REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.°31 Medio de Control PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS (ACCIÓN POPULAR) Demandantes CARLOS MARIO CARDONA PÉREZ, EN CALIDAD DE PERSONERO DEL MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO C.C. 73.583.457 Demandados NACIÓN – MINISTERIO DE TRASPORTE – INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO Coadyuvante LUIS ENRIQUE MURILLO ROBLEDO, DEFENSOR DEL PUEBLO REGIONAL CHOCÓ Radicado 27001233300020240013500 Instancia PRIMERA Temas y Subtemas Derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice el acceso a los servicios públicos de transporte y a que su prestación sea eficiente y oportuna Decisión Ampara MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Procede la Sala Primera de decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a proferir sentencia de primera instancia en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos (acción popular) consagrado en el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, promovido por el señor Carlos Mario Cardona Pérez en calidad de Personero Municipal de Bahía Solano, en contra de la Nación – Ministerio de Trasporte – Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – Departamento del Chocó – Municipio de Bahía Solano. I.
ANTECEDENTES El señor Carlos Mario Cardona Pérez en su calidad de Personero Municipal de Bahía Solano y en ejercicio de la acción popular en contra de las entidades indicadas en la referencia con el propósito de que se concedan las siguientes: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 1.1.
Pretensiones El demandante solicita: • Que se amparen los derechos colectivos de los habitantes y visitantes del municipio de Bahía Solano, en particular el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la prestación eficiente y oportuna del transporte público, y el derecho a la salubridad y seguridad pública. • Que se ordene al Ministerio de Transporte, INVÍAS, Departamento del Chocó y al Municipio de Bahía Solano adelantar de manera inmediata las acciones administrativas, financieras y técnicas necesarias para la pavimentación del tramo de 1.6 kilómetros entre el Puente de Chocolatal y el Muelle de Cabotaje, en doble calzada urbana. • Que se adopten medidas cautelares urgentes mientras se decide de fondo la acción, consistentes en la intervención inmediata de la vía para garantizar condiciones mínimas de transitabilidad y seguridad, así como la implementación de obras de drenaje y urbanismo necesarias para la futura pavimentación. • Que se disponga la coordinación interinstitucional entre Nación, Departamento y Municipio, bajo los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, para asegurar la conectividad vial y la prestación eficiente del servicio público de transporte en Bahía Solano. • Finalmente, solicita que se ordene a las entidades accionadas rendir informes periódicos al Tribunal sobre el avance de las obras, la ejecución presupuestal y las medidas adoptadas para garantizar los derechos colectivos. 1.2.
Fundamentos Fácticos de la Demanda El demandante expone que el municipio de Bahía Solano, ubicado en el departamento del Chocó, cuenta con una población superior a 9.425 habitantes, distribuidos entre la cabecera municipal, dos corregimientos y varios asentamientos rurales. Dentro de la cabecera municipal se encuentra la vía principal que conecta el Puente de Chocolatal con el Muelle de Cabotaje, tramo de aproximadamente 1.6 kilómetros que constituye el eje de transporte de carga y pasajeros.
Señala que dicha vía se encuentra sin pavimentar y en avanzado estado de deterioro, con múltiples huecos que dificultan la circulación y ocasionan daños frecuentes en los automotores. Por este tramo transitan diariamente camiones y volquetas que transportan cerca del 98% de la carga que ingresa al municipio desde Buenaventura, incluyendo víveres, materiales de REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN construcción y combustible.
Asimismo, es la ruta utilizada por turistas que acceden al muelle para dirigirse a distintos destinos, lo que incrementa el flujo vehicular y peatonal. Indica que en el año 2022 el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) suscribió el contrato 1020 de 2022, cuyo objeto incluía el mejoramiento de aproximadamente 4 kilómetros de la vía, dentro de los cuales se encontraba la doble calzada urbana de Bahía Solano. No obstante, la intervención no se ha ejecutado y persisten dudas sobre el destino de los recursos asignados.
Manifiesta que el 27 de agosto de 2024 se radicaron solicitudes ante el Ministerio de Transporte, INVIAS, Gobernación del Chocó y Alcaldía de Bahía Solano, requiriendo la pavimentación del tramo mencionado. A la fecha de presentación de la demanda, no se recibió respuesta efectiva de las entidades accionadas. Finalmente, sostiene que la omisión en la intervención de la vía genera un riesgo cierto de accidentalidad y desastres previsibles técnicamente, comprometiendo la seguridad vial, la salubridad pública y el derecho de la comunidad a contar con infraestructura adecuada para el transporte. 1.3.
Derechos colectivos amenazados o vulnerados El actor popular invocó como derechos colectivos amenazados y vulnerados la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la prestación eficiente y oportuna del transporte público, así como el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en perjuicio de los habitantes del municipio de Bahía Solano, en razón al deterioro de la vía principal que conecta el Puente de Chocolatal con el Muelle de Cabotaje, cuya falta de pavimentación y adecuadas condiciones compromete la conectividad, el abastecimiento y la integridad de quienes transitan por ella.
Contestación de la demanda La Nación – Ministerio de Trasporte1 Por intermedio de apoderado judicial, contesto la demanda oponiéndose a las pretensiones de la acción popular y alegando la falta de legitimación en la causa por pasiva, al indicar que sus funciones son de carácter normativo, regulador y de formulación de políticas, mas no de ejecución, construcción o mantenimiento de infraestructura vial, competencias que, según señala, corresponden a entidades como el INVÍAS, la ANI o las entidades territoriales.
