asunto, se debe indicar que la consecución del bien común es lo que habilita la intervención de la administración pública, la cual tiene la obligación de intervenir para alcanzarlos.
Así, doctrinariamente se ha entendido la intervención o actividad administrativa, en términos generales, como “los cauces a través de los cuales se manifiestan las potestades que le atribuye el ordenamiento jurídico y que asumen la forma extensa de normas, actos o contratos según el esquema tradicionalmente aceptado en lo que se conoce como parte general”6, y alude a la idea en concreto del contenido específico de las potestades de la administración, y por lo tanto se trata del “cómo, dónde y por qué de la actividad que despliega la administración”7.
En esa línea, de acuerdo con el principio de cobertura constitucional, la administración puede y debe intervenir en todos los aspectos que la Constitución así lo requiere, con lo que la respuesta al ¿cómo debe hacerlo? está relacionada directamente con las formas de intervención, y se refiere a la finalidad específica que en cada caso concreto se le asigna a la administración con su intervención. Por ello, la actuación de la administración se fundamenta en normas jurídicas que la habilitan, por lo que la finalidad específica de esta la determina el legislador, conforme al principio de legalidad, pues es este quien le da contenido al cómo de la intervención de la administración. En ese sentido, se ha señalado en lo que concierne al derecho administrativo que “el proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración, como sujeto activo al que se le ha asignado la competencia necesaria para que, a través de tal mecanismo, adopte determinaciones unilaterales por medio de las cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas”8.
Es así como, la validez de la manifestación de la voluntad estatal, plasmada en el acto administrativo, requiere “entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto administrativo, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere”9.
De ese modo, la jurisprudencia y la doctrina han entendido que la incompetencia o falta de competencia se materializa entonces cuando el autor profiere un acto pese que a no tenía el poder legal para expedirlo10, esto es, cuando la decisión se toma sin estar facultado legalmente para ello. 6 Villar Ezcurra, J. Los cauces de la intervención administrativa.
En: libro homenaje a Luis Jordana de Pozas. Madrid, España: Universidad Complutense de Madrid, 2000, 283-308 7 Ibidem. 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, consejero ponente: William Hernández Gómez, quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021), radicación número: 11001-03-25-000-2019-00084-00(0351-19). 9 Ibidem. 10 Carlos Betancourt Jaramillo.
Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Bogotá, 2014, pág. 291 SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 - De la violación al debido proceso Es menester precisar que el debido proceso es un derecho fundamental que irradia tanto las actuaciones judiciales como las actuaciones administrativas, y respecto a esta última la Honorable Corte Constitucional ha dicho11: “Esta Corporación ha definido el debido proceso administrativo como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”.
Lo anterior, con el objeto de “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”. En ese sentido, las actuaciones administrativas deben estar revestidas de ciertas garantías esenciales: “La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa.
Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.
De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.”12 De manera que acorde con los pronunciamientos jurisprudenciales, el debido proceso se traduce en “aquel derecho que tienen las personas para que las actuaciones dentro de un proceso sean llevadas a cabo con claridad y eficiencia, este derecho consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia regula todas las actuaciones llevadas a cabo dentro de un proceso determinado, con la debida participación y conocimiento de los implicados e interesados en el mismo.”13 - De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está regulada en el artículo 164 numeral 2, literal “d” del CPACA, norma que dispone que “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;” (Subrayado fuera del texto).
En relación con esa figura el Consejo de Estado en forma reiterada ha sostenido que está instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término específico. Es así entonces como a las partes les corresponde asumir la carga de impulsar el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y por ello, si no se hace en tiempo se pierde la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su 11 Sentencia T-957 de 2011. 12 Sentencia C-034 de 2014. 13 Sentencia T-333 de 2016.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 derecho14. En sentencia de fecha 1° de febrero de 2018, indicó la alta corporación que de manera genérica la caducidad es un fenómeno jurídico cuyo término previsto por la ley se convierte en presupuesto procesal y/o instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, el cual, busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso.15 Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso-administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general”16. Finalmente, y considerando que la caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se considere vulnerados por causa de la actividad del Estado, solo se debe proceder a su declaración cuando existan elementos de juicio que generen certeza en el juez respecto de su acaecimiento; por lo que ante la duda se deberá dar trámite al proceso a fin de que en el mismo se determine, sin asomo de duda, la configuración o no de la caducidad. - Exigencia del requisito de procedibilidad de la conciliación. Suspensión del término de caducidad.
