27001-23-33-000-2018-00073-00 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Chocó

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No.189 REFERENCIA: EXPEDIENTE NO. 27001233300020180007300 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO/LESIVIDAD ACCIONANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” ACCIONADO: ZAIDA RENTERIA VALOIS Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala Segunda de Decisión a proferir la sentencia que en derecho corresponde en el medio de control instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”.

ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, a través de apoderado judicial pidió i) que se declarara la nulidad de la Resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000 mediante la cual la extinta Cajanal reliquidó la pensión de jubilación gracia por retiro del servicio público, al señor EFRAIN PALACIOS BEJARANO, y, la nulidad parcial de la Resolución N° 16954 de 25 de abril de 2017, por medio de la cual la UGPP ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en forma provisional a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS; únicamente en lo que tiene que ver con la reliquidación de la pensión gracia con los factores salariales anteriores al retiro del servicio.

A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS restituir a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” las sumas de dinero pagados tanto al señor EFRAIN PALACIOS BEJARANO como a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS, por concepto de la reliquidación de la pensión gracia, debidamente indexadas.

Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois 1.1.2 Fundamentos fácticos Los hechos narrados en la demanda se resumen de la siguiente manera: El señor EFRAIN PALACIOS BEJARANO, nació el 23 de agosto de 1934, para el reconocimiento de la pensión gracia, el accionante aportó certificados de tiempos de servicios y factores salariales de la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó del periodo comprendido entre el 16 de abril de 1958 hasta el 31 de diciembre de 1999, con una vinculación como nacionalizado.

Conforme lo anterior, el señor Palacios Bejarano contaba con los requisitos para acceder a la prestación, adquiriendo el status jurídico, el 23 de agosto de 1984. La extinta Cajanal, le reconoció la pensión de jubilación gracia mediante Resolución N° 6817 del 4 de junio de 1987, en cuantía de $47.126,76 efectiva desde el 23 de agosto de 1984.

A través de la Resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000, la extinta Cajanal, reliquidó la pensión de jubilación gracia por retiro del servicio, elevando la cuantía de la misma a la suma de $1.572.300.31 efectiva a partir del 01 de enero de 2000. Mediante Resolución N° 01580 del 14 de febrero de 2007, la extinta Cajanal, reliquidó la pensión de jubilación gracia por nuevos factores de salario elevando la cuantía de la misma a la suma de $47,126.78 efectiva a partir del 13 de septiembre de 1984, pero con efectos fiscales a partir del 19 de julio de 2002 por prescripción trienal.

El señor EFRAIN PALACIOS BEJARANO falleció el 25 de marzo de 2017, según Registro Civil de Defunción. Por medio de la Resolución N° 16954 de 25 de abril de 2017, la UGPP ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en forma provisional a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS, con ocasión del fallecimiento del señor PALACIOS BEJARANO. Mediante la Resolución N° RDP 032937 del 22 de agosto de 2017 la UGPP, reliquidó post mortem la pensión gracia del señor PALACIOS BEJARANO, aplicando el 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del status pensional, es decir, entre el 24 de agosto de 1983 y el 23 de agosto de 1984 en cuantía de $47,519 efectiva a partir del 23 de agosto de 1984, pero con efectos fiscales a partir del 25 de marzo de 2017, en favor de la señora Zaida Rentería Valois, modificada y adicionada mediante Resolución N° RDP 039360 del 18 de octubre de 2017.

Mediante orden de tutela proferida por el Juzgado 18 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, del 25 de enero de 2018, confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala Segunda de Oralidad por decisión del 27 de febrero de 2018, se tuteló en forma transitoria los derechos fundamentales de la señora Rentería Valois y en consecuencia la suspensión de los efectos de la Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois Resolución N° RDP 032937 del 22 de agosto de 2017 demás expedidos bajo su fundamento; y, el pago de la pensión de sobrevientas reconocida, a partir de enero de 2018.

Por medio de la Resolución N° RDP 8958 del 9 de marzo de 2018, la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La entidad demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: ➢ Constitución Nacional, artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209. ➢ Ley 114 de 1913, art. 2 ➢ Ley 24 de 1947. ➢ Ley 4ª de 1966. ➢ Decreto 1743 de 1966, art. 5. ➢ Decreto Ley 224 de 1972, art. 5. ➢ Ley 33 de 1985 art. 1. ➢ Ley 71 de 1988, art. 9. ➢ Ley 91 de 1989.

Invoca como causal de nulidad de los actos administrativos demandados, la indebida aplicación y errónea interpretación a las normas en que deberían fundarse e ilegalidad del acto proferido por la extinta Cajanal, por medio del cual se reliquidó la pensión gracia. Formuló como causales de legalidad la violación a la ley en tanto se calculó la prestación con vulneración a las normas que la regulan, siendo que está debe calcularse teniendo en cuenta los factores del año anterior al status pensional; por lo que se están comprometiendo recursos que van en detrimento del erario público.

Expresa que, al haber realizado la reliquidación de la prestación con el promedio de los salarios del último año de servicios, posterior al status, contraría las normas legales y el precedente judicial respecto de la liquidación de la pensión gracia que ordena tener en cuenta lo devengado en el ultimo año anterior a la adquisición del status pensional. 1.1.4 Contestación de la demanda A través de apoderada judicial, la demandada Zaida Rentería Valois, allegó escrito de contestación expresando que se opone a las todas las pretensiones de la demanda.

Dio respuesta a cada uno de los hechos planteados en la demanda, manifestando que la administración procedió a modificar unilateralmente el acto administrativo particular y concreto mediante el cual se estableció su derecho adquirido a obtener el beneficio pensional; sin que se evidenciara causal de nulidad, ni consentimiento expreso para que procediera la revocatoria directa.

Que, con lo anterior, se vulneró su derecho al mínimo vital y se le está causando un agravio en su condición de adulto mayor. Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois Respecto de las pretensiones adujo que se opone a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, debido a que la Resolución 26553 de 15 de noviembre de 2000, mediante la cual se reliquidó la pensión al señor EFRAÍN PALACIOS BEJARANO se emitió conforme a la normatividad vigente que contemplaba como factores salariales todos los conceptos percibidos por el docente.

Que ella es una tercera de buena fe que ya tiene consolidado un derecho que fue reconocido hace más de treinta años. Propuso como excepciones pleito pendiente1, caducidad de la acción de lesividad, buena fe de la parte demandada y prescripción. 1.1.5 Trámite Procesal El proceso fue radicado por reparto ante el Tribunal Administrativo del Chocó, el día 30 de julio de 2018.

Mediante auto interlocutorio N° 0718 del 05 de septiembre de 2018, se admitió la demanda, ordenándose las notificaciones de rigor. (fl. 1 archivo 5 actuación incorpora expediente digitalizado) Posteriormente, por interlocutorio N° 072 del 01 de febrero de 2019, se dispuso requerir a la parte interesada para el cumplimiento de los numerales segundo y cuarto de la anterior providencia. (fl. 4 archivo 5 actuación incorpora expediente digitalizado) La parte demandada contestó la demanda dentro de la oportunidad, proponiendo excepciones previas y de fondo.

(fl. 8 a 25 archivo 5 actuación incorpora expediente digitalizado) Igualmente, por auto interlocutorio N° 0719 del 05 de septiembre de 2018, se corrió traslado de la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado solicitada con la demanda (fl. 24 archivo 7 actuación incorpora expediente digitalizado) La parte demandada allegó escrito emitiendo pronunciamiento sobre la medida cautelar (fls. 30 a 32 archivo 7 actuación incorpora expediente digitalizado) Por interlocutorio N° 025 del 19 de febrero de 2021, se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000 (índice 19 Samai), decisión contra la cual la demandada interpuso recurso de reposición en subsidio apelación (índice 22 Samai).

Mediante interlocutorio N° 0188 del 28 de mayo de 2021 se resolvió no reponer la providencia del 19 de febrero de 2021, que decretó la medida cautelar, y conceder en el efecto devolutivo ante la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada (índice 25 Samai). 1 Esta excepción fue declarada como no probada, mediante providencia interlocutoria del 6 de agosto de 2024.

(índice 31 Samai). Con auto interlocutorio N° 0386 del 6 de mayo de 2024, se dispuso la redistribución del proceso del Despacho 001, con destino al Despacho 004 del Tribunal Administrativo del Chocó (índice 36 Samai). Por auto interlocutorio N° 40 del 27 de junio de 2024, el Despacho 004 avocó conocimiento del presente asunto, resolvió la excepción previa de pleito pendiente propuesta por la parte demandada, fijó el litigio, decretó pruebas y ordenó correr traslado para alegatos de conclusión (índice 41 Samai).