En ese 1 Obrante SAMAI (índice 00011) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN sentido, afirma que no existe nexo de causalidad entre una acción u omisión atribuible a la entidad y el daño alegado, requisito indispensable para estructurar responsabilidad estatal. En consecuencia, propone como excepciones la inexistencia del derecho pretendido, la falta de legitimación en la causa por pasiva, la inexistencia de título de imputación y la ausencia de responsabilidad, solicitando que se declaren probadas y se le excluya de cualquier responsabilidad dentro del presente proceso.
Instituto Nacional de Vías, - INVÍAS2 Se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que no les asiste responsabilidad frente a los hechos alegados, al considerar que la vía objeto de controversia no se encuentra bajo su competencia. En efecto, señala que la carretera correspondiente al tramo en discusión fue transferida al Departamento del Chocó mediante convenio interadministrativo de 1995, por lo que su mantenimiento y conservación recaen en dicha entidad territorial y, tratándose de un tramo ubicado en el casco urbano, también en el municipio de Bahía Solano. No obstante, reconoce que en el marco del programa nacional de inversión “Vías para la conexión de territorios”, el Gobierno Nacional asignó recursos cuya ejecución fue encargada al INVÍAS a través del contrato de obra No. 1020 de 2022, el cual incluye intervenciones en el corredor Bahía Solano – El Valle, abarcando incluso el sector urbano; sin embargo, precisa que dicha participación es de carácter excepcional y no implica la asunción de una obligación legal permanente sobre la vía. Adicionalmente, indica que, debido a limitaciones presupuestales, se priorizó la intervención de otros tramos del corredor vial, específicamente aquellos que permiten la conectividad con el corregimiento de El Valle, por lo que el segmento objeto de la demanda no ha sido atendido en su totalidad.
Finalmente, reitera que no existe prueba suficiente que permita atribuirle una omisión en relación con el estado de la vía y propone excepciones genéricas, solicitando que se declare probada la falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se le desvincule del proceso, al considerar que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados por la parte actora. 2 Obrante SAMAI (índice 00012) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Departamento del Chocó3 La entidad contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la acción popular, señalando que, si bien reconoce la necesidad de la pavimentación de la vía entre el Puente de Chocolatal y el Muelle de Cabotaje, así como la importancia de las obras de drenaje y mantenimiento inmediato, no le corresponde asumir la responsabilidad directa de su ejecución. En su escrito, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que la competencia recae en el municipio de Bahía Solano y en el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), conforme a la autonomía administrativa de los municipios y a las normas que les atribuyen la formulación y ejecución de proyectos de infraestructura dentro de sus planes de ordenamiento territorial y de desarrollo.
Indicó también que, la Alcaldía de Bahía Solano ha presentado quince proyectos al Sistema General de Regalías, entre ellos uno para el mejoramiento de la malla vial urbana, lo que confirma que la iniciativa corresponde al municipio. Además, recordó que el contrato 1800 de 2020 fue incumplido por el contratista ICOVICON LTDA y que el contrato 1020 de 2022 está en curso, abarcando el tramo objeto de la demanda.
Finalmente, solicitó ser exonerada de responsabilidad, indicando que carece de capacidad técnica y financiera para ejecutar la obra. En caso de que se le atribuya alguna competencia, pidió que los recursos sean canalizados a través de la Nación mediante el Sistema General de Regalías. Municipio de Bahía Solano No contestó la demanda. 1.4.
Trámite Procesal Mediante auto interlocutorio núm. 860 del treinta (30) de septiembre de 2024, se admitió la presente Acción Popular4 y se corrió traslado a las partes de la solicitud de medida cautelar propuesta por el demandante para que se pronunciaran sobre ellas. Las notificaciones del auto anterior se surtieron respectivamente en la fecha en mención.5 3 Obrante SAMAI (Índice 00013) 4 Obrante en Samai (índice 00003) 5 Obrante en Samai (índice 00005) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN La publicación ordenada en el auto admisorio de la demanda se realizó el día dos (02) de octubre de 2024, tal y como consta en el expediente.6 Mediante auto núm. 1007 del treinta y uno (31) de marzo de 2025, el despacho resolvió la solicitud de medida cautelar propuesta por el accionante.
Las notificaciones del auto anterior se surtieron respectivamente el primero (01) de abril de 20258. Mediante escrito de fecha dieciocho (18) de junio de 2025, el Dr. Luis Enrique Murillo Robledo, actuando en su calidad de Defensor del Pueblo Regional Chocó, presentó solicitud de coadyuvancia dentro del presente medio de control, con el fin de intervenir en defensa de los derechos e intereses colectivos de la comunidad9.
Mediante auto núm. 21410 del treinta y uno (31) de julio de 2025, se resolvió solicitud de coadyuvancia presentada por el Defensor del Pueblo Regional Chocó, Dr. Luis Enrique Murillo Robledo. La notificación del auto anterior se surtió respectivamente el 04 de agosto de 202511. Mediante auto núm. 00812 del tres (03) de septiembre de 2025, se fijó nueva fecha de audiencia de pacto de cumplimiento para el día veintiuno (21) de octubre de 2025, a las nueve de la mañana (09:00 a.m.), La notificación del auto anterior se surtió respectivamente el 04 de septiembre de 202513.
Finalmente, el 21 de octubre de 2025, se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida, se decretaron pruebas y se concedió el termino de 5 días para presentar alegatos de conclusión14. 1.5. Alegatos de conclusión Dentro del término de traslado dado a las partes para presentar alegatos de conclusión respecto del caso en concreto, las mismas precisaron lo siguiente: 6 Obrante en Samai (índice 00009) 7 Obrante en Samai (índice 00017) 8 Obrante en Samai (índice 00020) 9 Obrante en Samai (índice 00023) 10 Obrante en Samai (índice 00024) 11 Obrante en Samai (índice 00027) 12 Obrante en Samai (índice 00028) 13 Obrante en Samai (índice 00031) 14 Obrante en Samai (índice 0044) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 1.5.1.
