REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Providencia Sentencia N.° 146 Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL CHOCÓ “COMFACHOCÓ” Demandados DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN –DASALUD EN LIQUIDACIÓN- Radicado 270012333000 2017 00132 00 Instancia Primera Temas y subtemas i) De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. ii) Naturaleza jurídica de la resolución que califica y gradúa las acreencias presentadas en el proceso liquidatorio. iii) Requisitos del título ejecutivo.
Decisión Niega pretensiones MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Procede la Sala Primera de decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a proferir sentencia de primera instancia en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 134 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovido por la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL CHOCÓ “COMFACHOCÓ”, en contra del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN. I.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial, la entidad CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL CHOCÓ “COMFACHOCÓ”, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA instauró demanda contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN para que, con audiencia y citación del Agente del Ministerio Público, previo los trámites de un proceso ordinario, se pronuncie mediante sentencia sobre las siguientes: 1.1.
PRETENSIONES. En la demanda se formulan las siguientes pretensiones: 1.1.1. Se declare la nulidad de la Resolución N.° 0081 del 13 de agosto de 2013, respecto de las causales de rechazo del crédito N.° 2835, así como la nulidad de la Resolución N.° 267 del 28 de marzo de 2014, notificada el 19 de julio de 2017, que confirma la decisión inicial. 1.1.2.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, se dicte un nuevo acto administrativo reconociendo y ordenando MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 2 de 13 pagar a COMFACHOCÓ, la reclamación presentada oportunamente a DASALUD, por la suma de $884.043.458 1.1.3.
Se de aplicación a lo dispuesto en los artículos 188, 192, 195-4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.2.
HECHOS Como fundamento fáctico de sus pretensiones, el apoderado de la parte demandante hizo el relato de los siguientes hechos: 1.2.1. Al disponerse la liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Del Chocó en adelante -DASALUD EN LIQUIDACIÓN-, la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL CHOCÓ “COMFACHOCÓ” representada legalmente por la señora Yolanda Rentería Cuesta, identificada con la cédula de ciudadanía No 26.250.447, presentó la respectiva reclamación de la acreencia bajo radicado con el N.° 2835, para que se computara en la masa liquidatoria. 1.2.2.
Mediante Resolución N.° 0081 del trece (13) de agosto de dos mil trece (2013), el agente liquidador de DASALUD negó la acreencia presentada con base en las causales 27.5/14.5/14.3/13.1/27.34/27.33. 1.2.3. Contra dicho auto se presentó oportunamente el recurso de reposición, sustentando y demostrando que se había cumplido con todo el procedimiento para tal caso, solicitando expresamente se repusiera la resolución objeto de recurso, el reconocimiento y pago de la obligación reclamada contenida en la acreencia N.° 2835, equivalente a la suma de $884.043.458. 1.2.4.
El Agente Liquidador de Dasalud Chocó, mediante Resolución N.° 267 del veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce (2014), resolvió el recurso reponiendo lo decidido frente a la causal 27.5 y confirmando las causales de rechazo 14.5, 13.1, 27.34 y 27.33. Decisión que fue notificada el día diecinueve (19) de julio del año dos mil diecisiete (2017). 1.2.5.
Se indica que se vincula al Departamento del Chocó y a la Secretaría de Salud Departamental del Chocó, en virtud a que tanto Dasalud en Liquidación la Secretaría de Salud son órganos adscrito al Departamento del Chocó, del cual depende tanto financiera como administrativamente; en virtud a que el Gerente de esa entidad era designado y nombrado por el Señor Gobernador del Departamento del Chocó, es por ello que se considera la vinculación del ente territorial a la presente demanda para que también responda por las obligaciones contraídas por el órgano dependiente del Departamento; además hay que tener en cuenta que quien ordeno la liquidación del Departamento Administrativo, fue precisamente el entonces señor Gobernador del Departamento del Chocó para la época de los hechos de liquidación. Mediante escrito de adición a la demanda, el apoderado de la entidad demandante adicionó los siguientes hechos: 1.2.6.
Que el agente liquidador de DASALUD CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN, informó que no es posible reconocer y pagar las acreencias reclamadas por la entidad demandante con fundamento en el proceso ejecutivo radicado No. 2012-00047, toda vez que, aunque se libró mandamiento de pago, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Quibdó declaró la nulidad de todo lo actuado desde dicho auto, razón por la cual el proceso no puede ser tenido en cuenta dentro del trámite concursal. 1.2.7.
La parte actora sostiene que la nulidad decretada por falta de competencia no extingue la obligación, pues lo que se reclama son aportes parafiscales del subsidio familiar correspondientes a diversos periodos entre 2005 y 2008, con sus intereses, obligaciones que tienen sustento legal en el artículo 10 de la Ley 21 de 1982 y el artículo 21, parágrafo 4º, de la Ley 789 de 2002.
Por tanto, la deuda persiste y debe ser pagada, al tratarse de recursos destinados a la seguridad social. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 3 de 13 1.2.8. Dice que el auto que declaró la nulidad no cuestionó la idoneidad de los documentos aportados como título ejecutivo, sino que indicó que la Jurisdicción Contencioso- Administrativa carece de competencia para conocer controversias originadas en el Sistema Integral de Seguridad Social, las cuales corresponden a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, conforme al Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 1.2.9.
El agente liquidador carece de competencia para declarar, mediante acto administrativo, que los documentos anexos a la demanda no cumplen requisitos legales y, con base en ello, rechazar la acreencia reclamada por Comfachocó. Tal facultad corresponde exclusivamente a un juez de la República, por lo que la decisión del liquidador desconoce la obligación legal derivada del artículo 9 de la Ley 21 de 1982. 1.2.10.
El Tribunal Superior de Quibdó, en providencia del 21 de agosto de 2009, dentro de un proceso ejecutivo laboral promovido por Comfachocó, reiteró que la deuda por aportes al subsidio familiar tiene su fuente en la obligación legal del artículo 9 de la Ley 21 de 1982, consistente en transferir el 4% de la nómina para el pago del subsidio familiar.
La nulidad declarada por falta de competencia en otro proceso no extingue la obligación, que sigue siendo exigible. 1.2.11. Ante el incumplimiento de las entidades demandadas, Comfachocó instauró proceso ejecutivo con base en la liquidación de aportes No. 019 de 2011, elaborada por el tesorero pagador de la Caja y notificada personalmente al representante legal de Dasalud el 27 de julio de 2011.
