REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.°30 Medio de Control PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS (ACCIÓN POPULAR) Demandantes CARLOS MARIO CARDONA PÉREZ, EN CALIDAD DE PERSONERO DEL MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO C.C. 73.583.457 Demandados MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, VICEMINISTERIO DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO, GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, ALCALDÍA MUNICIPAL DE BAHÍA SOLANO, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE BAHÍA SOLANO “ACUBAHIA” SP.
Coadyuvante LUIS ENRIQUE MURILLO ROBLEDO, DEFENSOR DEL PUEBLO REGIONAL CHOCÓ Radicado 27001233300020240000900 Instancia PRIMERA Temas y Subtemas Derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de prioridad que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al acceso al agua potable, derecho al agua.
Decisión AMPARA MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Procede la Sala Primera de decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a proferir sentencia de primera instancia en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos (acción popular) consagrado en el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, promovido por el señor Carlos Mario Cardona Pérez en calidad de Personero Municipal de Bahía Solano, en contra de la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Viceministerio De Agua y Saneamiento Básico, Gobernación del Departamento del Choco, Alcaldía Municipal de Bahía Solano, Empresa de Servicios Públicos de Bahía Solano “ACUBAHIA” SP.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN I.
ANTECEDENTES El señor Carlos Mario Cardona Pérez en su calidad de Personero Municipal de Bahía Solano y en ejercicio de la acción popular en contra de las entidades indicadas en la referencia con el propósito de que se concedan las siguientes: 1.1. Pretensiones El demandante solicita: • Que se declare la vulneración y amenaza de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como el derecho fundamental al acceso al agua potable, en perjuicio de los habitantes del corregimiento El Valle, municipio de Bahía Solano. • Que se ordene al Municipio de Bahía Solano, a la Empresa de Servicios Públicos ACUABAHIA, a la Gobernación del Chocó y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, adoptar de manera inmediata las medidas necesarias para garantizar el suministro de agua potable y la implementación de un sistema de alcantarillado en el corregimiento El Valle. • Que se disponga la formulación, financiación y ejecución de un proyecto integral de acueducto y alcantarillado para el corregimiento El Valle, con estándares técnicos adecuados y sostenibles, en cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que recaen sobre las entidades territoriales y la Nación. • Que se ordene a las entidades accionadas la destinación prioritaria de recursos del gasto público social, con el fin de garantizar la prestación eficiente y oportuna de los servicios de agua potable y saneamiento básico en el corregimiento El Valle, en concordancia con los mandatos constitucionales de protección de los derechos colectivos. • Que se ordene a las entidades accionadas implementar medidas provisionales de abastecimiento de agua potable, tales como carrotanques, plantas de tratamiento portátiles u otros mecanismos alternativos, mientras se ejecuta la solución definitiva de infraestructura, asegurando así el mínimo vital de agua para la comunidad. • Que se ordene a las entidades accionadas establecer un plan de seguimiento y control, con participación activa de la comunidad y de los organismos de control, para verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia y garantizar la efectividad de las medidas adoptadas.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 1.2. Fundamentos Fácticos de la demanda El demandante señala que el municipio de Bahía Solano, ubicado en el departamento del Chocó, cuenta con una población superior a 9.425 habitantes, distribuida entre la cabecera municipal y sus distintos corregimientos.
Dentro de estos, el corregimiento de El Valle se constituye como el más poblado, con más de 3.229 habitantes registrados en el Sisben; no obstante, precisa que la población real supera ampliamente dicha cifra. Indica que en el corregimiento de El Valle se presentan graves y persistentes carencias en materia de salud, educación, vivienda y transporte.
Sin embargo, resalta que la situación más crítica corresponde a la falta de acceso a agua potable y a un sistema de alcantarillado público. La comunidad se ve obligada a abastecerse de agua mediante mecanismos rudimentarios, como la captación directa de la quebrada “Tundo”, el almacenamiento en tanques y la recolección de aguas lluvias, sin que exista tratamiento alguno, lo cual pone en serio riesgo la salud de los habitantes y desconoce el mínimo vital de agua potable fijado por la Organización Mundial de la Salud.
Agrega que el suministro de agua resulta insuficiente, irregular y carente de las condiciones técnicas necesarias para garantizar la salubridad pública. A ello se suma la inexistencia de un sistema de alcantarillado, circunstancia que expone de manera permanente a la población a graves riesgos en materia de saneamiento básico, configurando un daño contingente y una amenaza constante a los derechos colectivos.
Atribuye esta situación a la omisión de la Empresa de Servicios Públicos “ACUABAHIA” S.P., entidad creada para administrar y prestar los servicios públicos domiciliarios en el municipio de Bahía Solano, la cual no ha cumplido sus funciones en el corregimiento de El Valle, pese a recibir transferencias y subsidios municipales destinados a dicho objeto.
Esta inactividad, según lo expuesto, ha permitido la prolongación de la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad. Finalmente, pone de presente que el 14 de noviembre de 2023 se presentó requerimiento ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Gobernación del Chocó, el Municipio de Bahía Solano y ACUABAHIA S.P., en cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA, solicitando la adopción de las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos invocados.
No obstante, las entidades accionadas omitieron adoptar acciones efectivas, lo que evidencia la persistencia de la amenaza y la vulneración denunciada1. 1 Obrante en SAMAI (Índice 0001) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 1.3. Derechos colectivos amenazados o vulnerados El actor popular invocó como derechos amenazados y vulnerados el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como el derecho fundamental al acceso al agua potable, todos ellos en perjuicio de los habitantes del corregimiento El Valle, municipio de Bahía Solano. 1.4.
Contestación de la demanda Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico2 La entidad contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la acción popular. En su pronunciamiento, reconoció que le asisten funciones de apoyo financiero, técnico y administrativo en materia de agua potable y saneamiento básico; no obstante, precisó que la competencia primaria para garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios recae en el Municipio de Bahía Solano, conforme al orden constitucional y legal vigente.