Parte demandante15 En su escrito, el actor expone que las condiciones actuales de la vía ponen en riesgo tanto a conductores como a peatones, generando una amenaza permanente a la seguridad y a la salubridad pública. Señala que la comunidad y los visitantes se ven afectados por la falta de infraestructura adecuada, lo que compromete el acceso a un servicio público esencial como el transporte y limita el desarrollo social y económico del municipio.
Invoca expresamente los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la prestación eficiente y oportuna del transporte público, y a la salubridad pública. Además, fundamenta la responsabilidad de las entidades accionadas en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, establecidos en la Constitución y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Bajo estos principios, sostiene que no solo el municipio, sino también la Nación y el Departamento del Chocó tienen la obligación de actuar de manera articulada para garantizar la protección de los derechos colectivos. En su conclusión, insiste en que la acción popular es el mecanismo idóneo para conjurar el daño contingente y cesar la amenaza que representa el estado de la vía. Solicita que se concedan las pretensiones de la demanda y se ordene a las entidades accionadas adelantar las gestiones necesarias para la pavimentación del tramo, asegurando así la protección efectiva de los derechos colectivos de los habitantes y visitantes de Bahía Solano. 1.5.2.
Parte demandada Instituto Nacional de Vías - INVÍAS16 La entidad expone que, conforme al Convenio Interadministrativo 0238 de 1995, la vía Mutis–El Valle (código 0508) fue transferida al Departamento del Chocó, lo que significa que dejó de estar bajo la responsabilidad del INVIAS. Además, enfatiza que el tramo urbano comprendido entre el muelle y el puente Chocolatal corresponde exclusivamente al municipio de Bahía Solano, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, que asigna a los municipios la obligación de construir y conservar la infraestructura de transporte de carácter urbano y veredal. 15 Obrante en Samai (índice 00035) 16 Obrante en samai (índice 36) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN también hace referencia al contrato 1020 de 2022, aclarando que su ejecución se enmarca en un programa excepcional del Gobierno Nacional denominado “Vías para la conexión de territorios, el crecimiento sostenible y la reactivación 2.0”, pero que ello no implica que la entidad tenga competencia directa ni obligación permanente sobre la vía objeto de la demanda.
En este sentido, subraya que la intervención realizada por el INVIAS obedeció a una política nacional de apoyo, mas no a una responsabilidad propia atribuida por la ley. Dentro de los alegatos insiste en que la responsabilidad patrimonial del Estado requiere la concurrencia de tres elementos: daño antijurídico, imputabilidad y nexo causal.
Según la entidad, en este caso no se configura ninguno de ellos respecto al INVIAS, pues no existe relación de causalidad entre su actuación y el deterioro de la vía, ni obligación legal que le atribuya la competencia sobre el tramo en cuestión. Incluso se recuerda que ya existen pronunciamientos previos del Tribunal Administrativo del Chocó y del Consejo de Estado que han declarado la falta de legitimación en la causa por pasiva del INVIAS en casos similares, confirmando que la vía Mutis–El Valle no hace parte de la red nacional a cargo de la entidad.
En conclusión, solicita se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda en su contra, reiterando que la competencia corresponde al municipio de Bahía Solano y al Departamento del Chocó, y que su intervención en el contrato 1020 de 2022 fue excepcional y no implica responsabilidad jurídica frente a los derechos colectivos invocados.
Nación- Ministerio de Transporte 17 La entidad sostiene que, de acuerdo con la normativa vigente, sus funciones son de carácter normativo y regulador, consistentes en la formulación de políticas públicas, planes y programas de transporte, pero no incluyen la construcción, mantenimiento ni conservación de vías. Explica que la responsabilidad sobre las vías depende de su clasificación: las nacionales corresponden al INVIAS o a la Agencia Nacional de Infraestructura, las secundarias a los departamentos y las terciarias o urbanas a los municipios.
En ese sentido, el tramo de 1.6 km entre el muelle de cabotaje y el puente Chocolatal no está bajo su competencia. Argumenta que no existe un nexo causal entre sus actuaciones y los hechos que dieron origen a la demanda, pues no tiene deber jurídico de intervenir esa vía. Reitera que la responsabilidad patrimonial del Estado, conforme al artículo 90 de la Constitución, exige la concurrencia de daño antijurídico, imputabilidad y relación de causalidad, elementos que no se configuran respecto a la entidad.
Además, recuerda que el principio de solidaridad entre entidades 17 Obrante en Samai (índice 00040) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN públicas no sustituye la imputación objetiva, por lo que no puede ser fundamento autónomo para responsabilizar al Ministerio. Finaliza haciendo referencia a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha señalado que la legitimación en la causa es un presupuesto procesal indispensable para que el juez pueda pronunciarse de fondo, por ende, considera que, en este caso, la ausencia de competencia material del Ministerio impide atribuirle responsabilidad alguna.
Por ello, solicita su desvinculación del proceso y la negación de las pretensiones en su contra, insistiendo en que la competencia corresponde al municipio de Bahía Solano y al Departamento del Chocó, con apoyo del INVÍAS en virtud de los contratos celebrados, pero nunca al Ministerio, cuya función es únicamente reguladora y de política sectorial.
Departamento del Chocó18 Se ratificó en las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, indicando que la competencia corresponde al municipio de Bahía Solano y al INVÍAS. Argumentó que el municipio ha presentado proyectos al Sistema General de Regalías para la pavimentación de la malla vial urbana, por lo que la Gobernación no tiene competencia directa ni capacidad financiera para ejecutarlos.
