REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.º 157 Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA Demandado DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN Radicado 27001 33 33 002 2018 00444 01 Instancia Segunda Temas y subtemas i) Naturaleza jurídica de la resolución que califica y gradúa las acreencias presentadas en el proceso liquidatorio. ii) De la presunción de legalidad de los actos administrativos y la carga de la prueba.
Decisión Confirma decisión MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por LA UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA, contra la Sentencia de primera instancia No. 180 del veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, y en tal sentido se resolvió:
PRIMERO: NIEGUENSE las suplicas de la demanda de conformidad a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriado el presente proveído, archívese el expediente y cancélese su radicación, previa anotación y registro en TYBA. I.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial la UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA instauró demanda contra el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN para que, con audiencia y citación del Agente del Ministerio Público, previo los trámites de un proceso ordinario, se pronuncie mediante sentencia sobre las siguientes: 1.1.
PRETENSIONES. En la demanda se formulan las siguientes pretensiones: 1.1.1. Declarar la nulidad de la Resolución N.º 0674 del 29 de septiembre de 2017, mediante la cual se rechaza la acreencia presentada por la UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS, para el reconocimiento y pago de sus acreencias debidas. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN 1.1.2.
Declarar la nulidad de las Resoluciones 0117 del 19 de febrero de 2018 y 0386 del 18 de junio de 2018 mediante la cual se reconoce el crédito de manera condicionada, a la terminación de un proceso penal con radicado 2016-0343, en consecuencia se levante la condición resolutoria ante la existencia de un proceso concursal de liquidación autónomo, para que se pueda cancelar el valor reconocido por $726.738.673. 1.1.3.
Se condene al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Y HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS ESE EN LIQUIDACIÓN, a que el crédito reconocido en la resolución 0386 del 18 de junio de 2018 se deberá reconocer y graduar conforme a las normas de liquidación y se deberá cancelar con sujeción a la prelación legal, sin sujeción a las resultas del proceso penal con radicado 2016-00343 1.1.4.
Se ordene el pago de intereses moratorios de las sumas dejadas de percibir hasta cuando se efectúe el pago, se condene al HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS ESE EN LIQUIDACIÓN, al pago de costas y agencias en derecho y se ordene dar cumplimiento a la sentencia en la forma prevista por el artículo 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 1.2.
HECHOS Como fundamento fáctico de sus pretensiones, el apoderado de la parte demandante hizo el relato de los siguientes hechos: 1.2.1. La UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS allegó la documentación necesaria para obtener el reconocimiento en la masa de acreedores y pago de la acreencia adeudada correspondiente a los servicios de Laboratorios Clínicos, Administración, Operación y Suministro de Reactivos e Insumos y Analizadores, bajo la modalidad de riesgo compartido y servicios asociados al mismo, al HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios o de contratos de suministro durante varios periodos en las vigencias del año 2015 y 2016.
La deuda suma la cantidad de $825.000.000. 1.2.2. Aduce que lo anterior se encuentra soportado en la reclamación presentada y los soportes contractuales de haber prestado el servicio a la entidad y que obran en igual sentido en los archivos, certificaciones de haber prestado el servicio, registros presupuestales, certificados, resoluciones de reconocimiento y órdenes de pagos, resolución de cuentas por pagar entre otros. 1.2.3.
A pesar de lo anterior la actual liquidadora mediante resolución 0674 del 29 de septiembre de 2017 al pronunciarse sobre la calificación y graduación del crédito procedió a rechazar la acreencia número 2016-00065 argumentando que la entidad tiene conocimiento que en el juzgado segundo penal municipal con funciones de control de garantías de Quibdó cursa proceso penal contra el Dr. JOSÉ OMAR NIÑO CARREÑO bajo el radicado 2016-00434 por presuntas irregularidades presentadas en los contratos número 875 de 2015, 120 de 2015, 937 de 2015 y 271 de 2015, suscritos con la UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA. 1.2.4.
Sostiene que la acreencia presentada por la unidad de salud santa Mónica se fundamenta entre otras en las facturas 0218 de 2015 0239 de 2015 0250 de 2015 0251 de 2015 relacionadas con los contratos 937 de 2015 y 120 de 2015. Contratos estos que según la investigación y el proceso penal se encuentran inmersos en supuestas irregularidades en su etapa contractual, situación está que al momento de su decisión definitiva en el proceso penal, podría tener relevancia sobre los contratos que hacen parte del crédito presentado, lo cual es contrario a la filosofía del proceso de intervención y posterior liquidación de la entidad. 1.2.5.
