REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Interlocutorio N° 743 REFERENCIA: 27001333300120150047603 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: GILBERTO CALDERON MENA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ISTMINA ASUNTO: CONFIRMA AUTO QUE NEGÓ MEDIDAS CAUTELARES MAGISTRADO PONENTE: ARIOSTO CASTRO PEREA.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el numeral segundo del auto de fecha 07 de mayo de 2025, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó el embargo y retención de los recursos que tenga o llegaré a tener el Municipio de Istmina por concepto de predial unificado, impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina o recursos del sistema general de participaciones, dentro del presente proceso.
I.
ANTECEDENTES: El señor GILBERTO CALDERON MENA, presentó demanda ejecutiva contra el Municipio de Istmina, con el fin de obtener el pago de la condena impuesta a esa entidad y a su favor, en la sentencia núm. 54 del 26 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante la cual revocó la sentencia núm. 069 del 7 de octubre de 2011, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó, y en la cual, se reconoció el pago de unas mesadas pensionales del demandante.1 Mediante correo electrónico del día 05 de julio de 2024, el apoderado judicial de la parte ejecutante, solicitó el decreto de medida cautelar, así: “ (…) 1 Ver índice 00140 en Samai del expediente digitalizado en primera instancia con fecha 10/11/2025 (cuaderno principal) (…)” El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante auto de fecha 23 de septiembre de 2024, decretó parcialmente la medida cautelar solicitada en los siguientes términos: “(…)
PRIMERO: DECRETAR EL EMBARGO Y RETENCIÓN de los dineros que posee la entidad ejecutada MUNICIPIO DE ISTMINA NIT. 891680067-2, hasta la suma de SETECIENTOS TREINTA Y UN MILLONE OCHENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL CON CUARENTA Y TRES CENTAVOS M/CTE, ($731.084.752,43), en las entidades financieras: Banco Cooperativo Coopecentral, Cooperativa Financiera Confiar Coop. Bancamia, Cooperativa Financiera Cotrafa, Coltefinanciera, Banco Mundo Mujer, Banco Unión, Bani100, Compañía de Financiamiento Crezcamos, JFK Cooperativa Financiera, Banco Bogotá, Banco Itaú, Banco Popular S.A., Banco BBVA, Banco Corpobanca, Banco de Occidente, Bancolombia, Banco Finandia, Bancoomeva, Banco W, Banco Falabella, Banco Davivienda, Banco Colpatria, Banco GNB Sudameris S.A., Sota Abank Colpátria S.A., Banco Caja Social, Banco AV Villas, Banco Pichincha, Banco Popular, Banco Credifinanciera S.A., Banco Falabella S.A., Banco Coomeva S.A., Banco Santander.
Lo anterior según el auto del 31 de mayo de 2024, mediante el cual se aprueba la liquidación del crédito, y de conformidad a lo dispuesto en los numerales 1 y 10 del artículo 593 del CGP8.
SEGUNDO: Las entidades destinatarias de esta orden, deberán retener y poner a disposición los dineros advertidos, los cuales deberán ser depositados a la cuenta de depósitos judiciales No. 270012045001 del Banco Agrario de Colombia, a nombre del señor GILBERTO CALDERON MENA, identificado con la Cedula de Ciudadanía No. 6.340.263, (poder obrante a folio del expediente), todo lo anterior, dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación por Secretaria de esta providencia, ello, de conformidad a lo dispuesto en los numerales 1 y 10 del artículo 593 del CGP.
TERCERO: Cumplida la orden, el Destinatario de la misma, deberá comunicarlo a este Despacho de manera inmediata.
CUARTO: Para los mismos efectos, se oficiará al Tesorero - Pagador de la (s) entidad (es) ejecutada (s) y/o al funcionario de mayor jerarquía, que dentro de esa institución haga sus veces, para que aplique esta orden de embargo. La carga de notificar esta providencia se le impone al apoderado de la entidad ejecutada, quien deberá enviar constancia de ello al expediente, dentro de un (01) día siguiente a su notificación. Adicionalmente, la entidad condenada, dentro del mismo término de 3 días siguientes a la comunicación de esta providencia, garantizando los principios de lealtad procesal y los derechos de los accionantes, deberán suministrar de manera inmediata a este Despacho, el número de la cuenta y la entidad financiera en la que maneja los recursos destinados al pago de condenas judiciales y conciliaciones y aquellos de libre destinación sobre los cuales deberá recaer está la medida cautelar, tal como lo advirtió en un caso similar al subjudice el Consejo de Estado (…)”.
