REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veinte (20) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.°09 Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL - Demandante DIANA MOSQUERA MOSQUERA Demandado MUNICIPIO DE CERTEGUI Radicado 27001 33 33 002 2022 00046 01 Instancia Segunda Temas y subtemas Contrato Realidad Decisión Modifica Sentencia MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Procede la sala Primera de Decisión de este Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 3 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del circuito de Quibdó 1 la cual se accedió a las pretensiones de la demanda declarando la existencia de una relación laboral.
I. Antecedentes La señora Diana Mosquera Mosquera, actuando por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta jurisdicción solicitando la nulidad del acto ficto o presunto resultante de la falta de respuesta de la petición presentada el 23 de noviembre de 2020, a través del cual, el municipio de Cértegui le negó a la actora el reconocimiento de la relación laboral y el pago de sus prestaciones sociales e indemnizaciones. 1.1.
LA DEMANDA. 1.1.1. PRETENSIONES Y CONDENAS. Se solicita que se declare la existencia de una verdadera relación laboral (contrato realidad) entre la señora DIANA MOSQUERA MOSQUERA y el Municipio de Cértegui, con el consecuente reconocimiento del derecho al pago de las prestaciones sociales derivadas del tiempo efectivamente laborado. Como fundamento adicional, se pide que se declare configurado el acto administrativo ficto (silencio administrativo negativo), por cuanto el 23 de noviembre de 2020 la demandante elevó petición al Alcalde Municipal de Cértegui solicitando el pago de prestaciones sociales, sin que se hubiere emitido respuesta; en consecuencia, se solicita la nulidad de dicho acto presunto, en tanto con él se entiende negada la solicitud.
A título de restablecimiento del derecho, se pretende la condena al Municipio al reconocimiento y pago, por el tiempo laborado, de cesantías e intereses a las cesantías, prima de navidad, prima semestral, prima vacacional, vacaciones (incluida la indemnización por las no disfrutadas), bonificación por recreación, bonificación por servicios prestados, dotación de calzado y vestido de labor, indemnización por despido sin justa causa, horas extras, y el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social 1 Visible índice 27 Expediente Electrónico en Samai primera instancia. RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI (salud y pensión) al fondo correspondiente, así como la sanción por mora consistente en un (1) día de salario por cada día de retardo en el pago de cesantías; igualmente, se solicita el reintegro de los valores descontados por retención en la fuente con ocasión de los contratos, la actualización de las sumas conforme al artículo 187 del CPACA, la aplicación de lo previsto en el numeral 4 del artículo 195 del CPACA en caso de incumplimiento, y la condena en costas a la entidad demandada. 2.2 Hechos La Sala resumirá de la siguiente manera los hechos planteados en la demanda: La señora DIANA MOSQUERA MOSQUERA prestó servicios para el Municipio de Cértegui mediante sucesivos contratos de prestación de servicios (apoyo a la gestión), así: contrato S/N entre el 2 de enero y el 31 de diciembre de 2015; contrato No. 021 de 2016 entre el 7 de enero y el 31 de diciembre de 2016; contrato No. 036 de 2017 entre el 27 de febrero y el 31 de diciembre de 2017; contrato No. 015 de 2018 entre el 2 de enero y el 31 de diciembre de 2018; y contrato No. 09 de 2019 entre el 2 de enero y el 31 de diciembre de 2019.
El objeto contractual se ejecutó en la Oficina de la Registraduría Municipal del Estado Civil de Cértegui, en atención a los convenios suscritos entre el Municipio y la Registraduría Nacional del Estado Civil, circunstancia certificada por el Registrador Municipal. Conforme a la certificación expedida por el Registrador Municipal, la demandante desempeñó sus labores en horario ordinario, esto es, de 8:00 a. m. a 12:00 m. y de 1:00 p. m. a 5:00 p. m. De igual modo, se indica que el Registrador Municipal asignaba las actividades a desarrollar en la oficina y impartía instrucciones para el cumplimiento del objeto contractual, de manera que la señora Mosquera ejecutaba sus funciones bajo tales directrices.