Sobre el tema de la conciliación la jurisprudencia del Consejo de Estado es pacífica en advertir, que aquella es necesaria y obligatoria para acceder a la administración de justicia, cuando lo que se debatirá en el futuro proceso sean asuntos de naturaleza transigible, es decir, aquellos recaídos sobre derechos que son inciertos y discutibles, de los cuales las partes podrán disponer.
Caso contrario ocurre con los derechos que gozan de la calidad de irrenunciables y, por ende, no susceptibles de conciliación, como las prestaciones 14 Auto de 6 de agosto de 2009, expediente 36.834, 15 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda – subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, Rad.
No.: 250002325000201201393 01 (2370- 2015), Actor: Alfredo José Arrieta González, Demandado: ICBF. 16 Sentencia C-832 de agosto 8 de 2001; M.P. Rodrigo Escobar Gil. SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 periódicas, verbigracia los salarios en vigencia del vínculo laboral, y las mesadas pensionales, sobre las cuales no hay lugar a transacción por ser derechos ciertos e indiscutibles.
El código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo- CPACA - en el artículo 161 dispuso que, la presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. (…)” Para el caso del tema en discusión, esto es el reconocimiento y pago de perjuicios por la acción u omisión de la administración, sin lugar a dudas, se constituye en asunto conciliable y por ende, es obligatorio agotar esa instancia antes de acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa.
En esa línea, de la interpretación armónica de las normas que regulan la conciliación prejudicial, como requisito de procedibilidad de la acción, se entiende, como se indicó en el párrafo anterior que, en los eventos no susceptibles de conciliación, no debe agotarse ese requisito previo a instaurar la demanda. Ahora bien, el artículo 21 de la Ley 640 de 200117, contempló los eventos en los que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de prescripción o de caducidad.
Reza la norma: “ARTÍCULO
21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.” En ese sentido, el artículo 21 de la ley 640 de 2001 y en concordancia el decreto 1716 de 2009, indican que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de caducidad de la acción, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio “o” hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley “o” hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la misma ley “o” hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, “lo que ocurra primero”.
Ahora bien, en casos como el presente, en los que el día en que en principio se cumple el término de caducidad, están en vacancia o cesantes los despachos judiciales, el legislador ha previsto que los términos se extienden al primer día hábil en que se reanuden las labores, como estaba previsto en el artículo 121 del CPC y se consagra en los artículos 62 17 Vigente al momento de la presentación de la solicitud.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 del código de régimen político municipal y 118 del código general del proceso, últimos dos que establecen: Régimen Político Municipal “Artículo 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.
Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.” (Negrillas de la Sala). Código General del Proceso “Artículo 118. Cómputo de términos. (…) Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr el del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente.
En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado.” (Negrillas de la Sala) De lo expuesto, se puede concluir que el requisito de conciliación prejudicial se debe agotar antes de incoar la demanda respectiva y será válido siempre que el medio de control no esté caducado.
Ninguna norma establece que el término para interponer la solicitud de conciliación sea un término diferente e independiente del de caducidad del medio de control. Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado18 ha sido reiterativa en indicar, en armonía con las anteriores normas que: “Lo anterior indica que cuando el término contemplado en la norma está expresado en meses, para su contabilización, no deben ser tenidos en cuenta los días de interrupción de vacancia judicial o los que, por cualquier causa, el Despacho deba permanecer cerrado, como ocurrió en el presente caso, con ocasión del paro judicial.