El apoderado de la parte ejecutante, el día 30 de septiembre de 2024, presentó petición visible a índice electrónico núm. 92 de SAMAI, en la que solicitó adicionar la providencia antes señalada en los siguientes términos: “ (…) (…)” El Juez de primera instancia mediante providencia de fecha 07 de mayo de 2025, requirió a la entidad financiera Banco de Bogotá, para que pusiera a disposición los dineros congelados, relacionados con la cuenta 0378243661 denominada Municipio de Istmina empréstito, y además negó el embargo y retención solicitado por la parte ejecutante respecto de los recursos que tenga o llegaré a tener el Municipio de Istmina por concepto de predial unificado, impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina o recursos del Sistema General de Participaciones.
LA PROVIDENCIA OBJETO DE RECURSO En atención a la solicitud presentada por la parte ejecutante, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante providencia del 07 de mayo de 2025, resolvió: “(…)
PRIMERO: REQUERIR a la entidad financiera Banco de Bogotá, a fin, que ponga a disposición de este despacho los dineros que tienen congelados, valga decir, los $300.001.553 retenidos de la cuenta 0378243661 denominada MUNICIPIO DE ISTMINA EMPRESTITO, informado en el oficio No. GOAE-EMB- 20211117624933-5 y los $26.667.224,10 retenidos de la cuenta 0378294920 denominada MUNICIPIO DE ISTMINA FUENTES DE INV SOCIAL IMP, informado en el oficio No. GOAE-EMB- 20211117624933-4.
Realizado lo anterior, el banco de Bogotá deberá informar al despacho, la fecha exacta en que congeló dichos recursos, lo anterior, a fin de realizar la reliquidación del crédito. Así mismo, aclárese al Banco de Bogotá que, la medida notificada en oficio No. 22870 del 26 de septiembre de 2024, se trató de una nueva medida cautelar, decretada mediante providencia del 23 de septiembre de 2024, por valor de $731.084.752,43, en favor del ejecutante.
SEGUNDO: NIÉGUESE la medida cautelar de embargo y retención solicitada por la parte ejecutante respecto de los recursos que tenga o llegaré a tener el Municipio de Istmina por concepto de predial unificado, impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina o recursos del sistema general de participaciones, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Por Secretaria envíese una comunicación electrónica a los destinatarios de esta providencia, para hacer efectiva la referida orden de embargo, teniendo en cuenta para ello, lo dispuesto en el artículo 201 de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la ley 2080 de 2021, bajo el entendido que “Las notificaciones por estado se fijarán virtualmente con inserción de la providencia, y no será necesario imprimirlos, ni firmarlos por el secretario, ni dejar constancia con firma al pie de la providencia respectiva, y se enviará un mensaje de datos al canal digital de los sujetos procesales (…)”.
El A quo, para tomar la decisión, consideró que no era procedente el embargo frente a los recursos obtenidos por concepto de impuesto de Industria y Comercio, impuesto Predial, toda vez que tienen el carácter de inembargables según lo establecido en el artículo 24 ss de la Ley 44 de 1990. Igual postura adoptó con relación a la sobretasa a la gasolina, porque a pesar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha manifestado que son rentas de carácter endógeno, es decir, recursos propios de las entidades territoriales, lo que permitiría en principio la aplicación del embargo solicitado; no obstante, en virtud de las normas que regulan este tributo, se tiene que dichos recursos deben ser destinados exclusivamente para el mantenimiento, construcción de vías públicas y para financiar la construcción de proyectos de transporte masivo, tal y como lo establece el artículo 29 de la Ley 105 de 1993, es decir, que su embargabilidad se ve limitada pues solamente sería posible para satisfacer créditos relacionados con dicho sector, por lo que la medida cautelar solicitada no es procedente pues la obligación que aquí se ejecuta no fue para el mantenimiento, construcción de vías públicas y financiamiento de construcción de proyectos de transporte masivo.
Lo cual fundamentó con lo dispuesto en el artículo 45 de la ley 1551 de 2012, que reza: “Artículo
45. NO PROCEDIBILIDAD DE MEDIDAS CAUTELARES. La medida cautelar del embargo no aplicará sobre los recursos del sistema general de participaciones ni sobre los del sistema general de regalías, ni de las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los Municipios en los procesos contenciosos adelantados en su contra.
En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrá decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente.” EL RECURSO DE APELACIÓN Y TRÁMITE.
