REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.º 33 Medio de control NULIDAD ELECTORAL Demandante ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO Demandado CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ y KEIDY YOELA LOZANO CLARETE Radicado 270012333000 2025 00090 00 Instancia Única Temas y subtemas i) Del medio de control de nulidad electoral ii) El régimen constitucional y legal aplicable a la provisión del cargo de personero municipal Decisión Niega las pretensiones de la demanda MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP CUESTIÓN PREVIA: EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE CONTROL RELACIONADO.
Previo a resolver de fondo, la Sala deja constancia de que, encontrándose el expediente para decisión (con proyecto de sentencia en curso), se tuvo conocimiento de la existencia de otro medio de control de nulidad electoral tramitado ante esta Corporación, identificado con el radicado 27001-23-33-000-2025-00058-00, en el cual la Sala Cuarta de Decisión, con ponencia de la Magistrada Graciela Tangarife Betancourt, profirió sentencia respecto del acto de elección y posesión de la personera municipal de Bajo Baudó para el periodo institucional desde el 04-04-2025 hasta el último día de febrero de 2028.
No obstante, verificada la información disponible, se advierte que en uno y otro proceso no concurren identidad plena de partes demandantes ni de los cargos formulados, razón por la cual no se configura, en los términos estrictos, un supuesto de identidad que imponga un trámite conjunto. Adicionalmente, durante el desarrollo de este proceso no se puso de presente por la parte actora la existencia de otro medio de control en curso sobre el mismo acto electoral, pese a las oportunidades procesales para ello.
En ese orden, y atendiendo el estado procesal en el que se encuentra el asunto, la Sala continuará con el estudio y decisión de fondo que en derecho corresponde en este expediente, sin perjuicio de dejar la presente constancia para efectos de claridad y transparencia en la actuación judicial. Aclarado lo anterior, procede la Sala Primera de decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a proferir sentencia de primera instancia en el proceso de Nulidad Electoral consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovido por ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO contra el CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ y la señora KEIDY YOELA LOZANO CLARETE en su calidad de personera del municipio de Bajo Baudó. REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 2 de 12 I.
ANTECEDENTES La señora ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO en ejercicio del medio de control de Nulidad Electoral consagrado en el artículo 275 del CPACA instauró demanda contra el CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ y la señora KEIDY YOELA LOZANO CLARETE en su calidad de personera del municipio de Bajo Baudó para que, con audiencia y citación del Agente del Ministerio Público, previo los trámites de un proceso ordinario, se pronuncie mediante sentencia sobre las siguientes: 1.1.
PRETENSIONES. En la demanda se formulan las siguientes pretensiones: 1. Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N.º 08 del 26 de febrero del 2025, mediante la cual el Concejo Municipal del Bajo Baudó, […] me excluyo de proceso de selección […] para el período 2025- 2028, por vulnerar los principios de publicidad, transparencia e igualdad en el proceso de convocatoria y selección. 2.
Que, como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Concejo Municipal del Bajo Baudó adelantar un nuevo proceso de elección, en el cual se garantice la participación en condiciones de igualdad y con la debida publicidad. 3. Que se adopten las demás medidas necesarias para garantizar los derechos fundamentales de la accionante, especialmente el debido proceso, el acceso a cargos públicos y la participación democrática. […] INDIVIDUALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO a) En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA, acto administrativo contenido en la Resolución N.º 08 del 26 de febrero del 2025[…] b) Resolución N.º 20 del año 2025 (04 de abril de 2025) “por medio de la cual es protocoliza la elección del personero municipal de Bajo Baudó para el periodo constitucional desde el cuatro de abril de 2025 hasta el último día del mes de febrero de 2028 y se dictan otras disposiciones” 1.2.
HECHOS Como fundamento fáctico, se hace el relato de los siguientes hechos: 1.2.1. La convocatoria no fue publicada de manera adecuada y suficiente en medios oficiales o de amplia difusión, restringiendo la posibilidad de participación como ciudadana de manera adecuada. 1.2.2. La demandante no tuvo acceso oportuno a la información, lo que vulneró su derecho a la igualdad y al acceso a cargos públicos. 1.2.3.
El proceso se llevó a cabo en contravención de los principios de publicidad, transparencia, imparcialidad e igualdad consagrados en la Constitución y la ley. 1.2.4. Esta situación afectó directamente el derecho a participar en el proceso, privando de la posibilidad de presentar su postulación. 1.2.5. Mediante convocatoria pública que desconoce la resolución que dio apertura inicial y cronogramas por falta de publicidad de la resolución y documentos en las plataformas digitales del Concejo Municipal de Bajo Baudó que dio apertura el REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 3 de 12 concurso público de méritos para la elección de Personero Municipal periodo 2025- 2028. 1.2.6.