Sin embargo, en caso de que el término para presentar la acción se venza en los días en que el Despacho Judicial no se encuentre prestando sus servicios, dicho término se extenderá hasta el primer día hábil siguiente” (Resaltado fuera de texto) Con todo, en la providencia que viene citada, la alta corporación, aclara y reitera que los días de vacancia judicial, o aquellos en los que el despacho deba permanecer cerrado, por cualquier causa, no suspenden el término de caducidad. 3.5 Argumentación fáctica – probatoria.
Valora la sala que en el plenario obran las siguientes pruebas, de las que procederá a valorar las relevantes para la solución de los problemas jurídicos expuestos: 18 Consejo de Estado, auto de fecha 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2009-00093-01. consejera ponente, doctora María Elizabeth García González, citado en reciente providencia de esa misma corporación, y bajo ponencia de la misma consejera, de fecha 9 de febrero de 2017, Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00274-01, Actor: EDATEL S.A. E.S.P. Demandado: municipio de Medellín-secretaría de hacienda.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 • Certificado de existencia y representación legal de carbones del cerrejón limited (Fl. 52-79, se repite a folios 308-335) • Resolución No. 0256 de 22 de febrero de 2018, por la cual se efectúa seguimiento y control ambiental y se adoptan otras determinaciones, expedida por el subdirector de evaluación y seguimiento de la ANLA (Fl. 83-89, se repite a folios 339-345) • Auto No. 01502 de fecha 12 de abril de 2018, expedido por la ANLA (Fl. 90-161, se repite a folios 346-417) • Resolución No. 00514 de 16 de abril de 2018, por la cual se realizan ajustes vía seguimiento al subnumeral 5.2. del numeral 5 del artículo cuarto de la resolución 1632 del 15 de agosto de 2006 y se toman otras determinaciones, expedida por la directora de la ANLA (Fl. 162-173, se repite a folios 418-429) • Resolución No. 1428 de 31 de julio de 2018, por la cual se modifican los artículos 9, 10 y 12 de la resolución No. 256 del 22 de febrero de 2018, en la que se adopta la actualización del manual de compensaciones ambientales del componente biótico y se toman otras determinaciones, expedida por el ministerio de ambiente y desarrollo sostenible (Fl. 174-178, se repite a folios 430-434). • Recurso de reposición frente a la resolución 1991 de 18 de noviembre de 2021 (Fl. 179-227, se repite a folios 435-483) • Respuesta a requerimiento de información adicional radicado SAL-3725 del 24 de septiembre de 2021 (Fl. 228-237, se repite a folios 484-493) • Documento soporte denominado “Tasa compensatoria por aprovechamiento forestal maderable” (Fl. 494-604). • Documento denominado “Manual de compensaciones del componente biótico” (Fl. 605-638) • Constancia de notificación de la resolución No. 1991 de 18 de noviembre de 2021, expedida por Corpoguajira (Fl. 639) • Resolución No. 1991 de 18 de noviembre de 2021, expedida por Corpoguajra, por la cual se autoriza un aprovechamiento forestal único en un área de 19,96 hectáreas, con imposición de medidas de manejo que garanticen la conservación de especies en veda, para la ejecución del proyecto de construcción de infraestructura para el manejo de aguas del arroyo la ceiba, en zona rural del municipio de Barrancas, La Guajira y se dictan otras disposiciones (Fl. 640-691) • Constancia de ejecutoria de la resolución No. 0035 del 11 de enero de 2022, en la que consta que dicho acto fue notificado de manera electrónica el 12 de enero de 2022 (Fl. 692) • Constancia de notificación de la resolución No. 0035 del 11 de enero de 2022, en la que consta que dicho acto fue notificado de manera electrónica el 12 de enero de 2022 (Fl. 693) • Resolución No. 0035 de 11 de enero de 2022, por la cual se resuelve un recurso de reposición, expedida por Corpoguajira (Fl. 694-709) • Derecho de petición de fecha 4 de mayo de 2022 presentado por Cerrejón ante Corpoguajira (Fl. 710) • Constancia de no conciliación, expedida en fecha 9 de agosto de 2022, por el procurador 154 judicial ii para asuntos administrativos (Fl. 711-713) SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad.