La parte ejecutante, presentó recurso de apelación contra el numeral segundo del auto de fecha 07 de mayo de 2025, mediante el cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó el embargo y retención de los recursos que tenga o llegare a tener el Municipio de Istmina por concepto de predial unificado, impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina o recursos del sistema general de participaciones, dentro del presente proceso, bajo el siguiente argumento: “(…) Inconformismo con el auto impugnado y sustentación del recurso.
Mi inconformismo radica en lo siguiente: 1.3.1. Procede el embargo sobre la tercera parte de las rentas brutas del ente territorial 1.3.2. Debe pronunciarse sobre la solicitud del ejecutante en su numeral 5º. Los cuales sustento a continuación: 1.3.1. Procede el embargo sobre la tercera parte de las rentas brutas del ente territorial Mediante memorial radicado ante su despacho el 5 de julio del 2024, se solicitó: 4.- Se ordene el embargo y retención de los dineros o recursos recaudados o que se recauden por parte del MUNICIPIO DE ISTMINA identificado con el NIT. 891680067-2., por concepto de impuestos a la sobretasa a la gasolina, impuesto de industria y comercio e impuesto predial unificado, por ser estos, recursos propios que obtiene el municipio de Istmina como renta bruta, de conformidad con el numeral 16 del artículo 594 del CGP.
Para el cumplimiento de esta medida cautelar, por secretaria se deberá oficiar al Tesorero del Municipio de Istmina – Choco, a fin de retener dichos dineros y ponerlos a disposición del Despacho, depositándolos en la cuenta de depósitos judiciales que se señale para ello. Además, dicho funcionario deberá enviar una relación de ingresos diarios por los conceptos de sobretasa a la gasolina, impuesto de industria y comercio e impuesto predial unificado que se recaude a diario y el valor mensual recaudado para efectos de establecer la cuantía a depositar. 8.- En caso de que el ente territorial demandado no informe sobre las cuentas a embargar o las mismas sean insuficientes para pagar la obligación de mi cliente, proceda la medida de embargo sobre las cuentas que tengan destinación específica del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP), como también, los INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACIÓN de la respectiva entidad, para garantizar el real y efectivo acceso a la administración de justicia. Debiéndose oficiar a las entidades bancarias la medida, dejando en claro que dicho embargo procede sobre cuentas de destinación específica del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - SGP, así tengan el carácter de inembargables por ser la obligación que ejecuta el actor, sobre el reconocimiento y pago de una pensión. De conformidad con las sentencias C-1154 del 2008, C-539 del 2010 y T-053 del 2022.
(Subrayado y negrilla fuera del texto). Su Despacho mediante el auto de fecha 7 de mayo de 2025, niega la medida de embargo frente a recursos que llegare a tener el ente territorial por concepto de: Predial unificado Impuesto industria y comercio Sobretasa a la gasolina Recursos del sistema general de participaciones Pese a lo anterior, en la solicitud del memorial radicado ante su despacho el 5 de julio del 2024 numeral “4”, citado anteriormente, se hizo conforme con el numeral 16 del artículo 594 del CGP, donde procede el mismo sobre las dos terceras partes de las rentas brutas de la entidad territorial, sin contemplarse al negar la medida, la cual si procede sobre 1/3 parte de las rentas brutas, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual ha definido como aquella que “está constituida entonces por todos los ingresos obtenidos a cualquier título que hayan ingresado a las tesorerías, deducidos los costos imputables a dichos ingresos” Aunado a ello se estipula en el artículo 4 del Decreto 3040 de 1982: Artículo 4.
La renta bruta de las entidades territoriales está, constituida por la suma de los ingresos obtenidos a cualquier título que efectivamente hayan ingresado a las Tesorerías Regionales durante la respectiva vigencia fiscal, menos los costos en que se haya incurrido imputables a dichos ingresos, tales como gastos de administración, recaudo, etc.
El Consejo de Estado respecto a la inembargabilidad de las rentas brutas de las entidades territoriales, determinó el alcance de tal medida conforme lo estipulado por el numeral 2 del artículo 684 del CPC para los bienes inembargables, disposición que fue derogada y se encuentra regulada en el numeral 3 del ante citado artículo 594 del CGP; considerando: “En lo atinente con la petición de embargo de los ingresos o rentas brutas que percibe el demandado hasta la tercera parte por concepto de los diferentes servicios, tal como lo consagra y permite el artículo 684 numeral 2° del CPC ( )', la Sala explicará lo siguiente: El artículo 684 del Código de Procedimiento Civil es disposición que versa sobre los bienes que son inembargables, a más de los señalados por leyes especiales; por lo tanto todos sus numerales deben entenderse con la frase inicial de son inembargables, y proseguirse con el siguiente contenido normativo para deducir en qué eventos son parcialmente embargables y en qué porcentajes.
En tal sentido el numeral 2 0 que invoca el ejecutante, refiere a la inembargabilidad de los destinados a un municipio cuanto este se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionario de estos; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje'.
Como se puede ver este aparte de la norma no alude a la posibilidad de embargo de la renta bruta, a diferencia de lo que afirma el recurrente, la cual es inembargable hasta las dos terceras partes, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3º” (Resaltado fu era del texto). Por lo expuesto, se concluye que los recursos económicos de las entidades territoriales que estén en la tesorería del ente territorial demandado, solo serán embargables hasta las dos terceras partes de la respectiva vigencia, tal y como lo aclaró la H. Corporación. Así las cosas, conforme lo establece el artículo 5 del Decreto 3040 de 1982, la renta bruta se debe fijar anualmente por las Secretarías de Hacienda de los Departamentos, Municipios y Distritos, dentro de los 30 días siguientes a la expiración de la vigencia fiscal, para así determinar cuál será la renta embargable de cada vigencia fiscal, siendo conocedora la demandada hasta que tope procede la medida de embargo, de acuerdo a la renta bruta establecida para la presente vigencia fiscal año 2025.
Por lo expuesto, se debe decretar la medida de embargo y retención de las sumas de dinero que recaude o llegue a recaudar en la tesorería del Municipio de Istmina que comprendan la tercera parte de las rentas brutas del ente territorial. 1.3.2. Debe pronunciarse sobre la solicitud del ejecutante en su numeral 5º Mediante memorial radicado ante su despacho el 5 de julio del 2024, se solicitó: 5.- Se requiera por segunda vez a los funcionarios que ocupen en la actualidad el cargo de ALCALDE, TESORERO Y SECRETARIO DE HACIENDA DEL MUNICIPIO DE ISTMINA CHOCO como también a la Plenaria del H. Concejo Municipal de Istmina Choco, con los apremios de ley, para que provisionen lo pertinente para el pago de las acreencias correspondientes, en especial la de mi cliente conforme a lo ordenado en el auto interlocutorio 224 de fecha 30 de septiembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Choco.
Dejando en claro que la renuencia a dar respuesta a dicho requerimiento constituirá falta disciplinaria y penal, procediendo a sancionar a los funcionarios a través de incidente conforme a las facultades que tiene el Juez establecidas en el CGP, compulsando copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia. Lo anterior fue ordenado por el Tribunal Administrativo del Choco, siendo requerido por su Despacho en una primer oportunidad hace más de 3 años pero a la fecha los funcionarios no han dado respuesta alguna, por lo cual, insisto se requiera nuevamente y en caso de no obtener respuesta alguna se proceda a sancionar a los funcionarios renuentes y se les compulse copias a los organismos de control y Fiscalía General de la Nación, por fraude a resolución judicial o ejerza los poderes sancionatorios que le otorga la ley para el cumplimiento de las órdenes judiciales.
El suscrito solicitó adicionar el auto para que se pronuncie sobre lo anterior, pero en el auto impugnado si bien se cita el numeral “5”, no se hace pronunciamiento alguno. Conforme a lo anterior, se debe proceder a revocar el numeral “SEGUNDO” y adicionar el auto impugnado (…)”. Recurso de apelación que fue concedido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, mediante auto de fecha 18 de julio de 2025.
II. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarren nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la apelación presentada. III. CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en el literal h) del numeral 2º del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021, esta Corporación es competente en segunda instancia para conocer del recurso de apelación interpuesto en el presente asunto.
PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante, corresponde a la Sala determinar si procede o no el embargo solicitado sobre la tercera parte de las rentas brutas del Municipio de Istmina y si hubo o no pronunciamiento frente a su requerimiento para que el alcalde, tesorero, secretario de hacienda y la plenaria del concejo municipal de Istmina provisionaran lo pertinente para el pago de las acreencias.
TESIS DE LA SALA La Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó el decreto de embargo y retención de los recursos que tenga o llegue a tener el Municipio de Istmina por concepto de impuesto predial unificado, impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina o recursos del Sistema General de Participaciones, al tratarse de recursos que, por mandato legal y jurisprudencial, están sujetos al principio de inembargabilidad.