La parte actora sostiene que, pese a la denominación formal de prestación de servicios, en la práctica su actividad se desarrolló bajo elementos propios de una relación laboral, en particular: cumplimiento de horario, ejecución permanente de funciones en una dependencia institucional determinada y subordinación frente al Registrador Municipal, además de la recepción de una remuneración por la labor prestada.
En ese contexto, la señora Diana Mosquera elevó petición al Alcalde Municipal de Cértegui, señor Yoliceth Palacios, solicitando el pago de prestaciones sociales que estima adeudadas por el tiempo laborado. Aduce que dicha solicitud no fue resuelta al momento de la presentación de la demanda, circunstancia que según la actora configura silencio administrativo negativo.
Finalmente, se indica que, por tratarse de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza laboral, en el que se reclaman prestaciones sociales y cotizaciones al sistema de seguridad social, no se exige conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad. 2.3. Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de la violación. La actora sustenta sus pretensiones en los arts. 1, 2, 13, 23, 25 y 53 de la Constitución (Estado social, igualdad, petición, protección al trabajo y primacía de la realidad), y en el Decreto Ley 1045 de 1978 y el Decreto 1919 de 2002 para el régimen de prestaciones sociales.
Para el silencio administrativo negativo, invoca el art. 83 del CPACA. En el concepto de violación, la parte actora sostiene que el contrato de prestación de servicios se convierte en contrato realidad cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral; de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI primacía de la realidad sobre las formalidades, recuerda la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.4.
Contestación de la demanda. En la contestación, el Municipio de Cértegui acepta la existencia de los contratos y que la demandante ejecutó actividades en la Registraduría Municipal, pero desconoce que hubiese existido horario impuesto o subordinación, afirmando que la interacción con el Registrador fue de mera coordinación para cumplir el objeto contractual.
Con base en ello, sostiene que la vinculación fue exclusivamente mediante contratos de prestación de servicios, los cuales conforme al artículo 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993 se celebran para apoyar actividades de la entidad y, por su naturaleza, no generan relación laboral, ni dependencia, ni, por tanto, obligación de reconocer salarios o prestaciones sociales.
En consecuencia, solicita que se nieguen íntegramente las pretensiones, por considerar inexistente el “contrato realidad” y carente de sustento cualquier reclamación prestacional derivada de ese tipo de contratación. 2.5. Sentencia Apelada El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante sentencia de 3 de diciembre de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por DIANA MOSQUERA MOSQUERA contra el Municipio de Cértegui, al concluir tras valorar el acervo probatorio bajo el principio de primacía de la realidad que, pese a la suscripción de contratos de prestación de servicios en el caso concreto se configuraron los elementos de una relación laboral.
Para el a quo, del análisis de los contratos, los convenios interadministrativos suscritos entre el Municipio y la Registraduría (que fijaban jornada de 8 horas diarias, jefe inmediato y sujeción a reglamento de trabajo) y la certificación y el testimonio del Registrador Municipal, se acreditó que la actora prestó el servicio personalmente, recibió remuneración periódica y actuó con subordinación, en tanto cumplía horario y recibía órdenes del registrador, lo que permitió desvirtuar la apariencia de autonomía propia de la contratación por servicios.
En consecuencia, el despacho declaró la nulidad del acto administrativo ficto derivado de la falta de respuesta a la reclamación presentada el 23 de noviembre de 2020 (según los antecedentes) y declaró la existencia de la relación laboral entre la demandante y el Municipio en el periodo 2 de enero de 2015 a 31 de diciembre de 2019, “salvo las interrupciones”.
Como restablecimiento del derecho, ordenó el pago de prestaciones sociales y la indexación conforme al art. 187 del CPACA, y dispuso que la entidad determine mes a mes el ingreso base de cotización y complete los aportes faltantes a pensión en el porcentaje a su cargo, condicionando que la actora acredite lo cotizado o asuma la parte que le corresponda si hubo faltantes.
Finalmente, el juzgado negó otras pretensiones: sanción moratoria por considerar que el derecho a reclamar surge con la providencia, retención en la fuente, horas extras por falta de acreditación de las mismas y el reembolso de aportes a salud al ser recursos del sistema general de seguridad social los cuales no son reembolsables al afiliado, además no condenó en costas por no hallarlas probadas. 2.6.