No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 • Concepto técnico No. 01595 del 12 de abril de 2018 (Fl. 715-725) • Concepto técnico sobre demanda con radicado 44-001-23-40-000-2022-00106-00 frente a la resolución 1991 de 18 de noviembre 2021 y 0035 de enero de 2022, suscrito por la funcionaria María Isabel Jiménez Lara, profesional especializado grupo AIRH (Fl. 756-763) • Expediente administrativo que contiene los antecedentes de la actuación objeto de este proceso (Fl. 769-2988). • Constancia de envío de la demanda mediante mensaje de datos a la oficina judicial – seccional Riohacha (Fl. 3021-3021). • Certificación expedida por la profesional universitario grado 13 de la oficina de apoyo judicial de Riohacha en fecha 29 de octubre de 2023 (Fl. 3087). 3.6.
Solución a la causa De la mano de las pruebas que fueron recaudadas a lo largo del recorrido procesal, procede el tribunal a resolver los problemas jurídicos que han sido planteados. En ese orden, se recuerda que la demanda pretende la nulidad del artículo 8° de la resolución No. 1991 de 18 de noviembre de 2021 - expedida por Corpoguajira “por medio de la cual se autoriza un aprovechamiento forestal único en un área de 19,96 hectáreas, con imposición de medidas de manejo que garanticen la conservación de especies en veda, para la ejecución del proyecto de construcción de infraestructura para el manejo de aguas del arroyo la ceiba, en zona rural del municipio de Barrancas, La Guajira y se dictan otras disposiciones” -, artículo confirmado por el artículo 5° de la resolución No. 0035 de 11 de enero de 2022 “por el cual se resuelve un recurso de reposición”.
Como pretensión subsidiaria, se pide declarar la nulidad del artículo 6° de la resolución 1991 de 2021 y se modifiquen los numerales 1 y 2 del artículo 8° en los términos indicados en la demanda. En ese orden de ideas, de cara a la resolución de los problemas jurídicos planteados, debe primero el tribunal referirse a la posible configuración de la caducidad en el presente asunto.
Al respecto, sea lo primero reiterar que conforme al artículo 164 numeral 2, literal “d” del CPACA, el punto de partida para el conteo de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del respectivo acto administrativo y que sobre la caducidad ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado que es “un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.
Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia.”19 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección a, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, 16 de agosto de 2018, radicación: 17001-23-33- 000-2016-00149-01, interno: 3523-2016.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 En ese sentido, acorde con lo establecido en el artículo 164 numeral 2, literal “d” del CPACA, la jurisprudencia ha indicado que el conocimiento del destinatario del acto administrativo resulta fundamental para efectos de determinar el momento a partir del cual se cuenta el término de caducidad20, para lo cual es importante establecer si ese conocimiento se produjo a partir de la notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo.
En el presente asunto, se tiene que la resolución No. 0035 de 11 de enero de 2022 “por la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedida por la corporación autónoma regional de La Guajira -Corpoguajira- que puso fin a la actuación administrativa, fue notificada a la parte actora en fecha 12 de enero de 2022 (Fl. 692). Lo anterior quiere decir que la parte accionante tuvo conocimiento del acto, desde la fecha en que le fue notificado -12 de enero de 2022-, razón por la cual, acorde con lo señalado en el artículo artículo 164 numeral 2, literal “d” del CPACA, el término de caducidad debe contabilizarse a partir del día siguiente, esto es, el 13 de enero de 2022, por lo que, en principio, el término de cuatro (4) meses para presentar la demanda se extendía hasta el 13 de mayo de 2022.
Sin embargo, la solicitud de conciliación ante la procuraduría fue presentada en fecha 9 de mayo de 2022 (Fl. 711), cuando restaban cinco (5) días para que operara la caducidad, por lo que se suspendió el término hasta la expedición de la constancia de conciliación - que no superó los 3 meses-, lo cual ocurrió el 9 de agosto de 2022 (Fl. 713), reanudándose el día siguiente, esto es, el 10 de agosto y feneciendo los 5 días el 16 de agosto de 202221.