Considera que los argumentos para negar el crédito no contaban con ningún soporte o fundamento legal, por cuanto los contratos celebrados con la UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA, nacieron a la vida jurídica en razón a que los mismos se perfeccionaron y fueron debidamente ejecutados a cabalidad conforme a las normas que regulan las entidades en intervención, así mismo el servicio se prestó, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN se suministraron los insumos y se radicaron las correspondientes facturas de cobros. 1.2.6.
Contra la Resolución 0674 del 29 de septiembre de 2017 la UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 0117 del 19 de febrero de 2018, notificada el 09 de abril de 2018. En dicho acto administrativo se ordena suspender la Resolución 0674 del 29 de septiembre de 2017 hasta tanto terminara de manera definitiva el proceso penal contra quien fungió como interventor del HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS, Dr. JOSÉ OMAR NIÑO CARREÑO. 1.2.7.
El 17 de abril de 2018 se presentó solicitud de revocatoria directa en contra de la Resolución 0117 de 2018 allegando copia de las providencias de primera y segunda instancia mediante las cuales el JUZGADO SEGUNDO PENAL MUNICIPAL DE CONTROL DE GARANTÍAS deja en libertad al señor OMAR CARREÑO por atipicidad de la conducta, decisión ratificada en segunda instancia por el JUZGADO SEGUNDO PENAL DEL CIRCUITO. 1.2.8.
Mediante la resolución 0386 del 18 de junio de 2018, notificada el 29 de igual calendario, se modifica y aclara la resolución 0117 de 2018, y como consecuencia se reconoce el crédito en la cantidad de $726.738.673, previa las respectivas glosas. Además, se dispone la suspensión de los efectos de su pago hasta tanto se resuelve de manera definitiva el proceso penal con radicado 2016-00343. 1.2.9.
Finalmente considera que el liquidador de la entidad HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS no está dando aplicación a las normas que regulan el proceso liquidatorio, pues el liquidador tiene la obligación fundamental de realizar un análisis concreto de cada crédito y no soportar su decisión en consideraciones de carácter general, así el argumento de que existe un proceso penal vigente en contra del funcionario que dio origen a los contratos no goza de ningún sustento legal en el entendido de que la norma lo que determina es que el acreedor sólo debe presentar pruebas sumarías, el crédito y se han allegado los soportes que constituyen elementos suficientes de juicio para reconocerlo. 1.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. Tuvo como vulnerados los artículos 1°, 2°,13, 25, 29, 53, 125 y 230 de la Constitución Política de Colombia, los artículos 84 y 85 de la Ley 1437 de 2011, el Decreto 255 de 2010, la Ley 1106 de 2005 y el Decreto 254 de 2000. Señala que el estatuto financiero en sus artículos 293 y 294 facultan al liquidador para ejecutar bajo su inmediata dirección y responsabilidad todos los actos que garanticen la eficacia la efectividad y rapidez de la liquidación con el propósito de evitar mayores perjuicios no solo en el orden público sino particularmente de las personas a cargo de la liquidación. Trae a colación la sentencia T-258 de 2007 donde la corte constitucional señaló que el proceso de liquidación forzosa de una entidad vigilada es un proceso concursal y universal que tiene por finalidad legal especial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos este procedimiento se basa en el principio racional de justicia que exige la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos alude también que en las cuestiones procesales no previstas en las normas que corresponden a las actuaciones orientadas, a la expedición de actos administrativos, se aplicarán las disposiciones de la parte primera del código contencioso administrativo y los principios de los procedimientos administrativos.
Consideró que el HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS en liquidación no puede mantener en estado de indefinición al hoy demandante frente a un crédito que legalmente adeuda y que ellos mismos han reconocido su existencia. Seguidamente hace una exposición sobre MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN la carencia de motivación y la falsa motivación en los actos administrativos para luego aterrizar en el caso concreto, señalando que la demandada no aplicó de manera correcta las normas de la liquidación ya que además de haber reconocido el crédito de manera parcial en la cantidad de $726.738.673, lo dejó sujeto a una condición resolutoria ilegal para su pago, cual fue la decisión de una controversia penal que no tiene nada que ver con los contratos, dejando de reconocer $98.261.327 sobre servicios que legalmente el demandante prestó al Hospital.
1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Vencido el término de traslado de la demanda, la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS en liquidación, no allegó contestación.