El recurso de apelación2 La parte demandada Municipio de Cértegui, inconforme con la sentencia de primera instancia de 3 de diciembre de 2024, interpuso recurso de apelación y solicitó al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó que revoque integralmente la decisión y, en su lugar, niegue las pretensiones de la demanda. 2 Visible índice 30 expediente electrónico en Samai, primera instancia. RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI Como sustento, la entidad insiste en que la vinculación de la señora Diana Mosquera Mosquera fue exclusivamente mediante contratos de prestación de servicios para apoyo a la gestión, ejecutados en la Registraduría Municipal, y que en su desarrollo no existió subordinación ni dependencia, ni se le impuso horario por parte del Alcalde; a lo sumo afirma hubo coordinación para el cumplimiento del objeto contractual.
Añade que, conforme al artículo 32 numeral 3 de la Ley 80 de 1993, este tipo de contratos no genera relación laboral ni prestaciones sociales, por lo que en su criterio era improcedente la reclamación prestacional y el a quo pasó por alto esa naturaleza jurídica al declarar el “contrato realidad”. Finalmente, sostiene que, si se llegara a predicar alguna subordinación, esta no sería atribuible al Municipio sino, eventualmente, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, aspecto que considera no fue debidamente valorado en la sentencia apelada. 2.7.
Alegatos de conclusión. La parte demandante No se advierte en el expediente que la parte demandante haya alegado de conclusión. La parte demandada: No hay constancia en el expediente de que el municipio de Cértegui haya presentado escrito de alegaciones finales. El Ministerio Público: No existe constancia en el expediente de que el representante del Ministerio Público haya presentado concepto de fondo.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”.
Respecto a los límites de la decisión de segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, en providencia del 25 de marzo de 2015, C.P. Dr. HERNAN ANDRADE RINCON, expediente 41001-23-31-000-1999-00435-01 (28425) dijo: “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo2.” Así las cosas, la Sala, en su condición de juez de la segunda instancia, se circunscribirá exclusivamente al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, en concordancia con el artículo 328 del C.G.P., aplicable al caso concreto por el artículo 306 del CPACA, y la jurisprudencia citada.
RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI 3.2. Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si, en el caso bajo examen, procede confirmar o revocar o modificar la sentencia del 3 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para ello, resulta necesario establecer si es procedente declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto resultante de la petición radicada ante el municipio de Cértegui el 20 de noviembre de 2020, a través del cual, la entidad demandada negó a la demandante el reconocimiento de la relación laboral y el pago de sus prestaciones sociales e indemnizaciones.
Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio en el siguiente orden: i) marco normativo del principio de supremacía de la realidad sobre las formalidades; ii) hechos probados dentro del proceso; y iii) análisis del caso concreto. 3.3. Marco legal aplicable al contrato de prestación de servicios 3.3.1.
De la relación laboral encubierta o subyacente En lo que respecta al derecho al trabajo, el artículo 53 de la Constitución Política consagra los principios y derechos fundamentales de los trabajadores, tales como la igualdad de oportunidades, la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, la aplicación del principio de favorabilidad en caso de duda en la interpretación o aplicación de las fuentes formales del derecho, y la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.
Del mismo modo, el citado artículo 53 dispone que los convenios internacionales sobre derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna, integrando el denominado bloque de constitucionalidad en materia laboral. En ese contexto, el principio de “salario igual por trabajo de igual valor”, desarrollado en el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT3 constituye, junto con otros postulados convencionales,4 un axioma de aplicación directa en el ordenamiento jurídico colombiano, orientado a garantizar la equidad, la no discriminación y la protección efectiva del trabajador.
Por su parte, y en lo atinente al contrato estatal de prestación de servicios, entendido como uno de los principales instrumentos de gestión administrativa y de ejecución presupuestal de la administración pública para el cumplimiento de los fines del Estado, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo define como un negocio jurídico típico mediante el cual una entidad estatal contrata con una persona natural o jurídica la prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, cuando no exista personal de planta suficiente o idóneo para realizar la actividad, se transcribe para mejor comprensión: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 3 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 196 7 y ratificado en 1969. 4 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales », adoptad o en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como « (...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente es cogida o aceptada ».
RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Como se advierte, el precepto en mención establece de manera expresa que los contratos de prestación de servicios no constituyen fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha precisado que tal disposición no puede aplicarse de forma absoluta, pues en aquellos casos en que se acrediten los elementos configurativos de una relación laboral esto es, la prestación personal del servicio, la subordinación o dependencia continuada y la remuneración como contraprestación del trabajo ejecutado, se impone el reconocimiento del vínculo laboral real conforme a lo dispuesto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo y al principio de primacía de la realidad sobre las formas.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ -025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.
En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: I. El lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas;
II. El horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; III. La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad;
IV. Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. Con todo y eso, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política5 Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: 5 Sobre el particular, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001 - 23-31 -000 - 2001-05650 -01 ( 0924- 09);
C. P. Bertha Lucia Ramírez de Páez RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3. º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. Es así como, en la primera regla jurisprudencial, la sentencia de unificación fue enfática en resaltar la importancia del principio de planeación, el cual impone a las entidades estatales el deber de utilizar sus recursos de manera eficiente y racional, so pena incluso de incurrir en nulidad.
En virtud de dicho principio, el “término estrictamente indispensable” debe definirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, con base en el objeto del contrato y los recursos disponibles, el tiempo máximo necesario para su adecuada ejecución. Por ello, se concluye que los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, especialmente cuando se celebran con personas naturales, ya que ello desvirtúa su carácter excepcional y temporal.
Por su parte, en la segunda regla, la misma sentencia de unificación fijó en treinta (30) días hábiles, como parámetro de referencia, el término de solución de continuidad entre contratos de prestación de servicios. La superación de dicho lapso implica la prescripción de derechos una vez se declare la existencia de una relación laboral subyacente.
En consecuencia, cuando no se supera ese período y se demuestra que los objetos contractuales y las obligaciones asumidas son similares o idénticas y responden a la satisfacción de las mismas necesidades institucionales, se puede concluir la existencia de una unidad contractual, susceptible de ser reconocida judicialmente como una relación laboral continua y no fragmentada.
A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ -025-CE-S2- 2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,6 según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización,7 por lo que de no presentarse la reclamación en ese periodo, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no está sometidos a dicho término.8 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 6 sentencia de unificación jurisprudencial CE -SUJ 2-0 05 8 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecad o de forma ex presa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, res pecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora.
RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal».
Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. 3.4. De lo probado en el proceso En el proceso se encuentra probado que: - La demandante, señora DIANA MOSQUERA MOSQUERA suscribió con el Municipio de Cértegui, una serie de contratos de prestación de servicios como apoyo a la gestión como secretaria9, así: Número del contrato Duración Cargo Objeto del contrato Valor Mensual Sin número Del 2 de enero al 31 de diciembre de 2015 Secretaria La cláusula primera se establece que la contratista se obliga al prestar los servicios de secretaria, para lo cual deberá: acatar las indicaciones del municipio para cumplir el objeto del contrato; no ceder ni subcontratar sin autorización previa y escrita; avisar al municipio si ocurre fuerza mayor o caso fortuito; tramitar licencias y certificaciones necesarias; aportar registros fotográficos cuando se requiera; y emitir recomendaciones o conceptos sobre sus labores cuando el municipio lo estime necesario. $900.000 021 7 de enero al 22 de diciembre de 2016 Secretaria El objeto del contrato consiste en brindar apoyo administrativo al jefe inmediato, incluyendo la gestión de agenda y la programación de reuniones, la revisión y proyección de correspondencia, la atención de visitantes y el archivo de comunicaciones.
Adicionalmente, exige contar con conocimiento del Municipio de Cértegui y manejar las reglas de protocolo. $900.000 036 Del 27 de febrero al 27 de diciembre de 2017 Secretaria Contrato de prestación de servicios personales de apoyo a la gestión como secretario, al servicio de la Alcaldía Municipal de Cértegui. $963.000 015 Del 2 de enero al 31 de diciembre de 2018 Secretaria Contrato de prestación de servicios personales de apoyo a la gestión como secretario, al servicio de la Alcaldía Municipal de Cértegui. $1.016.000 9 Visible índice 40 expediente electrónico en Samai, primera instancia. RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI 09 Del 2 de enero al 31 de diciembre de 2019.
Secretaria Contrato de prestación de servicios personales de apoyo a la gestión como secretario, al servicio de la Alcaldía Municipal de Cértegui y sus sedes. $1.063.836 - El 23 de noviembre de 2020 la actora solicitó al municipio de Cértegui, el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales y el ente territorial guardó silencio configurándose el acto administrativo negativo. - También está probado que entre el municipio de Cértegui y la Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Chocó, se suscribieron los siguientes convenios interadministrativos10: • No. 001 de 2016 • No. 001 de 2017 • No. 001 de 2018 De la lectura integral de los Convenios de Cooperación Interadministrativos No. 001 de 2016, 001 de 2017 y 001 de 2018 se tiene por probado que, ante la carencia de personal en la Registraduría Municipal de Cértegui, dicha entidad solicitó apoyo al Municipio, y en desarrollo de esa cooperación se acordó que LA REGISTRADURÍA seleccionaría y recibiría un (1) Auxiliar Administrativo para apoyo exclusivamente administrativo, mientras que el MUNICIPIO DE CÉRTEGUI asumiría en su totalidad con cargo a su presupuesto el salario, la seguridad social y las prestaciones legales de dicho auxiliar, sin que se generara vínculo laboral con la Registraduría; adicionalmente, se pactó que el Auxiliar cumpliría una jornada de ocho (8) horas diarias (8:00 a.m. a 12:00 m. y 1:00 p.m. a 5:00 p.m., de lunes a viernes), tendría como jefe inmediato al Registrador(a) Municipal (quien asigna tareas y evalúa desempeño), rendiría informes mensuales de cumplimiento tanto al Municipio como a la Registraduría, y estaría obligado a acatar el Reglamento de Trabajo de la Registraduría y las condiciones laborales del Municipio. - En audiencia de pruebas se escucho el testimonio del señor Jairo Perea Mosquera, en su condición de Registrador Municipal, quien manifestó que la demandante DIANA MOSQUERA MOSQUERA laboró en la Registraduría del municipio de Cértegui desde 2015 hasta 2019 desempeñándose como secretaria, razón por la cual expidió la certificación respectiva; precisó que dicha vinculación y la jornada estaban previstas en los convenios interadministrativos suscritos entre los delegados departamentales y la alcaldía municipal, especialmente en la cláusula quinta sobre vinculación del personal de apoyo y desempeño de funciones, donde se fijaba el horario y las actividades.
En cuanto a las funciones, indicó que la actora realizaba labores propias de secretaría y apoyo administrativo tales como recibir y entregar correspondencia, organizar y archivar documentos, ejercer labores de recepción, realizar aseo en la dependencia y, en general, ejecutar todas las tareas que él le asignaba en la oficina; añadió que la demandante permanecía allí durante la jornada y que en el municipio era conocido que “fue la secretaria” durante el tiempo referido.
Frente a la precisión del despacho, señaló que el horario correspondía al previsto en los convenios (8:00 a.m. a 12:00 m. y 1:00 p.m. a 5:00 p.m.) y aclaró que no solo “debía” cumplirlo, sino que le consta que efectivamente lo cumplía, actuando él “conforme a lo convenido” en dichos documentos respecto del tiempo y labores que ella debía realizar. 3.5.
Caso Concreto Analizados los hechos de la demanda, la controversia se centra en determinar si, en efecto, existió una relación laboral (contrato realidad) entre la actora DIANA MOSQUERA MOSQUERA y el Municipio de Cértegui, derivada de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, que dé lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas, así como precisar los extremos temporales del vínculo 10 Visible índice 40 expediente electrónico en Samai, primera instancia RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI y el alcance del acto ficto originado en la falta de respuesta a la petición presentada el 23 de noviembre de 2020. 3.5.1.
De la prestación personal del servicio En el sub examine, se advierte que las actividades desempeñadas por la actora propias de secretaría y apoyo administrativo, fueron ejecutadas de manera personal y directa en la Registraduría Municipal del Estado Civil de Cértegui, sin que en el acervo probatorio obre elemento alguno que permita inferir delegación o sustitución en la prestación, razón por la cual se encuentra satisfecho el presupuesto de prestación personal del servicio.
Lo anterior cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que dicha prestación se desplegó a favor de la Registraduría, en virtud de los Convenios Interadministrativos No. 001 de 2016, 001 de 2017 y 001 de 2018 suscritos entre el Municipio de Cértegui y la Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Chocó, mediante los cuales, ante la carencia de personal, se acordó que la Registraduría seleccionaría y recibiría un (1) Auxiliar Administrativo para apoyo exclusivamente administrativo en esa dependencia. En ese mismo sentido, dichos convenios ubican la ejecución del servicio en la sede institucional y confirman que la actividad desarrollada por la actora respondía a una necesidad operativa de la Registraduría Municipal, dentro de un esquema de cooperación en el que el Municipio asume la financiación del apoyo, mientras la Registraduría lo integra funcionalmente a su dinámica administrativa. 3.5.2.
De la contraprestación por las labores realizadas Está acreditado que la demandante percibió una contraprestación económica pactada en los contratos, pagadera periódicamente, satisfaciendo el requisito de remuneración; y, además, del esquema de los convenios interadministrativos se desprende que el Municipio de Cértegui asumía con cargo a su presupuesto los costos asociados al personal de apoyo (salario, seguridad social y prestaciones), lo cual reafirma que existió retribución económica vinculada a la prestación del servicio. 3.5.3.
De la Subordinación y dependencia Una vez analizado el acervo probatorio, la Sala advierte que las funciones efectivamente desarrolladas por la demandante, en su calidad de secretaria - apoyo administrativo en la Registraduría Municipal del Estado Civil de Cértegui, permiten constatar la presencia del elemento de subordinación o dependencia, no por una inferencia abstracta, sino por la forma concreta en que tales labores se ejecutaron dentro de la dinámica institucional de dicha oficina.
En efecto, la actividad de apoyo administrativo en Registraduría por su propia naturaleza se integra al funcionamiento ordinario de la dependencia y se sujeta a pautas de organización interna, atención al público, trámite documental y cumplimiento de directrices operativas fijadas por la autoridad responsable del despacho, lo que excluye la idea de una ejecución plenamente autónoma o “por cuenta propia”.
En esa misma línea, del contenido de los Convenios Interadministrativos 001 de 2016, 001 de 2017 y 001 de 2018 se desprende un esquema explícito de organización del servicio: se pactó una jornada de ocho (8) horas diarias (8:00 a.m. a 12:00 m. y 1:00 p.m. a 5:00 p.m., de lunes a viernes), se reconoció un jefe inmediato (Registrador(a) Municipal) con funciones de asignación de tareas, orientación y evaluación, se previó la rendición de informes mensuales al Municipio y a la Registraduría, y se impuso la obligación de acatar el Reglamento de Trabajo de la Registraduría y las condiciones laborales del Municipio.
Tales exigencias no describen una simple coordinación propia de un contrato civil, sino un esquema de dirección y control funcional sobre el modo, tiempo y organización de la prestación, incompatible con una ejecución independiente. RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI Frente al argumento defensivo del Municipio, según el cual no existió subordinación porque la actora fue contratista “sin subordinación” y el Alcalde no le asignó horario sosteniendo que a lo sumo existió coordinación, la Sala advierte que dicha postura no desvirtúa el elemento de dependencia cuando la prueba muestra que la prestación se ejecutó en un entorno institucional con horario predeterminado, jefatura inmediata y control funcional.
En particular, la subordinación no exige que el control sea ejercido personalmente por el Alcalde, pues puede materializarse a través del superior funcional designado o del responsable directo en el lugar de ejecución; y, en el sub examine, precisamente los convenios fijan un marco organizacional en el que el Registrador(a) actúa como jefe inmediato, asigna tareas y verifica el desempeño, además de establecer reportes periódicos y sujeción a reglamento.