En ese sentido, sostuvo que no existe un vínculo directo entre su actuación u omisión y la vulneración de los derechos colectivos alegada por el actor, en la medida en que la ausencia de infraestructura obedece a la falta de proyectos formulados y presentados por la Alcaldía Municipal, así como a la competencia atribuida exclusivamente al municipio para la gestión y ejecución de este tipo de obras.
A partir de ello, enfatizó que su intervención se encuentra condicionada a la iniciativa municipal, y no comporta la ejecución directa de proyectos de carácter local. Con fundamento en lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva, solicitando ser exonerada de responsabilidad frente a las pretensiones de la demanda.
Departamento del Chocó3 Por intermedio de su apoderada judicial, la demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. En sustento de su postura, afirmó que la competencia para garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado radica de manera directa en el Municipio de Bahía Solano, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley 142 de 1994.
Explicó que, si bien los departamentos y la Nación tienen funciones relacionadas con dichos servicios, estas se limitan al apoyo técnico, financiero y de coordinación, y solo se activan una 2 Obrante en SAMAI (índice 00015) 3 Obrante en SAMAI (Índice 00014) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN vez el municipio ha asumido la iniciativa correspondiente.
En consecuencia, sostuvo que no puede atribuírsele responsabilidad por la ausencia de proyectos o actuaciones que corresponden exclusivamente al ente territorial municipal. En ese sentido, señaló que la Alcaldía de Bahía Solano ha formulado quince proyectos para ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías, ninguno de los cuales está orientado a la construcción de infraestructura de acueducto y alcantarillado en el corregimiento de El Valle.
A partir de ello, concluyó que la omisión denunciada es imputable únicamente al municipio. Con base en lo anterior, argumentó que no existe nexo causal entre su actuación u omisión y la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor, razón por la cual no puede predicarse responsabilidad en su cabeza. Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva, solicitando ser exonerada de cualquier responsabilidad frente a las pretensiones de la demanda.
Por otra parte, vencido el término de traslado de la demanda, el demandado Municipio de Bahía Solano y la Empresa de Servicios Públicos de Bahía Solano “ACUABAHIA” S.P., no presentaron contestación, razón por la cual se tiene que guardaron silencio frente a las pretensiones formuladas en su contra. 1.5. Trámite Procesal Mediante auto interlocutorio núm. 285 del trece (13) de marzo de 2024, se admitió la presente Acción Popular4 y se corrió traslado a las partes de la solicitud de medida cautelar propuesta por el demandante para que se pronunciaran sobre ellas.
Las notificaciones del auto anterior se surtieron respectivamente en la fecha en mención.5 La publicación ordenada en el auto admisorio de la demanda se realizó el día quince (15) de marzo de 2024, tal y como consta en el expediente.6 Mediante auto núm. 0777 del veintiuno (21) de marzo de 2025, se fijó fecha para la celebración de audiencia de pacto de cumplimiento.
Mediante memorial de fecha veintidós (22) de marzo del 2024, el apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio – MVCT, presento escrito de oposición a la medida cautelar propuesta por el demandante8. 4 Obrante en SAMAI (índice 00007) 5 Obrante en SAMAI (índice 00009) 6 Obrante en SAMAI (índice 00011) 7 Obrante en SAMAI (índice 00027) 8 Obrante en SAMAI (índice 00020) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Mediante auto núm. 0969 del treinta y uno (31) de marzo de 2025, el despacho resolvió la solicitud de medida cautelar propuesta por el accionante.
Las notificaciones del auto anterior se surtieron respectivamente el primero (01) de abril de 202510. Mediante auto núm. 10511 del cuatro (04) de abril de 2025, el Despacho, en atención a la solicitud de aplazamiento presentada por el apoderado de la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, dispuso reprogramar la audiencia de pacto de cumplimiento para el día veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025), a las diez de la mañana (10:00 a.m.).
La notificación del auto anterior se surtió respectivamente en la fecha en mención12. Mediante auto núm. 21113 del treinta y uno (31) de julio de 2025, se resolvió solicitud de coadyuvancia presentada por el Defensor del Pueblo Regional Chocó, Dr. Luis Enrique Murillo Robledo. La notificación del auto anterior se surtió respectivamente el 07 de noviembre de 202514.
Mediante auto núm. 01115 del tres (03) de septiembre de 2025, se fijó nueva fecha de audiencia de pacto de cumplimiento para el día catorce (14) de octubre de 2025, a las nueve de la mañana (09:00 a.m.). La notificación del auto anterior se surtió respectivamente el 04 de septiembre de 202516. Mediante escrito radicado el dieciséis (16) de septiembre del 202517, varios habitantes del corregimiento El Valle manifestaron su interés de coadyuvar a las pretensiones de la acción popular.
Mediante auto interlocutorio núm. 27718 del veintitrés (23) de septiembre del 2025, el despacho aceptó la solicitud de coadyuvancia presentada por los habitantes del corregimiento El Valle y ordena la respectiva notificación a las partes. Finalmente, el 14 de octubre de 2025, se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida, se decretaron pruebas y se concedió el término de 5 días para presentar alegatos de conclusión19. 9 Obrante en SAMAI (índice 00032) 10 Obrante en SAMAI (índice 00035) 11 Obrante en SAMAI (índice 00037) 12 Obrante en SAMAI (índice 00039) 13 Obrante en SAMAI (índice 00052) 14 Obrante en SAMAI (índice 00055) 15 Obrante en SAMAI (índice 00056) 16 Obrante en SAMAI (índice 00059) 17 Obrante en SAMAI (índice 00062) 18 Obrante en SAMAI (índice 00063) 19 Obrante en SAMAI (índice 0079) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 1.6.
