Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co Quibdó, veinte (20) de marzo de dos mil veintiséis (2026).
SENTENCIA No. 034 RADICADO: 27001333300120220005901 DEMANDANTE: PERSONERIA MUNICIPAL DE ACANDÍ DEMANDADO: MUNICIPIO DE ACANDÍ MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS (ACCIÓN POPULAR) (LEY 2080 DE 2021) TEMA: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO, A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA Y AL ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA, (APELACIÓN DE SENTENCIA) MAGISTRADA PONENTE: DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Temas: DERECHOS COLECTIVOS – Goce de un ambiente sano, salubridad pública y acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública /NATURALEZA ACTUAL NO PRETÉRITA DEL MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS “ACCIÓN POPULAR” - Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo.
Por el contrario, procederá este mecanismo de protección - aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural/CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO – Procede únicamente cuando se acredita, de manera cierta, verificable y definitiva, la desaparición de las circunstancias fácticas que dieron origen a la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, de modo que resulte innecesario impartir órdenes judiciales de protección– En el presente asunto, la sola afirmación de que la obra se encuentra en ejecución y que su finalización se proyectó para el mes de febrero de 2026 no resulta suficiente para tener por superada la afectación alegada, en la medida en que ello únicamente evidencia la adopción de medidas en curso, mas no la desaparición real, verificable y definitiva de las circunstancias fácticas que dieron origen al presente medio de control, requisito indispensable para la procedencia de dicha figura. 1.
Procede la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 009 del 2 de febrero de 2026, a través de la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó concedió las súplicas de la demanda. 2. La controversia versa sobre la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, presuntamente vulnerados por el Municipio de Acandí y la imposición de órdenes dirigidas a que dicha entidad territorial adelante las actuaciones administrativas, financieras y Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co presupuestales necesarias para la construcción y puesta en funcionamiento de una unidad de morgue que cumpla con los requisitos técnicos y sanitarios exigidos, con el fin de garantizar condiciones dignas para la realización de necropsias y la adecuada protección de los derechos colectivos de la comunidad.
I. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 3. Mediante sentencia de fecha 2 de febrero de 2026, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, resolvió, entre otros, (i) amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los habitantes del Municipio de Acandí;
(ii) ordenar al Municipio de Acandí que, dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la providencia, inicie, adelante y culmine los estudios y las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal necesarias para la consecución de los recursos destinados a la construcción y puesta en funcionamiento de una sala de necropsia, precisando que tanto los estudios como la ejecución de la obra no podrán exceder dicho plazo;
(iii) crear un comité de vigilancia y cumplimiento del fallo integrado por las autoridades señaladas en dicha providencia; (iv) disponer la remisión de copia de la demanda, del auto admisorio y de la sentencia a la Defensoría del Pueblo, para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998; y (v) ordenar la publicación de la parte resolutiva del fallo a costa de la parte accionada, conforme a lo dispuesto en el inciso octavo del artículo 27 de la misma ley.
Pretensiones 4. La parte accionante solicitó que se ordene al Municipio de Acandí adelantar todas las gestiones necesarias para la construcción de una unidad de morgue que cumpla con los requisitos previstos en el artículo 19 de la Resolución No. 5994 de 2010, la cual permita la realización de los procedimientos necesarios para establecer la causa de la muerte, sea natural o violenta, y cuente con instalaciones adecuadas para la conservación de los cuerpos mientras se practican las autopsias, así como para la ejecución de los procesos de exhumación, inhumación y cremación de cadáveres.
Hechos 5. En la demanda se relataron como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones, los que a continuación se sintetizan: 6. El Decreto 786 de 1990 establece los lugares habilitados para la práctica de autopsias, entre ellos, las salas de medicina legal, las de los hospitales y, en ausencia de estos, las salas de autopsias de los cementerios u otros espacios adecuados.
Así mismo, se advierte que la Resolución 5994 de 2010 permite a los cementerios prestar servicios de inhumación, exhumación y cremación, siempre que cuenten con áreas de morgue o exhumaciones que reúnan estrictas condiciones técnicas, sanitarias y de infraestructura para la adecuada manipulación de cadáveres. 7. En el Municipio de Acandí funcionan el hospital Lascario Barboza Avendaño y el cementerio municipal, los cuales no disponen de un área o espacio que cumpla con los requisitos exigidos por el artículo 19 de la Resolución 5994 de 2010 para la realización de necropsias.