Dicho proceso pasó por varias instancias judiciales y finalmente fue remitido a la entidad en liquidación para que la deuda integrara la masa liquidatoria. 1.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. Como normas violadas señaló el Preámbulo, y los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 53, y 209 de la Constitución Política Nacional, el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 y las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. En la adición a la demanda tuvo como violados los artículos 1° y 9° de la Ley 21 de 1982, al igual que el artículo 21 parágrafo 4 de la Ley 789 de 2002.
La parte demandante sostiene que el acto administrativo acusado vulnera el artículo 1º de la Constitución Política, en tanto desconoce la dignidad humana, el derecho al trabajo y el principio de solidaridad que debe integrar a todos los ciudadanos colombianos, así como los derechos irrenunciables de los trabajadores a la Seguridad Social.
De igual manera, se afirma la infracción de los artículos 2 y 6 superiores, toda vez que la actuación administrativa no se orientó a servir y proteger a la comunidad, en especial al demandante, sino que atentó contra sus derechos y principios constitucionales, entre ellos el derecho al trabajo. En concordancia con el artículo 124 de la Carta, que consagra el principio de responsabilidad y su efectividad mediante la ley, se indica que el Agente Liquidador desconoció tales disposiciones al negar el reconocimiento de un derecho consagrado en norma legal.
Se alega la vulneración del derecho al trabajo mediante las Resoluciones N.° 267 del 28 de marzo de 2014 y N.° 0081 del 13 de agosto de 2013, por las cuales se rechazó en su totalidad la acreencia presentada oportunamente por valor de $884.043.458, dejando desprotegido al demandante y extendiendo el agravio a los trabajadores de DASALUD.
Según los documentos anexos, se acredita la obligación por concepto de aportes del 4% sobre las nóminas de los trabajadores de DASALUD – Chocó (sucursal administración) correspondientes a los periodos de octubre de 2005, enero y febrero a diciembre de 2006, enero a diciembre de 2007, enero a febrero de 2008; y de la sucursal Malaria, octubre a diciembre de 2005, enero a mayo y agosto a diciembre de 2006, enero a diciembre de 2007, enero a abril y junio de 2008, con sus respectivos intereses.
Asimismo, se invoca la violación del artículo 53 constitucional, al no garantizarse igualdad de condiciones, y del artículo 125, que establece que los servidores públicos están al MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 4 de 13 servicio del Estado y la comunidad, debiendo ejercer sus funciones conforme a la Constitución, la ley y el reglamento.
Se argumenta que el nominador desconoció dichos parámetros al expedir el acto acusado, incurriendo en responsabilidad por infracción normativa. En cuanto al marco legal, se cita el artículo 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que consagra los principios orientadores de las actuaciones administrativas, entre ellos el de imparcialidad, aplicable a todas las autoridades y particulares que ejerzan funciones administrativas, garantizando los derechos sin discriminación. Se considera que la actuación del Agente Liquidador contravino este principio.
Igualmente, el artículo 3 del CPACA dispone que las autoridades deben interpretar y aplicar las normas procedimentales conforme a los principios constitucionales y legales, lo que no ocurrió en el presente caso. Finalmente, resalta que las actuaciones administrativas deben desarrollarse bajo los principios de debido proceso, igualdad, imparcialidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad, protección que debió materializarse al adoptar decisiones relacionadas con el derecho al trabajo y sus beneficios legales.
En la adición a la demanda, argumentó que el acto administrativo acusado viola la Ley 21 de 1982, que obliga a todas las empresas a inscribirse en una Caja de Compensación Familiar y pagar aportes para el subsidio familiar. Este subsidio, que no constituye salario, debe pagarse incluso durante permisos remunerados, incapacidades y vacaciones.
La ley establece que el empleador debe transferir el 9% de la nómina a la Caja seleccionada, y el subsidio busca aliviar las cargas económicas del sostenimiento familiar. Además, señala la infracción del artículo 9º de la misma ley, que regula la distribución del aporte (4% destinado al subsidio familiar), y del artículo 21 parágrafo 4º de la Ley 789 de 2002, que otorga mérito ejecutivo a la liquidación de aportes realizada por la Caja, si no es objetada.
En este caso, Dasalud en Liquidación no cumplió con la obligación de transferir el 4% de su nómina a COMFACHOCÓ, acumulando una deuda de $884.043.458, según la liquidación parafiscal. Por ello, se solicita la nulidad del acto administrativo que pretende evadir esta obligación y el restablecimiento del derecho al pago de la suma adeudada.
1.4. DE LA DEFENSA O RESISTENCIA. La entidad demandada DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN, contestó la demanda el 18 de julio de 20181 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Tuvo como ciertos los hechos relativos a la liquidación de DASALUD, la radicación de la acreencia N.° 2835 y la expedición de los actos administrativos demandados, controvirtiendo las fechas de su notificación. Como razones de defensa sostuvo que desde el 3 de mayo de 2012 con la expedición del Decreto 0099 de la misma fecha, la entidad DASALUD se encuentra en liquidación administrativa, y en virtud de ello el proceso concursal es adelantado por el Agente Liquidador designado.
Hizo un recuento sobre la normatividad especial que rige el proceso concursal, entre ellas el Estatuto Financiero, y citó la sentencia N.° 9425 del 25 de junio de 1999 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En relación a la acreencia N.° 2835, dice que el recurrente en su petición inicial solicitó, el pago del mandamiento ejecutivo librado dentro del proceso con radicado 2012-00047 1 Cuaderno N.° 2, folio 251.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 5 de 13 donde funge como ejecutante COMFACHOCÓ y como ejecutado DASALUD; en su momento se realizó un análisis minucioso del proceso ejecutivo el cual se constituye en sustento principal de la reclamación, advirtiéndose que el auto interlocutorio N.° 255 del 6 de febrero de 2013 proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, se libró mandamiento de pago a favor del ejecutante, posteriormente, por auto de sustanciación N.° 463 del 10 de julio del año 2012, el proceso es asumido por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Quibdó donde se profirió auto interlocutorio N.° 462 del 10 de septiembre de 2012 que declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto que libró mandamiento de pago a favor de COMFACHOCÓ y dispuso remitir las actuaciones a los Juzgados Laborales del Circuito de Quibdó, correspondiendo al Juzgado Primero Laboral.