1.5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante sentencia proferida el veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), resolvió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Unidad de Salud Santa Mónica S.A.S. contra el Departamento del Chocó – Hospital Departamental San Francisco de Asís E.S.E. en Liquidación, encaminado a obtener la nulidad de los actos administrativos que rechazaron inicialmente la acreencia presentada y que posteriormente la reconocieron de manera parcial, sujetando su pago a una condición vinculada a la existencia de un proceso penal.
En la providencia recurrida, el a quo verificó el cumplimiento de los presupuestos procesales, concluyendo que el despacho era competente para conocer del asunto, que las partes se encontraban debidamente legitimadas en la causa, que no operó el fenómeno de la caducidad del medio de control y que se había cumplido con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial previa, razón por la cual procedió al análisis de fondo del litigio.
Al abordar el estudio material de la controversia, el juzgado precisó que el problema jurídico consistía en determinar si los actos administrativos demandados adolecían de vicios que hicieran procedente su nulidad, al no reconocer y pagar de manera inmediata las acreencias reclamadas por la parte actora dentro del proceso de liquidación de la entidad demandada.
Para tal efecto, desarrolló el marco normativo aplicable a los procesos de liquidación forzosa administrativa, indicando que estos se rigen de manera preferente por sus disposiciones especiales y que, en tal contexto, los acreedores tienen la carga de aportar prueba siquiera sumaria que permita acreditar la existencia, validez y cuantía de los créditos reclamados.
El fallador de primera instancia resaltó que, si bien mediante la Resolución 0386 de 18 de junio de 2018 el agente liquidador reconoció parcialmente la acreencia a favor de la Unidad de Salud Santa Mónica S.A.S., dicho reconocimiento se efectuó previa formulación de glosas y con suspensión de los efectos del pago, en atención a la existencia de un proceso penal relacionado con los contratos que servían de soporte al crédito.
En ese escenario, consideró que la actuación del liquidador se encontraba amparada por las facultades propias del proceso liquidatorio, orientadas a la protección del patrimonio público y a la correcta conformación de la masa pasiva de la entidad en liquidación. Así mismo, el juzgado sostuvo que correspondía a la parte demandante desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, especialmente acreditando de manera suficiente la efectiva prestación de los servicios y la improcedencia de las glosas formuladas, carga probatoria que, a su juicio, no fue satisfecha en el proceso.
Señaló que la sola existencia de contratos y facturas no resultaba suficiente, en el marco de un proceso liquidatorio, para imponer el reconocimiento pleno y el pago inmediato de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN la acreencia reclamada, máxime cuando subsistían dudas razonables sobre la procedencia del crédito.
Con fundamento en lo anterior, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó concluyó que los actos administrativos demandados no vulneraron el ordenamiento jurídico, por cuanto fueron expedidos dentro de la competencia del agente liquidador, con observancia del régimen especial aplicable y sin que se acreditara vicio alguno que ameritara su anulación. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y dispuso no condenar en costas a la parte actora.
1.6. EL RECURSO DE APELACIÓN. La parte demandante UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA S.A.S., por conducto de su apoderado judicial, interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. En la sustentación del recurso, la parte actora cuestionó, en síntesis, la legalidad y razonabilidad de la sentencia apelada, al considerar que el a quo incurrió en una indebida valoración jurídica de los actos administrativos demandados y del material probatorio obrante en el expediente.
Sostuvo que el juzgado partió de una premisa errónea al afirmar que la acreencia reclamada no se encontraba debidamente acreditada, cuando lo cierto es que mediante la Resolución 0386 de 18 de junio de 2018 el agente liquidador reconoció expresamente el crédito a favor de la demandante por la suma de $726.738.673, previa formulación de glosas.
Indicó que el verdadero objeto del litigio no era la existencia o cuantía de la acreencia, sino la legalidad de la condición impuesta por la administración para diferir el pago del crédito reconocido, al supeditarlo a la culminación de un proceso penal adelantado contra el entonces interventor de la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASIS en liquidación. En ese sentido, afirmó que la sentencia de primera instancia fue incongruente con las pretensiones de la demanda, en la medida en que no se pronunció de fondo sobre la solicitud de levantamiento de la condición suspensiva ni sobre la procedencia del pago del crédito conforme a las reglas propias del proceso liquidatorio.