EL MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE GENERALIDADES DE LAS MEDIDAS CAUTELARES DE EMBARGO EN LOS PROCESOS EJECUTIVOS. El título IX de la ley 1437 de 2011 consagró lo relacionado a los procesos ejecutivos. En el artículo 298 ibídem, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto al procedimiento de los procesos de dicha naturaleza derivados de sentencias, prevé lo siguiente: “(…) Artículo 298.
Procedimiento: Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor.
Si el título lo constituye una conciliación aprobada por esta jurisdicción o un laudo arbitral en que hubiere sido parte una entidad pública, el mandamiento ejecutivo se librará, previa solicitud del acreedor, una vez transcurridos seis (6) meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale, bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias como título ejecutivo.
En este caso, se observarán las reglas establecidas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias judiciales. Si la ejecución se inicia con título derivado de conciliación aprobada por esta jurisdicción, se aplicará el factor de competencia por conexidad. Si la base de ejecución es un laudo arbitral, operarán los criterios de competencia por cuantía y territorial, definidos en este código.
(…)”. Respecto a la procedencia y trámite de las medidas cautelares de embargo, el artículo 599 de la Ley 1564 de 2012, señala: “(…) Artículo 599. Embargo y secuestro: Desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. (…) El juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario; el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad.
En el momento de practicar el secuestro el juez deberá de oficio limitarlo en la forma indicada en el inciso anterior, si el valor de los bienes excede ostensiblemente del límite mencionado, o aparece de las facturas de compra, libros de contabilidad, certificados de catastro o recibos de pago de impuesto predial, o de otros documentos oficiales, siempre que se le exhiban tales pruebas en la diligencia (…)”.
EL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD FRENTE A BIENES DEL ESTADO El principio de inembargabilidad busca proteger los dineros del Estado para asegurar de esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés general. Es una garantía que permite proteger los recursos financieros para el cumplimiento de las finalidades propias de un Estado social y democrático de derecho.
Este principio se materializa en el cumplimiento de la acción pública por parte de sus diferentes órganos y conlleva la necesidad de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos a través de las diferentes tareas que asume el Estado frente a la colectividad. En el artículo 63, a su vez se prohíbe el embargo de los bienes y rentas de las entidades públicas, así como de los bienes de uso público de propiedad de la Nación y además aquellos que determine la ley.
El artículo 594-1 del Código General del Proceso, también se refirió a los bienes públicos y su carácter de inembargables, entre estos últimos se encuentran los bienes, las rentas y los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema de participación, regalías y los recursos de la seguridad social.
Las medidas cautelares tienen amplio sustento constitucional, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (artículo 13, 228 y 229 de la Constitución Política).2Tienen como objeto evitar que los bienes se sustraigan del patrimonio del deudor y asegurar, por lo tanto, la ejecución de la obligación objeto de litis.
En igual sentido, el Consejo de Estado afirmó que las medidas cautelares: “Buscan prevenir y precaver las contingencias que pudieren sobrevenir sobre los bienes o las personas mientras se inicia o se adelanta un proceso. En opinión de CARNELUTTI, estas medidas buscan evitar aquellas alteraciones en el equilibrio inicial de las partes puedan derivar de la duración del proceso”3.
Ahora bien, en cuanto al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, se tiene que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades han sostenido que la medida cautelar de embargo resulta procedente siempre y cuando la acreencia estuviese contenida en una sentencia judicial o título valor o acto administrativo que contenga obligaciones claras, expresas y exigibles, que no hayan sido acatadas en los términos y procedimientos fijados en los estatutos procesales aplicables.
En efecto, en sentencia C-546 de 1992 en la que se revisó el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 respecto al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, la Corte Constitucional determinó que si bien dicha norma resultaba exequible, lo cierto es, que al presentarse colisión entre la protección de los recursos económicos del Estado y el amparo del derecho fundamental al pago de salarios de los trabajadores vinculados con aquel, siempre debía primar el derecho fundamental al pago de la citada remuneración. Consideró posteriormente, el máximo Tribunal Constitucional en la sentencia C-354 de 1997 que el principio de inembargabilidad no es absoluto, pues debe ceder “cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dicha sentencia”; así como ante las obligaciones contenidas en cualquiera de los modos o formas de actuación administrativas que regula la Ley.