Por ello, el que el ente territorial alegue “coordinación” no excluye la existencia de subordinación cuando los elementos acreditados evidencian dirección y control más allá del seguimiento contractual ordinario. Lo anterior se robustece con la prueba testimonial rendida por el señor Jairo Perea Mosquera, Registrador Municipal, quien afirmó que la demandante DIANA MOSQUERA MOSQUERA laboró en esa dependencia entre 2015 y 2019, desempeñando labores de secretaría y apoyo administrativo (recepción, correspondencia, archivo, organización documental y demás tareas asignadas), indicando que él era su jefe inmediato, que le asignaba labores y que le constaba el cumplimiento efectivo del horario previsto (8 a.m. 12 m. y 1 p.m. – 5 p.m.), precisando que actuó conforme a lo establecido en los convenios interadministrativos.
Adicionalmente, debe resaltarse que el esquema convenido confirma la inserción del apoyo administrativo en la organización institucional: mientras LA REGISTRADURÍA “selecciona y recibe” el Auxiliar Administrativo conforme a sus necesidades, el MUNICIPIO DE CÉRTEGUI asume en su totalidad la carga económica del apoyo (salario, seguridad social y prestaciones legales), lo que evidencia que el servicio se prestó para satisfacer una necesidad operativa de la Registraduría, financiada por el municipio, y ejecutada bajo reglas de jornada, jefatura y control funcional previamente acordadas.
En consecuencia, las condiciones acreditadas en el proceso desvirtúan la autonomía propia del contrato de prestación de servicios y permiten concluir que concurrieron los elementos característicos del vínculo laboral (prestación personal, remuneración y subordinación), razón por la cual no resultan atendibles los planteamientos de la entidad encaminados a negar la subordinación bajo el argumento de que existió únicamente “coordinación” y de que el artículo 32.3 de la Ley 80 excluye toda consecuencia laboral, pues la prueba da cuenta de una ejecución sujeta a horario, jefatura inmediata, asignación de tareas, reglamento y seguimiento.
Finalmente, en lo relativo a la prescripción, se observa que el último vínculo contractual se extendió hasta el 31 de diciembre de 2019 y la reclamación administrativa se presentó el 23 de noviembre de 2020, esto es, dentro del término trienal usualmente considerado para la exigibilidad de acreencias laborales; sin perjuicio de las precisiones sobre continuidad/suspensiones que deban tenerse en cuenta para efectos liquidatorios.
Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia en cuanto declaró la existencia del contrato realidad, anuló el acto que negó el reconocimiento y ordenó el restablecimiento del derecho conforme a las reglas fijadas para estos eventos. No obstante, la Sala corregirá el yerro material advertido en la parte resolutiva de la sentencia apelada, en tanto allí se consignó como fecha de la reclamación administrativa el 23 de noviembre de 2023, cuando del contexto de la providencia y del trámite acreditado se desprende que la fecha correcta corresponde al 23 de noviembre de 2020; corrección que se realiza para armonizar el resuelve con los antecedentes y la motivación, sin alterar el sentido de la decisión ni agravar la situación del apelante único.
RADICADO: 27001 33 33 002 2022 00046 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DIANA MOSQUERA MOSQUERA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CERTEGUI 3.6. De la condena en costas. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas.
Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, con la corrección del yerro material indicada en el ordinal siguiente.
SEGUNDO. CORREGIR el ordinal PRIMERO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, únicamente en cuanto a la fecha de la reclamación administrativa que dio lugar al acto ficto, para precisar que fue presentada el 23 de noviembre de 2020, y no el 23 de noviembre de 2023, como allí se consignó. En consecuencia, el ordinal PRIMERO quedará así: “PRIMERO: Declarar la nulidad del acto ficto configurado ante la falta de respuesta a la reclamación administrativa presentada el 23 de noviembre de 2020, por la demandante; por cuanto con ella se entiende que el MUNICIPIO DE CÉRTEGUI negó la relación laboral con la demandante y el pago de los derechos laborales por ella reclamados.”
TERCERO. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.
CUARTO. SIN condena en costas en esta instancia.
QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electronicamente) (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.