Reconoció la existencia de contratos previos, uno incumplido y otro en curso, pero insistió en que la responsabilidad recae en el municipio y en el INVÍAS, solicitando ser exonerada de responsabilidad en el proceso. Municipio de Bahía Solano No allego escrito alguno. 1.5.3. Parte Coadyuvante Defensoría del Pueblo – Regional Chocó 19 A través de defensor público, enfatiza que el deterioro de la vía entre el puente Chocolatal y el sector de la Esso en Bahía Solano constituye una vulneración evidente de derechos como la seguridad y la salubridad públicas, así como del acceso a una infraestructura de servicios que garantice la movilidad y el bienestar de la comunidad.
Señala que la acción popular busca precisamente evitar el daño contingente, cesar la amenaza y restituir las condiciones necesarias para la protección de la colectividad. 18 Obrante en Samai (índice 00041) 19 Obrante en Samai (índice 00071). REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN En su argumentación, recurre a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha reconocido que el mal estado de las vías públicas afecta directamente la seguridad y la salubridad, y que la responsabilidad del Estado puede derivarse tanto de la acción como de la omisión de las autoridades competentes.
De allí concluye que la reparación y mantenimiento de la infraestructura vial es una obligación ineludible de las entidades públicas, pues de lo contrario se compromete el interés general y el patrimonio público. 1.5.4. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría 41 Judicial II Administrativa del Chocó20, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, concluye que la acción popular interpuesta por el Personero de Bahía Solano tiene vocación de prosperidad, pues se encuentra acreditada la vulneración de derechos colectivos como la seguridad, la prevención de desastres previsibles técnicamente y el acceso a una infraestructura de transporte eficiente y oportuna.
La Procuraduría recuerda que las acciones populares tienen un carácter preventivo y buscan evitar el daño contingente, cesar la amenaza y restituir las condiciones necesarias para la protección de la colectividad. Señala que el tramo de 1.6 km entre el Puente de Chocolatal y el muelle de cabotaje se encuentra en grave deterioro, lo que pone en riesgo a conductores, peatones y al transporte de carga esencial para el municipio, configurando una vulneración evidente de los derechos colectivos invocados.
Respecto a las excepciones planteadas por las entidades demandadas (Ministerio de Transporte, INVÍAS y Departamento del Chocó), considera que no deben prosperar, pues todas las instituciones vinculadas tienen algún grado de responsabilidad directa o indirecta en la garantía de los derechos colectivos, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Si bien reconoce que el municipio de Bahía Solano es la célula básica de la administración y tiene la mayor responsabilidad, advierte que no puede ser dejado solo en esta tarea, ya que la magnitud del problema exige la participación y acompañamiento de las demás entidades accionadas. En conclusión, recomienda amparar los derechos colectivos invocados y dictar órdenes precisas para que las entidades demandadas adelanten las gestiones necesarias que permitan la pavimentación y el mantenimiento de la vía, eliminando de manera definitiva la amenaza y el daño contingente que afecta a la comunidad de Bahía Solano. 20 Obrante en Samai (índice 00074) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN II.
CONSIDERACIONES 2.1. De los presupuestos procesales 2.2.1. Competencia Según el lugar de ocurrencia de los hechos, y las pretensiones de la demanda, en tanto se dirigen contra autoridades del orden nacional, el Tribunal es competente para conocer del asunto en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 15 de la Ley 472 de 1998 y el art. 152 de la Ley 1437 de 2011. 3.
Marco Teórico 3.1. De los Fundamentos Normativos y Jurisprudenciales 3.1.1. Fundamentos Normativos y Jurisprudenciales de la Acción Popular La acción popular, como mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos, está consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, que reza:
ARTÍCULO 88. La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la Seguridad y la Salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. La anterior disposición constitucional, fue desarrollada mediante la Ley 472 de 1998, considerada un medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos, y se ejerce “para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituirlos a su estado anterior cuando fuere posible” –art. 2-; cuyo trámite es preferente en relación con los demás asuntos, salvo el caso de las acciones de habeas corpus, tutela, y la acción de cumplimiento.
En cuanto a la naturaleza y fin de las acciones populares, el Honorable Consejo Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (ver art. 2.º de la L. 472) y los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica se resumen así: a) Es una expresión concreta el derecho de acción. Es decir, le permite a los titulares21 solicitar ante el juez competente que mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello.22 b) Es principal: La acción popular es de carácter principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado.
Muy diferente, por ejemplo, a la acción de tutela, que es eminentemente residual. c) Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro.23 Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro. d) Es eventualmente restitutiva: Porque el juez de la acción popular puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior cuando fuere posible. e) Es actual, no pretérita.
Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo. Por el contrario, procederá este mecanismo de protección -aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural. f) La vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta.
Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo.24 g) Es excepcionalmente indemnizatoria. Es decir, en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado (artículo 34 de la L 472).25 21 Ley 472.
Artículo 12, precisa que son titulares de las acciones populares: 1. Toda persona natural o jurídica. 2. Las organizaciones No Gubernamentales, la Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar. 3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se hayan originado en su acción u omisión. 4.
El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia. 5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos o intereses. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2007. Exp. 76001-23-31-000-2005- 00549-01. 23 Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 21 de febrero de 2007. Acción popular de Reinaldo Antonio Rubio Valencia y otros contra el Municipio de Armenia y otros. Radicación: 63001-23-31-000-2004-00243-01(AP). 24 Sección Tercera, dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006)- Radicación número: 15001-23-31-000-2003-0134501(AP) 25 Consejo de Estado, trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018)- Radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU) CP William Hernández Gómez B REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 4.
Cuestión previa – Falta de legitimación en la causa por pasiva En este caso, las entidades accionadas Nación - Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías - INVÍAS y el Departamento del Chocó, propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. La legitimación en la causa ha sido entendida por el H. Consejo de Estado como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación, estén habilitadas por la ley para actuar procesalmente26.