Alegatos de conclusión Dentro del término de traslado dado a las partes para presentar alegatos de conclusión respecto del caso en concreto, las mismas precisaron lo siguiente: 1.6.1. Parte demandante20 El Personero Municipal de Bahía Solano, en calidad de accionante, presentó alegatos de conclusión en los que reiteró la existencia de una vulneración grave y persistente de diversos derechos colectivos de los habitantes del corregimiento El Valle, derivada de la ausencia de un sistema adecuado de acueducto y alcantarillado.
En primer término, destacó la afectación del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, consagrado en el artículo 79 de la Constitución Política, enfatizando que el Estado tiene la obligación de proteger la diversidad e integridad del ambiente, así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental que inciden directamente en la salud y en las condiciones de vida digna de la población. De igual manera, subrayó la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, previsto en el artículo 88 de la Constitución y desarrollado por la Ley 472 de 1998, al señalar que la inexistencia de un suministro regular de agua potable y de un sistema de alcantarillado expone de manera permanente a la comunidad a graves riesgos sanitarios.
En este mismo sentido, resaltó la afectación del derecho de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, cuya satisfacción exige la implementación de sistemas técnicos adecuados de acueducto y alcantarillado, conforme a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y la Ley 715 de 2001. Asimismo, el accionante invocó el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, recordando que el artículo 365 de la Constitución impone al Estado el deber de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, entre ellos los relacionados con el saneamiento básico.
Finalmente, hizo énfasis en la fundamentalidad del derecho al agua potable, reconocida por la Corte Constitucional y por instrumentos internacionales de derechos humanos, como condición indispensable para la vida digna, la salud y la supervivencia humana. Con fundamento en lo anterior, solicitó al despacho acceder a la totalidad de las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenar la construcción de un sistema de acueducto y 20 Obrante en SAMAI (índice 00074) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN alcantarillado en el corregimiento El Valle, en beneficio de más de cuatro mil habitantes, como medida necesaria para garantizar de forma efectiva los derechos colectivos invocados. 1.6.2.
Parte demandada Nación- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 21, por intermedio de su apoderado judicial, a entidad presentó alegatos de conclusión en los que reiteró su oposición a las pretensiones de la demanda y solicitó su desvinculación del proceso. Como fundamento principal, sostuvo que no existe nexo causal entre su actuación y la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados, en la medida en que la competencia para garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado corresponde de manera directa al Municipio de Bahía Solano, conforme a la Constitución Política y a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
En ese sentido, explicó que su intervención en materia de agua potable y saneamiento básico se circunscribe a funciones de asistencia técnica y orientación, las cuales —según afirmó— han sido cumplidas, tal como se evidencia en los oficios remitidos al ente municipal. No obstante, precisó que carece de competencia para ejecutar de manera directa obras de infraestructura local, cuya planeación y ejecución recaen exclusivamente en la autoridad municipal.
Asimismo, destacó que no se han presentado proyectos por parte de la Alcaldía de Bahía Solano ante los mecanismos de viabilización correspondientes, circunstancia que impide la canalización de recursos o la gestión de esquemas de financiación para la ejecución de obras de acueducto y alcantarillado en el corregimiento de El Valle. Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no existe una relación jurídica sustancial que permita atribuirle responsabilidad alguna en la vulneración alegada.
En consecuencia, solicitó al despacho declarar probada dicha excepción y exonerar al Ministerio de cualquier responsabilidad dentro de la presente acción popular. Departamento del Chocó22 se ratificó en las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, sosteniendo que la pretensión principal de la acción popular consistente en la construcción de obras de acueducto y alcantarillado en el corregimiento de El Valle corresponde de manera directa al Municipio de Bahía Solano, en virtud de las competencias constitucionales y legales vigentes. 21 Obrante en Samai (índice 00073) 22 Obrante en expediente digital índice 00145 de SAMAI.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Al respecto, citó el artículo 365 de la Constitución Política, que impone al Estado el deber de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, y el artículo 311 superior, que asigna de manera específica a los municipios la responsabilidad de prestar los servicios públicos que determine la ley y de construir las obras necesarias para el progreso local.
En refuerzo de lo anterior, destacó que la Ley 142 de 1994, en su artículo 5, atribuye expresamente a los municipios la obligación de asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, mientras que la Ley 715 de 2001, en su artículo 76, reafirma dicha competencia al señalar que corresponde a estas entidades territoriales construir, ampliar, rehabilitar y mejorar la infraestructura de los servicios públicos.
La apoderada del departamento agregó que, en el evento en que el municipio carezca de los recursos financieros necesarios para ejecutar este tipo de obras, le corresponde formular y presentar proyectos ante los niveles superiores de gobierno para su financiación. En ese marco, hizo referencia a la Resolución 661 de 2019 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que regula el procedimiento de presentación y viabilización de proyectos de agua potable y saneamiento básico.
Asimismo, mencionó la Resolución 844 de 2018 y el Decreto 1898 de 2016, normas que establecen los requisitos técnicos y los esquemas diferenciales aplicables a proyectos de saneamiento básico en zonas rurales. En conclusión, afirmó que el Municipio de Bahía Solano no ha presentado proyectos relacionados con los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo para el corregimiento de El Valle, circunstancia que demuestra que la iniciativa y la competencia para promover dichas obras recaen exclusivamente en esa entidad territorial.
Por ello, sostuvo que el Departamento del Chocó no ha vulnerado los derechos colectivos invocados, dado que su actuación administrativa se ha desarrollado conforme a la Constitución y la ley, siendo el municipio el principal responsable de la situación denunciada. 1.6.3. Parte Coadyuvante Defensoría del Pueblo – Regional Chocó 23 A través de su defensor público, reiteró a procedencia de la acción popular y la necesidad de amparar los derechos colectivos invocados por la comunidad del corregimiento El Valle.
En tal sentido, recordó que las acciones populares constituyen mecanismos de carácter preventivo, cuyo propósito es evitar la materialización de un daño contingente, así como hacer cesar la amenaza o vulneración actual de los derechos colectivos, entre ellos la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de 23 Obrante en Samai (índice 00071).