Hasta la fecha el Concejo Municipal de Bajo Baudó no ha dado a conocer la entidad con la que se hizo el convenio interadministrativo para proceso de revisión de requisitos mínimos y pruebas escritas. 1.2.7. Una vez consultada la página web oficial del Concejo Municipal de Bajo Baudó y la Alcaldía municipal, se visualiza un listado de admitidos y no admitidos en atención a la convocatoria del 5 de febrero de 2025. 1.2.8.
Todas las irregularidades de las que adoleció el proceso de selección limitaron la participación efectiva de los interesados, entre ellos la señora Rosana Paola Caicedo Lozano, afectando el principio de igualdad, el acceso a cargos públicos y el debido proceso. 1.2.9. Pese a lo anterior, el Concejo Municipal de Bajo Baudó procedió con la elección y designación del Personero Municipal, mediante Resolución N.° 020 del 4 de abril de 2025, sin agotar mecanismos que garantizaran transparencia e imparcialidad. 1.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Tuvo como normas vulneradas los artículos 29 y 40 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 1551 de 2012, la Ley 2195 de 2022 y los artículos 3, 8, 42, 125 y 209 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 27 de la Ley 909 de 2004 y la Ley 136 de 994. Como concepto de violación, expuso que el proceso de selección del personero debe garantizar el acceso, en condiciones de igualdad, a todos los ciudadanos interesados.
Ello implica otorgar una publicidad amplia y suficiente a la convocatoria, de manera que se permita la participación efectiva de todos los potenciales aspirantes. Sostuvo que la falta de una adecuada publicidad afectó de forma directa sus derechos fundamentales, en particular el derecho de acceso a cargos públicos en igualdad de condiciones y el derecho al debido proceso administrativo.
Asimismo, afirmó que la omisión de publicar debidamente la convocatoria comportó una vulneración flagrante de los principios constitucionales de publicidad, transparencia, participación e igualdad, lo cual torna procedente la nulidad del proceso y el restablecimiento de los derechos vulnerados
1.4. POSICIÓN DE LAS DEMANDADAS
1.4.1. KEIDY YOELA LOZANO CLARETE. Actuando en nombre propio, presentó contestación dentro del término legal frente a la demanda instaurada por ROSANA PAOLA CAICEDO LOZA. En relación con los hechos, negó, en esencia, que hubiesen existido irregularidades y sostuvo que la convocatoria sí fue publicada con apego a las normas de selección vigentes.
Afirmó que dicha publicidad permitió la participación de múltiples aspirantes, quienes se inscribieron y culminaron las etapas del proceso, por lo que las manifestaciones de la demandante obedecen a apreciaciones subjetivas. Indicó que todos los actos administrativos, desde el inicio del proceso, fueron publicados y que en el cronograma se contempló la divulgación del listado de admitidos y no admitidos, lo cual consideró conforme a lo previsto y necesario para evitar vicios en el trámite.
Finalmente, negó que los actos expedidos durante el concurso carecieran de publicidad y señaló que estos fueron emitidos y publicados, lo que permitió el acceso de los REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 4 de 12 participantes.
Frente a las pretensiones, se opuso a su prosperidad por considerar que carecen de sustento fáctico y jurídico. Manifestó que el proceso se adelantó con respeto a la Constitución y la ley, y bajo los principios de mérito, transparencia, publicidad, igualdad y objetividad, por lo cual solicitó negar lo pedido. Además, solicitó condena en costas, al estimar que la parte actora actuó sin mérito.
Añadió que la demandante no hizo uso de los recursos en cada etapa, por lo que no podría alegar posteriormente vicios para afectar la validez del proceso. Asimismo, solicitó tener como pruebas los documentos que reposan en la página web del Concejo Municipal de Bajo Baudó, en los cuales se evidencia la publicación de los actos administrativos expedidos con ocasión del concurso.
Como excepciones de mérito, planteó las que denominó: (i) legalidad de los actos administrativos, (ii) inepta demanda e (iii) improcedencia del restablecimiento del derecho.
1.4.2. CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ Por intermedio de apoderado judicial, sostuvo que el Concejo Municipal es la autoridad directamente competente y autónoma para reglamentar, convocar, coordinar y elegir al personero municipal, con fundamento en el artículo 313.8 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994 (art. 35). En la contestación de los hechos, aceptó parcialmente los hechos 1 a 5 en cuanto describen fechas o actuaciones generales, pero negó las imputaciones de irregularidades no probadas.
Frente a los hechos 6 a 11, relativos a supuestas deficiencias de publicidad, negó de manera categórica y afirmó que sí se publicaron el acto de apertura del concurso, el cronograma, la convocatoria, la lista de admitidos, la lista de elegibles y el acta de elección final, resaltando que la parte actora no aportó prueba que sustentara lo contrario.