Éste último, a su vez declaró su falta de competencia, y remitió la demanda ejecutiva al Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, quien asumió conocimiento mediante auto de sustanciación N.° 85 del 1° de febrero de 2013 y finalmente por oficio N.° 267 del 27 de marzo de 2014 en virtud del proceso concursal o liquidatorio, fue remitido el expediente a instancias de la Administración Concursal conforme lo establecido en el numeral 5° del auto interlocutorio N.° 0499 del 11 de septiembre de 2013.
Dicho lo anterior, para la entidad resulta claro que el título ejecutivo presentado por el actor y que sustenta la reclamación No. 2835, no puede ser tenido en cuenta como tal, debido a que no cumple con los requisitos contemplados en el artículo 488 del Código De Procedimiento Civil, esto es, contener una obligación clara, expresa y exigible.
Adicionalmente, el mandamiento de pago librado dentro del radicado 2012-00047 se encuentra declarado nulo y hasta la fecha el proceso se encuentra suspendido. Propuso como excepciones las que denominó caducidad, inepta demanda por no agotamiento del requisito de procedibilidad, y cobro de lo no debido.
1.5. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto interlocutorio N.° 183 del 20 de marzo de 2018 se inadmitió la demanda por no haberse aportado copia del acto demandado y acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad. Mediante escrito del 09 de abril de 2018 el apoderado de la parte demandante subsanó los requisitos de la demanda, aportando copia de la Resolución No. 0081 del 13 de agosto de 2013 y de la conciliación prejudicial celebrada ante la Procuraduría 41 Judicial II para Asuntos Administrativos del Chocó. En virtud de lo anterior, por auto interlocutorio N.° 418 del 28 de mayo de 2018 se admitió la demanda al verificarse el cumplimiento de los presupuestos y requisitos previstos en la Ley 1437 de 2011.
Las notificaciones se surtieron el día 14 de junio de 2018, según consta a folios 246 y siguientes del expediente, y dentro del término de traslado la demandada DASALUD EN LIQUIDACIÓN allegó contestación con proposición de excepciones, de las cuales se dio traslado el 1° de octubre de 2018. Seguidamente por auto del 20 de noviembre de 2018 se fijó fecha para celebrar la audiencia inicial.
Mediante auto interlocutorio N.° 256 del 26 de febrero de 2019 se dejó sin efectos el auto que fijó fecha para audiencia inicial, y en su lugar se dispuso admitir la adición a la demanda presentada por COMFACHOCÓ el 30 de mayo de 2018, y obrante a folio 145 y siguientes. Descorrido el traslado de la adición, por auto del 26 de enero de 2021 se reprogramó fecha de audiencia inicial, la cual se llevó a cabo el día 16 de febrero de 2021 como MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 6 de 13 consta en Acta N.° 003 obrante en actuación 042 del expediente SAMAI, allí se evacuaron las etapas de saneamiento, decisión de excepciones previas, fijación del litigio, conciliación, y el decreto de pruebas solicitadas por la parte demandante.
Por auto del 16 de marzo de 2021 se reprogramó la fecha para llevar a cabo la audiencia de pruebas, cuál sería el día 23 de marzo de 2021. Evacuada la audiencia de pruebas, y en aplicación del inciso final del artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado por el término de diez (10) días a las partes y al Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y concepto final, respectivamente.
1.6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.6.1. Parte demandante El apoderado judicial de COMFACHOCÓ allegó sus alegaciones el día 12 de abril de 2021 visible a índice 55 del expediente SAMAI, donde reitera sus pretensiones y fundamentos de derecho. Así mismo, expone que la obligación reclamada corresponde al pago del 4% sobre la nómina de los trabajadores de DASALUD, en virtud de lo dispuesto por la Ley 21 de 1982 y la Ley 789 de 2002, normas que consagran el aporte parafiscal destinado al subsidio familiar.
Afirma que la liquidación efectuada por la Caja fue notificada en debida forma, sin que la entidad demandada interpusiera recurso alguno, razón por la cual dicha liquidación se encuentra en firme y constituye un título ejecutivo claro, expreso y exigible, conforme al artículo 422 del Código General del Proceso y al artículo 21 de la Ley 789 de 2002.
En cuanto a las pruebas aportadas al expediente, destaca el proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, el cual que interrumpió la prescripción y evidencia la existencia de la obligación. Además del documento de radicación de acreencia Nº 2835 en la masa liquidatoria, por el mismo monto, que acredita la reclamación oportuna.
Concluye solicitando la declaratoria de la nulidad de los actos administrativos demandados y se ordene el reconocimiento e inclusión de la acreencia en el proceso liquidatorio, por tratarse de una obligación legalmente exigible y debidamente acreditada. 1.6.2. Parte demandada Mediante escrito radicado el 24 de marzo de 2021 el apoderado de DASALUD en liquidación allegó sus alegatos de conclusión, donde expone el contexto del proceso liquidatorio de la entidad en virtud del cual se realizaron los emplazamientos y la calificación y graduación de acreencias, rechazándose la reclamación presentada por la Caja de Compensación Familiar del Chocó mediante Resolución 267 del 28 de marzo de 2014.
Argumenta que el documento presentado por la parte actora como título ejecutivo (Liquidación de Aportes Parafiscales 019 de 2011) no cumple con los requisitos legales para constituirse como tal, conforme a los artículos 422 y 488 del Código General del Proceso, puesto que no corresponde a la primera copia auténtica que preste mérito ejecutivo, fue expedido por el tesorero pagador y no por el representante legal de la entidad y carece de los atributos de claridad, expresividad y exigibilidad exigidos por la ley para otorgarle valor ejecutivo.
Sostiene que la resolución acusada se encuentra debidamente motivada, pues las causales de rechazo se fundamentaron en la ausencia de título ejecutivo idóneo y en la imposibilidad de reconocer una obligación que no cumple los requisitos formales exigidos por la normativa procesal. En consecuencia, no procede declarar la nulidad de un acto administrativo que se ajusta a derecho.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 7 de 13 Con base en lo anterior, solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, por cuanto no se acreditó la existencia de un título ejecutivo válido ni se demostró la ilegalidad de los actos administrativos cuestionados.
II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer en primera instancia el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho deprecada por la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL CHOCÓ -COMFACHOCÓ- contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN -DASALUD-, atendiendo lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 152 de la Ley 1437 de 20112, previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021.