De igual forma, el Tribunal de Cierre en lo Contencioso Administrativo, ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) una material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda.
En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que, si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. Al respecto, el H. Consejo de Estado ha expuesto: “Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto del 25 de septiembre de 2013, exp. 55205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN actores27”.(subrayado fuera del texto) Así mismo, la citada Corporación28 se ha encargado de destacar la distinción entre la legitimación de hecho en la causa y la legitimación material en la causa, con el propósito de concluir que en las etapas iniciales del proceso la legitimación que debe acreditarse es la primera de ellas, la cual está determinada por los hechos y las pretensiones que configuran la litis del proceso, así: “La legitimación de hecho en la causa es entendida como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado.
Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A demanda a B. Cada uno de estos está legitimado de hecho. La legitimación material en la causa alude, por regla general, a situación distinta cual es la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas o hayan demandado o que hayan sido demandadas”.
En lo que respecta a la acción popular, la legitimación en la causa por pasiva se define por el artículo 9º de la Ley 472 de 1998, que establece que esta procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Bajo este panorama, la acción popular se dirige contra el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, el Departamento del Chocó y el Municipio de Bahía Solano, por la presunta vulneración de derechos colectivos derivados del estado de la vía que conecta el Puente de Chocolatal con el Muelle de Cabotaje.
Respecto del Ministerio de Transporte, se advierte que sus funciones son eminentemente de formulación, adopción y orientación de la política pública del sector, sin que le corresponda la ejecución directa de obras de infraestructura vial. En ese sentido, si bien el principio de coordinación lo vincula de manera general en la planeación del sector transporte, no se evidencia una intervención concreta, directa o determinante en los hechos que originan la presente acción, lo que impide predicar una relación sustancial con la presunta vulneración alegada, por lo anterior, la excepción propuesta está llamada a prosperar frente a esta entidad, sin perjuicio de las funciones generales que le asisten en materia de dirección del sector. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de julio de 2011, exp. n.º 19753, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. n. º 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN En cuanto al Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, si bien alegó que la vía Mutis–El Valle fue transferida al Departamento del Chocó en 1995, se encuentra probado que celebró el contrato 1020 de 2022 para intervenir precisamente el sector urbano del municipio de Bahía Solano, incluyendo la doble calzada entre el Puente de Chocolatal y el Muelle de Cabotaje.
Esta circunstancia evidencia una intervención directa y actual en el tramo objeto de controversia, lo que configura una relación sustancial con los hechos que se examinan y, en consecuencia, descarta la prosperidad de la excepción. Por su parte, el Departamento del Chocó planteó la excepción señalando que la competencia corresponde al municipio y que carece de capacidad técnica y financiera para ejecutar la obra.
Si bien la entidad no es la ejecutora directa de la vía en cuestión, el ordenamiento jurídico le asigna competencias de coordinación, concurrencia y apoyo en materia de infraestructura vial, especialmente tratándose de vías de interés regional. Asimismo, su participación en la estructuración y financiación de proyectos con cargo al Sistema General de Regalías permite inferir una posible incidencia en la solución de la problemática planteada, lo que resulta suficiente para tener por acreditada su legitimación en la causa por pasiva, en consecuencia, la excepción propuesta no está llamada a prosperar.
Con relación al Municipio de Bahía Solano, se advierte que la Ley 715 de 200129 le atribuye competencias directas en la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, suburbanas y veredales. En ese sentido, al tratarse de un tramo ubicado en un corregimiento, se enmarca dentro de la red de vías terciarias o veredales, cuya gestión corresponde directamente a la entidad territorial municipal, lo que evidencia una relación sustancial directa con los hechos objeto de la demanda.
En conclusión, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva prospera únicamente respecto de la Nación-Ministerio de Transporte, al no evidenciarse una relación sustancial con los hechos objeto de controversia; mientras que, frente al Instituto Nacional de Vías – INVIAS, Departamento del Chocó y el Municipio de Bahía Solano, dicha excepción no está llamada a prosperar, en tanto se encuentra acreditada su injerencia o competencia en relación con la problemática planteada, razón por la cual deben permanecer vinculados al proceso. 5.
Del problema jurídico a resolver y los presupuestos procesales para una decisión de fondo. 5.1. Del planteamiento jurídico del problema El problema jurídico que ocupa a la Sala en esta oportunidad se orienta a determinar si hay lugar a declarar como vulnerados los derechos e intereses colectivos previstos en el artículo 4º de la Ley 29 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 472 de 1998, relacionados con la seguridad y salubridad pública, la prevención de desastres previsibles técnicamente, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la prestación eficiente y oportuna del servicio público de transporte, así como el derecho de la comunidad a contar con condiciones adecuadas de movilidad, por parte del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, Departamento del Chocó y el Municipio de Bahía Solano, en calidad de vinculados, con ocasión de la omisión en la implementación de las medidas necesarias para garantizar la pavimentación y el mantenimiento del tramo de 1.6 km que conecta el Puente de Chocolatal con el Muelle de Cabotaje en el municipio de Bahía Solano. 5.1.1.
Del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas Respecto del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, el Consejo de Estado ha considerado que esos conceptos se relacionan con las condiciones mínimas de orden público. Con relación a la seguridad, el Estado debe ejercer una función preventiva frente a las contravenciones, delitos, accidentes naturales y calamidades públicas.
En cuanto a la salubridad, el Estado debe ejercer una función preventiva frente a los factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos. Al respecto: “De antaño esta Corporación, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, ha indicado que los conceptos de seguridad y salubridad públicas se incorporan dentro las condiciones mínimas constitutivas del orden público y cuya efectividad exige que el Estado adelante una labor preventiva, específicamente, en el caso de la seguridad pública, en sí misma considerada, a través de la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad pública, mediante la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos. Asimismo, al integrar ambos conceptos en la denominación del derecho colectivo en cuestión, señaló también que este se encuentra ligado al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto dentro como fuera de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen las condiciones de salud y seguridad de los asociados.”30 5.1.2.