Ahora bien, en el expediente obra certificación expedida por la profesional universitario grado 13 de la oficina de apoyo judicial, en la que certifica que la demanda fue radicada en fecha 12 de agosto de 2022 (Fl. 3087). Lo anterior significa que la demanda fue presentada oportunamente y no se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad.
Precisado lo anterior, se procede al examen de los cargos de violación, así: En la demanda se alega que Corpoguajira, al imponer la medida de compensación por aprovechamiento forestal en las resoluciones acusadas, incurrió en los vicios de falta de competencia, infracción por indebida aplicación e infracción de la ley. Si bien en la demanda se construyen tres cargos bajo denominaciones distintas, en esencia se trata solo de una imputación común relativa a la competencia que tiene 20 Así, se ha indicado que “durante los cuatro (4) meses siguientes, para REIIS subsistió la posibilidad de plantear la controversia jurídica respecto de la legalidad del acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin que, de ninguna manera, para ese fin, resultara necesario establecer el momento en que quedó en firme la decisión; cuestión que resulta lógica, pues el momento a partir del cual se pone en conocimiento al destinatario el acto administrativo y su ejecutoria no son instituciones procesales sinónimas y su entendimiento sistemático no es necesario a efectos de establecer el término de presentación oportuna de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.” (consejo de estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021), radicación número: 25000-23-41-000-2017- 01391-02) 21 Día hábil siguiente al vencimiento de los 5 días.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 Corpoguajira para imponer la medida objeto de reproche y si esta conlleva una doble compensación, razón por la cual se analizarán simultáneamente. Falta de competencia de Corpoguajira para imponer la medida de compensación por aprovechamiento forestal Se esgrime en la demanda que la corporación excedió sus competencias legales al establecer para el permiso de aprovechamiento forestal una compensación por pérdida de biodiversidad y no una compensación forestal.
Pues bien, de cara a la resolución del asunto, debe señalarse en primer lugar que, está probado y no es objeto de discusión que la aquí demandante realiza una explotación de carbón que es objeto de un plan de manejo ambiental – PMA -22. También es preciso señalar que el asunto que suscita la controversia se circunscribe al proyecto de construcción de infraestructura por parte de Cerrejón para el manejo de aguas del arroyo la ceiba dentro del tajo Annex con un área de 19.96 hectáreas, ubicado en zona rural del municipio de Barrancas -La Guajira (según se lee en las resoluciones acusadas).
Para Cerrejón, Corpoguajira no podía imponer la medida, dado que, al contar con un PMA que incluía el componente biótico debidamente aprobado por la ANLA, la corporación autónoma debía limitarse a imponer una medida por aprovechamiento forestal y no incluir un componente biótico, lo cual estima generó una doble compensación frente a un mismo componente.
En ese marco, es necesario tener en cuenta los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, a cuyo tenor literal el Constituyente preceptuó: “ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
ARTICULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.” 22 “Plan de manejo ambiental: Es el conjunto detallado de medidas y actividades que, producto de una evaluación ambiental, están orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos ambientales debidamente identificados, que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia, y abandono según la naturaleza del proyecto, obra o actividad. El plan de manejo ambiental podrá hacer parte del estudio de impacto ambiental o como instrumento de manejo y control para proyectos obras o actividades que se encuentran amparados por un régimen de transición.” artículo 2.2.2.3.1.1.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 La Corte Constitucional ha reconocido la faceta ambiental de la Constitución en lo que se ha denominado como la “Constitución ecológica” y atendiendo a artículos como los precitados, ha indicado una triple dimensión de la Constitución en materia ambiental23: “Esta Constitución ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales.
Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares.” A través de la ley 165 de 1994 Colombia ratificó el convenio sobre la diversidad biológica, cuyos objetivos son la conservación de la biodiversidad, el uso sostenible de la biodiversidad, la participación justa y equitativa de los beneficios derivados del uso de la biodiversidad.