2.2. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA En el presente proceso, la legitimación en la causa por activa se encuentra debidamente acreditada, toda vez que LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL CHOCÓ “COMFACHOCÓ”, es la entidad frente a la cual se rechazó el reconocimiento de la acreencia por medio de los actos demandados, a su turno, la Sala observa que también se acredita la legitimación en la causa por pasiva de la parte demandada DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN, pues fue dicha entidad quien profirió las decisiones de exclusión hoy debatidas.
2.3. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA El medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se encuentra definido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así: “ARTÍCULO 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” A su turno el artículo 164 ibídem respecto a la oportunidad de presentar la demanda, indica: “1.
En cualquier tiempo, cuando: (…) 2 ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 8 de 13 d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; 2.
En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” Para el caso concreto, tenemos que mediante la Resolución 081 del 13 de agosto de 2013, notificada el 6 de septiembre de 20133, el agente liquidador de DASALUD en Liquidación rechazó la reclamación crediticia presentada bajo radicado N.° 2835 por la Caja de Compensación Familiar del Chocó, y cuyo valor ascendía a $ 884.043.458.
Según se desprende de los antecedentes de la Resolución N.° 267 del 28 de marzo de 2014, por la cual se resuelve el recurso de reposición, el día 06 de septiembre de 2013, la Caja de Compensación Familiar del Chocó interpuso recurso de reposición contra la Resolución 0081 del 13 de agosto de 2013, bajo radicado N.° 2221, sin que obre en el expediente copia del escrito contentivo de dicho recurso.
Obra a folio 23 en copia simple con membrete de la Gobernación del Chocó, constancia de notificación personal, realizada el día 19 de julio de 2017 al Dr. JOSÉ DEL CARMEN MOSQUERA, apoderado de COMFACHOCÓ, con la siguiente información: RESOLUCIÓN N.° 267 DE 2013 (30 de diciembre de 2013) Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición instaurado por SUMIAGRO Contra la resolución N.° 081 del 13 de agosto de 2013 Igualmente, a folio 24 obra oficio del 17 de julio de 2017, dirigido al Dr. JOSÉ DEL CARMEN MOSQUERA, apoderado de COMFACHOCÓ con referencia “Notificación personal.
Recurso de Reposición Presentado contra la resolución 0081 de 13 de agosto de 2013” Visto lo anterior, esta Sala se centrará en realizar un pronunciamiento preciso sobre el fenómeno de la caducidad, en asuntos que como el que hoy ocupa la atención, concurren el acto administrativo definitivo, la ocurrencia del silencio administrativo negativo frente al recurso de vía gubernativa, y la expedición de un acto extemporáneo que decide sobre un recurso.
A la luz de lo normado en la Ley 1437 de 2011, la interposición de los recursos contra decisiones administrativas se rige por términos para su presentación, decisión y notificación, igualmente el estatuto normativo indica con precisión cuáles son facultativos u obligatorios interponer para acceder a la jurisdicción, en concreto, señala la ley:
ARTÍCULO 76. Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. 3 Folio 55 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 9 de 13 Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios. […]
ARTÍCULO
79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo. Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio. (…)
ARTÍCULO
80. DECISIÓN DE LOS RECURSOS. Vencido el período probatorio, si a ello hubiere lugar, y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso. La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso. […]
ARTÍCULO
86. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria.
Subrayas intencionales. Por su parte, la caducidad de las demandas se ha entendido como el remedio procesal a la inacción de quien contando con la posibilidad de acudir al control judicial de las actuaciones que se profieren en el ejercicio de administrar, no ejerce su derecho. En nuestro ordenamiento, la caducidad es una institución procesal y que opera de pleno derecho.
Al respecto, la máxima guardiana de la Constitución ha señalado que la caducidad responde a la necesidad de otorgar certeza jurídica la comunidad en general y brindar estabilidad a las situaciones debidamente consolidadas en el tiempo, en la Sentencia C-351 de 1994, que por su importancia para lo que en esta oportunidad se decide, se cita en extenso, la Corte afirmó: “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 10 de 13 posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio.
El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz.
Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta.
De otra parte, al examinar este cargo es del caso tener en cuenta que, como acontece con la prescripción, la institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales -con plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa-, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corresponde.
De ahí que tampoco sea sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal podría violarse este derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la inacción. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de su integridad demanda.
( ) No puede pretenderse que la tutela constitucional de los derechos fundamentales ampare la inacción o negligencia del titular que los pierde por no ejercerlos. Es un hecho cierto que quien ejerce sus derechos, jamás se verá expuesto a perderlos en virtud de la operancia de la caducidad de la acción. Abandona su derecho quien no lo ejercita, demostrando voluntad de no conservarlo.
Por lo expuesto, encuentra la Corte que al establecer términos de caducidad para las acciones contencioso administrativas de reparación del derecho, el legislador ejerció las competencias que le ha entregado la Constitución Política, sin desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia, ni ninguno otro de la Carta. Aterrizando al caso que ocupa la atención de la Sala, resulta pertinente destacar que el anterior Código Contencioso Administrativo, en su artículo 136, regulaba lo relativo a la caducidad de las acciones y, en su numeral 3, señalaba expresamente que la acción contra los actos presuntos que resolvieran un recurso podía interponerse en cualquier tiempo.
En consecuencia, cuando se configuraba un acto ficto o presunto como resultado del MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 11 de 13 silencio de la Administración frente a un recurso, no existía término perentorio que diera lugar al fenómeno de la caducidad.
No obstante, con la nueva legislación contenida en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la regulación cambió sustancialmente. El silencio administrativo sigue siendo una figura aplicable cuando, en sede administrativa, no se decide una petición o un recurso; sin embargo, la posibilidad de interponer la demanda en cualquier tiempo, según lo dispuesto en el artículo 164 ibídem, procederá únicamente cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; e) Se solicite el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, siempre que este último no haya perdido fuerza ejecutoria; f) En los demás casos expresamente establecidos en la ley.
Subrayas fuera del texto original. Por tanto, quedó excluida la disposición contenida en la normativa anterior (CCA) que permitía demandar en cualquier tiempo la nulidad del acto producto del silencio administrativo en un recurso de la vía gubernativa, y en su lugar, se dispuso que procedería la demanda en cualquier tiempo de manera general, “cuando se dirija contra actos producto del silencio administrativo”.
El anterior CCA en lo relativo al silencio administrativo configurado en los recursos de la vía gubernativa, preveía en el artículo 60 que “La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1º no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.