Concluyendo que, los créditos a cargo del Estado, bien sea que conste en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento previsto en la norma y solo transcurrido el término para que ellos sean exigibles es posible adelantar la ejecución, con embargo de recursos del presupuesto, en primera medida, de los destinados al pago de sentencias o conciliaciones cuando se trate de esta clase de títulos, y en segunda medida, sobre los bienes de las entidades u 2 Tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional en sentencia C-490 del 4 de mayo del 2000.
M.P. Alejandro Martínez Caballero. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 26 de marzo de 2009. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Expediente 34882. órganos respectivos. Postura que reiteró en la sentencia C-566 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, en los siguientes términos: “En este sentido tal y como se desprende de las decisiones a que se ha hecho reiterada referencia en esta sentencia el citado principio de inembargabilidad, no puede ser considerado como absoluto, pues el ejercicio de la competencia asignada al legislador en este campo para sustraer determinados bienes de la medida cautelar de embargo necesariamente debe respetar los principios constitucionales y los derechos reconocidos en la Constitución, dentro de los que se cuentan los derechos a la igualdad y al acceso a la justicia a que se refiere el actor en su demanda”.
Adicionalmente, con la sentencia C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, el máximo Tribunal constitucional señaló que: “(…) La regla general es la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
(…) 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos” (subrayado por el Tribunal) (…) 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. Esta Corporación indicó lo siguiente: “Cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas procesales correspondientes.
Pero, expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo”. (subrayado por el Tribunal) La Corte constitucional4 respecto a la inembargabilidad de recursos del Sistema General de Participaciones en vigencia del Acto Legislativo núm. 1 de 2001 y Acto Legislativo núm. 4 de 2007, ha sido enfática en señalar que: “El Acto Legislativo No. 1 de 2001 sustituyó la participación de las entidades territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación, el Situado Fiscal y las transferencias complementarias (originariamente previstas en la Carta de 1991), y creó el Sistema General de Participaciones como el instrumento a través del cual las entidades territoriales ejercen su derecho a participar en las rentas nacionales (art.287 CP). 4 Corte Constitucional, Sentencias - C-671 de 2002, C-871 de 2002, C-566 de 2003, C-568 de 2004, C-1118 de 2004 y C-423 de 2005, C-1154 de 2008, entre otras.
El SGP está constituido por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para atender los servicios a su cargo y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación5. El Acto Legislativo No. 1 de 2001 dispuso que los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios, se destinarían “a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y a ampliación de cobertura”.
Su configuración puntual fue dada en la Ley 715 de 2001, según la cual el SGP estaría conformado por: (1) una participación con destinación específica para el sector educación, (2) una participación con destinación específica para el sector salud, y (3) una participación de propósito general6. 5.2.- Los recursos del SGP tienen una especial destinación social derivada de la propia Carta Política, de manera que en virtud de ella gozan de una protección constitucional reforzada en comparación con los demás recursos públicos del Presupuesto General de la Nación. Es por ello que resulta constitucionalmente legítimo que el Legislador haya previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una medida para asegurar su inversión efectiva.
(…) En suma, en vigencia del Acto Legislativo No. 1 de 2001 la Corte dejó en claro que la posibilidad de imponer medidas cautelares sobre recursos del SGP, sólo procedía para hacer efectivas obligaciones que tuvieran como fuente actividades relacionadas con el destino de los recursos del SGP (educación, salud, saneamiento básico y agua potable).
(Negritas por el Tribunal) (…) 6.2.- No obstante, el Acto Legislativo No. 4 de 2007, “por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”, modificó varios aspectos del SGP que ponen de presente una mayor preocupación del Constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva de esos recursos. Para lo que ahora ocupa la atención de la Corte es preciso anotar los siguientes cambios: 6.2.1.- Bajo el nuevo esquema constitucional, el Acto Legislativo No. 4 de 2007 dispuso expresamente que los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios “se destinarán a la financiación de los servicios públicos a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre” (art.1º).
En este punto, la reforma consagra una nueva participación social destinada específicamente a “saneamiento básico y agua potable”, que hasta ahora estaba comprendida de manera global en la participación de propósito general. Además, la reforma enfatiza en el criterio de “población pobre” para la ampliación de la cobertura de esos servicios. 6.3.- En las modificaciones anotadas llama la atención no sólo el particular interés del Constituyente por adoptar mecanismos de control y seguimiento al gasto ejecutado con recursos del SGP, sino también la preocupación por asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en los sectores de educación, salud, saneamiento básico y agua potable.
Preocupación que fue exteriorizada en el curso del debate en el Congreso de la República y que justificó el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional7. A juicio de la Corte, en el nuevo esquema previsto a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007, las reformas adoptadas se traducen en una mayor rigidez constitucional en lo referente al destino social de los recursos del SGP, que implica examinar desde una óptica diferente el principio de inembargabilidad y las reglas de excepción. En este sentido, la regla general debe seguir siendo la inembargabilidad de recursos del presupuesto, para permitir sólo excepcionalmente la adopción de medidas cautelares (…)”.
El artículo 45 de la Ley 1551 del 2012, en cuanto al régimen especial de medidas cautelares a favor de distritos y municipios, reguló: “No procedibilidad de medidas cautelares. La medida cautelar del embargo no aplicará sobre los recursos del sistema general de participaciones ni sobre los del sistema general de regalías, ni de las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los Municipios en los procesos contenciosos adelantados en su contra.
En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrá decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente.
(Negritas por el Tribunal) 5 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias - C-671 de 2002, C-871 de 2002, C-566 de 2003, C-568 de 2004, C-1118 de 2004 y C-423 de 2005, entre otras. 6 Esta regulación fue objeto de modificación en el Acto Legislativo No. 4 de 2007 y en la Ley 1176 del mismo año, en los términos que más adelante se explican. 7 Cfr., Proyecto de Acto Legislativo No.169 de 2006 Cámara – 011 de 2006 Senado, Ponencia para Primer Debate en el Senado de la República.
Gaceta No. 116 del 13 de abril de 2007, p. 19 y ss. Parágrafo. De todas formas, corresponde a los alcaldes asegurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio, para lo cual deberán adoptar las medidas fiscales y presupuestales que se requieran para garantizar los derechos de los acreedores y cumplir con el principio de finanzas sanas”.
El artículo 29 de la Ley 105 de 1993, respecto al impuesto de sobre tasa a la gasolina de los Municipios, estipula: “Sobretasa al combustible automotor. Reglamentado por el Decreto Nacional 676 de 1994. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 86 de 1989, autorízase a los Municipios, y a los Distritos, para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo.
(Negrita por el Tribunal) Bajo ese entendido, los recursos públicos que reciben los municipios, incluyendo los provenientes del impuesto predial, gozan de protección constitucional y legal bajo el principio de inembargabilidad, consagrado en el artículo 594 del Código General del Proceso, el cual establece: “ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES.
Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. 2.
Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios. 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas (…)” En concordancia, el artículo 362 de la Constitución Política dispone que: “Los bienes y rentas tributarias de las entidades territoriales son inembargables.” CASO CONCRETO El apoderado de la parte ejecutante, a través de su apoderado judicial, solicitó que se revocara el numeral segundo del auto de fecha 07 de mayo de 2025, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó el embargo y retención de los recursos que tenga o llegaré a tener el Municipio de Istmina por concepto de predial unificado, impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina o recursos del sistema general de participaciones, dentro del presente proceso, al considerar que el a quo incurrió en error al negar tales medidas cautelares fundamentando que se trata de recursos propios que obtiene el Municipio de Istmina como renta bruta, de conformidad con el numeral 16 del artículo 594 del CGP5, y por ello, pueden ser objeto de embargo hasta su tercera parte.
Igualmente manifestó que, en la providencia recurrida, el a quo no se pronunció respecto a la solicitud relacionada con el numeral 5º del memorial radicado en primera instancia el día 5 de julio del 2024. Ahora bien, en concordancia con el Estatuto Tributario y otras normas fiscales, la renta bruta de los Municipios a la que se refiere el Código General del Proceso, artículo 594, está compuesta por la suma de los ingresos netos realizados en el año o período gravable, siempre que no hayan sido exceptuados expresamente por la ley (Artículo 89 del Estatuto Tributario Nacional).
Aunque el Estatuto Tributario regula principalmente los impuestos del orden nacional, sus principios también se aplican a las entidades territoriales como los municipios, en aras de garantizar un régimen tributario unificado. No obstante, los municipios conservan autonomía para establecer tributos locales, siempre dentro del marco constitucional y legal definido por el legislador Según el Estatuto Tributario la renta bruta está constituida por los ingresos netos realizados en el año gravable. Se excluyen aquellos ingresos que estén exceptuados por los artículos 36 a 57 y 300 a 305 del mismo estatuto. Si la obtención de estos ingresos implica costos, la renta bruta se calcula como la diferencia entre los ingresos y los costos imputables a ellos.