El aludido convenio impone a las partes contratantes el deber, entre otros, de establecer un sistema de áreas protegidas, rehabilitar y restaurar ecosistemas degradados, armonizar las utilizaciones actuales de la biodiversidad con la conservación y utilización sostenible de sus componentes. Dentro de esas medidas, se incluyen las denominadas medidas de compensación, definidas en el artículo 2.2.2.3.1.1. del decreto 1076 de 2015, como aquellas “acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no puedan ser evitados, corregidos o mitigados.” Ahora bien, como quiera que en las resoluciones demandadas lo que se determinaron fueron unas medidas de compensación respecto al permiso de aprovechamiento forestal otorgado por la corporación autónoma a la empresa Carbones del Cerrejón, es importante tener en cuenta que el artículo 2.2.1.1.1.1 del precitado decreto, define el aprovechamiento forestal como “la extracción de productos de un bosque y comprende desde la obtención hasta el momento de su transformación”.
Seguidamente, define el plan de aprovechamiento forestal como “la descripción de los sistemas, métodos y equipos a utilizar en la cosecha del bosque y extracción de los productos, presentado por el interesado en realizar aprovechamientos forestales únicos.” En cuanto a las clases, describe el aprovechamiento forestal único –aplicable al sub examine- en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2.2.1.1.3.1.
Clases aprovechamiento forestal. Las clases de aprovechamiento forestal son: a) Únicos. Los que se realizan por una sola vez, en áreas donde con base en estudios técnicos se demuestre mejor aptitud de uso del suelo diferente al forestal o cuando existan razones de utilidad pública e interés social. Los aprovechamientos forestales únicos pueden contener la obligación de dejar limpio el terreno, al término del aprovechamiento, pero no la de renovar o conservar el bosque;” Así mismo, de la lectura del decreto en cuestión no cabe duda, que los permisos de aprovechamiento y la determinación de los planes de compensación, corresponden a las corporaciones autónomas regionales, así, por ejemplo, el artículo 2.2.1.1.5.1 señala que es la corporación quien recibe la solicitud de aprovechamiento forestal único. 23 Sentencia T-760 de 2007.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 De igual manera, conforme al artículo 2.2.1.1.7.24., los proyectos, obras o actividades que no requieran de licencia ambiental sino de plan de manejo ambiental e impliquen remoción de bosques, deberán también obtener los permisos de aprovechamiento que se requieran y, en todo caso, siempre deberá realizarse como medida de compensación, una reforestación de acuerdo con los lineamientos que establezcan las corporaciones o los grandes centros urbanos competentes.
En ese marco, se tiene que la corporación autónoma aquí demandada, en la resolución acusada, además de establecer la tasa por compensación -artículo 6°24- estableció las siguientes medidas de compensación (Fl. 688): En ese marco, encuentra el tribunal que Corpoguajira no solo era competente para determinar esas medidas, conforme con el artículo 2.2.1.1.7.24 antes citado, sino también que las mismas no implican una duplicidad en la compensación, pues esta no queda subsumida por el pago de la tasa de aprovechamiento forestal, como se desprende también de lo preceptuado en el parágrafo segundo del artículo 125 del decreto 2106 de 2019 que obliga a la autoridad ambiental a la imposición de otras medidas para la conservación de especies en veda: 24 “ARTÍCULO SEXTO: Por el aprovechamiento forestal único a realizar en las coberturas Bgr y Vsb, la sociedad Carbones del CERREJÓN Limited, de acuerdo al artículo 2.2.9.12.2.1., del Decreto 1390 de 2018 y Resolución 1479 de 2018, deberá presentar un informe detallado de los individuos talados y las hectáreas intervenidas, para realizar el cálculo de la Tasa Compensatoria por Aprovechamiento Forestal Maderable (TCAFM); una vez se haga la liquidación del mismo, dicho valor deberá ser consignado en la cuenta bancaria que esta autoridad ambiental tenga prevista.
El cálculo de la tarifa de la Tasa Compensatoria por Aprovechamiento Forestal Maderable, deberá efectuarse conforme lo señalado en los numerales 6.1 y 7.4. del informe técnico de evaluación, en el cual se deberá incluir el 100% de los individuos arbóreos talados en el área de intervención, y la proyección de volumen total para los individuos en categoría fustal considerando el tipo de cobertura.” SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad.