Del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública La protección de la salubridad pública, entendida como condición esencial para la vida en comunidad, se vincula directamente con la existencia de infraestructuras adecuadas que 30 Consejo De Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección A - Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico – Providencia 3 de julio de 2020 - Radicación número: 85001-2333-000-2016-00290-01(AP) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN permitan prevenir enfermedades, evitar focos de contaminación y garantizar un entorno sano. Este derecho colectivo encuentra respaldo en los artículos 36531 y 8832 de la Constitución Política, en el artículo 5.1 de la Ley 142 de 199433 y en el artículo 4 literal h de la Ley 472 de 199834, que lo reconocen como objeto de protección a través de las acciones populares.
El Consejo de Estado ha reiterado35 que este derecho no se refiere únicamente a la prestación de servicios, sino a la posibilidad real de la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que aseguren la gestión de la salubridad pública. En este sentido, comprende tanto la infraestructura física como sistemas de agua potable, alcantarillado y aseo como los programas de salud preventiva y de atención que buscan disminuir la morbilidad en un lugar y tiempo determinados.
La afectación de este derecho se configura cuando se demuestra la imposibilidad de acceso a dichas infraestructuras, lo que impone al Estado y a las entidades territoriales la obligación de diseñar y ejecutar medidas que garanticen su disponibilidad y funcionamiento. Así, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública se erige como un componente indispensable para la efectividad de otros derechos fundamentales, en particular la vida, la salud y la dignidad humana, y constituye una manifestación concreta de la finalidad social del Estado. 5.1.3.
Del derecho colectivo relacionado con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna Este derecho colectivo tiene su fundamento constitucional en los artículos 2, 365, 366 y 367 de la Constitución Política36 y es inherente a la finalidad social del Estado, en tanto contribuye al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población y, a su vez, materialmente implica el respeto y garantía de otros derechos constitucionales.
Al respecto, la Corte Constitucional ha enfatizado la trascendental importancia de la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, al sostener que éstos efectivizan 31 Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (…) 32 Artículo 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella (…) 33 Ley 142 de 1996 artículo 5.1.
Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. 34 artículo 4 literal h de la Ley 472 de 1998.
El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública 35 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 15 de junio de 2018, Rad. 18001-23-31-000-2011-00222-01 (AP) Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, 36 el artículo 365 superior establece, entre otros aspectos, que (i) la prestación de los servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado;
(ii) la prestación eficiente de los servicios públicos, a todos los habitantes del territorio nacional, constituye un deber estatal; y (iii) la prestación de dichos servicios públicos estará sometida al régimen jurídico que fije la ley. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad37.
Ahora bien, el Estado tiene el deber de la regulación, control y vigilancia permanente de la prestación de los servicios públicos. En concordancia, el artículo 2º de la Ley 142 establece que los fines de la intervención del Estado, entre otros, son garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios; atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico; y prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan.
El artículo 2º de nuestra Constitución Política señala que uno de los fines esenciales del Estado es servir a la comunidad y promover la prosperidad general. Entre los instrumentos más eficaces con los que cuenta el Estado para dar cumplimiento a esos deberes sociales, se encuentra la debida prestación de los servicios públicos. De igual forma, la Constitución en el título XII, capítulo 5º, denominado “De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”, contempla lo relacionado con la prestación eficiente de los servicios públicos, dentro de los cuales están los llamados "Servicios domiciliarios".
Responsabilidad estatal en el mantenimiento vial y garantía de derechos colectivos. La jurisprudencia del Consejo de Estado38 ha consolidado una línea uniforme en torno a que el estado de la infraestructura vial incide directamente en la garantía de múltiples derechos colectivos, entre ellos la seguridad y salubridad públicas, la prevención de riesgos y desastres previsibles, la protección del patrimonio público y el acceso a un servicio público de transporte eficiente y oportuno. En este sentido, la adecuada conservación de la malla vial no constituye una facultad discrecional de la administración, sino un deber jurídico que se deriva de los principios de eficacia, prevención y protección del interés general.
La Sala analizó el deterioro de la Troncal del Llano y concluyó que el mismo impedía la prestación del servicio público de transporte en condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad. A partir de ello, estableció que el mal estado de la infraestructura vial no solo afecta la movilidad de los usuarios, sino que compromete su integridad física, configurando una vulneración directa de los derechos colectivos a la seguridad y a la salubridad públicas.
De esta manera, la Corporación vinculó de forma expresa la conservación de las vías con la garantía efectiva de dichos derechos. 37 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 38 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 4 de febrero de 2016.
Radicación 85001‑23‑33‑000‑2012‑00268‑01 (AP). Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Asimismo, en dicha providencia se reiteró el carácter preventivo de la acción popular, al señalar que esta procede no solo frente a la vulneración consumada, sino también para evitar el daño contingente y hacer cesar el peligro o la amenaza sobre los derechos colectivos.
Bajo este entendimiento, la omisión en el mantenimiento de la infraestructura vial adquiere especial relevancia, en tanto puede constituirse en un factor generador de riesgos previsibles, cuya materialización es evitable mediante la adopción de medidas oportunas por parte de las autoridades competentes. De igual forma, el Consejo de Estado destacó que el deterioro progresivo de la infraestructura vial no solo genera afectaciones a los usuarios, sino que también produce consecuencias negativas para la hacienda pública, en la medida en que incrementa los costos de rehabilitación y reconstrucción. En tal sentido, la omisión en el mantenimiento oportuno de las vías compromete el patrimonio público, al implicar un uso ineficiente de los recursos estatales y una desvalorización de bienes de uso público cuya conservación es responsabilidad de la administración. Finalmente, la Sala protegió el derecho colectivo al acceso a un servicio público de transporte en condiciones de eficiencia, calidad y oportunidad, precisando que la adecuada infraestructura vial constituye un presupuesto indispensable para su garantía. En consecuencia, la falta de mantenimiento de las vías impide la prestación del servicio en condiciones seguras y continuas, lo que se traduce en una afectación directa de los derechos de la comunidad y en el incumplimiento de los deberes funcionales del Estado en materia de planeación, conservación y ejecución de obras públicas. 6.