Asimismo, la parte apelante alegó que el juzgado desconoció el principio de congruencia y el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa, al centrar su análisis en la carga probatoria exigida para el reconocimiento de créditos dentro del proceso de liquidación, aspecto que ya había sido superado por la propia administración al reconocer parcialmente la acreencia. Afirmó que el Despacho omitió pronunciarse sobre la supuesta ilegalidad de condicionar el pago de un crédito reconocido a la definición de un proceso penal de naturaleza personal, ajeno al proceso concursal.
De igual forma, sostuvo que el juez de primera instancia debió hacer uso de las facultades probatorias oficiosas previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a fin de esclarecer los hechos relevantes para la decisión, y que al no hacerlo profirió una sentencia carente de un estudio integral del caso concreto.
Con fundamento en lo anterior, la parte demandante solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos acusados en cuanto condicionaron el pago del crédito reconocido y ordenando el correspondiente restablecimiento del derecho.
1.7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Mediante auto interlocutorio N.° 201 del 06 de mayo de 2022 se admitió el recurso interpuesto contra el fallo de primera instancia y se advirtió a las partes que de conformidad con los numerales 4° y 6° del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, podrían alegar de conclusión, desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN instancia, y al Ministerio Público se le recordó que podría rendir concepto hasta antes de que ingresara el proceso al Despacho para sentencia. Ejecutoriado el auto que admitió el recurso, no se recibió ningún pronunciamiento.
II. CONSIDERACIONES PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 2.1 COMPETENCIA. El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTICULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”.
Respecto a los límites de la decisión de segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, en providencia del 25 de marzo de 2015, C.P. Dr. HERNAN ANDRADE RINCON, expediente 41001-23-31-000-1999-00435-01 (28425) dijo: “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo1.” Así las cosas, la Sala, en su condición de juez de la segunda instancia, se circunscribirá exclusivamente al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, en concordancia con el artículo 328 del C.G.P., aplicable al caso concreto por el artículo 306 del CPACA, y la jurisprudencia citada.
2.2. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA El medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se encuentra definido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así: “ARTÍCULO 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. 1 Dicho principio ha sido definido por la doctrina como: “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”.
O como dice COUTURE, es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso.” (Negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” A su turno el literal d) del artículo 164 ibídem respecto a la oportunidad de presentar la demanda, indica: “d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” En el presente caso, se encuentra acreditado que el acto administrativo que agotó la vía gubernativa corresponde a la Resolución 0386 de 2018, mediante la cual el agente liquidador de la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS gradúa y califica el crédito, decisión que fue notificada personalmente el 29 de junio de 2018.
En tal virtud, los cuatro (4) meses con los que contaba el demandante para interponer el medio de control vencían el 30 de octubre de 2018. No obstante, con la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 26 de octubre de 2018, se produjo la suspensión del término de caducidad, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, quedando a favor del demandante un total de cuatro (4) días para presentar la demanda.
Dicha suspensión se extendió hasta el 29 de noviembre de 2018, fecha en la que se expidió la constancia de no acuerdo, y la demanda fue radicada el 3 de diciembre de 2018, según consta en el acta de reparto, razón por la cual se presentó dentro del término legal.
2.3. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA En el presente proceso, la legitimación en la causa por activa se encuentra debidamente acreditada, en tanto que la UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA S.A.S. es la titular del interés jurídico comprometido y la destinataria directa de los actos administrativos demandados, mediante los cuales el agente liquidador de la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís, en liquidación, resolvió la reclamación de la acreencia presentada por dicha IPS dentro del proceso liquidatorio, radicada bajo el N.º 2016‑00065, afectando de manera directa su situación jurídica en cuanto al reconocimiento y pago del crédito reclamado.
De igual forma, se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva de la E.S.E. HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN, por intermedio de su agente liquidador, en su condición de autoridad que profirió las Resoluciones 0674 de 2017, 0117 de 2018 y 0386 de 2018, actos administrativos objeto del presente medio de control, expedidos en ejercicio de las competencias legales asignadas para la calificación, graduación y pago de acreencias dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa, razón por la cual se encuentra jurídicamente habilitada para concurrir al proceso en calidad de parte demandada.
No obstante, aunque en la sentencia de primera instancia se hace referencia, de manera indistinta, al Departamento del Chocó y al Hospital Departamental San Francisco de Asís, lo cierto es que tales entidades no conforman una sola persona jurídica, ni actúan de forma indiferenciada dentro del ordenamiento jurídico. En efecto, el Departamento del Chocó es un ente territorial dotado de autonomía administrativa y patrimonial, mientras que el Hospital San Francisco de Asís ostenta la naturaleza de Empresa Social del Estado, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN con personería jurídica propia, patrimonio independiente y capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.