Respecto de los hechos 12 a 15, también los negó y alegó que no se demostró afectación real, imposibilidad de participar o un vicio sustancial del procedimiento. Añadió que la demandante pretende desconocer la autonomía del Concejo Municipal a partir de afirmaciones subjetivas sin respaldo probatorio, por lo que no desvirtúa la presunción de legalidad del acto electoral enjuiciado.
Por lo anterior solicitó se declarar la legalidad del acto electoral de elección de la personera y en consecuencia se nieguen las pretensiones y se condene en costas a la demandante. Como excepciones de mérito, propuso: (i) ausencia total de prueba de las irregularidades alegadas, (ii) cumplimiento del principio de publicidad, (iii) inexistencia de afectación personal, (iv) que el proceso se desarrolló bajo los principios de mérito, transparencia y objetividad y (v) que la demanda se apoya en percepciones y no en violaciones reales.
1.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Por auto del 13 de febrero de 2026, notificado a las partes vía correo electrónico del 16 de febrero de 2026, se concedió traslado para presentar alegatos de conclusión, por el término de 10 días, allegándose las siguientes intervenciones:
1.5.1. PARTE DEMANDANTE La demandante ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO vencido el término de traslado para presentar alegatos de conclusión, no aportó pronunciamiento alguno. REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 5 de 12 1.5.2.
PARTE DEMANDADA. KEIDY YOELA LOZANO CLARETE La demandada solicitó que en la sentencia se nieguen las pretensiones y se confirme la legalidad de su elección como personera municipal, e indicó que su defensa se estructura en cuatro ejes: (i) presunción de legalidad del acto electoral y carga probatoria en cabeza de la demandante; (ii) inexistencia de vicios sustanciales, invocando el principio de instrumentalidad de las formas (art. 228 C.P.), en el entendido de que si el fin de la publicidad se cumple, no procede anular por meras formalidades;
(iii) exigencia de trascendencia del vicio (“pas de nullité sans grief”), afirmando que la irregularidad debe ser determinante y que, en el caso, la exclusión obedecería al incumplimiento de requisitos documentales en la inscripción y no a falta de conocimiento de la convocatoria; y (iv) aplicación del principio según el cual nadie puede alegar su propia culpa (“nemo auditur…”), pues a su juicio la demandante pretende derivar la nulidad de su propia conducta negligente en el cumplimiento de requisitos.
Con base en lo anterior, pidió declarar probadas las excepciones de mérito propuestas en la contestación, negar todas las pretensiones, declarar la firmeza y legalidad del acto que declaró su elección para el período que menciona y condenar en costas a la parte demandante. 1.5.3. PARTE DEMANDADA. CONCEJO MUNICIPIO BAJO BAUDÓ Sostuvo que la demandante no logró probar con los documentos aportados hechos que conduzcan a la nulidad del proceso de selección ni del acto que protocolizó la elección de KEIDY YOELA LOZANO CLARETE.
Señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado1, la nulidad electoral exige demostrar la violación de las normas del procedimiento y afirmó que en el expediente se evidencia que el Concejo adelantó el trámite con apego a los principios de transparencia y publicidad, publicando las actuaciones en la página de la entidad, lo cual permitió la participación de varios postulados, incluida la demandante.
Añadió que el concurso se desarrolló atendiendo los mandatos legales, que se garantizó la participación mediante publicaciones y que la prueba de conocimientos fue realizada por la Federación Nacional de Concejos (Fenacon), a la cual reputó como entidad idónea, referenciando que su capacidad ha sido reconocida en fallos judiciales. Reiteró las excepciones de la contestación, insistiendo en la carga de la prueba a cargo de la demandante y en que no basta la mera afirmación de presuntas irregularidades.
Concluyó que no se desconoció el principio de publicidad y citó el artículo 3 del Decreto 1083 de 2015. Solicitó, en consecuencia, desestimar las pretensiones y no declarar la nulidad del acto electoral. II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer en única instancia el medio de control de nulidad electoral, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 151 del CPACA. 2.2.
PROBLEMA JURÍDICO. Conforme a lo decidido en el auto admisorio y a la individualización del acto electoral objeto de control, corresponde a la Sala determinar la legalidad de la Resolución N.º 20 del 04 de abril de 2025, por medio de la cual se protocoliza la elección del personero municipal de Bajo Baudó, en lo atinente a la señora KEIDY YOELA LOZANO CLARETE, para el periodo constitucional comprendido desde el 04 de abril de 2025 hasta el último día del 1 Menciona la Sentencia 0051 de 2019 REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 6 de 12 mes de febrero de 2028.