No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 “PARÁGRAFO 2. Para el desarrollo o ejecución de proyectos, obras o actividades que requieran licencia, permiso, concesión o autorización ambiental y demás instrumentos de manejo y control ambiental que impliquen intervención de especies de la flora silvestre con veda nacional o regional, la autoridad ambiental competente, impondrá dentro del trámite de la licencia, permiso, concesión o autorización ambiental y demás instrumentos de manejo y control ambiental, las medidas a que haya lugar para garantizar la conservación de las especies vedadas, por lo anterior, no se requerirá adelantar el trámite de levantamiento parcial de veda que actualmente es solicitado.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin de garantizar la conservación de las especies objeto de veda nacional o regional, ajustará, en lo que corresponda, los formatos únicos ambientales. Entre tanto, las autoridades ambientales competentes establecerán las medidas a que haya lugar para garantizar la conservación de estas especies.” De manera que la tasa de aprovechamiento forestal, a la luz del marco normativo hasta aquí citado, no es excluyente del establecimiento de otras medidas ambientales de compensación. De igual modo, si bien es cierto que el artículo 2.2.1.1.7.24 antes citado alude a la medida de reforestación, esa no es la única medida de compensación que puede imponerse, conforme con lo previsto en el artículo 125 del decreto 2106 de 2019, en cuanto señala que “las autoridades ambientales competentes establecerán las medidas a que haya lugar para garantizar la conservación de estas especies”.
La anterior interpretación es consecuente con el postulado constitucional de la conservación del entorno natural como un derecho colectivo y un asunto de interés general25, así como con lo establecido en el capítulo XX del código de minas, que regula los aspectos ambientales de la industria minera: “[…] Artículo 194. Sostenibilidad. El deber de manejar adecuadamente los recursos naturales renovables y la integridad y disfrute del ambiente, es compatible y concurrente con la necesidad de fomentar y desarrollar racionalmente el aprovechamiento de los recursos mineros como componentes básicos de la economía nacional y el bienestar social.
Este principio deberá inspirar la adopción y aplicación de las normas, medidas y decisiones que regulan la interacción de los dos campos de actividad, igualmente definidos por la ley como de utilidad pública e interés social. […]” En consecuencia, los cargos de violación aducidos no están llamados a prosperar, por lo que pasa el tribunal a examinar la prosperidad de las pretensiones subsidiarias.
INFRACCIÓN DIRECTA DE LA LEY - ERROR EN EL CÁLCULO DE LAS ESPECIES ARBÓREAS A COMPENSAR DISPUESTA EN NUMERALES 1º y 2º DEL ARTÍCULO 8 DE LA RESOLUCIÓN 1991 DE 2021 EN RELACIÓN CON LA MEDIDA DE COMPENSACIÓN POR APROVECHAMIENTO FORESTAL- Se solicita como pretensión subsidiaria en la demanda que se anule el artículo 6º de la resolución 1991 de 2021 y simultáneamente se modifiquen los numerales 1 y 2 del 25 “5.1.
La Constitución Política establece que es obligación del Estado no solo conservar y proteger los recursos naturales, sino también prevenir y controlar los factores de “deterioro ambiental”, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Justamente, la norma examinada en esta ocasión (art. 42, Ley 99 de 1993)[46] define el daño ambiental como “el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes” Sentencia C-449 de 2015.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 artículo 8º ib. confirmados por el artículo 5° de la resolución No. 0035 de 11 de enero de 2018, para que la medida de compensación corresponda a una compensación por aprovechamiento forestal y no a una compensación por pérdida de biodiversidad.
Este cargo es similar a los anteriormente analizados, en cuanto se sustenta en que, a juicio de la accionante, la medida de compensación debió limitarse a la reforestación, pues, según el demandante, establecer otro tipo de medidas implica compensación por pérdida de biodiversidad y no una compensación por aprovechamiento forestal. En ese contexto, se indica que Corpoguajira impuso a Cerrejón, por el aprovechamiento forestal único de 1984 individuos en categoría fustal presentes en 19.96 ha, la compensación de 106,19 ha.