Como consecuencia de esta carencia, dichos procedimientos se llevan a cabo en condiciones infrahumanas y antihigiénicas, sin protocolos y a cielo abierto, trasladando los cuerpos al cementerio municipal, Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co donde se realizan sobre un mesón de cemento, con exposiciones prolongadas de los cadáveres al aire libre, a la vista de los transeúntes y, en algunos casos, en avanzado estado de descomposición, lo cual contraviene abiertamente la normativa vigente. 8.
A partir de lo anterior, es claro que existe una vulneración histórica de los derechos colectivos atribuible al Municipio de Acandí. En virtud de ello, mediante el oficio OFPM-008-2022 de fecha 11 de enero de 2022 se requirió a la administración municipal para que adoptara las medidas necesarias tendientes a proteger los derechos colectivos amenazados o vulnerados, en particular adelantando las gestiones para la construcción de un lugar adecuado para la realización de necropsias conforme al Decreto 786 de 1990 y la Resolución 5994 de 2010, sin que dicho requerimiento haya sido atendido, pese a haber transcurrido más de quince días desde su radicación. Contestación de la demanda 9.
La entidad demandada MUNICIPIO DE ACANDÍ no contestó la demanda o por lo menos no existe constancia procesal de ello1. Los fundamentos de la sentencia impugnada 10. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó concedió las pretensiones de la demanda al considerar que no se evidenció respuesta ni pronunciamiento de fondo por parte de la administración municipal frente a la solicitud presentada, entidad que además no ejerció su derecho de defensa y contradicción dentro del proceso.
Así mismo, estimó que existe una evidente urgencia de dotar al municipio de una morgue, tal como lo solicitó el actor popular, en la medida en que la inexistencia de esta infraestructura ha obligado a la realización de necropsias al aire libre y de manera rudimentaria, lo cual afecta de forma directa la salubridad pública y el ambiente sano de los habitantes. 11.
El a quo concluyó que la situación acreditada en el proceso da cuenta de un manejo precario y deficiente de saneamiento ambiental, exponiendo a la comunidad a riesgos en materia de salud pública, por lo que resulta clara la vulneración de los derechos colectivos al ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice condiciones adecuadas de salubridad.
En consecuencia, indicó que es deber del Municipio de Acandí, conforme a lo dispuesto en el artículo 366 de la Constitución Política de Colombia, adoptar las medidas necesarias para mitigar dicha vulneración y cesar sus efectos, lo cual implica apropiar los recursos requeridos para la construcción de una obra de infraestructura idónea que cumpla con los lineamientos y protocolos exigidos para el funcionamiento de una morgue, permitiendo así superar de manera integral la problemática que actualmente afecta a la población. II.
EL RECURSO DE APELACIÓN 12. La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia bajo el argumento de que se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, fenómeno que se presenta cuando, por la acción u omisión del obligado, desaparece la vulneración o amenaza de los derechos colectivos antes de que se profiera el fallo, de modo que cualquier orden judicial posterior pierde eficacia. Lo anterior, en razón a que el objeto central de la demanda consistía en que el Municipio de Acandí adelantara 1 Conforme quedó plasmado en la sentencia de primera instancia. Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co las actuaciones necesarias para la construcción de una unidad de morgue que cumpliera con los estándares técnicos y sanitarios, con el fin de evitar la realización de necropsias en condiciones indignas o insalubres. 13.
Sin embargo, en el expediente está acreditado que adelantó las gestiones administrativas, presupuestales y contractuales necesarias para atender la problemática planteada, inició y culminó el proceso de selección abreviada de menor cuantía identificado como SAMC 019 de 2025, suscribió el contrato de obra el 28 de octubre de 2025 e inició su ejecución el 30 de octubre de 2025, encontrándose actualmente en fase final, con culminación total prevista para febrero de 2026.
En consecuencia, afirmó que la amenaza alegada por la parte actora cesó de manera real, efectiva y verificable, satisfaciendo la finalidad protectora de la acción popular. 14. Así mismo, indicó que de la cronología y evolución del contrato SAMC 019 de 2025 se evidencia que el Municipio de Acandí actuó de manera diligente y oportuna, conforme a los principios de buena fe, planeación, eficiencia y responsabilidad administrativa, adelantando de forma progresiva y verificable las etapas precontractuales, contractual y de ejecución de la obra, pese a las condiciones climáticas adversas propias de la región que justificaron las prórrogas concedidas.