En particular, debe establecerse si el concurso público y abierto de méritos que antecedió dicha elección vulneró los principios de publicidad, transparencia e igualdad, en los términos planteados por la demandante, de modo que se configure un vicio con entidad suficiente para afectar la validez del acto electoral demandado. Para resolver el problema jurídico, la Sala verificará si la convocatoria y las actuaciones relevantes del concurso fueron divulgadas por medios idóneos que garantizaran su conocimiento y la libre concurrencia; si los vicios alegados por la parte actora fueron demostrados con prueba suficiente; y, de ser el caso, si la irregularidad acreditada es sustancial y trascendente, esto es, si tiene aptitud para incidir de manera real en la participación en condiciones de igualdad o en el resultado del concurso y, por ende, en la validez del acto electoral.
Para tal efecto, el análisis se enmarcará en: (i) las reglas propias del medio de control de nulidad electoral; (ii) el régimen constitucional y legal aplicable a la provisión del cargo de personero municipal; y (iii) el examen del caso concreto.
2.3. MARCO JURÍDICO APLICABLE.
2.3.1. DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL. El medio de control de nulidad electoral tiene fundamento constitucional y desarrollo legal en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-. Conforme al artículo 139 de dicho estatuto, cualquier persona puede solicitar la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las autoridades públicas, su trámite se encuentra de manera especial en el Título VIII del CPACA.
En materia de causales, el artículo 275 ibidem dispone que los actos de elección o de nombramiento son nulos, no solo por las causales generales de nulidad de los actos administrativos previstas en el artículo 137 del mismo código, sino también por causales específicas propias del ámbito electoral, pues como acto administrativo sujeto a control jurisdiccional contencioso, su nulidad puede derivarse de cualquiera de las causales afectan el acto, esto es, la infracción de las normas en que debe fundarse, la falta de competencia, la falsa motivación, la desviación de poder o haber sido proferidos en forma irregular.
En consecuencia, el juez contencioso administrativo puede examinar tanto la legalidad del acto electoral como la regularidad de las actuaciones previas que resulten determinantes para su expedición, siempre que se acredite que una eventual irregularidad tuvo incidencia real en la validez del acto demandado. Para el desarrollo de la elección, el legislador expidió la Ley 1551 de 2012, en la cual se estableció el mérito como elemento central para la escogencia, norma reglamentada a través del Decreto 2458 de 2014, posteriormente el Decreto 1083 de 2015, que finalmente fija las etapas, mecanismos, instancias y parámetros que deben establecerse para la elección del cargo de personero municipal.
Prescribió el Decreto 2458 de 2014, lo siguiente: “ARTÍCULO 1°. CONCURSO PÚBLICO DE MÉRITOS PARA LA ELECCIÓN PERSONEROS. El personero municipal o distrital será elegido de la lista que resulte del proceso de selección público y abierto adelantado por el concejo municipal o distrital. Los concejos municipales o distritales efectuarán los trámites pertinentes para el concurso, que podrá efectuarse a través de universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas o con entidades especializadas en procesos de selección de personal.
El concurso de méritos en todas sus etapas deberá ser adelantado atendiendo criterios de objetividad, transparencia, imparcialidad y publicidad, teniendo en cuenta la idoneidad de los aspirantes para el ejercicio de las funciones. REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 7 de 12 ARTÍCULO 2°.
ETAPAS DEL CONCURSO PÚBLICO DE MÉRITOS PARA LA ELECCIÓN DE PERSONEROS. El concurso público de méritos para la elección de personeros tendrá como mínimo las siguientes etapas: a) Convocatoria. La convocatoria, deberá ser suscrita por la Mesa Directiva del Concejo Municipal o Distrital, previa autorización de la Plenaria de la corporación. La convocatoria es norma reguladora de todo el concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para su realización y a los participantes.
Contendrá el reglamento del concurso, las etapas que deben surtirse y el procedimiento administrativo orientado a garantizar los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad en el proceso de elección. La convocatoria deberá contener, por lo menos, la siguiente información: fecha de fijación; denominación, código y grado; salario; lugar de trabajo; lugar, fecha y hora de inscripciones; fecha de publicación de lista de admitidos y no admitidos; trámite de reclamaciones y recursos procedentes; fecha, hora y lugar de la prueba de conocimientos; pruebas que se aplicarán, indicando el carácter de la prueba, el puntaje mínimo aprobatorio y el valor dentro del concurso; fecha de publicación de los resultados del concurso; los requisitos para el desempeño del cargo, que en ningún caso podrán ser diferentes a los establecidos en la Ley 1551 de 2012; y funciones y condiciones adicionales que se consideren pertinentes para el proceso; b) Reclutamiento.