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN servicios que garantice la salubridad, el acceso a los servicios públicos y el derecho fundamental al agua potable. La Defensoría fundamentó su postura en disposiciones constitucionales como los artículos 49, 79, 365 y 366 de la Constitución Política, que consagran la obligación del Estado de garantizar la salud, el saneamiento ambiental y la prestación eficiente de los servicios públicos, en atención a su finalidad social.
Asimismo, hizo referencia a la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha reconocido el acceso al agua potable como un derecho fundamental autónomo, estrechamente vinculado con la vida, la dignidad humana y la salud. De igual manera, señaló que se encuentra plenamente acreditado en el proceso que en el corregimiento El Valle no existe un sistema adecuado de acueducto ni de alcantarillado, circunstancia que configura una vulneración grave y continuada de los derechos colectivos de sus habitantes.
En ese contexto, enfatizó que la obligación de asegurar la prestación de estos servicios recae en el Estado y, de manera directa, en los municipios, conforme a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y demás normas concordantes, y que la inactividad de las entidades accionadas contraviene la finalidad social del Estado. Finalmente, concluyó que concurren todos los presupuestos legales y jurisprudenciales para que prosperen las pretensiones de la demanda, razón por la cual solicitó al despacho dictar sentencia favorable que ampare los derechos colectivos vulnerados y ordene la construcción y prestación eficiente de los servicios de acueducto y alcantarillado, en beneficio de los habitantes del corregimiento El Valle, municipio de Bahía Solano. 1.6.4.
Concepto del Ministerio Público La Procuraduría 41 Judicial II Administrativa del Chocó24, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, emitió concepto de fondo dentro de la acción popular En dicho pronunciamiento precisó que la demanda tiene por objeto la protección de diversos derechos colectivos, entre ellos el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad, el acceso a los servicios públicos y el derecho fundamental al agua potable, los cuales se encuentran presuntamente vulnerados en el corregimiento El Valle.
A partir del análisis del acervo probatorio, el Ministerio Público señaló que se encuentra acreditada la inexistencia de infraestructura adecuada de acueducto y alcantarillado en el corregimiento, circunstancia que comporta una afectación grave y actual de los derechos 24 Obrante en Samai (índice 00074) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN colectivos invocados por la comunidad.
En ese sentido, advirtió que dicha situación trasciende lo meramente administrativo y tiene repercusiones directas en la salud, la dignidad humana y la calidad de vida de los habitantes del sector. Asimismo, la Procuraduría observó que algunas de las entidades demandadas se limitaron a proponer la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, sin asumir la corresponsabilidad que les asiste en la garantía efectiva de los derechos colectivos reclamados.
Al respecto, recordó que la acción popular tiene un carácter eminentemente preventivo y está orientada a evitar la consumación de un daño contingente, razón por la cual no resulta admisible una interpretación restrictiva de las competencias que desconozca los principios de coordinación y concurrencia entre las entidades del Estado. En consecuencia, concluyó que procede el amparo de los derechos colectivos invocados y que, con fundamento en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, deben impartirse órdenes claras y precisas a las entidades accionadas para que adopten las medidas presupuestales, técnicas y administrativas necesarias, tendientes a la construcción de las obras de acueducto y alcantarillado requeridas, garantizando de manera permanente el acceso al agua potable y al saneamiento básico en condiciones dignas para la comunidad del corregimiento El Valle.
Vencido el término para presentar alegatos de conclusión, el Municipio de Bahía Solano y la Empresa de Servicios Públicos de Bahía Solano “ACUBAHIA” SP no allegaron escrito alguno, razón por la cual se tiene que guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES 2.1. De los presupuestos procesales 2.2.1. Competencia Según el lugar de ocurrencia de los hechos, y las pretensiones de la demanda, en tanto se dirigen contra autoridades del orden nacional, el Tribunal es competente para conocer del asunto en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 15 de la Ley 472 de 1998 y el art. 152 de la Ley 1437 de 2011. 3.
Marco Teórico 3.1. De los Fundamentos Normativos y Jurisprudenciales 3.1.1. Fundamentos Normativos y Jurisprudenciales de la Acción Popular REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN La acción popular, como mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos, está consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, que reza:
ARTÍCULO 88. La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la Seguridad y la Salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. La anterior disposición constitucional, fue desarrollada mediante la Ley 472 de 1998, considerada un medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos, y se ejerce “para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituirlos a su estado anterior cuando fuere posible” –art. 2-; cuyo trámite es preferente en relación con los demás asuntos, salvo el caso de las acciones de habeas corpus, tutela, y la acción de cumplimiento.
En cuanto a la naturaleza y fin de las acciones populares, el Honorable Consejo Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (ver art. 2.º de la L. 472) y los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica se resumen así: a) Es una expresión concreta el derecho de acción. Es decir, le permite a los titulares25 solicitar ante el juez competente que mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello.26 b) Es principal: La acción popular es de carácter principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado.
Muy diferente, por ejemplo, a la acción de tutela, que es eminentemente residual. c) Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está 25 Ley 472. Artículo 12, precisa que son titulares de las acciones populares: 1. Toda persona natural o jurídica. 2. Las organizaciones No Gubernamentales, la Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar. 3.
Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se hayan originado en su acción u omisión. 4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia. 5.
Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos o intereses. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2007. Exp. 76001-23-31-000-2005- 00549-01. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro.27 Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro. d) Es eventualmente restitutiva: Porque el juez de la acción popular puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior cuando fuere posible. e) Es actual, no pretérita.
Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo. Por el contrario, procederá este mecanismo de protección -aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural. f) La vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta.
Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo.28 g) Es excepcionalmente indemnizatoria. Es decir, en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado (artículo 34 de la L 472).29 4.
Cuestión previa – Falta de legitimación en la causa por pasiva En este caso, las entidades accionadas Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico y el Departamento del Chocó, propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. La legitimación en la causa ha sido entendida por el H. Consejo de Estado como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación, estén habilitadas por la ley para actuar procesalmente30.