Por su parte, el CPACA frente al mismo asunto dispuso “La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria.” Era claro que la anterior legislación permitía la interposición de la demanda en cualquier tiempo cuando se controvertía un acto producto del silencio en un recurso, y de ahí que la autoridad solo pudiera resolverlo hasta antes de que el interesado acudiera a la vía judicial, es decir, en la vieja norma, la autoridad tenía potestad de mermar indefinidamente la firmeza de su actuación, en tanto el articulado abría la posibilidad que el recurso se resolviera en cualquier momento, mientras el interesado no acudiera a la jurisdicción contencioso administrativa.
El legislador en la nueva normativa, suprimió la posibilidad de acudir a la jurisdicción en cualquier tiempo, cuando se pretendiera la nulidad del acto producto del silencio negativo en recursos, y solo estableció que la demanda no estaría revestida de caducidad cuando se presentara contra actos producto del silencio administrativo. Igualmente, adicionó el artículo que se ocupa del silencio en los recursos presentados contra una decisión, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 12 de 13 disponiendo que sólo podría resolverse el mismo, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda así como que no dar respuesta al recurso acarrearía falta disciplinaria.
Para esta Sala, que el legislador hubiere modificado la redacción del texto normativo, impone advertir que su intención era delimitar el plazo con el que contaba la autoridad para resolver el recurso de la vía gubernativa, so pena de que tal omisión le acarree falta disciplinaria, y así mismo, que pueda resolver hasta antes de que se le notifique la admisión de la demanda, impone entender que dicha demanda ha de interponerse dentro del término de caducidad, de lo contrario, ningún sentido tendría la norma, puesto que la conclusión del trámite administrativo quedaría a merced de las partes, sea por su inacción para acudir al control judicial, o por la expedición extemporánea de decisiones frente a asuntos que por el paso del tiempo ya han cobrado firmeza.
Aceptar que por un lado el administrado pueda acudir al juez administrativo en cualquier momento cuando se trate de silencio administrativo en un recurso, contraviene el principio de seguridad jurídica, puesto que el acto administrativo enjuiciado hasta antes de ser asunto de conocimiento del juez, se imputaría como carente de firmeza, caso que no puede ser aceptado en nuestro ordenamiento.
Por otro lado, aceptar que una autoridad pueda decidir en cualquier tiempo un recurso de vía gubernativa devendría en irrisoria la intención del legislador al calificar como falta disciplinaria la omisión en resolver la alzada, puesto que al intentarse la respectiva investigación disciplinaria, bien podría el funcionario competente generar la respuesta requerida, burlando no solo el carácter sancionatorio de su omisión, sino también, contraviniendo los postulados de certeza de la actuación administrativa.
Es del caso, traer a colación el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 que define como actos definitivos aquellos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación, a su turno, el artículo 74 ibídem dispone que contra los actos definitivos procederán los recursos de reposición, apelación o queja.
De allí que sea acertado concluir que el acto administrativo que es objeto de un recurso, es en sí mismo el acto definitivo contra el cual, de desearse acudir al control judicial, deberá dirigirse la demanda de nulidad. No en vano el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011 al regular sobre la individualización de las pretensiones, ordena como regla común que “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron”.
Es decir, el legislador sólo impone como obligación del contenido de la demanda la individualización del acto administrativo definitivo, y aunque no se mencione expresamente la solicitud de nulidad de los actos expresos o presuntos por los que se resuelven los recursos contra aquél, se entenderá para todos los efectos que también integran la pretensión de nulidad.
Es por ello, que en eventos como el que hoy se estudia, cuando pese a que se interpuso un recurso la entidad no ha decidido, no puede predicarse la inexistencia del acto definitivo a causa de la no decisión del recurso, pues como se ha explicado, la voluntad de la entidad ya se ha expresado y ha nacido a la vida jurídica, siendo deber de quien se crea lesionado en sus derechos con tal decisión acudir a la vía judicial, máxime cuando el recurso de reposición se imputa como único procedente, pues en ese caso no se constituye como de agotamiento obligatorio.
Por las particularidades del asunto y ante la ausencia de un criterio unificado sobre el conteo de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se ha producido el silencio administrativo en el trámite de recursos de la vía gubernativa, esta Sala estima necesario dejar como precedente el análisis expuesto en líneas anteriores.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 13 de 13 Dicho lo anterior, y en aras de salvaguardar la interpretación jurisprudencial que hasta el momento resulta más favorable para la parte demandante, se acogerá lo hasta ahora dicho por el Consejo de Estado en auto de unificación donde de manera general sobre la configuración de caducidad señaló que es deber del juez optar por la interpretación más garantista.
Así se refirió el órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo: “[E]sta clase de reglas, al erigirse como factor para limitar en el tiempo el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, deben estar sujetas a criterios de interpretación estricta. Además, en caso de duda sobre su aplicación, debe privilegiarse una interpretación favorable al ejercicio de la acción, que permita presentar ante los jueces reclamaciones de contenido indemnizatorio y, en general, que facilite el control de la actividad administrativa y la protección de garantías y derechos fundamentales.
En este sentido, esta Corporación, en todas sus secciones y en relación con buena parte de los medios de control, ha aplicado los principios pro actione, pro damato y pro homine como criterios ilustradores de la interpretación judicial más adecuada en el análisis de la presentación oportuna de la demanda. Son estos los criterios para atemperar la aplicación inmediata de los términos de caducidad, sobre todo en etapas tempranas del proceso (v.gr. admisión de la demanda).
Vale decir que estas pautas de interpretación desarrollan supuestos diferenciados. El principio pro homine es un criterio hermenéutico propio de los sistemas de protección y garantía de eficacia de los derechos humanos y, como tal, constituye un parámetro para la aplicación de normas procesales, entendidas como vías de amparo a los derechos inalienables de la persona, lo que justifica el empleo de una interpretación más favorable a su materialización. (…) El principio pro actione o pro proceso es un criterio de interpretación favorable al acceso a la administración de justicia y expresa el principio de primacía de la realidad sobre las formas.