Esta etapa tiene como objetivo atraer e inscribir el mayor número de aspirantes que reúna los requisitos para el desempeño del empleo objeto del concurso; c) Pruebas. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación de los aspirantes, así como establecer una clasificación de los candidatos respecto a las calidades requeridas para desempeñar con efectividad las funciones del empleo.
El proceso público de méritos para la elección del personero deberá comprender la aplicación de las siguientes pruebas: 1. Prueba de conocimientos académicos, la cual tendrá el valor que se fije en la convocatoria, que no podrá ser inferior al 60% respecto del total del concurso. 2. Prueba que evalúe las competencias laborales. 3.
Valoración de los estudios y experiencia que sobrepasen los requisitos del empleo, la cual tendrá el valor que se fije en la convocatoria. 4. Entrevista, la cual tendrá un valor no superior del 10%, sobre un total de valoración del concurso. Para optar al título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa designación que deberá hacer el respectivo decano” En materia de divulgación del concurso, el marco reglamentario exige que la convocatoria se difunda por medios idóneos que aseguren su conocimiento y posibiliten la libre concurrencia, conforme a las reglas que adopte el Concejo Municipal en el reglamento del proceso y a los deberes de publicidad previstos en el CPACA.
En esa misma lógica, el procedimiento concursal culmina con la conformación de la lista de elegibles en estricto orden de mérito, y se autoriza a los concejos a apoyarse en organismos especializados para la ejecución técnica del concurso y el diseño de pruebas. Estas previsiones fueron sistematizadas en el Decreto 1083 de 2015, que compila el Decreto 2485 de 2014 y desarrolla, en el título 27 (arts. 2.2.27.1 a 2.2.27.6), los estándares mínimos aplicables a la elección de personeros municipales.
En consecuencia, el concurso constituye un procedimiento reglado, bajo la responsabilidad del concejo, con etapas definidas y un reglamento que vincula tanto a la administración como a los REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 8 de 12 participantes, lo que limita la posibilidad de alteraciones discrecionales durante su desarrollo.
2.3.2. RÉGIMEN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA PROVISIÓN DEL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL. El cargo de personero municipal tiene consagración constitucional en el artículo 313, numeral 8, de la Constitución Política, que atribuye a los concejos municipales la competencia para elegir personero para el período que fije la ley. En desarrollo de dicho mandato, la Ley 136 de 1994 dispuso que los concejos municipales elegirán personeros para períodos institucionales de cuatro (4) años, previo concurso público de méritos, conforme a la ley vigente.
Esta regulación fue reforzada por la Ley 1551 de 2012, que consolidó el mérito como elemento central para la provisión del cargo, y posteriormente reglamentada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2485 de 2014. Las disposiciones de este último decreto fueron incorporadas y sistematizadas en el Decreto 1083 de 2015, en cuyo Título 27 se establecen los estándares mínimos para la elección de personeros municipales, regulando aspectos como el carácter público y abierto del concurso, sus etapas, los mecanismos de publicidad, la conformación de la lista de elegibles y la posibilidad de acudir a entidades especializadas para la realización de pruebas.
De este marco normativo se desprende que el concurso de méritos para la elección del personero municipal es un procedimiento reglado, bajo la responsabilidad del concejo municipal, orientado por los principios de objetividad, transparencia, imparcialidad y publicidad, y sometido a etapas claramente definidas que obligan tanto a la administración como a los participantes.
En particular, el principio de publicidad constituye uno de los ejes estructurales del concurso público de méritos, en la medida en que garantiza el conocimiento oportuno de la convocatoria y de las actuaciones relevantes del proceso, permitiendo la libre concurrencia y la participación en condiciones de igualdad de los potenciales aspirantes.
La reglamentación del concurso prevé expresamente que la publicidad debe efectuarse a través de mecanismos que aseguren el conocimiento del proceso, de conformidad con lo establecido en el reglamento expedido por el respectivo concejo municipal y en armonía con las disposiciones del CPACA. Dentro de dichos mecanismos se incluye, entre otros, la publicación de la convocatoria y de los actos del concurso en medios institucionales, como la página web de la entidad.
En este contexto, la convocatoria constituye la norma reguladora del concurso y vincula tanto a la administración como a los participantes, por lo que su adecuada divulgación resulta esencial para la validez del procedimiento. No obstante, la eventual constatación de una falencia en materia de publicidad debe analizarse a la luz de su entidad y trascendencia, esto es, de su capacidad real para afectar el derecho de participación o el resultado del proceso.
Finalmente, el análisis del principio de publicidad en el marco del concurso de méritos debe armonizarse con el principio de instrumentalidad de las formas, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, conforme al cual las formas procesales no constituyen un fin en sí mismas, sino un medio para la efectividad de los derechos sustanciales.