De igual forma, el Tribunal de Cierre en lo Contencioso Administrativo, ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) una material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron 27 Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 21 de febrero de 2007.
Acción popular de Reinaldo Antonio Rubio Valencia y otros contra el Municipio de Armenia y otros. Radicación: 63001-23-31-000-2004-00243-01(AP). 28 Sección Tercera, dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006)- Radicación número: 15001-23-31-000-2003-0134501(AP) 29 Consejo de Estado, trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018)- Radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU) CP William Hernández Gómez B 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto del 25 de septiembre de 2013, exp. 55205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN la formulación de la demanda. En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que, si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto.
Al respecto, el H. Consejo de Estado ha expuesto: “Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores31”.(subrayado fuera del texto) Así mismo, la citada Corporación32 se ha encargado de destacar la distinción entre la legitimación de hecho en la causa y la legitimación material en la causa, con el propósito de concluir que en las etapas iniciales del proceso la legitimación que debe acreditarse es la primera de ellas, la cual está determinada por los hechos y las pretensiones que configuran la litis del proceso, así: “La legitimación de hecho en la causa es entendida como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado.
Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A demanda a B. Cada uno de estos está legitimado de hecho. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de julio de 2011, exp. n.º 19753, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. n. º 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN La legitimación material en la causa alude, por regla general, a situación distinta cual es la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas o hayan demandado o que hayan sido demandadas”.
En lo que respecta a la acción popular, la legitimación en la causa por pasiva se define por el artículo 9º de la Ley 472 de 1998, que establece que esta procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Bajo este panorama, la Sala encuentra que tanto el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como el Departamento del Chocó están plenamente facultados para fungir como demandados en la acción de la referencia, toda vez que la Constitución y la ley les asignan competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en materia de agua potable y saneamiento básico.
En efecto, el artículo 365 de la Constitución consagra que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de este asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. A su vez, el artículo 366 señala como finalidad social del Estado la solución de las necesidades insatisfechas en materia de saneamiento ambiental y agua potable.
En concordancia, la Ley 142 de 1994 y la Ley 715 de 2001 atribuyen a los municipios la responsabilidad primaria de garantizar la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, pero también prevén la concurrencia de los departamentos y de la Nación en la planeación, financiación y apoyo técnico de dichos proyectos. En el caso concreto, es evidente que tanto el Ministerio como el Departamento tienen competencias funcionales que los vinculan a la protección de los derechos colectivos invocados, aunque no sean los ejecutores directos de las obras.
Por ello, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por estas entidades no prospera, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que en acciones populares la legitimación pasiva se extiende a todas las autoridades con deberes de coordinación y apoyo, en aras de garantizar la protección integral de la comunidad33. 5.
Del problema jurídico a resolver y los presupuestos procesales para una decisión de fondo. 5.1. Del planteamiento jurídico del problema El problema jurídico que ocupa a la Sala en esta oportunidad se orienta a determinar si hay lugar a declarar como vulnerados los derechos e intereses colectivos previstos en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, relacionados con el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como el 33 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de julio de 2018, radicado. 08001-23-33-000-2014-00414-01(AP) C.P. María Elizabeth García González.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN derecho fundamental al acceso al agua potable, por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, la Gobernación del Departamento del Chocó, la Alcaldía Municipal de Bahía Solano y la Empresa de Servicios Públicos de Bahía Solano “ACUABAHIA ESP”, en calidad de vinculados, con ocasión de la omisión en la implementación de las medidas necesarias para garantizar la construcción y puesta en funcionamiento del sistema de acueducto y alcantarillado en el corregimiento El Valle, municipio de Bahía Solano, situación que ha generado la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad. 5.1.2.
Del derecho colectivo al goce de un ambiente sano. El Artículo 79 de la Constitución Política dispone que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y que la Ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Así mismo prescribe que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Con relación al ambiente sano, el Consejo de Estado ha estimado lo siguiente: “La Carta Política en su artículo 79, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Con miras a una adecuada materialización de tales propósitos, dispone que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural.”34 5.1.3.
Del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas Respecto del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, el Consejo de Estado ha considerado que esos conceptos se relacionan con las condiciones mínimas de orden público. Con relación a la seguridad, el Estado debe ejercer una función preventiva frente a las contravenciones, delitos, accidentes naturales y calamidades públicas.
En cuanto a la salubridad, el Estado debe ejercer una función preventiva frente a los factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos. Al respecto: 34 Consejo De Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera - Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso – Providencia del 18 de marzo de 2010 - Radicación número: 44001-23-31-000-200500328-01(AC) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN “De antaño esta Corporación, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, ha indicado que los conceptos de seguridad y salubridad públicas se incorporan dentro las condiciones mínimas constitutivas del orden público y cuya efectividad exige que el Estado adelante una labor preventiva, específicamente, en el caso de la seguridad pública, en sí misma considerada, a través de la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad pública, mediante la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos. Asimismo, al integrar ambos conceptos en la denominación del derecho colectivo en cuestión, señaló también que este se encuentra ligado al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto dentro como fuera de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen las condiciones de salud y seguridad de los asociados.”35 5.1.4.
Del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública La protección de la salubridad pública, entendida como condición esencial para la vida en comunidad, se vincula directamente con la existencia de infraestructuras adecuadas que permitan prevenir enfermedades, evitar focos de contaminación y garantizar un entorno sano. Este derecho colectivo encuentra respaldo en los artículos 36536 y 8837 de la Constitución Política, en el artículo 5.1 de la Ley 142 de 199438 y en el artículo 4 literal h de la Ley 472 de 199839, que lo reconocen como objeto de protección a través de las acciones populares.
El Consejo de Estado ha reiterado40 que este derecho no se refiere únicamente a la prestación de servicios, sino a la posibilidad real de la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que aseguren la gestión de la salubridad pública. En este sentido, comprende tanto la infraestructura física como sistemas de agua potable, alcantarillado y aseo como los 35 Consejo De Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección A - Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico – Providencia 3 de julio de 2020 - Radicación número: 85001-2333-000-2016-00290-01(AP) 36 Artículo 365.
Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (…) 37 Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella (…) 38 Ley 142 de 1996 artículo 5.1.
Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. 39 artículo 4 literal h de la Ley 472 de 1998.
El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública 40 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 15 de junio de 2018, Rad. 18001-23-31-000-2011-00222-01 (AP) Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN programas de salud preventiva y de atención que buscan disminuir la morbilidad en un lugar y tiempo determinados.
La afectación de este derecho se configura cuando se demuestra la imposibilidad de acceso a dichas infraestructuras, lo que impone al Estado y a las entidades territoriales la obligación de diseñar y ejecutar medidas que garanticen su disponibilidad y funcionamiento. Así, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública se erige como un componente indispensable para la efectividad de otros derechos fundamentales, en particular la vida, la salud y la dignidad humana, y constituye una manifestación concreta de la finalidad social del Estado. 5.1.5.
Del derecho colectivo relacionado con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna Este derecho colectivo tiene su fundamento constitucional en los artículos 2, 365, 366 y 367 de la Constitución Política41 y es inherente a la finalidad social del Estado, en tanto contribuye al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población y, a su vez, materialmente implica el respeto y garantía de otros derechos constitucionales.
Al respecto, la Corte Constitucional ha enfatizado la trascendental importancia de la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, al sostener que éstos efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad42. Ahora bien, el Estado tiene el deber de la regulación, control y vigilancia permanente de la prestación de los servicios públicos.
En concordancia, el artículo 2º de la Ley 142 establece que los fines de la intervención del Estado, entre otros, son garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios; atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico; y prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan.
El artículo 2º de nuestra Constitución Política señala que uno de los fines esenciales del Estado es servir a la comunidad y promover la prosperidad general. Entre los instrumentos más eficaces con los que cuenta el Estado para dar cumplimiento a esos deberes sociales, se encuentra la debida prestación de los servicios públicos. De igual forma, la Constitución en el título XII, capítulo 5º, denominado “De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”, contempla lo relacionado con la prestación eficiente 41 el artículo 365 superior establece, entre otros aspectos, que (i) la prestación de los servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado;
(ii) la prestación eficiente de los servicios públicos, a todos los habitantes del territorio nacional, constituye un deber estatal; y (iii) la prestación de dichos servicios públicos estará sometida al régimen jurídico que fije la ley. 42 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN de los servicios públicos, dentro de los cuales están los llamados "Servicios domiciliarios". 5.1.6.
Del derecho fundamental de acceso al agua potable El acceso al agua potable constituye un derecho fundamental cuyo núcleo esencial se traduce en la garantía de un mínimo vital en condiciones de calidad, disponibilidad, accesibilidad y asequibilidad. Este derecho no puede supeditarse a la existencia de infraestructura ni a la legalidad del asentamiento, pues el Estado tiene la obligación de asegurar su goce efectivo mediante soluciones progresivas, alternativas o paliativas.
La Corte Constitucional43 ha precisado que el suministro de agua para consumo humano es indispensable para la vida digna y la salud, y que las entidades territoriales y los prestadores del servicio deben adoptar medidas adecuadas y concertadas que permitan garantizar, de manera continua y suficiente, el acceso al recurso hídrico. En este sentido, el deber estatal de asegurar el mínimo vital de agua se refuerza frente a sujetos de especial protección constitucional, quienes no pueden ver restringido su derecho por razones de infraestructura o condiciones de legalidad del asentamiento. 6.
Análisis jurídico del caso en concreto 6.1. Las pruebas allegadas al proceso Se encuentra debidamente establecido, desde el punto de vista probatorio, con prueba documental idónea, lo siguiente: Aportadas por la parte demandante • Oficio núm. PMBS 240, radicado ante la Alcaldía Municipal de Bahía Solano, con fecha de recibido 16 de noviembre de 2023, mediante el cual se eleva solicitud relacionada con la problemática objeto de la presente acción. • Oficio núm. PMBS 241, remitido a la Gobernación del Chocó el 15 de noviembre de 2023. • Oficio núm. PMBS 243, enviado al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el 15 de noviembre de 2023. • Oficio núm. PMBS 244, dirigido al Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, de fecha 14 de noviembre de 2023. • Oficio núm. PMBS 242, remitido al gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Bahía Solano – ACUABAHÍA, con fecha 14 de noviembre de 2023. • Oficio núm. PMBS 279, dirigido al Secretario de Planeación del municipio de Bahía Solano, con fecha 11 de diciembre de 2023. 43 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T‑161 de 2025.
Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade. Expediente T‑10.704.722. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN • Oficio núm. PMBS 280, remitido al presidente del Consejo Comunitario El Cedro del corregimiento de El Valle, con fecha 11 de diciembre de 2023. • Oficio núm. PMBS 283, dirigido a la coordinadora de la oficina del Sisbén del municipio de Bahía Solano, con fecha 11 de diciembre de 2023. • Oficio núm. PMBS 252, remitido al gerente de ACUABAHÍA, con fecha 12 de diciembre de 2023. • Oficio con radicado núm. 2023EE0110009, dirigido a la Personería Municipal de Bahía Solano por el Subdirector de Proyectos de la Dirección de Infraestructura y Desarrollo Empresarial. • Oficio con radicado núm. 2023EE0110011, dirigido al Alcalde del municipio de Bahía Solano por el Subdirector de Proyectos de la Dirección de Infraestructura y Desarrollo Empresarial. • Oficio de fecha 11 de diciembre de 2023, dirigido a la Personería Municipal de Bahía Solano por el presidente y representante legal del Consejo Comunitario El Cedro del corregimiento de El Valle. • Oficio de fecha 12 de diciembre de 2023, dirigido a la Personería Municipal de Bahía Solano por la administradora de la oficina del Sisbén. • Oficio de fecha 22 de diciembre de 2023, dirigido a la Personería Municipal de Bahía Solano por el gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bahía Solano S.A. E.S.P. – ACUABAHÍA Triple A. • Contrato Interadministrativo y de Transferencia núm. 002 de 2022, celebrado entre el Municipio de Bahía Solano y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bahía Solano – ACUABAHÍA Triple A. • Oficio núm. PMBS 002 de fecha 2 de enero de 2024, dirigido al Secretario General y de Gobierno del municipio de Bahía Solano. • Captura de pantalla de una publicación realizada en la página de Facebook de la emisora local “Almejal Estéreo”, en la que se convoca a la comunidad del corregimiento de El Valle a realizar labores de limpieza en la bocatoma, acompañada de material audiovisual que evidencia las condiciones en las que se realiza la captación del agua. • Registro fotográfico en el que se observa el suministro de agua mediante carro del cuerpo de bomberos en distintos sectores del corregimiento de El Valle.