Según se observa en el artículo 8° de la resolución No. 1991 de 18 de noviembre de 2021, Corpoguajira ordenó la compensación en dicha área en una relación 1:7 para bosque de galería o ripario y 1:3,5 para vegetación secundaria baja, debiendo Cerrejón presentar un plan de compensación de acuerdo con los lineamientos del capítulo 5 del manual de compensaciones del componente biótico, documento este que se encuentra visible a folios 605-638.
En ese orden, de una primera lectura pareciera asistirle razón a lo planteado por la demandante, dado que se estableció la compensación de acuerdo con los lineamientos del capítulo 5 del manual de compensaciones del componente biótico y no con el capítulo 6, que es el relativo al aprovechamiento forestal único de bosques naturales. Sin embargo, dicha interpretación desconocería la evolución normativa que trajo consigo el artículo 125 del decreto 2106 de 2019, en cuanto este posibilita una gama de medidas que van más allá de la sola reforestación y que conllevan la garantía de conservación de especies en veda.
Recuérdese que dicho manual de compensaciones del componente biótico es del año 2018 (Fl. 607), luego, el mismo no podía tener en cuenta lo previsto en el artículo 125 del decreto 2106 de 2019. Es así como, subsumir las medidas a lo previsto en el capitulo 6 de dicho manual limitaría la adopción de medidas para la protección de especies en veda.
Y es que conforme con el artículo 125 precitado, el manejo de las especies en veda nacional o regional susceptibles de ser afectadas por aprovechamiento forestal o por proyectos a licenciar, debe ser evaluado por la autoridad ambiental competente en el mismo trámite de solicitud de aprovechamiento o licenciamiento. En ese contexto, se tiene que la decisión adoptada por Corpoguajira se enmarca en los presupuestos del aludido artículo.
Así las cosas, tampoco está llamado a prosperar este cargo. En conclusión, el tribunal despachará desfavorablemente las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas y acogiendo el concepto del ministerio público. 3.7. Condena en costas Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del código de procedimiento civil, hoy código general del proceso.
SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Rad. No. 44-001-23-40-000-2022-00106-00 En ese contexto, se tiene que por mandato del artículo 365 núm. 1 CGP, el juez condenará en costas a la parte vencida en el proceso y que el numeral 8 del artículo 365 del CGP, indica que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Ahora bien, al negarse las pretensiones de la demanda, habría lugar a condenar al pago de las costas al demandante, sin embargo, el tribunal se abstiene de imponer costas al no observarse carencia de fundamento legal de la demanda, en aplicación del inciso adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021.
En mérito de lo expuesto el tribunal administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por Carbones del Cerrejón Limited contra la corporación autónoma regional de La Guajira -Corpoguajira-. Lo anterior, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas de primera instancia.
TERCERO: ACEPTAR la renuncia de poder presentada por el abogado TAYRO ALBERTO PIMIENTA CORREA, quien venía obrando como apoderado de Corpoguajira, entidad demandada en el proceso de referencia y basada en que por acto administrativo se dio por terminada su relación como supernumerario (F. 3144-3149) Por secretaría librar oficio inmediatamente a la demandada, exhortándola a que, si aún no lo hubiere hecho, confiera poder a quien ha de seguir representándola en la presente causa.
CUARTO: Por secretaría del tribunal, repórtese a la ponente si esta sentencia es apelada, y una vez ejecutoriada i) devuélvase a solicitud de la parte demandante el remanente a que hubiere lugar, de lo consignado por concepto de gastos ordinarios del proceso, ii)pásese al despacho ponente para el trámite posterior que se requiera y iii) archívese el expediente en su oportunidad legal, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sesión de sala judicial convocada para el 31 de enero de 2024 Las magistradas HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Firmado Por: Hirina Del Rosario Meza Rhenals Magistrado Mixto 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 290fe10dbe3f9e47ed8a7521e370f539848cafc226d773d3b9e666fbbf8b0d81 Documento generado en 13/02/2024 11:48:40 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica