REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veinte (20) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.°22 Medio de Control PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS (ACCIÓN POPULAR) Demandantes DIDIER EDINSON MORENO MENA Demandados MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ Radicado 27001333300220250005601 Instancia SEGUNDA Temas y Subtemas derecho a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente Decisión Modifica Sentencia MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Decide la sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia núm. 110 de fecha 29 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en la que se resolvió1: “(…)
PRIMERO: PROTÉJANSE los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: En orden a cesar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, ORDÉNASE al MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ que, en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro de los seis (06) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, inicie los estudios que le permitan dar aplicación a lo reglado por la Ley 1575 de 2012, para la prestación del servicio bomberil.
TERCERO: ORDENAR al Municipio de Alto Baudó, en calidad de responsable directo, ejerza las funciones que le correspondan, vele por la prestación del servicio bomberil, bien sea, con la creación de un cuerpo de bomberos oficial, o por intermedio de un cuerpo de bomberos voluntarios, como lo permite la norma, y que con ello garantice la prestación del servicio de forma permanente en el municipio. 1 (Índice 00041) obrante en el expediente digital SAMAI.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN CUARTO: DESIGNAR a la Procuraduría General de la Nación - Procurador Delegado para Asuntos Ambientales de Quibdó, a la Defensoría del Pueblo - Delegada para los derechos Colectivos y del Ambiente y a la Personería Municipal de Alto Baudo, para que de conformidad con lo establecido en los artículos 277 numeral 40 y 282 de la Constitución Política, velen por el estricto cumplimiento de esta providencia.
QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 (…)” I.
ANTECEDENTES El señor DIDIER EDINSON MORENO MENA, actuando en causa propia y en ejercicio del medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos (Acción Popular), contra el MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ; con el fin de que se concedan las siguientes: 1.1. Pretensiones. En la demanda se indicaron las siguientes pretensiones: “2.1.
Amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos, a que su prestación sea oportuna y eficiente y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a la defensa del patrimonio público de los habitantes del MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ-CHOCÓ. 2.2.
Ordenar al MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ realizar, dentro de los dos (02) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que ampare los derechos e intereses colectivos, los estudios técnicos que, conforme a la ley, permitan establecer las necesidades de la localidad en materia de atención de los riesgos regulados por la Ley 1575 de 2012, con miras a determinar las condiciones que debe reunir un cuerpo de bomberos para satisfacerlas. 2.3.
Ordenar al MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ que luego de cumplido lo anterior, decida si crea un Cuerpo de Bomberos Oficiales en su planta de personal, o en su lugar, establece un vínculo contractual eficaz con un Cuerpo de Bomberos Voluntarios del MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ, asegurando que cuente con capacidad técnica, logística y administrativa para prestar el servicio garantizando los principios de universalidad, disponibilidad, continuidad, calidad y eficiencia. 2.4.
Conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998, 365 y 366 de la Ley 15646, y la sentencia de Unificación del H. Consejo de Estado del 6 de agosto de 2019, en la que unificó lo relacionado con el reconocimiento, la condena y la liquidación de costas en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, SE CONDENE a pagar al MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ por concepto de agencias en derecho por el monto de DIEZ (10) SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES siguiendo la aplicación de las normas consagradas en el Acuerdo No. PSAA16 10554 del agosto 5 de 2016.” REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 1.2.
Hechos Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones de la demanda, se resumen así: El accionante expone que el Municipio de Alto Baudó, en el departamento del Chocó, presenta altos índices de pobreza y profundos rezagos en materia de servicios públicos, lo que se agrava por el crecimiento desordenado de la población y de las viviendas.
Indica que gran parte de estas construcciones, elaboradas en madera y otros materiales inflamables, incrementan significativamente el riesgo de emergencias y desastres. Sostiene que dicha situación se torna especialmente crítica debido a que el municipio no cuenta con un cuerpo de bomberos, ni oficial ni voluntario, pese a la obligación establecida por la Ley 1575 de 2012 de garantizar este servicio público esencial.
Destaca que la inexistencia de una entidad encargada de la atención de incendios y emergencias expone a la comunidad a riesgos graves e inminentes, máxime cuando los cuerpos de bomberos más cercanos se encuentran a varias horas de distancia, generando la probabilidad de daños irreparables, como ha ocurrido recientemente en otros municipios del departamento, entre ellos Riosucio.
Afirma que esta situación compromete directamente varios derechos e intereses colectivos, tales como la seguridad y la salubridad pública, la prestación eficiente de los servicios públicos y la prevención de desastres previsibles. Subraya que la falta de medidas institucionales para mitigar estos riesgos vulnera el marco normativo vigente y afecta la integridad y bienestar de la comunidad.
Finalmente, indica que el 8 de abril de 2025 elevó un derecho de petición ante la administración municipal solicitando información sobre la existencia o inexistencia del cuerpo de bomberos, convenios vigentes, planes de gestión del riesgo y acciones implementadas para garantizar la prestación del servicio. Precisa que dichos requerimientos buscan asegurar el cumplimiento de los deberes legales de las autoridades y promover la adopción de medidas inmediatas orientadas a la protección de los derechos colectivos amenazados. 1.3.
Fundamentos jurídicos La presente demanda se fundamentó con la siguiente normatividad: • Artículo 88 de la Carta Política. • La Ley 472 de 1998. 1.4. Contestación de la demanda REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN El Municipio de Alto Baudó, no contestó la demanda. 1.5. La sentencia apelada El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la sentencia apelada, resolvió proteger los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, en consecuencia ordenó al MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ que, en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro de los seis (06) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, inicie los estudios que le permitan dar aplicación a lo reglado por la Ley 1575 de 2012 y que ejerza las funciones que le correspondan, vele por la prestación del servicio bomberil, bien sea, con la creación de un cuerpo de bomberos oficial, o por intermedio de un cuerpo de bomberos voluntarios, como lo permite la norma, y que con ello garantice la prestación del servicio de forma permanente en el municipio, para la prestación del servicio bomberil negó la condena en costas y el pago de agencias en derecho, con fundamento en lo siguiente: “(…) Descritos los anteriores parámetros normativos y jurisprudenciales, tenemos que, en el presente caso, ante la inexistencia de cuerpo de bomberos, que preste el servicio bomberil en el Municipio de Alto Baudó, corresponde a dicho ente, garantizar su prestación de manera directa, por tener una población de más de 20.000 habitantes, para ello cuenta con la posibilidad de crear un cuerpo de bomberos oficiales, o a través, de un convenio o contrato con bomberos voluntarios, según se establece en la norma.
En atención a que el municipio no contestó la demanda, y guardó silencio durante el trámite del proceso, no se pudo corroborar que haya realizado las gestiones necesarias para constituir un cuerpo de bomberos municipal, o que hubiese suscrito convenio o contrato con bomberos voluntarios, para lograr la prestación del servicio bomberil, el cual es un servicio público esencial, por lo que se ordenará que realice lo pertinente para proceder a garantizar la prestación de dicho servicio.
En ese orden de ideas, y conforme al sustento probatorio arrimado, se advirtió la vulneración de los derechos colectivos, a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes del municipio de Alto Baudó, por tanto, se hace imperativo que se tomen las medidas del caso, para que cese dicha vulneración. (…) Costas.
Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto […]».
(Resaltado fuera del texto original). Precisado lo anterior, el despacho observa que en el caso sub examine no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida (artículo 365, numeral 1 del CGP). Ello en tanto, no existe prueba de su causación, pues la parte actora no actuó por conducto de apoderado judicial, y si bien desplegó actuaciones procesales encaminadas a demostrar la afectación de los derechos colectivos invocados en la demanda, tales como: la presentación de la demanda y la asistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento, de las mismas no se advierte que se hubieren sufragado gastos que deban ser compensados, a través, de la condena en costas.
(…)” 1.6. Del recurso de apelación La parte demandante2, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en los siguientes términos: La parte demandante3, recurre la sentencia exclusivamente en lo referente a la no imposición de condena en costas a favor suyo dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos adelantado contra el Municipio de Alto Baudó. Señala que, el despacho negó la condena argumentando ausencia de prueba de su causación, en tanto el actor litigó sin apoderado y no se evidenciaron gastos susceptibles de reconocimiento.
Para adoptar esta decisión, el juzgado acudió a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 6 de agosto de 2019, relativa al régimen de costas en acciones populares. El recurrente sostiene que la decisión es contraria a las reglas fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sobre el reconocimiento de expensas y agencias en derecho en este tipo de procesos.
En particular, invoca los criterios jurisprudenciales que establecen: Que las costas comprenden expensas/gastos procesales y agencias en derecho, según los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 361, 365 y 366 del CGP; que el reconocimiento procede a favor del actor popular, incluso cuando litiga en causa propia, siempre que existan actuaciones verificables y gastos acreditados; que las agencias en derecho se causan también cuando la parte actúa directamente, como contraprestación por el tiempo, labor y esfuerzo invertidos en el trámite.
El apelante indica que en este proceso actuó como abogado en causa propia desde la reclamación administrativa hasta las etapas procesales subsiguientes, y que así consta en el expediente. Precisa que el Consejo de Estado ha reiterado que la ausencia de pago a un 2 Samai Trámite primera instancia índice 00021 3 Samai Trámite primera instancia índice 00021 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN apoderado no impide el reconocimiento de agencias en derecho cuando se acredita actividad procesal efectiva.
En relación con las expensas, afirma que cumplió con la carga impuesta en el auto admisorio del 15 de mayo de 2025, consistente en publicar el inicio de la acción en medios de amplia difusión. Aporta referencias de publicaciones en prensa y emisoras locales, lo cual, según señala, constituye un gasto necesario que el despacho omitió valorar.
Respecto de las agencias en derecho, indica que adelantó actuaciones previas (requisito del derecho de petición, sustentación normativa y constitucional), asistió con diligencia a la audiencia de pacto de cumplimiento y desplegó todas las gestiones requeridas para la protección de los derechos colectivos invocados, cumpliendo los deberes del artículo 78 del CGP.
Sostiene que estas actividades cumplen los presupuestos jurisprudenciales para la fijación de agencias. Finalmente, resalta que la entidad demandada no contestó la demanda ni asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento, lo que evidencia una conducta omisiva contraria a los deberes procesales. Solicita que el Tribunal Administrativo del Chocó revoque la negativa y, en su lugar, ordene fijar costas y agencias en derecho a su favor, de conformidad con los artículos 322 del CGP y 37 de la Ley 472 de 1998. 1.7 Alegatos de conclusión en segunda instancia. Parte demandante.
El actor presenta alegatos de conclusión en segunda instancia, reiterando íntegramente las pretensiones de la demanda y destacando que en el proceso quedó acreditado el incumplimiento de la obligación municipal de garantizar el servicio público bomberil, conforme a la Ley 1575 de 2012. El recurrente solicita que se acceda a la condena en costas, en especial a la fijación de agencias en derecho, invocando como fundamento normativo los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 y 366 del CGP, así como la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 6 de agosto de 2019, que precisó el régimen aplicable al reconocimiento, condena y liquidación de costas en acciones populares.
Con apoyo en dicha unificación jurisprudencial, el actor recuerda que: La condena en costas incluye expensas, gastos procesales y agencias en derecho, su reconocimiento procede a favor del actor popular victorioso, incluso si actúa en causa propia, siempre que exista acreditación de actividad procesal y gastos causados. Señala que, las agencias en derecho se fijan atendiendo la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, conforme a las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN El apelante resalta que actuó como abogado en causa propia desde la etapa administrativa, presentó la demanda, asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento y asumió gastos comprobables como las publicaciones ordenadas por el auto admisorio, circunstancia que, a su juicio, configura plenamente la causación de expensas y agencias en derecho.
Señala que esta posición ha sido reiterada por el Consejo de Estado, al reconocer que la ausencia de pago a un apoderado no impide la fijación de agencias cuando el litigante actúa directamente y despliega gestiones procesales efectivas. Asimismo, indica que el proceso fue favorable a sus pretensiones, lo cual activa la regla de reconocimiento de costas en los términos jurisprudenciales citados.
Reitera decisiones del Consejo de Estado —aportadas con el escrito— que ordenan a los jueces de instancia imponer agencias en derecho de forma ponderada y conforme a los criterios establecidos en la sentencia de unificación. El actor concluye que la administración municipal incurrió en incumplimiento probado de la Ley General de Bomberos y que su actuación procesal fue diligente, por lo que solicita al Tribunal Administrativo del Chocó amparar los derechos colectivos alegados y condenar al municipio al pago de las costas, incluidas las agencias en derecho, cuya cuantía propone en diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, conforme al Acuerdo PSAA16‑10554 de 2016.
Ministerio Público. El Procurador 41 Judicial II Administrativo del Chocó emitió concepto dentro del medio de control de acción popular promovido por Didier Edinson Moreno Mena contra el Municipio de Alto Baudó, al amparo de los artículos 300 y 303 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 33 de la Ley 472 de 1998. Expone que la demanda busca la protección de diversos derechos colectivos, moralidad administrativa, patrimonio público, seguridad y salubridad públicas, acceso a servicios públicos y prevención de desastres previsibles técnicamente, presuntamente vulnerados por la ausencia de prestación del servicio público esencial de bomberos, cuya provisión legal corresponde al municipio según la Ley 1575 de 2012.
En el recuento fáctico, el concepto destaca: La precariedad socioeconómica del municipio de Alto Baudó y el alto riesgo de emergencias por condiciones de infraestructura, crecimiento urbano sin control y materiales vulnerables al fuego; la inexistencia de un cuerpo de bomberos oficiales o voluntarios, a pesar de la obligación legal expresa a cargo del alcalde; la exposición de la comunidad a riesgos graves y previsibles, agravados por las distancias geográficas, dificultades de acceso y antecedentes regionales de conflagraciones con pérdidas humanas y materiales; la falta de respuesta del municipio a un derecho de petición presentado por el actor, así como la inexistencia de estudios técnicos para evaluar y planificar la gestión del riesgo.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Señala que el juzgado de primera instancia amparó los derechos colectivos ante la ausencia del servicio bomberil. En cuanto al recurso de apelación, indica que el actor lo presentó únicamente respecto de la no condena en costas, apoyado en argumentos jurisprudenciales sobre expensas y agencias en derecho.
Manifiesta que, las acciones populares protegen derechos que pertenecen a la colectividad y permiten evitar o remediar amenazas y daños. El concepto reitera la naturaleza altruista de esta acción y recuerda que el incentivo económico previsto originalmente por la Ley 472 fue eliminado por abusos en su utilización. En ese contexto, explica que: Las costas procesales deben demostrarse plenamente en el expediente, y en el caso concreto no se acreditaron los gastos cuya compensación se solicita; las agencias en derecho en acciones populares tienen un carácter simbólico, por tratarse de un reconocimiento a la labor altruista del actor popular, y no deben equipararse al incentivo suprimido.
Por lo anterior, considera que, dado que no hubo controversia de fondo ni actuaciones complejas, las agencias, si se llegaran a reconocer, no deberían exceder medio o máximo un (1) salario mínimo legal vigente. Finalmente, concluye que debe mantenerse la negativa a reconocer costas procesales, y que solo sería procedente reconocer unas agencias en derecho simbólicas, por la labor realizada, pero ajenas a cualquier interés económico que exceda el rol altruista del actor popular.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que le correspondía”.
Respecto a los límites de la decisión de segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, en providencia del 25 de marzo de 2015, C.P. Dr. HERNÁN ANDRADE RINCÓN, expediente 41001- 23-31-000-1999-00435-01 (28425) dijo: “(….) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo4.” Por otra parte, el artículo 328 del CGP, señala que “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. 2.2.
Problema Jurídico La Sala determinará si en efecto, era procedente imponer condena en costas, expensas y/o agencias en derecho, a cargo del Municipio de Alto Baudó, y si la negativa del juez de primera instancia debe mantenerse, modificarse o revocarse. Para resolver el problema jurídico, la Sala estudiará: i) La naturaleza y finalidad de las acciones populares, ii) Régimen normativo y procedencia de las costas en las acciones populares y el caso concreto. i) La naturaleza y finalidad de las acciones populares Las acciones populares, previstas en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrolladas por la Ley 472 de 1998, constituyen un instrumento judicial orientado a proteger los derechos e intereses colectivos frente a amenazas o vulneraciones que comprometan bienes jurídicos de carácter supraindividual, tales como la moralidad administrativa, el patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y la prevención de desastres previsibles.
Su finalidad es esencialmente preventiva y restitutoria, razón por la cual el juez debe adoptar todas las medidas necesarias para evitar la consumación del daño colectivo o para restaurar las condiciones de equilibrio social que hayan sido afectadas. Esta estructura otorga a la acción popular un carácter predominantemente altruista, por cuanto quien la ejerce no persigue un beneficio individual, sino la defensa de un interés de la comunidad. 4 Dicho principio ha sido definido por la doctrina como: “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”.
O como dice COUTURE, es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso.” (Negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN ii) Régimen normativo y procedencia de las costas en las acciones populares El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 establece que, en el trámite de las acciones populares, las costas comprenden tanto expensas como agencias en derecho, las cuales deberán ser reconocidas por el juez a favor de la parte vencedora cuando se encuentren debidamente acreditadas.
La remisión expresa al régimen general de costas previsto en el Código General del Proceso, particularmente los artículos 361, 365 y 366, implica que su imposición está sometida a tres elementos estructurales: 1. La existencia de una parte vencedora y una parte vencida: De acuerdo con el artículo 365 del CGP, las costas se imponen a la parte que resulte vencida en el proceso, salvo que exista una justificación jurídica para no hacerlo. 2.
La acreditación plena de expensas o gastos procesales: Solo procede su reconocimiento cuando los gastos estén comprobados dentro del expediente, debiendo el juez verificar si se causaron y si fueron necesarios para el trámite. 3. La determinación discrecional y razonada de las agencias en derecho: Su fijación atiende los criterios del artículo 366 del CGP: Naturaleza del asunto, calidad y duración del proceso; complejidad técnica de la actuación desplegada, y tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Estas agencias representan una retribución por la labor profesional o técnica realizada, incluso cuando la parte actúa en causa propia, siempre que exista actividad procesal efectiva. La jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado del 6 de agosto de 20195, relativa al reconocimiento, condena y liquidación de costas en las acciones populares, especialmente en lo concerniente: a la procedencia del reconocimiento a favor del actor popular cuando litiga en causa propia; a la necesidad de acreditar actividad procesal y gastos; y al carácter remuneratorio, no punitivo, de las agencias en derecho.
Explicó que “[…] el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos. […]”. Precisó que la condena en costas “[…] incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante 5 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión, Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019, Rad. 15001-33-33-007-2017-00036-01, C.P. Rocío Araújo Oñate REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN apoderado judicial o lo haya hecho directamente […]”.
Además, para la tasación de las agencias en derecho, se le ordenó al juez que debía realizarse en forma ponderada y tener en cuenta “[…] la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, [entre] otras circunstancias especiales […]”. Las reglas de unificación son del siguiente tenor: “[…]
PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]”. (Negrilla fuera de texto).
En síntesis, la sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó los lineamientos para el reconocimiento, condena y liquidación de costas en las acciones populares, estableciendo como criterios obligatorios: Procedencia del reconocimiento de costas cuando el actor popular resulte REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN vencedor, sin importar si actuó mediante apoderado o en causa propia; la ausencia de un apoderado no excluye el reconocimiento de agencias en derecho, siempre que se verifique actividad procesal real, útil y demostrada; las expensas deben acreditarse plenamente, pues no se presumen; las agencias en derecho no equivalen a un incentivo económico, ya que este fue eliminado del ordenamiento jurídico; su finalidad es estrictamente remuneratoria respecto del trabajo desplegado por la parte; el juez debe justificar la imposición o la negativa de condena en costas conforme a los parámetros del CGP y a la evidencia obrante en el expediente. 2.3 Caso concreto.
El señor Didier Edinson Moreno Mena, actuando en causa propia y en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos (acción popular), presentó demanda contra el Municipio de Alto Baudó, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y a la prevención de desastres previsibles técnicamente en beneficio de los habitantes de dicha entidad territorial.
El juez de primera instancia accedió a las pretensiones, y en consecuencia protegió los derechos colectivos invocados. Ordenó al Municipio de Alto Baudó que, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria del fallo, iniciara los estudios necesarios para cumplir con la Ley 1575 de 2012 y ejerciera las funciones correspondientes para garantizar la prestación permanente del servicio público de bomberos, ya sea mediante la creación de un cuerpo oficial o a través de un cuerpo voluntario.
Así mismo, negó la condena en costas y el reconocimiento de agencias en derecho. Inconforme, el actor interpuso recurso de apelación, aduciendo que el a quo debió condenar en costas al municipio demandado, como parte vencida, incluyendo el pago de agencias en derecho. Del estudio integral del expediente y del contenido del recurso, la sala advierte que la negativa del juez de primera instancia se basó en considerar que no existía prueba de la causación de costas, por cuanto el actor litigó en causa propia y no se evidenciaron gastos susceptibles de ser reconocidos.
Este constituye el único punto objeto de controversia, y delimita la competencia funcional de esta instancia. En ese contexto, corresponde a la sala analizar si, conforme al marco normativo y jurisprudencial aplicable, el a quo incurrió en error al abstenerse de reconocer expensas y agencias en derecho. En cuanto a la actividad procesal verificable, se encuentra probado que el actor: (i) presentó la demanda cumpliendo los requisitos del artículo 18 de la Ley 472 de 1998;
(ii) aportó reclamación administrativa previa del 8 de abril de 2025, relacionada con la existencia del cuerpo de bomberos y los planes de gestión del riesgo, actuación relevante y útil para el REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN trámite; (iii) asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento; y (iv) atendió las cargas procesales fijadas en el auto admisorio de 15 de mayo de 2025.
Estas actuaciones evidencian una participación real, útil y efectiva, que excede la simple radicación de la demanda. Respecto de la acreditación de expensas, el recurrente manifestó haber cumplido la orden del auto admisorio relativa a la publicación del inicio de la acción popular. En efecto, reposan en el expediente soportes de publicaciones en medios radiales (Emisora Digital Android Chocó y Revista Chocó) prensa local, dirigidas a la comunidad del municipio de Alto Baudó, por lo que, constituyen gastos procesales derivados de una orden judicial y necesarios para el trámite, que deben ser tenidos como expensas reconocibles en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
En consecuencia, se encuentra acreditada la causación de expensas. Ahora bien, las actuaciones del actor se ajustan a los criterios fijados en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 6 de agosto de 20196, la cual reconoce que es posible decretar agencias en derecho aún cuando la parte actúe en causa propia, siempre que su participación sea significativa en el proceso.
Por ello, no resulta jurídicamente acertado concluir, como lo hizo el a quo, que la ausencia de apoderado excluye de manera automática la fijación de agencias en derecho. En relación con la condición de parte vencedora, la sentencia de primera instancia declaró vulnerados los derechos colectivos y ordenó medidas correctivas a cargo del Municipio de Alto Baudó. En consecuencia, la parte actora resultó vencedora, cumpliéndose el presupuesto para la imposición de costas según el artículo 365 del CGP y el criterio 1 de la sentencia de unificación de 2019.
Así, para la sala es evidente que el a quo incurrió en un error de apreciación al negar íntegramente la condena en costas, pues desatendió la actividad procesal significativa del actor y la acreditación de las expensas. En cuanto a la fijación de las agencias en derecho, en lo referente a su cuantía, compete a esta instancia determinar un valor razonable y proporcional, atendiendo a la naturaleza ordinaria del proceso de acción popular, la duración del trámite, la complejidad moderada del asunto, el alcance de la participación del actor y las tarifas del Acuerdo PSAA16‑10554 de 20167.
Si bien el recurrente solicita la fijación de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la sala considera que el asunto no presenta un nivel de complejidad que permita aplicar la tarifa máxima. Por ende, se fijan como agencias en derecho, la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor del actor popular y a cargo de la entidad demandada.
Además, en lo que atañe a los gastos procesales, la sala considera que está probada su causación. 6 Cfr. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión. Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019. Radicación núm.: 15001-33-33-007-2017-00036-01. C.P. Rocío Araújo Oñate. 7 “[…] Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho. […]”.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN En consecuencia, y en atención al carácter remuneratorio, no sancionatorio, de las agencias en derecho, la sala adicionará la sentencia núm. 110 de fecha 29 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, para condenar al Municipio de Alto Baudó a pagar en favor del actor popular un (1) salario mínimo legal mensual vigente por concepto de agencias en derecho y en lo referente a los gastos procesales el valor de un millón setecientos cincuenta mil novecientos cinco pesos ($1.750.905), lo cual corresponde a lo acreditado dentro del expediente.
Comité de verificación de cumplimiento de la sentencia El artículo 34 de la Ley 472 establece que el juez podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
Por lo anterior, considera la Sala que “[…] es el Juez que adelantó la sustanciación y proyección de la decisión en la anotada instancia, quien debe presidirlo”; función que no puede ser delegada o atribuida a las partes, intervinientes o al Ministerio Público.8 Por lo tanto, se adicionará la sentencia de primera instancia a efectos de integrar el comité de verificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Asimismo, se precisará que, si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el juez podrá ampliar esos términos en el marco del comité de verificación de cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472. 42. Condena en costas en segunda instancia Según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 y 365 del CGP y atendiendo al criterio sostenido por la jurisprudencia del Consejo de Estado en la providencia de 6 de agosto de 2019, no se condenará en costas en esta instancia porque no se acreditó su causación. En mérito de lo expuesto, la sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 30 de mayo de 2024. Consejero Ponente, doctor Oswaldo Giraldo López. NUR: 6300123330002020-00407-01 (AP). REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN FALLA PRIMERO: ADICIONAR la sentencia núm. 110 de fecha 29 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió las súplicas de la demanda, en los términos señalados en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFORMAR el comité de verificación del cumplimiento de la presente sentencia, el cual estará integrado por el juez sustanciador, quien lo presidirá; por el actor popular; por el Defensor del Pueblo o su delegado y por el delegado del municipio de Alto Baudó. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el tribunal de primera instancia podrá ampliar esos términos en el marco del comité de verificación de cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.
TERCERO: CONDENAR al Municipio de Alto Baudó a pagar en favor del actor popular un (1) salario mínimo legal mensual vigente por concepto de agencias en derecho y gastos procesales, equivalente a la suma de un millón setecientos cincuenta mil novecientos cinco pesos ($$1.750.905), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: MANTENER incólumes las demás determinaciones de la sentencia adicionada.
QUINTO: SIN CONDENA EN COSTAS procesales en segunda instancia.
SEXTO: En firme la presente decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada en Sala ordinaria de decisión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.