Bajo esta fórmula, si en el caso concreto existe duda u oscuridad en la aplicación de normas adjetivas deberá prevalecer aquella que posibilite la discusión judicial del asunto. Mientras que el principio pro damato pertenece al ámbito de los procesos encaminados a la reparación de daños, auxilia a quienes acuden al trámite judicial en calidad de víctimas de estos y, en palabras de la jurisprudencia, “busca aliviar los rigores de las normas que consagran plazos extintivos para el ejercicio de las acciones y aboga por la cautela y el criterio restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas” En esa dirección, el CPACA, en su artículo 103, expresa que el proceso contencioso administrativo no es un fin en sí mismo, sino un instrumento cuya finalidad consiste en garantizar la eficacia de los derechos y preservar el orden jurídico, teniendo como máxima la sumisión de la administración pública, en todas y cada una de sus expresiones, al derecho.”4 Por lo anterior, y en garantía de la administración de justicia, resulta necesario continuar con el estudio de fondo del asunto.
Ello obedece a que la normativa establece que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho puede interponerse en cualquier tiempo cuando se dirige contra actos derivados del silencio administrativo, sin que se haya limitado expresamente la facultad de la administración para emitir un acto administrativo en cualquier momento, incluso después de configurado dicho silencio. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera.
(2019, agosto 1). Auto de unificación, Radicación 05001- 23-33-000-2018-00342-01 (62009). Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Bogotá, D.C. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 14 de 13 En consecuencia, para el caso bajo estudio no hubo lugar al fenómeno prescriptivo, toda vez que la resolución que decidió el recurso fue notificada el 19 de julio de 2017.
Así, los cuatro meses con que contaba la parte interesada para demandar vencían el 20 de noviembre de 2017, fecha en la que efectivamente se radicó la demanda. Además, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 24 de octubre de 2017 y la constancia de no acuerdo se expidió el 11 de diciembre de 2017, todo ello dentro de los términos previstos para acudir a la jurisdicción.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar la legalidad de las Resoluciones N.º 0081 del 13 de agosto de 2013 y N.º 267 del 28 de marzo de 2014, y si procede el reconocimiento de la acreencia N.º 2835 reclamada por COMFACHOCÓ, equivalente a $884.043.458. Para dar respuesta al problema planteado, esta Sala analizará i) Naturaleza jurídica de la resolución que califica y gradúa las acreencias presentadas en el proceso liquidatorio ii) Requisitos del título ejecutivo y iii) Caso concreto. 2.5.
MARCO TEÓRICO.
2.5.1. DE LOS FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES. 2.5.1.1. Los Naturaleza jurídica de la resolución que califica y gradúa las acreencias presentadas en el proceso liquidatario. El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.
La Sección Segunda, Subsección en sentencia del 14 de mayo de 2020 recogió varios pronunciamientos de la corporación para identificar las siguientes características del acto administrativo: i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante». iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». La jurisdicción contencioso administrativa ejerce control sobre los actos administrativos que revisten carácter definitivo, esto es, aquellos que ponen fin a una actuación administrativa y producen efectos jurídicos directos sobre derechos u obligaciones de los administrados.
Dichos actos, sean expresos o presuntos, se presumen conformes a la legalidad y gozan de atributos como ejecutividad y ejecutoriedad, lo que les permite desplegar efectos mientras no sean anulados judicialmente. Por esta razón, el control judicial de tales decisiones se erige como una garantía esencial para preservar la validez MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 15 de 13 del orden jurídico, asegurar el imperio del principio de legalidad y proteger los derechos subjetivos de los asociados.
Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, de manera excepcional, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial cuando, por su contenido, crean, modifican o extinguen una situación jurídica distinta a la prevista en el acto principal, lo que les confiere la naturaleza de actos administrativos en sentido estricto.
En este sentido, la Sección Quinta señaló que “si el acto excede lo dispuesto en la providencia que ejecuta y crea una situación jurídica nueva, es procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”5. De igual forma, la Sección Segunda reiteró que “los actos de ejecución están excluidos del control judicial, salvo que modifiquen o creen una situación jurídica distinta a la prevista en el acto principal”6.
Esta línea jurisprudencial confirma que no todo acto vinculado a la administración es demandable, sino únicamente aquellos que inciden de manera directa en la esfera jurídica del administrado. Particularmente, los actos que se profieren en el trámite de la liquidación de las entidades públicas, tienen una regulación especial en el Decreto Ley 254 de 20007 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”, que en su artículo 7 establece: “ARTÍCULO 7.
De los actos del liquidador. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin perjuicio del trámite preferente que debe dar a las acciones instituidas por la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo dará prelación al trámite y decisión de los procesos en los cuales sea parte una entidad pública en liquidación. Los jueces laborales deberán adelantar los procesos tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical, de las entidades que se encuentren en liquidación, dentro de los términos establecidos en la ley y con prelación a cualquier asunto de naturaleza diferente, con excepción de la acción de tutela.
El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta.” El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero frente al proceso de liquidación forzosa administrativa, dispone: “ARTICULO 295. REGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. 1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación.
PARAGRAFO. Cuando el liquidador sea designado por la Asamblea de Accionistas convocada según lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 300 del presente Estatuto, no tendrá funciones públicas administrativas y por consiguiente únicamente ejercerá las funciones y facultades que le atribuyan los estatutos sociales de la respectiva entidad y el Código de Comercio. 5 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de agosto de 2019, Rad. 13001-23-33-000-2019-00264-01 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 24 de noviembre de 2016, Exp. 22395 7 Modificado por la Ley 1105 de 2006.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 16 de 13 2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio. Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno. Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso.
En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituir provisión para su pago en el evento de ser aceptados.” Finalmente, la Ley 1437 de 2011 en su artículo 104 señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
En asuntos similares, donde la liquidación se ordena respecto de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, la Corte Constitucional en auto 343 de 2021, al pronunciarse sobre el control judicial de las resoluciones expedidas por el agente especial liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y de aquellas que, por su naturaleza, impliquen ejercicio de funciones públicas, indicó que corresponde al juez contencioso administrativo realizar tal control: Con todo, dicha situación no varía la competencia de los jueces contencioso administrativos para conocer de los medios de control de las resoluciones que expida el agente liquidador que fue designado por el Gobierno nacional para el caso, como quiera que: (i) de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, “[e]l Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional […]”, y (ii) según el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006[21], “[l]os actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”.
Jurisdicción esta que, por virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, tiene la competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. En consecuencia, los actos expedidos por el liquidador en el marco del proceso liquidatorio, como lo es la resolución de calificación y graduación de acreencias, constituyen actos administrativos definitivos, en tanto deciden sobre la inclusión, prelación y cuantía de créditos, afectando directamente la situación jurídica de los acreedores.