Desde esta perspectiva, no toda irregularidad formal conduce automáticamente a la nulidad del acto electoral, sino únicamente aquella que resulte sustancial y con incidencia efectiva en la garantía de los principios que gobiernan el concurso y en la validez del acto REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 9 de 12 de elección. Este criterio resulta determinante para evaluar, en el caso concreto, si las irregularidades alegadas por la parte demandante fueron acreditadas y si tienen la entidad suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto electoral demandado.
3. CASO CONCRETO Como punto de partida, debe precisarse que el acto electoral sometido a control en este proceso es la Resolución N.º 20 del 04 de abril de 2025, por medio de la cual se protocoliza la elección del personero municipal de Bajo Baudó, cuya nulidad fue la que el Despacho tuvo por individualizada y, en consecuencia, admitió a trámite dentro del medio de control de nulidad electoral.
En esa misma línea, se informó a la comunidad que el proceso se adelantaba con el fin de obtener la nulidad del acto mediante el cual el Concejo Municipal protocolizó la elección de la señora KEIDY YOELA LOZANO CLARETE como Personera Municipal para el periodo constitucional comprendido desde el 04 de abril de 2025 hasta el último día del mes de febrero de 2028.
La tesis de la demandante consiste, en esencia, en que el Concejo Municipal del Bajo Baudó adelantó la convocatoria y el concurso de méritos para elegir personero por el periodo 2025–2028, sin garantizar una publicidad adecuada y suficiente de la convocatoria y de cada una de las etapas del procedimiento, lo que le impidió acceder oportunamente a la información y participar efectivamente en igualdad de condiciones, vulnerando así sus derechos al debido proceso y al acceso a cargos públicos; en ese marco sostiene que desconoce la resolución inicial de apertura y el cronograma por falta de publicación en plataformas o medios del Concejo, que no se le informó la entidad del convenio interadministrativo para verificación de requisitos y pruebas escritas, y que aunque dice haber consultado la web del Concejo y de la Alcaldía (y también un enlace de Facebook) solo logró visualizar listados de admitidos y no admitidos, lo cual estima insuficiente para satisfacer los principios de publicidad, transparencia e igualdad; por ello solicita que se declare la nulidad del proceso de selección y elección, y que se ordene un nuevo proceso que le garantice participación con la debida publicidad.
En cuanto a la afirmación de la demandante según la cual no tuvo conocimiento de la convocatoria ni acceso oportuno a la información del concurso, la Sala advierte una incongruencia fáctica: si realmente hubiera existido desconocimiento absoluto de la convocatoria y de sus actos, no resulta lógico que la propia actora aparezca identificada dentro del trámite concursal como participante y, específicamente, como “NO ADMITIDA” en el acto que publica la lista de admitidos y no admitidos (Resolución N.º 08 del 24 de febrero de 2025), acto que en escrito inicial de la demanda ataca de nulidad, situación que presupone que, al menos, un nivel de vinculación o gestión dentro del procedimiento, como lo es la inscripción y verificación de requisitos.
Ello no excluye que pueda discutirse la suficiencia de la publicidad; pero sí descarta, en principio, la tesis de un desconocimiento absoluto del proceso. A ello se suma que, en su propio escrito introductorio, la demandante refiere haber consultado la página oficial del Concejo y de la Alcaldía (además de un enlace en red social) y afirma que logró visualizar un listado de admitidos y no admitidos, lo que también es difícil de conciliar con la tesis de una falta total de conocimiento de la convocatoria; por tanto, el debate se desplaza a determinar si la publicidad fue o no suficiente y, en su caso, si se probó un déficit real con incidencia en la validez del acto electoral.
Para ello se analizará el trámite surtido en la Convocatoria y las reglas que regularon la misma. 3.1. CONVOCATORIA, REGLAS DEL CONCURSO Y MEDIOS OFICIALES DE DIVULGACIÓN. De las pruebas aportadas con la contestación a la demanda del Concejo de Bajo Baudó, obra la Resolución N.º 07 del 05 de febrero de 20252, “POR MEDIO DE LA CUAL SE CONVOCA 2 Índice 00012 SAMAI documento denominado: “22_Contestacion_CONTESTACI_RESOLUCIONNRO07DEL5D_9_20251124151417207” REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 10 de 12 Y REGLAMENTA EL CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ” (Convocatoria N.º 01 de 2025).
Dicho acto define expresamente que el concurso estará bajo la responsabilidad del Concejo, prevé sus fases (divulgación y publicación de convocatoria; inscripciones; verificación de requisitos y publicación de listas; pruebas; lista de elegibles; elección y posesión) y fija principios orientadores, entre ellos mérito, libre concurrencia e igualdad, publicidad y transparencia. Asimismo, la convocatoria establece canales oficiales de divulgación, indicando que se divulgará, entre otros medios, en la página web institucional y mediante publicación en cartelera, y que el medio oficial de información y divulgación durante el concurso comprende la cartelera del Concejo y la página web señalada. 3.2 ACTOS DE TRÁMITE DE LA CONVOCATORIA Y SU PUBLICACIÓN. Continuando con el trámite de la convocatoria, obra la Resolución N.º 08 del 24 de febrero de 20253, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PUBLICA LA LISTA DE ADMITIDOS Y NO ADMITIDOS” del concurso.