Aportadas por la parte demandada Departamento del Chocó • Relación el formato Excel de los proyectos presentados por el municipio de Bahía Solano. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT. • Oficio 2023EE0110009 del 5 de diciembre de 2023 Subdirección de Proyectos – MVCT. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN • Oficio 2023EE110011 del cinco de diciembre de 2023.
Subdirección de proyectos. • Memorando interno 2024IE0002543 del 22 de marzo de 2024. Solicitud insumos OAJ para áreas técnicas. • Memorando DIDE 2024IE0002580 del 27 de marzo de 2024. • Memorando interno VASB – DPR 2024IE0002562 del 26 de marzo de 2024 con los siguientes insumos técnicos: ✓ Acta de reunión virtual 12 de septiembre de 2023 en cinco folios. ✓ Acta Reunión virtual 24 de enero de 2024 en cuatro folios. ✓ Acta Reunión virtual 30 de enero de 2024 en cinco folios. ✓ Acta Reunión presencial Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 13 de marzo de 2024.
En tres folios. ✓ Lista de asistencia reunión presencial alcaldía de Bahía Solano. Estructuración proyecto de residuos sólidos. En dos folios. ✓ Lista de asistencia reunión presencial alcaldía Bahía Solano, abril 4 de 2024. Diagnóstico Basura Cero. En 2 folios. ✓ Lista de asistencia Reunión presencial CODECHOCÓ – Bahía Solano. 4 de abril de 2024.
Proyecto Basura cero. Abril 4 de 2024 en un folio. Se deja constancia de que el municipio de Bahía Solano y la Empresa ACUABAHÍA SP no contestaron la demanda ni allegaron prueba alguna, circunstancia que constituye un indicio adicional de desatención frente a la problemática planteada 7. Caso Concreto y conclusiones Descendiendo al caso concreto, el Tribunal advierte que la situación acreditada en el expediente pone en evidencia una vulneración actual, grave y sostenida de los derechos colectivos al acceso al agua potable, a la salubridad pública y al goce de un ambiente sano en el corregimiento de El Valle, municipio de Bahía Solano. En efecto, el acervo probatorio permite concluir que la comunidad no cuenta con infraestructura funcional de acueducto ni de alcantarillado, lo que ha derivado en la utilización de mecanismos informales e inseguros para el abastecimiento de agua, tales como el suministro mediante carro tanque y la captación directa de fuentes hídricas sin tratamiento.
Esta circunstancia, lejos de constituir una situación transitoria, revela una falla estructural en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, contraria a los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de asegurar su prestación eficiente. Ahora bien, en cuanto a la determinación de responsabilidades, la Sala encuentra, en primer lugar, que el municipio de Bahía Solano, como ente territorial encargado de garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, no ha desplegado las acciones necesarias para asegurar el acceso efectivo al agua potable y al saneamiento básico.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Resulta especialmente relevante recordar que el artículo 5, numeral 5.1, de la Ley 142 de 1994 establece que es competencia de los municipios “asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada”.
En este contexto, pese a la existencia de recursos transferidos y de instrumentos contractuales suscritos con el prestador del servicio, no se evidencian resultados materiales que permitan concluir que la comunidad cuenta con un suministro de agua en condiciones de calidad, continuidad y cobertura. En términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado, la obligación del municipio no se satisface con la simple formulación de proyectos o la suscripción de contratos, sino con la prestación real y efectiva del servicio, circunstancia que claramente no se acredita en el presente asunto44.
A ello se suma el hecho de que tanto la administración municipal como el prestador del servicio guardaron silencio frente a las actuaciones procesales, omitiendo ejercer su derecho de defensa, lo cual constituye un indicio adicional de desatención frente a la problemática planteada, comportamiento que ha sido valorado por la jurisprudencia como manifestación de desidia administrativa.
Con relación al prestador del servicio, ACUABAHÍA S.P., este Tribunal advierte que su gestión no ha garantizado condiciones mínimas en la prestación, lo que refuerza la conclusión de una prestación ineficiente e inadecuada, en contravía de los estándares exigidos por el ordenamiento jurídico. Lo anterior resulta aún más relevante si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 2 de la Ley 142 de 1994, la intervención del Estado en los servicios públicos tiene como uno de sus fines la atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico, finalidad que en el presente caso no se encuentra satisfecha.
Por su parte, el Departamento del Chocó, en el marco de sus competencias de coordinación, concurrencia y apoyo, no acreditó la implementación de medidas concretas orientadas a superar la problemática específica del corregimiento de El Valle. La simple referencia a proyectos registrados o a gestiones generales no resulta suficiente, en la medida en que no se evidencia su impacto real en la garantía de los derechos de la comunidad, lo que pone de manifiesto una falta de articulación institucional frente a una necesidad básica insatisfecha.
Cabe recordar que el artículo 7 de la Ley 142 de 1994 impone a los departamentos el deber de apoyar financiera, técnica y administrativamente a los municipios que hayan asumido la prestación directa de los servicios públicos. En lo que respecta al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, si bien su rol no es de ejecución directa, la Sala observa que, pese a tener conocimiento de la situación, las acciones 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, sentencia de 26 de julio de 2018, Rad. 08001-23-33-000-2014-00414-01 (AP).
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN de asistencia técnica, monitoreo y transferencia de recursos no se han traducido en soluciones efectivas. En consecuencia, su intervención ha permanecido en un plano formal que no logra materializar el goce efectivo de los derechos comprometidos. El Decreto 3571 de 2011, artículo 2, le asigna funciones de formulación, coordinación y asistencia técnica en materia de agua potable y saneamiento básico, especialmente en el sector rural, lo que refuerza su deber de actuar con eficacia. De otra parte, las pruebas fotográficas y audiovisuales allegadas al expediente adquieren especial relevancia, en tanto permiten constatar de manera directa las condiciones en las que la comunidad accede al recurso hídrico, evidenciando el consumo de agua no tratada y la inexistencia de sistemas adecuados de saneamiento.
Estos elementos probatorios no solo corroboran las afirmaciones del actor, sino que evidencian la existencia de un riesgo cierto para la salud pública, derivado de las condiciones precarias de abastecimiento. Bajo este contexto, este Tribunal encuentra plenamente acreditado el nexo causal entre la omisión de las entidades demandadas y la vulneración de los derechos colectivos invocados, en la medida en que la ausencia de infraestructura y la falta de gestión efectiva han generado condiciones incompatibles con un nivel de vida digno, afectando directamente la salud, el ambiente y la calidad de vida de la población, por consiguiente se declarará no probada la excepción de inepta demanda propuesta por la Nación- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 8.
Condena en costas La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia proferida el 6 de agosto de 2019, unificó jurisprudencia en el sentido de precisar el alcance del artículo 38 de la Ley 472 respecto a las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y liquidación de costas, así45: El artículo 38 de la Ley 472 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia proteja los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 de la Ley 472. La condena en costas, de acuerdo con el artículo 361 del Código General del Proceso, incorpora, por una parte, el concepto de expensas y gastos procesales y, por la otra, agencias en derecho. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2019, C.P. Dra. Rocío Araújo Oñate, núm. único de radicación 150013333007201700036-01(AP)REV-SU REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Hay lugar a reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también hay lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472.
“[…] No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia […]”.
La condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. En cualquiera de los eventos en que debe reconocerse costas procesales, la condena atenderá las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso; en esta medida, se condenará únicamente al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.
Así las cosas, al no encontrarlas causadas, la Sala no efectuara condena en costas. Se remitirá una copia del fallo definitivo a la Defensoría del Pueblo, para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de inepta demanda propuesta por la NACIÓN- MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, VICEMINISTERIO DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO; por las razones expuesta en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por la NACIÓN- MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, VICEMINISTERIO DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO, DEPARTAMENTO DEL CHOCO; por las razones expuesta en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: AMPARAR los derechos colectivos previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, relacionados con el acceso al agua potable, a la salubridad pública y al goce de un ambiente sano de la comunidad del corregimiento de el Valle, municipio de Bahía Solano - Chocó, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORDENAR al MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO, en su calidad de entidad responsable de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, que dentro del término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia: a) Elabore, adopte y ponga en marcha un plan de acción integral orientado a garantizar el acceso efectivo, continuo y de calidad al servicio de agua potable y saneamiento básico en el corregimiento de El Valle. b) Adopte medidas inmediatas y transitorias para asegurar el suministro de agua en condiciones aptas para el consumo humano, mientras se ejecutan las soluciones definitivas. c) Asegure la destinación y correcta ejecución de los recursos disponibles para la prestación de dichos servicios.
CUARTO: ORDENAR a la empresa prestadora del servicio público, ACUABAHÍA SP, que dentro del ámbito de sus competencias y en coordinación con el municipio: a) Garantice la prestación del servicio en condiciones de calidad, continuidad y cobertura, conforme a los estándares legales. b) Presente, dentro del término de tres (3) meses, un informe técnico detallado sobre el estado actual del servicio y las acciones requeridas para su mejoramiento efectivo.
QUINTO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ que, en el marco de sus competencias de concurrencia y apoyo, dentro del término de seis (6) meses: a) Brinde asistencia técnica, administrativa y financiera al municipio de Bahía Solano para la estructuración y ejecución de proyectos de acueducto y alcantarillado. b) Promueva la inclusión de la problemática del corregimiento de El Valle en los planes y programas departamentales de inversión.
SEXTO: ORDENAR al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO que, en el ámbito de sus funciones: a) Realice el seguimiento técnico al plan de acción que adopte el municipio. b) Brinde acompañamiento para la estructuración, viabilización y financiación de proyectos que permitan garantizar el acceso efectivo al agua potable y saneamiento básico. c) Adopte las medidas necesarias para asegurar que los recursos asignados se traduzcan en soluciones reales y verificables.
SÉPTIMO: CONFORMAR un Comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes dadas en esta sentencia, el cual será integrado por, el magistrado sustanciador, quien lo presidirá; el actor popular; por el Defensor del Pueblo o su delegado, por el representante legal o delegado del MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO, por el representante legal o delegado ACUABAHÍA SP, por el REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN delegado de la NACIÓN- MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, por el delegado del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ y el señor PROCURADOR JUDICIAL, el cual deberá: a) Realizar reuniones periódicas para evaluar el cumplimiento de las órdenes impartidas. b) Rendir informes al despacho sobre los avances en la ejecución de las medidas ordenadas.
Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el tribunal de primera instancia podrá ampliar esos términos en el marco del comité de verificación de cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.
OCTAVO: SIN CONDENA EN COSTAS procesales.
NOVENO: REMÍTASE copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los fines ordenados en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
DÉCIMO
NOTIFÍQUESE a las partes de conformidad con la ley.
UNDÉCIMO: Ejecutoriada esta providencia, conclúyase el proceso, archívese el expediente y cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada en Sala ordinaria de decisión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.