Por ello, son demandables mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 17 de 13 2.5.1.2. Requisitos del título ejecutivo.
Específicamente en materia de lo contencioso administrativo, constituyen títulos ejecutivos, entre otros documentos, las sentencias debidamente ejecutoriadas, mediante las cuales se condena a una entidad pública al pago de sumas dinerarias, junto con sus constancias de notificación y ejecutoria, tal como lo establece el artículo 297 del C.P.C.A., en concordancia con lo establecido en el artículo 114 del C.G.P. Por su parte, el artículo 422 del C.G.P. establece las condiciones formales y de fondo que debe reunir un documento para que de él se pueda predicar la existencia de título ejecutivo.
Las condiciones formales, buscan que los documentos que integran el título conformen una unidad jurídica, que sean auténticos, y que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la Ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme.
Las condiciones de fondo, buscan que en los documentos que sirven de base para la ejecución aparezcan consignadas obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, que sean líquidas o liquidables por simple operación aritmética, en el caso de obligaciones pagaderas en dinero; respecto de estos requisitos podemos decir que: • La obligación es clara, cuando es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido. • La obligación es exigible, cuando puede demandarse la obligación de crédito por no estar pendiente de un plazo o una condición, y • La obligación es expresa cuando está determinada en el documento4, es decir, cuando la obligación aparece manifiesta en la redacción misma del título.
De ésta manera, la obligación no será expresa cuando la misma sea (i) implícita, (ii) presunta o (iii) cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógico jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta. Ahora bien, atendiendo a los anteriores requisitos formales y sustanciales, el Consejo de Estado, en providencia del 30 de mayo de 20138, indicó que al Juez le corresponde verificar: (i) la existencia del título ejecutivo, (ii) si está debidamente integrado, (iii) si el título contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo de una entidad pública, y (iv) si la obligación consiste en una prestación de dar, hacer o no hacer.
2.6. ANÁLISIS DEL CASO EN CONCRETO. En el presente asunto, COMFACHOCÓ solicita la inclusión de una acreencia por aportes parafiscales no pagados por DASALUD EN LIQUIDACIÓN, y que fuera radicada oportunamente del proceso de liquidatario bajo el N.° 2835. En concreto la reclamación se sustenta en el documento denominado “Liquidación de aportes Parafiscales 019 de 2011”, que relaciona vigencias 2005-2008, expedido por la Tesorera Pagadora de la Caja de Compensación Familiar del Chocó. 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS, Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil trece (2013), Radicación número: 25000-23-26-000-2009-00089-01(18057), Actor: BANCO DAVIVIENDA S.A, Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 18 de 13 El agente liquidador de DASALUD EN LIQUIDACIÓN mediante Resolución N.° 0081 del trece (13) de agosto de dos mil trece (2013) y Resolución N.° 267 del veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce (2014), rechazó la acreencia presentada con base en las causales: COMPONENTE AGRUPACIÓN CÓDIGO DE LA GLOSA DETALLE JURÍDICA INTERESES MORATORIOS 13.1 Los intereses no serán calculados ni reconocidos en la calificación inicial de las obligaciones hasta tanto la liquidación no cancele el capital principal adeudado y reconocido a todos los acreedores, oportunos y extemporáneos, de acuerdo a la prelación de créditos, y se cuente con los recurso para el pago de los intereses reclamados.
JURÍDICA PROCESOS EN CURSO Y/O SENTENCIAS JUDICIALES. 14.5 Sentencias no ejecutoriadas: no se establece la firmeza de una decisión judicial por agotamiento de instancias o por ausencia de constancia de ejecutoria de la sentencia por parte del juzgado GENERALES DE LAS GENERALES QUE SE APLICAN A TODAS LAS RECLAMACIONES 27.33 La sentencia o auto interlocutorio allegado no tiene la constancia expedida por autoridad competente de que presta mérito ejecutivo.
GENERALES DE LAS GENERALES QUE SE APLICAN A TODAS LAS RECLAMACIONES 27.34 No se aportó constancia de la ejecutoria del auto interlocutorio o sentencia para que produzca efectos jurídicos. En la Resolución N.° 267 del veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce (2014), el agente liquidador especificó que el título ejecutivo que se pretende cobrar dentro del proceso concursal de acreedores de DASALUD, no reúne los requisitos legales para su cobro toda vez que carece de exigibilidad, por cuanto el auto interlocutorio que libró el mandamiento de pago por vía ejecutiva fue declarado nulo.
Del antecedente sobre el devenir de la deuda que sustenta la reclamación crediticia, tenemos que COMFACHOCÓ presentó demanda Ejecutiva ante los Jueces Administrativos del Circuito de Quibdó, donde se libró mandamiento de pago y se ordenó seguir adelante con la ejecución contra DASALUD. Posteriormente, el 10 de septiembre de 2012 se declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto interlocutorio N.° 255 del 6 de marzo de 2012, que libró mandamiento de pago a favor de COMFACHOCÓ y se dispuso la remisión de las diligencias a los Juzgados Laborales del Circuito de Quibdó. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó, mediante auto interlocutorio N.° 1127 del 16 de noviembre de 2012, declaró su falta de competencia y ordenó remitido la demanda al Juzgado Civil del Circuito de Quibdó quien, a su vez, por auto de sustanciación N.° 85 del 01 de febrero de 2013 avocó el conocimiento del asunto y mediante oficio N.° MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 19 de 13 267 del 27 de marzo de 2014 remitió el expediente al Agente Liquidador de Dasalud Chocó en Liquidación. En conclusión, del trámite judicial surtido, no se profirió decisión alguna que ordenara el pago de una obligación crediticia a cargo de DASALUD ni que la constituyera como deudora.
En consecuencia, la reclamación presentada por COMFACHOCÓ se soporta exclusivamente en el documento denominado “Liquidación de aportes Parafiscales 019 de 2011”, allegado tanto en el proceso judicial previo como en el trámite liquidatorio. No existe controversia respecto de la identidad de dicho documento; por lo tanto, el examen de este Despacho debe circunscribirse a verificar si el referido título reúne los requisitos legales para ser considerado válido dentro del proceso liquidatorio, sin que ello implique pronunciarse sobre el fondo de la obligación parafiscal, cuya definición corresponde a otra jurisdicción, como se explicará. Si bien el acto de calificación y graduación de créditos expedido por el liquidador es demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud de la expresa disposición contenida en el artículo 7 del Decreto 254 de 2000, que establece que “los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos (…) constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, es necesario precisar el alcance de dicho control.