En este acto se relacionan aspirantes admitidos y no admitidos para continuar en el concurso, dentro de los cuales aparece la señora ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO como no admitida. La misma resolución dispone expresamente su publicación en la página web institucional y en la cartelera del Concejo. Posteriormente, se expidió la Resolución N.º 09 del 28 de febrero de 20254, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PUBLICA LA LISTA DEFINITIVA DE ADMITIDOS Y NO ADMITIDOS” del concurso.
En su parte considerativa, el Concejo dejó consignado que la publicación se produce una vez cumplido el término de impugnaciones frente a la Resolución N.º 08 y con las modificaciones realizadas tras resolverlas. En la parte resolutiva, este acto publica la lista definitiva de aspirantes admitidos para continuar en el concurso y dispone la citación a las pruebas escritas de conocimientos académicos y competencias laborales para el día 7 de marzo de 2025, indicando el lugar de realización, Colegio Francisco Pizarro y ordena igualmente su publicación en la página web y en la cartelera del Concejo.
En desarrollo del cronograma, se encuentra incorporada la Resolución N.º 14 del 25 de marzo de 20255, “POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA PUBLICACIÓN DE LA LISTA DE RESULTADOS DE LA PRUEBA DE VALORACIÓN DE ANÁLISIS DE ANTECEDENTES” en la cual se publican los resultados de la prueba de análisis de antecedentes y se dispone su publicación en la página web oficial del Concejo Municipal y en la cartelera del Concejo.
En cuanto a la etapa de entrevista, obra el Acta N.º 123 de sesión extraordinaria del Concejo Municipal de Bajo Baudó del 31 de marzo de 20256, en la que se deja constancia de la verificación de quórum, del desarrollo de la entrevista y de la metodología de evaluación, así como del resultado final obtenido (82,22) y del anuncio de publicación del resultado en la página web institucional.
Asimismo, se aportó la Resolución N.º 18, mediante la cual se ordena la publicación de la lista definitiva de resultados de la prueba de entrevista, registrando el resultado (82,22) y su equivalente porcentual (8,2% del total del concurso), y disponiendo su publicación en cartelera y página web. Se advierte que el documento presenta una inconsistencia de fecha entre su encabezado y su parte final, sin que ello altere el dato central relativo a la publicación del resultado de la entrevista y a la orden de divulgación por los canales oficiales.
Ahora, si bien la Resolución No. 09 de 2025 citó a los admitidos a la prueba escrita de conocimientos y competencias para el 7 de marzo de 2025, y la Resolución No. 07 definió que la prueba de conocimientos es eliminatoria, el expediente allegado muestra que, para 3 Índice 00012 SAMAI documento denominado: “23_Contestacion_CONTESTACI_RESOLUCIONNRO08DEL24_10_20251124151417426” 4 Índice 00012 SAMAI documento denominado: “24_Contestacion_CONTESTACI_RESOLUCIONNRO09DE28D_11_20251124151417473” 5 Índice 00012 SAMAI documento denominado: “25_Contestacion_CONTESTACI_RESOLUCIONNRO14DE25D_12_20251124151417520” 6 Índice 00012 SAMAI documento denominado: “14_Contestacion_CONTESTACI_ACTANRO123SECCIONEXT_1_20251124151416645” REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 11 de 12 la fase de entrevista, el Concejo dejó consignado que únicamente continuó una sola persona por ser quien aprobó las pruebas, según los resultados de la entidad evaluadora; y, en consonancia, la lista de elegibles publicada refleja un único aspirante, por lo que el trámite concursal avanzó hacia las etapas finales con un único aspirante habilitado.
3.3. LISTA DE ELEGIBLES: CONSOLIDACIÓN DEL MÉRITO Y PUBLICIDAD. Reposa la Resolución N.º 19 del 03 de marzo de 20257, “POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA PUBLICACIÓN DE LA LISTA DE ELEGIBLES” del concurso en la que se indica que el Concejo realizó la divulgación y publicación de resultados definitivos de pruebas y, con base en ello, se publica la lista de elegibles conforme al acumulado.