Bajo ese entendido, aunque la demanda fue presentada contra ambas entidades, del examen del expediente se advierte que los actos administrativos objeto del medio de control fueron proferidos exclusivamente por el agente liquidador de la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís en liquidación, en ejercicio de las competencias legales asignadas dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa.
En tal sentido, el debate jurisdiccional se encuentra circunscrito a la legalidad de dichos actos, sin que se evidencie participación alguna del Departamento del Chocó en su expedición. Adicionalmente, no obra en el expediente prueba de la existencia de acto administrativo, disposición normativa, convenio o manifestación de voluntad mediante la cual el Departamento del Chocó hubiere asumido pasivos, garantizado obligaciones o desplazado en su favor la competencia decisoria respecto del proceso liquidatorio de la E.S.E. En consecuencia, no se configura la legitimación en la causa por pasiva del ente territorial, al no ostentar la calidad de autor de los actos acusados ni de sujeto obligado frente a las pretensiones formuladas.
Por lo anterior, el análisis que corresponde a esta Sala se limita a la actuación desarrollada por la E.S.E. HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN, sin que haya lugar a pronunciamiento alguno frente al Departamento del Chocó, al no evidenciarse afectación de su esfera competencial o patrimonial, ni cuestionamiento relacionado con dicho ente en el marco de la apelación interpuesta.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO En estricto apego a los argumentos expuestos en la apelación presentada por la UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS, el estudio de la Sala se concentrará en establecer si los actos administrativos demandados, en particular la Resolución 0386 de 2018, vulneraron el ordenamiento jurídico al supeditar el pago del crédito reconocido a la definición de un proceso penal, o si, por el contrario, dicha decisión se ajustó al régimen especial del proceso liquidatorio y a las facultades conferidas al agente liquidador.
Para dar respuesta al problema planteado, esta Sala analizará i) Naturaleza jurídica de la resolución que califica y gradúa las acreencias presentadas en el proceso liquidatorio, ii) De la presunción de legalidad de los actos administrativos y la carga de la prueba y ii) Caso concreto. 2.3. MARCO TEÓRICO. DE LOS FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES. 2.3.1.
Naturaleza jurídica de la resolución que califica y gradúa las acreencias presentadas en el proceso liquidatorio. El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos. La Sección Segunda, Subsección en sentencia del 14 de mayo de 2020 recogió varios pronunciamientos de la corporación para identificar las siguientes características del acto administrativo: i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante». iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». La jurisdicción contenciosa administrativa ejerce control sobre los actos administrativos que revisten carácter definitivo, esto es, aquellos que ponen fin a una actuación administrativa y producen efectos jurídicos directos sobre derechos u obligaciones de los administrados.
Dichos actos, sean expresos o presuntos, se presumen conformes a la legalidad y gozan de atributos como ejecutividad y ejecutoriedad, lo que les permite desplegar efectos mientras no sean anulados judicialmente. Por esta razón, el control judicial de tales decisiones se erige como una garantía esencial para preservar la validez del orden jurídico, asegurar el imperio del principio de legalidad y proteger los derechos subjetivos de los asociados.
Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, de manera excepcional, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial cuando, por su contenido, crean, modifican o extinguen una situación jurídica distinta a la prevista en el acto principal, lo que les confiere la naturaleza de actos administrativos en sentido estricto.
Bajo este entendido, la Sección Quinta señaló que “si el acto excede lo dispuesto en la providencia que ejecuta y crea una situación jurídica nueva, es procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”2. De igual forma, la Sección Segunda reiteró que “los actos de ejecución están excluidos del control judicial, salvo que modifiquen o creen una situación jurídica distinta a la prevista en el acto principal”3.
Esta línea jurisprudencial confirma que no todo acto vinculado a la administración es demandable, sino únicamente aquellos que inciden de manera directa en la esfera jurídica del administrado. Particularmente, los actos que se profieren en el trámite de la liquidación de las entidades públicas, tienen una regulación especial en el Decreto Ley 254 de 20004 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”, que en su artículo 7 establece: “ARTÍCULO 7.