En este contexto, concluyó que la culminación de la obra prevista para febrero de 2026 permite afirmar que el objeto material de la acción popular ya fue satisfecho, por la cual carece de justificación jurídica la imposición de órdenes judiciales adicionales. Actuaciones en segunda instancia 15. Mediante auto interlocutorio del 20 de febrero de 2026, se admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de primera instancia y se ordenaron las notificaciones de rigor.
III. CONSIDERACIONES 16. Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios que acarreen nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la apelación presentada. Problema jurídico de instancia 17. De conformidad con lo previsto en el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso, esta Sala deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por la parte apelante, razón por la cual, el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar: ¿si resulta procedente declarar la carencia actual de objeto por hecho superado y, en consecuencia, revocar la sentencia de primera instancia que amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los habitantes del Municipio de Acandí, o sí, por el contrario, subsisten las circunstancias que dieron origen a la acción popular y deben mantenerse las órdenes impartidas por el a quo?.
Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co Tesis de la Sala 18.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia No. 009 del 2 de febrero de 2026, por cuanto, los argumentos formulados por el Municipio de Acandí en el recurso de apelación no tienen la entidad suficiente para declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez, que la prueba de gestión de la obra de construcción de la morgue de dicho ente territorial y de su finalización prevista para el mes de febrero de 2026 no permite tener por acreditada la cesación real y efectiva de la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública invocados por el actor popular. 19.
Pues, para dar por acreditada la carencia actual de objeto por hecho superado era necesario que el ente territorial demandado demostrara la puesta en funcionamiento de la sala de necropsia o morgue de esa municipalidad. Generalidades de la acción popular y su procedencia 20. La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como fin la protección de derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o exista peligro, agravio o un daño contingente, por la acción u omisión de autoridades públicas, o de particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas. 21.
La jurisprudencia del Consejo de Estado2 ha establecido los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular, así: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
El derecho colectivo a la salubridad pública 22. El Consejo de Estado frente al derecho colectivo a la salubridad pública, ha sostenido3: “De acuerdo con lo previsto por el artículo 88 de la Constitución las acciones populares tienen por objeto la protección de derechos colectivos como, entre otros, la seguridad y salubridad públicas.
Este enunciado, desarrollado cabalmente por el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, que en su literal g) consagra a estos dos bienes como elementos esenciales de un derecho colectivo susceptible del amparo que ofrece este mecanismo procesal, se armoniza plenamente con lo dispuesto por el artículo 49 Superior respecto al saneamiento ambiental y la atención de la salud como servicios públicos a cargo del Estado, cuya prestación debe garantizarse a toda persona.
De lo que se trata es de prevenir y corregir las circunstancias que puedan afectar o incidir negativamente sobre dos bienes jurídicos indispensables para garantizar la realización de valores constitucionales como la vida, la convivencia, la justicia, la igualdad y la paz (Preámbulo); así como para el logro de objetivos como la promoción de la prosperidad general, la garantía de 2 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, Sentencia de 5 de marzo de 2015.
Radicación No.: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). 3 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co la convivencia pacífica y de derechos constitucionales como la vida, la integridad personal, la salud o de las libertades individuales, lo mismo que para facilitar la participación de las personas en los distintos ámbitos de la vida colectiva (artículo 2º CP)”. 23.
En igual sentido previó, que los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan, “constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria”4. 24.
En este orden de ideas y dada la amplitud de su radio de acción, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas “se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad”5.
En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva. El derecho o interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública 25.
Según el Consejo de Estado6 este derecho detenta un origen constitucional, pues en el artículo 88 alusivo a las acciones populares se indica el de la salubridad como derecho susceptible de protección a través de esta acción constitucional. Así mismo, en la lista enunciativa de derechos e intereses colectivos susceptibles de amparo a través de este instrumento, contenida en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998: se consagra de manera textual en su literal h. Este derecho comprendido en su dimensión colectiva debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud. 26.
En este orden de ideas, puede pensarse en la estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo. Se observa así; que este específico derecho o interés colectivo no puede confundirse con la salud de la comunidad, toda vez que se refiere más bien a la posibilidad de esta de acceder a infraestructuras que sirvan para protegerla.