Análisis jurídico del caso en concreto 6.1. Las pruebas allegadas al proceso Se encuentra debidamente establecido, desde el punto de vista probatorio, con prueba documental idónea, lo siguiente: Aportadas por la parte demandante • Oficio fechado 27 de agosto de 2024, dirigido al Ministerio de Transporte. • Oficio fechado 27 de agosto, dirigido al Director General de INVIAS, Gobernación del Departamento del Choco y a la Alcaldía de Bahía Solano. • Oficio con radicado 2023S-VBOG-014603 de fecha 2023-10-24, dirigido a la Alcaldía Municipal de Bahía Solano por parte de la Subdirectora de Vías Regionales(E).
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Aportadas por la parte demandada Instituto Nacional de Vías – INVÍAS • Convenio interadministrativo 0238 de 1995 y Acta de entrega. • Contrato 1020 del 2022 y Anexo Técnico. • Memorando suscrito por la Subdirección de Vías Regionales. Departamento del Chocó • Relación el formato Excel de los proyectos presentados por el municipio de Bahía Solano. Ministerio de Transporte.
En su escrito de contestación de la demanda, el Ministerio de Transporte allegó, además de sus consideraciones de fondo, una relación de disposiciones constitucionales y legales que, en su criterio, delimitan las competencias de las entidades territoriales y del orden nacional en materia de planeación, infraestructura y gestión del riesgo, tales referencias no constituyen medios de prueba en sentido procesal, sino citas jurídicas orientadas a sustentar los argumentos de defensa de dicha entidad, razón por la cual serán tenidas en cuenta únicamente como elementos de interpretación jurídica conforme al principio iura novit curia.
Municipio de Bahía Solano No contestó la demanda ni allego prueba alguna. 7. Caso Concreto y conclusiones Establecido el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, la Sala procede a examinar el acervo probatorio obrante en el expediente, con el fin de determinar si se configura la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda y, en consecuencia, adoptar la decisión que en derecho corresponda.
Del análisis integral del material probatorio allegado al expediente, la Sala advierte que el actor popular, en su condición de Personero Municipal, puso en conocimiento de diversas autoridades del orden nacional y territorial el estado de deterioro del tramo vial de aproximadamente 1.6 km comprendido entre el Puente de Chocolatal y el Muelle de Cabotaje, mediante oficios radicados el 27 de agosto de 2024, en los cuales se resaltó la importancia de dicho corredor para la conectividad del municipio de Bahía Solano. Si bien tales comunicaciones contienen afirmaciones relativas al flujo de carga, pasajeros y actividad turística, lo cierto es que estas no se encuentran respaldadas por medios de prueba REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN técnicos o periciales que permitan tenerlas por acreditadas con certeza.
No obstante, ello no impide el análisis de fondo, pues conforme a la naturaleza de las acciones populares, no es necesaria la acreditación de un daño consumado, sino la verificación de una amenaza o vulneración cierta de derechos colectivos. En efecto, el Consejo de Estado ha sostenido que la acción popular procede contra toda acción u omisión de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos, sin que sea necesario esperar a la consolidación del daño, bastando la verificación de un riesgo cierto.39 Bajo este entendimiento, este Tribunal encuentra que la existencia de la vía y su estado de deterioro sí se encuentran suficientemente acreditados a partir de los documentos oficiales allegados por las entidades demandadas, particularmente por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS.
En efecto, tanto la contestación de la demanda como el contrato de obra núm. 1020 de 2022 evidencian que el tramo urbano comprendido entre el Muelle de Cabotaje y el Puente de Chocolatal fue identificado institucionalmente como un sector que requería intervención. Este reconocimiento no solo acredita el conocimiento previo de la problemática por parte de la administración, sino que también constituye un indicio claro de la necesidad de intervención estatal, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia, activa el deber de las autoridades de adoptar medidas eficaces y oportunas para evitar la consolidación del daño colectivo.
Sobre este punto, la Corte Constitucional40 ha señalado que la vulneración de derechos colectivos puede derivarse de la omisión de las autoridades cuando, pese a tener conocimiento de una situación de riesgo y contar con competencias para actuar, no despliegan acciones idóneas para conjurarla. En el caso concreto, si bien se evidencia la existencia de instrumentos contractuales orientados al mejoramiento de la vía, lo cierto es que estos no han producido resultados materiales efectivos, lo que pone de presente una ejecución ineficaz de la función administrativa, contraria a los principios de eficacia, coordinación y responsabilidad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, así como a los mandatos de concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 ibídem.
Adicionalmente, la jurisprudencia ha sido enfática en que la responsabilidad en sede de acción popular no se limita a la inactividad absoluta, sino que también comprende aquellos eventos en los cuales las actuaciones estatales resultan insuficientes, tardías o ineficaces para garantizar la protección de los derechos colectivos.41 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente William Hernández Gómez, sentencia del 13 de febrero de 2018, rad. 25000-23-15-000-2002-02704-01 (SU) 40 Corte Constitucional, Sentencia T-163 de 2024, Bogotá, D.C., 2024 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
(2018). Sentencia del 13 de febrero de 2018. C.P. William Hernández Gómez. Rad. 25000-23-15-000-2002-02704-01 (SU). REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN En este orden de ideas, la Sala concluye que la vulneración de los derechos colectivos invocados no se sustenta en las afirmaciones del actor sobre el volumen de tránsito, sino en la omisión administrativa acreditada a partir de documentos oficiales, la cual ha impedido la consolidación de una infraestructura vial en condiciones adecuadas.