De los actos del liquidador. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin perjuicio del trámite preferente que debe dar a las acciones instituidas por la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo dará prelación al trámite y decisión de los procesos en los cuales sea parte una entidad pública en liquidación. Los jueces laborales deberán adelantar los procesos tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical, de las entidades que 2 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de agosto de 2019, Rad. 13001-23-33-000-2019-00264-01 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 24 de noviembre de 2016, Exp. 22395 4 Modificado por la Ley 1105 de 2006.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN se encuentren en liquidación, dentro de los términos establecidos en la ley y con prelación a cualquier asunto de naturaleza diferente, con excepción de la acción de tutela.
El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta.” El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero frente al proceso de liquidación forzosa administrativa, dispone: “ARTICULO 295. REGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. 1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación.
PARAGRAFO. Cuando el liquidador sea designado por la Asamblea de Accionistas convocada según lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 300 del presente Estatuto, no tendrá funciones públicas administrativas y por consiguiente únicamente ejercerá las funciones y facultades que le atribuyan los estatutos sociales de la respectiva entidad y el Código de Comercio. 2.
Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio. Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno. Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso.
En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituir provisión para su pago en el evento de ser aceptados.” Finalmente, la Ley 1437 de 2011 en su artículo 104 señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
En asuntos similares, donde la liquidación se ordena respecto de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, la Corte Constitucional en auto 343 de 2021, al pronunciarse sobre el control judicial de las resoluciones expedidas por el agente especial liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y de aquellas que, por su naturaleza, impliquen ejercicio de funciones públicas, indicó que corresponde al juez contencioso administrativo realizar tal control: Con todo, dicha situación no varía la competencia de los jueces contencioso administrativos para conocer de los medios de control de las resoluciones que expida el agente liquidador que fue designado por el Gobierno nacional para el MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN caso, como quiera que: (i) de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, “[e]l Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional […]”, y (ii) según el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006[21], “[l]os actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”.
Jurisdicción esta que, por virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, tiene la competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. En consecuencia, los actos expedidos por el liquidador en el marco del proceso liquidatorio, como lo es la resolución de calificación y graduación de acreencias, constituyen actos administrativos definitivos, en tanto deciden sobre la inclusión, prelación y cuantía de créditos, afectando directamente la situación jurídica de los acreedores.
Por ello, son demandables mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA. 2.3.2. De la presunción de legalidad de los actos administrativos y la carga de la prueba. Los actos administrativos expedidos por las autoridades públicas gozan de una presunción de legalidad, en virtud de la cual se entienden ajustados al ordenamiento jurídico y producen plenos efectos mientras no sean anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Dicha presunción no es meramente formal, sino que constituye una garantía del principio de seguridad jurídica y de la estabilidad de las decisiones administrativas, razón por la cual su desvirtuación exige una acreditación suficiente y objetiva de los vicios alegados. En efecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone la presunción de legalidad de los actos administrativos mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo:
ARTÍCULO 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.
Por tanto, los actos administrativos que se expidan dentro de la administración, se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en el evento en que fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.
Ahora bien, como consecuencia directa de dicha presunción, la carga de la prueba en los procesos de control de legalidad recae sobre quien pretende desvirtuarla. Lo anterior encuentra respaldo tanto en las reglas generales probatorias —artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA— como en la jurisprudencia reiterada de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según la cual corresponde al demandante demostrar, mediante pruebas idóneas y suficientes, los hechos constitutivos del vicio que se alega.
En ese sentido, la simple afirmación de una supuesta ilegalidad, falta de motivación o desviación de poder, desprovista de respaldo probatorio, no resulta suficiente para enervar la presunción de legalidad que ampara al acto administrativo acusado. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN La Corte Constitucional ha reiterado esta comprensión en el marco del principio de seguridad jurídica.
Así, en la Sentencia T‑136 de 2019 señaló: “(…) Una de las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico es que dichos actos se presumen legales hasta tanto no sean declarados de forma contraria por las autoridades competentes para ello, función que le fue otorgada por el legislador a los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa.
En relación con la concepción básica del acto administrativo como manifestación Estatal, resulta muy ilustrativo el siguiente pronunciamiento de esta Corporación: “El acto administrativo definido como la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.
Como expresión del poder estatal y como garantía para los administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el principio de legalidad, fundamento de las actuaciones administrativas, a través del cual se le garantiza a los administrados que, en ejercicio de sus potestades, la administración actúa dentro de los parámetros fijados por el Constituyente y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición, pues se presume su legalidad”.
En consecuencia, la presunción de legalidad de los actos administrativos impone a quien los controvierte la carga de acreditar de manera clara, suficiente y objetiva los hechos y vicios que sustenten la anulación pretendida. Así, mientras no se demuestre el desconocimiento del ordenamiento jurídico, la desaparición de los supuestos fácticos que sirvieron de fundamento al acto o un defecto relevante en su motivación, éste conserva su fuerza obligatoria y ejecutoria.