Igualmente, se dispone su publicación en la página web institucional y en la cartelera del Concejo Municipal, y se regula la firmeza de la lista en caso de no recibirse reclamo dentro del término indicado. Finalmente, obra el Acta N.º 127 de la sesión extraordinaria del Honorable Concejo Municipal de Bajo Baudó del 04 de abril de 20258, en la cual se verificó el quórum y se desarrolló la etapa de elección del personero municipal para el periodo comprendido desde el 04 de abril de 2025 hasta el último día del mes de febrero de 2028.
El acta deja constancia de que se sometió a consideración la forma de votación (papeleta o mano alzada), decidiéndose votar por levantamiento de mano, y que al momento de la elección se encontraban ocho (8) concejales en el recinto, quienes votaron afirmativamente por la señora KEIDY YOELA LOZANO CLARETE, declarándose su elección. El mismo documento consigna que, una vez declarada la elección, se procedió a la lectura y firma de la resolución por medio de la cual se protocoliza la elección y, seguidamente, se realizó el juramento de rigor como acto de posesión, cerrándose la sesión el mismo día.
3.4. PUBLICIDAD DEL CONCURSO. Junto a la regulación del concurso, se aportaron evidencias9 consistentes en capturas del sitio web institucional del Concejo, en las que se observa la existencia de publicaciones relacionadas con el concurso, incluyendo entradas sobre el aviso de convocatoria, el cronograma y la Resolución N.º 07, así como publicaciones posteriores asociadas a resoluciones y actuaciones de etapas del proceso, relativas a directrices, cronograma, citación a pruebas y resultados.
En contraste, el reproche de la parte demandante se apoya en capturas de pantalla incorporadas a la demanda que, además de ser parciales (sin permitir verificar integralmente la ruta, el contenido completo y el contexto de publicación en el portal), incluyen referencias a una red social como fuente de consulta. En efecto, la propia demanda afirma que consultó la página oficial del Concejo y de la Alcaldía y, adicionalmente, un enlace de Facebook, indicando que “se logra visualizar un listado de admitidos y no admitidos”, lo cual resulta incompatible con una tesis de ausencia total de publicaciones oficiales.
Por tanto, a partir de pantallazos incompletos o de fuentes no institucionales no es posible concluir, con suficiencia probatoria, que el Concejo hubiese omitido publicar la convocatoria o las actuaciones relevantes en su portal; por el contrario, el acervo incorpora evidencias provenientes del sitio web institucional donde se aprecia la divulgación del proceso conforme al canal oficial previsto para tal fin. 7 Índice 00012 SAMAI documento denominado: “13_Contestacion_CONTESTACI_03demarzoPUBLICACION_0_20251124151416582” 8 Índice 00012 SAMAI documento denominado: “15_Contestacion_CONTESTACI_ACTANRO127SECCIONEXT_2_20251124151416754” 9 Índice 00012 SAMAI, documento denominado: “21_Contestacion_CONTESTACI_EVIDENCIASPUBLICACIO_8_20251124151417082”.
REFERENCIA: NULIDAD ELECTORAL RADICADO: 27001233300020250009000 DEMANDANTE: ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE BAJO BAUDÓ 12 de 12
3.5. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. De acuerdo con el material probatorio reseñado, el expediente muestra: (i) la existencia de un acto de convocatoria que regula etapas y canales oficiales de divulgación; (ii) evidencia de uso del canal institucional web para difundir información del concurso; (iii) publicaciones formales por actos administrativos de resultados de etapas relevantes (listas, resultados de pruebas, entrevista y lista de elegibles); y (iv) actas que documentan la realización de la entrevista, así como la sesión de elección y posesión. En conclusión, la Sala considera que los cargos de nulidad formulados por ROSANA PAOLA CAICEDO LOZANO no logran desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto electoral demandado, esto es, la Resolución N.º 20 del 04 de abril de 2025, por medio de la cual se protocoliza la elección de la señora KEIDY YOELA LOZANO CLARETE como Personera Municipal de Bajo Baudó para el periodo comprendido desde el 04 de abril de 2025 hasta el último día del mes de febrero de 2028.
En consecuencia, no hay lugar a declarar la nulidad de la elección imponiéndose negar las pretensiones de la demanda.
4. CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público. En tratándose del medio de control de nulidad electoral, que se trata de una acción pública, considera la Sala que debe abstenerse de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR la nulidad de la elección de la personera municipal de Bajo Baudó, KEIDY YOELA LOZANO CLARETE, contenida en la Resolución N.º 20 del 04 de abril de 2025, por medio de la cual se protocoliza la elección de la señora KEIDY YOELA LOZANO CLARETE como Personera Municipal de Bajo Baudó para el periodo comprendido desde el 04 de abril de 2025 hasta el último día del mes de febrero de 2028, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes la presente providencia, de conformidad con lo indicado en el artículo 289 del CPACA.
CUARTO: Ejecutoriado este proveído, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue leída y discutida en Sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.