Dicha omisión comporta una afectación real a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la prestación eficiente del servicio público de transporte, razón por la cual dichos derechos están llamados a prosperar.
Así las cosas, la Sala declarará probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del derecho pretendido, inexistencia de título de imputación y la ausencia de responsabilidad, propuestas por el Ministerio de Transporte; amparará los derechos colectivos previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la prestación eficiente del servicio público de transporte de la comunidad del municipio de Bahía Solano, Chocó, en consecuencia ordenará al Municipio de Bahía Solano que, dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, formule y adopte un plan integral de intervención del tramo vial de aproximadamente 1.6 km comprendido entre el Puente de Chocolatal y el Muelle de Cabotaje, el cual deberá incluir como mínimo, diagnóstico técnico actualizado, diseño de obras de pavimentación, obras de drenaje y manejo de aguas, cronograma de ejecución, presupuesto y fuentes de financiación; se ordenará al Departamento del Chocó y al Instituto Nacional de Vías –INVÍAS que, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, brinden apoyo técnico, administrativo y financiero al Municipio de Bahía Solano para la estructuración y ejecución del plan ordenado, dentro de sus competencias legales y que la ejecución de las obras se inicie dentro de los seis (6) meses siguientes a la aprobación del plan, y se desarrolle conforme a un cronograma progresivo, garantizando condiciones mínimas de transitabilidad durante su ejecución. Finalmente, se conformará un Comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes dadas en esta sentencia, el cual será integrado por, el magistrado sustanciador, quien lo presidirá; el actor popular; por el Defensor del Pueblo o su delegado, por el representante legal o delegado del MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO, por el delegado del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS –INVÍAS, por el delegado del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ y el señor PROCURADOR JUDICIAL, el cual deberá: Realizar reuniones periódicas para evaluar el cumplimiento de las órdenes impartidas y rendir informes al despacho sobre los avances en la ejecución de las medidas ordenadas; es de resaltar que, durante la ejecución de la sentencia se observa que REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el tribunal de primera instancia podrá ampliar esos términos en el marco del comité de verificación de cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472. 8.
Condena en costas La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia proferida el 6 de agosto de 2019, unificó jurisprudencia en el sentido de precisar el alcance del artículo 38 de la Ley 472 respecto a las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y liquidación de costas, así42: El artículo 38 de la Ley 472 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia proteja los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 de la Ley 472. La condena en costas, de acuerdo con el artículo 361 del Código General del Proceso, incorpora, por una parte, el concepto de expensas y gastos procesales y, por la otra, agencias en derecho.
Hay lugar a reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también hay lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472. “[…] No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia […]”.
La condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. En cualquiera de los eventos en que debe reconocerse costas procesales, la condena atenderá las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso; en esta medida, se condenará únicamente al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2019, C.P. Dra. Rocío Araújo Oñate, núm. único de radicación 150013333007201700036-01(AP)REV-SU REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN del Proceso.
Así las cosas, al no encontrarlas causadas, la Sala no efectuara condena en costas. Se remitirá una copia del fallo definitivo a la Defensoría del Pueblo, para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del derecho pretendido, inexistencia de título de imputación y la ausencia de responsabilidad, propuestas por el MINISTERIO DE TRANSPORTE, por las razones expuestas en SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la prestación eficiente del servicio público de transporte de la comunidad del municipio de Bahía Solano, Chocó, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia: ORDÉNASE al Municipio de Bahía Solano que, dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, formule y adopte un plan integral de intervención del tramo vial de aproximadamente 1.6 km comprendido entre el Puente de Chocolatal y el Muelle de Cabotaje, el cual deberá incluir como mínimo: • Diagnóstico técnico actualizado • Diseño de obras de pavimentación • Obras de drenaje y manejo de aguas • Cronograma de ejecución • Presupuesto y fuentes de financiación TERCERO: ORDENAR al Departamento del Chocó y al Instituto Nacional de Vías –INVÍAS que, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, brinden apoyo técnico, administrativo y financiero al Municipio de Bahía Solano para la estructuración y ejecución del plan ordenado, dentro de sus competencias legales.
CUARTO: ORDENAR que la ejecución de las obras se inicie dentro de los seis (6) meses siguientes a la aprobación del plan, y se desarrolle conforme a un cronograma progresivo, garantizando condiciones mínimas de transitabilidad durante su ejecución. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN QUINTO: CONFORMAR un Comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes dadas en esta sentencia, el cual será integrado por, el magistrado sustanciador, quien lo presidirá; el actor popular; por el Defensor del Pueblo o su delegado, por el representante legal o delegado del MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO, por el delegado del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS –INVÍAS, por el delegado del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ y el señor PROCURADOR JUDICIAL, el cual deberá: a) Realizar reuniones periódicas para evaluar el cumplimiento de las órdenes impartidas. b) Rendir informes al despacho sobre los avances en la ejecución de las medidas ordenadas.
Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el tribunal de primera instancia podrá ampliar esos términos en el marco del comité de verificación de cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO. SIN condena en costas procesales.
OCTAVO. REMÍTASE copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los fines ordenados en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
NOVENO
NOTIFÍQUESE a las partes de conformidad con la ley.
DÉCIMO. Ejecutoriada esta providencia, conclúyase el proceso, archívese el expediente y cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada en Sala ordinaria de decisión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado Magistrado ( Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.