Bajo tal premisa, el examen judicial debe ceñirse a la evidencia efectivamente incorporada al expediente, sin suplir las insuficiencias probatorias de las partes ni inferir hechos no probados, pues solo a partir de una demostración concluyente es posible enervar la presunción de legalidad que ampara la actuación administrativa.
2.4. EL MATERIAL PROBATORIO RECOPILADO Y SU VALORACIÓN. Establece el artículo 176 del Código General del Proceso que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, determinando, así mismo, que el juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada una de ellas. Para el presente caso, fueron oportunamente aportadas y recaudadas en el expediente las siguientes pruebas: ➢ Formulario de reclamación de acreencias presentado por Unidad de Salud Santa Mónica S.A.S., radicado 2016 00065, en la que menciona aportar anexos en 150 folios. ➢ Resolución 0674 del 29 de septiembre de 2017, mediante la cual el agente liquidador de la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS rechaza la acreencia radicada 2016 00065. ➢ Resolución 0117 del 19 de febrero de 2018 por la cual el agente liquidador de la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS decide un recurso de reposición, con constancia de notificación del 09 de abril de 2018. ➢ Resolución 0386 del 18 de junio de 2018 mediante la cual el agente liquidador de la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS modifica y aclara la Resolución 0117, y reconoce la acreencia por $726.738.673, glosa $98.261.327 y suspende el pago MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN hasta la definición del proceso penal.
Decisión que fue notificada personalmente el 29 de junio de 2018. ➢ Acta de audiencia de legalización de captura, formulación de imputación e imposición de medida de aseguramiento, realizada ante el Juzgado Segundo Penal Municipal de Control de Garantías de Quibdó dentro del proceso penal con radicado 27001 6001100 2016-00343 00 adelantado por los delitos de PREVARICATO POR ACCIÓN, PECULADO POR APROPIACIÓN Y CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES, figurando como imputado el señor JOSE OMAR NIÑO CARREÑO. ➢ Auto de segunda instancia del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Quibdó que confirma la negativa de medida de aseguramiento.
2.5. CASO CONCRETO En el presente asunto, la UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA S.A.S. solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el agente liquidador de la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís, en liquidación, resolvió la acreencia presentada por dicha IPS dentro del proceso liquidatorio, radicada bajo el N.º 2016-00065.
En ese marco fáctico, mediante la Resolución 0386 de 2018 el agente liquidador graduó y calificó la acreencia presentada por la Unidad de Salud Santa Mónica, reconociendo un valor de $726.738.673, e identificando como valor glosado la suma de $98.261.327. Sin embargo, tanto el valor reconocido como el valor glosado quedaron sujetos a una condición suspensiva, consistente en el resultado del proceso penal identificado con el radicado 27001 6001100 2016-00343-00, adelantado contra el señor José Omar Niño Carreño, por los delitos de prevaricato por acción, peculado por apropiación y contrato sin cumplimiento de los requisitos legales, presuntamente cometidos en relación con algunos de los contratos suscritos con la IPS demandante y que sirvieron de sustento para la acreencia reclamada.
A partir de lo anterior, la parte demandante pretende, además de la declaratoria de nulidad, que como medida de restablecimiento del derecho se condene al Hospital Departamental San Francisco de Asís E.S.E. en liquidación a liberar el crédito reconocido mediante la Resolución 0386 del 18 de junio de 2018 de la condición impuesta por el agente liquidador, y a que este sea graduado conforme a las normas que rigen el proceso de liquidación, de modo que su pago se sujete exclusivamente a la prelación legal de créditos.
Necesario resulta en este punto, advertir que los procesos de liquidación forzosa administrativa de las Empresas Sociales del Estado del sector salud se rigen por un régimen especial, orientado a la pronta realización de los activos y al pago ordenado del pasivo, bajo los principios de igualdad entre los acreedores y protección del patrimonio público.
En este contexto, el agente liquidador actúa como auxiliar de la administración, investido de amplias facultades para evaluar, calificar y graduar las acreencias presentadas, así como para adoptar las medidas necesarias que eviten pagos indebidos o contrarios a los fines del proceso concursal. En desarrollo de dichas atribuciones, el ordenamiento le reconoce al agente liquidador la posibilidad de diferir o suspender el pago de créditos reconocidos, cuando existan circunstancias objetivas que generen incertidumbre razonable sobre su procedencia, exigibilidad o impacto patrimonial, sin que ello implique, por sí mismo, la negación del derecho del acreedor ni la pérdida del crédito reconocido.