La competencia del juez administrativo se circunscribe a verificar la legalidad del acto administrativo dentro del proceso liquidatorio, mas no a resolver el fondo de la obligación parafiscal, cuya naturaleza corresponde a la órbita laboral y civil. En efecto, los aportes parafiscales a las cajas de compensación familiar se regulan por la Ley 21 de 1982, que los define como contribuciones obligatorias a cargo de los empleadores, destinadas a financiar servicios sociales.
La discusión sobre la existencia, cuantía y exigibilidad de tales aportes, en principio, es competencia del juez laboral, conforme al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, que atribuye a esta jurisdicción los conflictos derivados de obligaciones laborales y parafiscales, pero cuando el cobro no se genera por una de las partes de la relación laboral, sino por ejemplo, por la Caja de Compensación como hoy ocurre, la competencia del litigio está a cargo de la jurisdicción ordinaria especialidad civil, por disposición de la Ley 6 de 1992 en su artículo 1139.
Sin embargo, cuando la controversia se plantea en el marco de un proceso liquidatorio, recae la competencia del juez administrativo, pero este no decide sobre la obligación sustancial, sino sobre la legalidad del acto que califica y gradúa el crédito. En este contexto, el Despacho debe centrar su estudio en la idoneidad del título que sirve de fundamento a la acreencia, pues es precisamente la suficiencia de dicho documento lo que genera la controversia.
COMFACHOCÓ presenta su reclamación con base en un documento denominado “Liquidación de aportes Parafiscales 019 de 2011”, en el cual se relacionan vigencias correspondientes a los años 2005 a 2008 que, según afirma, no fueron pagadas que fue expedido por la Tesorera Pagadora de la caja de compensación. De acuerdo con el artículo 422 del Código General del Proceso (CGP), para que un documento constituya título ejecutivo debe contener una obligación clara, expresa y exigible, características que no se desprenden del título que allega COMFACHOCÓ, en tanto si bien, se antecede un oficio de fecha 27 de julio de 2011 dirigido al representante legal de DASALUD y suscrito por éste como notificado, dicho oficio sólo puede entenderse 9 ARTÍCULO 113.
Cobro de aportes parafiscales. Los procesos de fiscalización y cobro sobre el cumplimiento correcto y oportuno de los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto de Seguros Sociales, ISS, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las cajas de compensación familiar, deberán ser adelantados por cada una de estas entidades.
Las entidades a que se refiere la presente norma podrán demandar el pago por la vía ejecutiva, ante la jurisdicción ordinaria; para este efecto la respectiva autoridad competente otorgará poderes a los funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 20 de 13 como un acto previo del procedimiento de cobro persuasivo que debió adelantar la Caja de Compensación Familiar previo a la acción ejecutiva, ello en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 21 de la Ley 789 de 2002, que se cita incluso en dicho acto.
Así dice la norma: Cuando una Caja deba desafiliar a una empresa o afiliado, por mora de dos (2) meses en el pago de sus aportes o inexactitud en los mismos, deberá previamente darle oportunidad de que se ponga al día o corrija las inconsistencias, para lo cuál otorgara un término de 1 mes contado a partir del recibo de la liquidación escrita de lo adeudado.
Pasado el término, procederá a su desafiliación, pero deberá volver a recibir la afiliación si se la solicitan, previa cancelación de lo adeudado, más los aportes correspondientes al tiempo de la desafiliación. La liquidación realizada por el jefe de aportes de la Caja, con recurso de apelación ante el representante legal de la misma, será título ejecutivo para el cobro de los aportes adeudados.
Subrayas fuera del texto original. Se tiene entonces, que la primera liquidación que realizó la Caja el 27 de julio de 2011, comporta el requerimiento previo al empleador para que se ponga al día con los aportes de sus empleados, tanto así que en el oficio se advierte al empleador que sobre su obligación de cancelar oportunamente los aportes parafiscales, so pena de hacerse acreedor de las sanciones de la Ley 21 de 1982 y 789 de 2002, entre ellas: 1.
La desafiliación e la empresa. 2. Cobro ejecutivo de los aportes en mora 3. Y sanciones pecuniarias hasta por 1000 SMLMV, impuesta por la Superintendencia del Subsidio Familiar. Con posterioridad al oficio en mención, no se acreditó la existencia de una liquidación formal expedida por el jefe de aportes de la Caja de Compensación Familiar del Chocó, o por quien hiciera sus veces, debidamente facultado, que permitiera al empleador ejercer el recurso de apelación ante el representante legal de la entidad.
Esta omisión impide la configuración del título ejecutivo que sustenta la reclamación crediticia. En este contexto, la ausencia de dicho procedimiento no constituye un simple defecto formal, sino la falta de un requisito sustancial previsto en el parágrafo 4 del artículo 21 de la Ley 789 de 2002, orientado a garantizar la exigibilidad de la obligación. Por ello, antes de examinar la validez del documento denominado “Liquidación de aportes Parafiscales 019 de 2011”, es necesario precisar que la falta de esta actuación afecta directamente la idoneidad del título y, en consecuencia, la procedencia de la reclamación dentro del proceso liquidatorio.
En mérito de lo expuesto, se concluye que el documento denominado “Liquidación de aportes Parafiscales 019 de 2011” no reúne las condiciones exigidas por el artículo 422 del Código General del Proceso para constituir título ejecutivo, toda vez que no acredita una obligación clara, expresa y exigible, ni proviene de autoridad competente ni de acto administrativo firme.
En consecuencia, la reclamación crediticia presentada por COMFACHOCÓ carece de soporte jurídico suficiente para su inclusión en el proceso liquidatorio, razón por la cual no prosperan las pretensiones anulatorias y resarcitorias formuladas.
2.7. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001233300020170013200 DEMANDANTE: COMFACHOCÓ DEMANDADO: DASALUD EN LIQUIDACIÓN 21 de 13 En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas.
Por lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda, por no haberse desvirtuado la legalidad de la Resolución N.° 0081 del 13 de agosto de 2013 y de la Resolución N.° 267 del 28 de marzo de 2014, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente y cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue leída y discutida en Sala de la fecha (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.