Se verifica entonces una relación comunidad - bienes y/o comunidad - organización; de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos.
En cuanto al acceso, se colige, que la garantía de este derecho o interés 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000-2005- 00067-01.C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad.
No. 25000- 23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero. 6 En sentencia del 19 de abril del 2007 - Radicación número 54001-23-31-0000-2003-00266-01 (AP). Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera. Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co colectivo se obtendrá a través de órdenes orientadas a acceder a infraestructuras de servicios.
La obligación constitucional y legal de los municipios de velar por la protección y goce del espacio público y construir las obras que demande el progreso y necesidades locales 27. El artículo 311 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 3 de la Ley 136 de 1994 establecen que son funciones de los Municipios, entre otras, las siguientes: “Artículo 311.
Al municipio como entidad fundamental de la división político<sic>-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
“Artículo 3º.- Funciones. Corresponde al municipio: 1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la Ley. 2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. (…) 4. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la Ley y en coordinación con otras entidades. 5.
Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la Ley.
(…) 7. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio. (…) 9. Las demás que señale la Constitución y la Ley.” (Negrillas fuera de texto). 28. El artículo 315 de la Constitución Política de Colombia en su numeral 2 establece, que el alcalde es la primera autoridad de policía del respectivo municipio, y en la noción de policía están implícitos, entre otros, el concepto de seguridad pública.
Además, el mismo artículo constitucional enuncia dentro de las atribuciones de los alcaldes la de cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales y legales y las expedidas por el Concejo Municipal correspondiente. Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 29.
En relación con dichas facultades de las autoridades administrativas locales, la Corte Constitucional tiempo atrás dijo7: “La función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención entre los que tienen a su cargo las autoridades.
En los distritos y municipios, es tarea de los concejos reglamentar los usos del suelo dentro de los límites que fije la ley (artículo 313, numeral 7 de la Constitución) y es de competencia de los alcaldes la de velar por el cumplimiento de las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre el particular y dirigir la acción administrativa local (artículo 315, numerales 1 y 3 de la Carta Política)”.
(Negrillas fuera de texto). 30. Así las cosas, no hay duda, que a los municipios o distritos como entidad fundamental de la división político – administrativa del Estado -, le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley y construir las obras que demande el progreso local, ordenando a su vez el desarrollo de su territorio y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes En ese sentido, resulta claro que es competencia del ente territorial garantizar la existencia y adecuación de la infraestructura necesaria para la protección de la salubridad pública, dentro de la cual se encuentran los espacios destinados a la realización de necropsias y al manejo post mortem de cadáveres, conforme a los estándares técnicos y sanitarios previstos en la normativa vigente, como ocurre en el presente asunto.
Carencia actual de objeto por hecho superado en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 31. El fenómeno de la carencia actual de objeto se presenta cuando el juez no puede impartir órdenes dirigidas a corregir la vulneración de los derechos colectivos, en la medida en que las circunstancias que dieron origen a la acción han desaparecido, situación conocida como hecho superado. 32.
En el marco del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el Consejo de Estado ha establecido un criterio jurisprudencial unificado respecto de la procedencia de esta figura y de la consecuente ineficacia del pronunciamiento judicial orientado a restablecer los derechos colectivos amenazados o vulnerados. En ese sentido, dicha Corporación precisó lo siguiente8: “(…) Es por lo anterior, que la Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993.
M.P.: José Gregorio Hernández Galindo. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 4 de septiembre de 2018, C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo, Rad. N.º: 05001-33-31-004-2007-00191- 01(AP)SU. Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos.
(…)”. 33. En concordancia con lo anterior, la Sección Primera del Consejo de Estado ha sostenido que la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado exige una verificación rigurosa de la cesación plena y efectiva de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, postura que se refleja en el siguiente pronunciamiento9: “(…) para que se configure la carencia actual de objeto por hecho superado en el marco de una acción popular, es indispensable verificar la cesación plena y efectiva de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos comprometidos, por lo que no basta con la simple iniciación de gestiones o la ejecución de actuaciones parciales; si la solución implementada no es coextensiva con la problemática que originó la acción judicial, el juez mantiene intacta su competencia para emitir las órdenes que considere pertinentes para la protección integral de los derechos amenazados.
El análisis, por tanto, no es meramente formal, sino que exige una valoración sustancial para determinar si las acciones correctivas han eliminado de manera definitiva y satisfactoria el riesgo. (…)”. 34. Así las cosas, se concluye que, cuando en el proceso se acreditan medidas o acciones encaminadas a mitigar o hacer cesar la afectación, pero estas solo evidencian una atención parcial de la problemática que dio lugar al medio de control de Protección de los derechos e intereses colectivos, no es posible declarar la carencia actual de objeto por hecho superado al no encontrarse efectivamente satisfechas las razones que dieron origen a la vulneración de los derechos colectivos. 35.
De otro lado, es importante indicar que, en atención a la finalidad que persiguen los medios de controles de protección de los derechos e intereses colectivos, la misma Corporación ha precisado que la orden de amparo parte del supuesto de que, al momento de dictar sentencia, subsistan las circunstancias que los amenazan o vulneran. En ese contexto, si durante el curso del proceso dichas circunstancias desaparecen, se entiende superada la afectación de los derechos e intereses colectivos y carecería de sentido ordenar la realización de una actuación que ya fue cumplida10. 36.
En consecuencia, se configura la carencia actual de objeto cuando, entre la presentación de la acción popular y el momento de proferirse el fallo, se demuestra que han cesado las circunstancias que amenazaban o vulneraban los derechos colectivos, por tal razón no hay lugar a impartir orden alguna, en la medida en que el daño o la amenaza han desaparecido.
El análisis del caso concreto a partir de lo probado en el proceso 37. La Personería Municipal de Acandí solicitó el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, presuntamente vulnerados por el Municipio de Acandí, por la omisión de adelantar 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Sentencia del 24 de octubre de 2025, Rad.
No. 760012333009-2016-01179-01 (71865) 10 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, Sentencia del 8 de mayo de 2025, Rad. No. 13001 23 33 000 2012 00040 01. Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co los trámites administrativos necesarios para la construcción de un lugar idóneo destinado a la realización de necropsias y demás procedimientos relacionados con la manipulación de cadáveres, que cumpla con las condiciones técnicas y sanitarias exigidas en el Decreto 786 de 1990 y la Resolución 5994 de 2010. 38.
A partir de tales circunstancias, el A quo concluyó que se encontraban acreditadas las condiciones fácticas que evidencian la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, razón por la cual concedió las pretensiones de la demanda y le ordenó al Municipio de Acandí adelantar las actuaciones administrativas, financieras y presupuestales necesarias para la construcción y puesta en funcionamiento de una unidad de morgue que cumpliera con los estándares técnicos y sanitarios exigidos por la normativa vigente, con el fin de garantizar condiciones dignas para la realización de necropsias y la adecuada protección de los derechos colectivos de la comunidad. 39.
Inconforme con la decisión anterior, la entidad demandada la recurrió alegando que el objeto del presente medio de control, esto es, la construcción de una unidad de morgue que cumpliera con los estándares técnicos y sanitarios vigentes, ya lo atendió, en tanto se acreditó en el expediente que se adelantaron las gestiones administrativas, presupuestales y contractuales necesarias, mediante el proceso de selección abreviada SAMC 019 de 2025, la suscripción del contrato de obra el 28 de octubre de 2025 y el inicio de su ejecución el 30 de octubre del mismo año, encontrándose la obra en fase final y con culminación prevista para febrero de 2026. 40.
En ese contexto, afirmó que la ejecución y finalización del proyecto permiten concluir que el referido objeto se encuentra satisfecho, al garantizarse condiciones dignas para el manejo post mortem y la protección de los derechos colectivos a la salubridad pública y a la dignidad humana, sin que subsista actualmente una situación de riesgo, amenaza o vulneración que justifique la imposición de órdenes judiciales adicionales. 41.
Para sustentar su dicho, el Municipio demandado allegó y referenció diversos documentos correspondientes a las etapas pre-contractuales y contractuales que adelantó para la adecuación de la infraestructura física de la morgue de la cabecera municipal, entre otros, los estudios previos, el certificado de disponibilidad presupuestal expedido el 14 de mayo de 2025, el contrato No. SAMC 019 de 2025, el acta de inicio del mencionado contrato de fecha 30 de octubre de 2025 con fecha de finalización a 30 de diciembre de 2025, copia del otrosí No. 1 a través del cual se prorroga el plazo inicial a un (1) mes y del otrosí No. 2 del 30 de enero de 2026 mediante el cual se prorroga el plazo por otro mes. 42.