Desde esa perspectiva, para la Sala el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Unidad de Salud Santa Mónica constituía la vía judicial idónea para controvertir la legalidad del acto administrativo que condicionó el pago del crédito. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN No obstante, la prosperidad de dicha pretensión se encontraba supeditada a la demostración de la ilegalidad de la condición impuesta, aspecto que debe analizarse a la luz de las pruebas obrantes en el expediente.
En este punto, debe indicarse que le asiste razón a la parte apelante, al señalar que el juez de primera instancia realizó una valoración inadecuada, en cuanto puso en discusión la existencia y acreditación del crédito reclamado, cuando dicho aspecto no constituye el verdadero objeto del litigio, dado que la acreencia a favor de la UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA S.A.S. no se encuentra en controversia, en tanto fue expresamente reconocida por el agente liquidador mediante la Resolución 0386 de 2018.
Lo debatido se contrae a la legalidad de la condición suspensiva impuesta para su pago, consistente en supeditar su exigibilidad a la definición de un proceso penal relacionado con los contratos que le dieron origen. En consecuencia, el análisis de la Sala debe concentrarse exclusivamente en determinar si dicha condición se ajusta o no al régimen especial del proceso liquidatorio y a las facultades conferidas al agente liquidador.
Examinado el acervo probatorio, la Sala advierte que, conforme a la información debidamente acreditada en el proceso, el agente liquidador actuó dentro del ámbito de sus competencias y en consonancia con los fines del proceso liquidatorio, al supeditar el pago del crédito reconocido a la definición de una actuación penal directamente relacionada con los contratos que le dieron origen.
Dicha determinación respondió a un criterio de cautela en la administración de recursos públicos y no comportó la negación del derecho reconocido, sino la suspensión temporal de su exigibilidad. Si bien en abstracto el agente liquidador podía optar por ordenar el pago inmediato del valor no glosado y mantener en suspenso únicamente el valor objeto de glosa, lo cierto es que, en el caso concreto, la incertidumbre jurídica alegada por la administración, y debidamente motivada en los actos demandados, recaía sobre los contratos que constituyen la fuente común de la acreencia. Tal circunstancia justificó, desde una perspectiva de prudencia administrativa, la suspensión del pago de la totalidad del crédito reconocido, sin que ello comporte, por sí mismo, una actuación ilegal o desproporcionada.
En consecuencia, en ausencia de prueba que demuestre la desaparición de las circunstancias que motivaron la imposición de la condición, no resulta posible concluir que los actos administrativos demandados vulneraron el ordenamiento jurídico, ni que se configure un derecho cierto, exigible y actual que justifique el restablecimiento pretendido por la parte demandante.
Ahora, si bien la parte actora aportó al proceso copias de providencias proferidas dentro de la actuación penal adelantada contra el entonces interventor de la entidad, tales decisiones se circunscriben a resolver aspectos relacionados con la imposición de medidas de aseguramiento y su confirmación en segunda instancia, por tanto, de ellas no puede inferirse la culminación del proceso penal, la inexistencia de responsabilidad penal, ni la desvinculación definitiva de los contratos objeto de investigación. Adicionalmente, no obra en el expediente prueba que permita establecer el estado actual del proceso penal, ni que acredite el decaimiento de los fundamentos que justificaron la suspensión del pago del crédito reconocido.
En este escenario, la Sala carece de elementos probatorios suficientes que permitan concluir que la condición impuesta por el agente liquidador haya perdido su razón de ser o se haya tornado injustificada. Así las cosas, no es posible para este Tribunal valorar el decaimiento de los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la condición suspensiva impuesta al crédito, ni tener por acreditado que hayan desaparecido las circunstancias que respaldaron la decisión administrativa cuestionada.
En consecuencia, no se desvirtúa la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, ni se configura un derecho cierto y exigible en MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 005 2018 00444 01 DEMANDANTE: UNIDAD DE SALUD SANTA MÓNICA SAS DEMANDADO: ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN cabeza de la IPS demandante que habilite el restablecimiento pretendido, por lo tanto, se confirmará la decisión apelada por las razones expuestas en esta providencia.
2.4. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas. Por lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia N.º No. 180 del veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, atendiendo a lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue leída y discutida en Sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.