Según la legislación vigente y el marco constitucional, los municipios tienen autonomía fiscal, lo que les permite crear y administrar sus propios impuestos para financiar proyectos locales como infraestructura, salud y educación. Los principales impuestos municipales incluyen: Impuesto de Industria y Comercio (ICA) Predial Unificado Sobretasa a la gasolina Impuesto de avisos y tableros Impuesto de espectáculos públicos De otro lado, el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han sido enfáticos en precisar que el principio de inembargabilidad no es absoluto, y por lo mismo, está sujeto a ciertas excepciones.
No obstante, la confrontación entre los principios constitucionales y el principio de inembargabilidad, debe sujetarse a los precisos términos contemplados en la ley y la jurisprudencia, lo que le corresponde definir al operador judicial en el estudio de cada caso concreto, la procedencia o no de la medida cautelar de embargo solicitada.
A criterio de esta Sala, la medida de embargo solicitada por la parte ejecutante sobre sumas de dinero correspondientes a sobre tasa a la gasolina, impuesto de industria y comercio, impuesto predial y recursos del Sistema General de Participación del Municipio de Istmina, no es procedente, por las siguientes razones: 1. Los recursos que llegare a tener el Municipio de Istmina por concepto de sobre tasa a la gasolina pese a ser recursos propios, son recursos que tienen destinación específica, para el gasto social del municipio, es decir, deben ser destinados exclusivamente para el mantenimiento, construcción de vías públicas y para financiar la construcción de proyectos de transporte masivo8, y en el presente caso, la obligación objeto de ejecución no se relaciona con dichos conceptos. 2.
Los recursos que reciben los Municipios por concepto de impuesto predial, al estar 8 Artículo 29 de la Ley 105 de 1993 incorporados en el presupuesto oficial del municipio, están destinados a la ejecución de planes de desarrollo, inversión social y funcionamiento institucional, por lo que no pueden ser objeto de medidas cautelares como el embargo, salvo excepciones taxativas. 3.
Adicionalmente se tiene que en ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el correspondiente responsable tributario9. Por consiguiente, no podrá aplicarse el embargo solicitado, antes de que tales recaudos tributarios, sean declarados y pagados a la entidad territorial. 4.
Los recursos del Sistema General de Participación, conforme lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1154 del 26 de noviembre del 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernandez, son recursos públicos inembargables ya que tiene por finalidad garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable de los entes territoriales.
(…) Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos. Es decir, podrá decretarse medidas cautelares de embargo, siempre que se trate de obligaciones relacionadas con el rubro al que pertenecen dichos recursos (educación, salud, saneamiento básico y agua potable), lo cual no ocurre en el caso sub examine.
De lo anterior se colige que, son recursos inembargables: i. Los recursos del sistema general de participaciones, ii. Los del sistema general de regalías, iii. Las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los Municipios, y iv. Las sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó el decreto de embargo y retención de los recursos que tenga o llegue a tener el Municipio de Istmina por concepto de sobre tasa a la gasolina, impuesto de industria y comercio, impuesto predial y recursos del Sistema General de Participación al tratarse de recursos públicos protegidos por el principio de inembargabilidad, conforme a la normativa vigente y la jurisprudencia constitucional.
De otro lado, observa la Sala que, el a quo en el auto objeto de litis, efectivamente omitió pronunciarse frente a la solicitud del apelante relacionado con el numeral 5º del memorial radicado ante su despacho el 5 de julio del 2024, motivo por el cual se ordenará al Juez de Primera instancia para que una vez verificada tal solicitud, proceda a decidir sobre la misma, teniendo en cuenta las providencias previamente emitidas y lo manifestado en la parte considerativa de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, 9 Artículo 45 de la ley 1551 de 2012 RESUELVE:
PRIMERO: CONFÍRMESE el numeral segundo del auto de fecha 07 de mayo de 2025, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó el embargo y retención de los recursos que tenga o llegaré a tener el Municipio de Istmina por concepto de predial unificado, impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina o recursos del sistema general de participaciones, conforme las consideraciones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, para que el a quo una vez verificada la solicitud del recurrente relacionado con el numeral 5º del memorial radicado ante su despacho el 5 de julio del 2024, proceda a decidir sobre la misma, teniendo en cuenta las providencias previamente emitidas y conforme lo manifestado en la parte considerativa de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior fue discutida y aprobada en Sala Primera de Decisión, según consta en acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT Magistrada (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada (En uso de permiso) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Tribunal Administrativo del Chocó denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.