Sobre el particular, conviene precisar que, aunque los documentos aportados constituyen una nueva situación jurídica que no fue objeto de análisis en primera instancia, como quiera que la entidad demandada sólo los aportó con el recurso de apelación, los mismos serán valorados por la Sala, en atención a la naturaleza actual11 y no pretérita del presente medio de control, cuya finalidad que persigue es la garantía de la protección de los bienes jurídicos de carácter colectivo, esto es, públicos. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 4 de septiembre de 2018, C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo, Rad.
N.º: 05001-33-31-004-2007-00191- 01(AP)SU. Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 43.
Ahora bien, analizados los elementos probatorios allegados por la entidad demandada con el recurso de apelación, se advierte que el 28 de octubre de 2025 el Municipio de Acandí suscribió contrato con la Corporación para el desarrollo social agroturístico, ambiental, deportivo, cultural e integral del Darién “CORDESAID” para la adecuación de la infraestructura física de la morgue de la cabecera municipal de Acandí, con un plazo de ejecución de dos (2) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio y por un valor de $119.546.645,85. 44.
En virtud de ello, el 30 de octubre de 2025 las partes suscribieron la respectiva acta de inicio para una ejecución hasta el 30 de diciembre de 2025. 45. El 24 de diciembre de 2025 se prorrogó el plazo de ejecución contractual por un (1) mes y, posteriormente dicho plazo se extendió por otro mes a través del otrosí No. 2 de fecha 30 de enero de 2026, por lo que se entiende que el plazo para la adecuación de la infraestructura física de la morgue del municipio de Acandí venció el 28 de febrero de 2026. 46.
Pues bien, efectuado el análisis del material arrimado al plenario la Sala advierte, que contrario a lo alegado por la entidad demandada las gestiones que adelantó no satisfacen la finalidad del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos interpuesto por la Personería municipal de Acandí, toda vez que, aun cuando se encuentra acreditado que la obra de construcción de la unidad de morgue se estaba ejecutando incluso durante el curso del trámite de primera instancia y cuya finalización se proyectó para el 28 febrero de 2026, ello no responde a plenitud a la solicitud de protección requerida ni al amparo concedido en este asunto. 47.
Lo anterior, habida cuenta que, lo que pretende el extremo demandante con la demanda es que el ente territorial demandado garantice la puesta en funcionamiento de una infraestructura física donde se preste el servicio de disposición de cadáveres o morgue en el municipio de Acandí. Dicho cometido, esta instancia judicial no lo encuentra probado en la medida que hasta este momento procesal lo que se acreditó fue la puesta en marcha de gestiones contractuales no finalizadas. 48.
En ese orden, al no encontrar superada las razones que motivaron el presente medio de control se concluye que no se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, pues, además, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado referida en líneas anteriores ha sido clara en exigir para la procedencia de dicha figura, la desaparición efectiva de la situación que dio origen a la vulneración de los derechos colectivos y no la mera expectativa de su cesación. 49.
Luego entonces, mientras no se constate la existencia real y operativa de la infraestructura destinada a la práctica de necropsias, persiste la necesidad de las órdenes impartidas por el A quo, orientadas a garantizar de manera integral la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. 50.
Así las cosas y dado que los argumentos de la parte recurrente no logran desvirtuar las consideraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia apelada, ni permiten tener por superada la situación fáctica que dio origen al presente medio de control, la Sala confirmará la decisión de primera instancia con fundamento en las razones aquí expuestas.
Sentencia 2da instancia (protección de los derechos e intereses colectivos) Radicado No. 27001333300120220005901 PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co La condena en costas 51.
No se condenará en costas teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, no se encuentra acreditado que la parte accionada (Municipio de Acandí) hubiera actuado temeraria o de mala fe. IV. PARTE RESOLUTIVA 52. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia del 2 de febrero de 2026, a través de la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó concedió las pretensiones de la demanda promovida por la PERSONERÍA MUNICIPAL DE ACANDÍ contra el MUNICIPIO DE ACANDÍ, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría ENVIAR el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en la plataforma SAMAI y cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: la anterior decisión fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.