La parte demandada allegó escrito interponiendo en forma simultánea recurso de reposición y en subsidio apelación contra la providencia anterior y alegaciones finales (índices 45 y 46 Samai). Por su parte, la demandante allegó sus alegaciones finales (índice 47 Samai) 1.1.6 Alegatos de Conclusión De la entidad demandante En su escrito de alegaciones finales la entidad demandante se ratificó de los argumentos plasmados en la demanda.

De la parte demandada En el mismo sentido, la demandada reiteró los argumentos del escrito de contestación de la demanda. II. CONSIDERACIONES 2.1 Problema jurídico Corresponde a la Sala Segunda de Decisión establecer si debe declararse la nulidad de la Resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000, mediante la cual la extinta Cajanal reliquidó la pensión de jubilación gracia por retiro del servicio público, al señor EFRAIN PALACIOS BEJARANO, y, la nulidad parcial de la Resolución N° 16954 de 25 de abril de 2017, por medio de la cual, la UGPP ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en forma provisional a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS únicamente en lo que tiene que ver con la reliquidación de la pensión gracia con los factores salariales anteriores al retiro del servicio.

Ello, en tanto el valor de la pensión reliquidada, no corresponde al promedio de los factores realmente devengados por el demandado durante el último año anterior al status pensional. Y, en consecuencia, si es procedente ordenar la devolución a la UGPP de los valores pagados en exceso a la demandada, con ocasión de la reliquidación de la pensión gracia. Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois Para absolver el anterior problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes acápites: i) Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia ii) Del principio de la buena fe y la devolución de prestaciones periódicas iii) caso concreto. 2.2 Cuestión Previa Previo a analizar el problema jurídico se resolverá la excepción de caducidad del medio de control propuesta por la accionada y de cara a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones.

Respecto a dicho medio exceptivo, manifiesta la demandada que se configuró la misma por las siguientes razones: “(…) frente a la Resolución 26553 de 15 de noviembre de 2000 expedida por el entonces CAJANAL EICE, a través de la cual se reliquido la pensión de jubilación gracia al señor EFRAIN PALACIO BEJARANO, AL RETIRO DEFINITIVO DEL RAMO DOCENTE, PUES LA MISMA SE ENCUENTRA EN FIRME Y EL TÉRMINO DE 2 AÑOS PARA EJERCER SU CONTROL SE CUMPLIÓ EL 15 DE NOVIEMBRE DE 2002 y no puede pretender revivirse a través del control de nulidad de un segundo acto administrativo como lo es el que reconoce la pensión de sobreviviente a la hoy demandada.

(…)” 2.2.1 La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La caducidad es una sanción que viene impuesta en la ley, en los eventos en que ciertas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término especifico, consistente en la perdida de la oportunidad para acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo su derecho; es un fenómeno que opera de pleno derecho y es deber del Juez declararla cuando la encuentre probada en el proceso.

Específicamente, en cuanto a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: “OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables. c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…).” Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois Por su parte de conformidad con el articulo 97 ibidem, las entidades públicas pueden demandar sus propios actos administrativos ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando considere que los mismos son ilegales o vulneran el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, la Ley 2381 de 2024, "Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones", en su artículo 86, dispuso un término de 5 años para ejercer las acciones contenciosas y administrativas, contados a partir del reconocimiento de la pensión, so pena de que opere la caducidad, excepto cuando estas hayan sido obtenidas con fraude o con ocurrencia de algún delito.

Norma esta, que estableció además en su inciso segundo que “(…) a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley”. Ahora bien, advierte la Sala que la vigencia de esta norma se encuentra suspendida de manera temporal, en virtud de lo ordenado por la H. Corte Constitucional en el Auto No. 841 del 10 de julio de 2025, el cual en su numeral 5º resolvió suspender la vigencia de la norma hasta que la Sala Plena de la Corporación decida definitivamente sobre la constitucionalidad de la norma.

Por consiguiente, se evidencia que en el presente caso no hay lugar a aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, como quiera que conforme la norma vigente, los actos de reconocimiento de prestaciones periódicas pueden ser demandados en cualquier tiempo en sintonía con la norma actual que se encuentra vigente, es decir el artículo 164 del CPACA que posibilita que los actos administrativos como los que se debate en este proceso puedan ser demandados en cualquier tiempo.

De conformidad con lo dicho, la Sala considera que la excepción e caducidad no tiene vocación de prosperidad. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial La pensión gracia es considerada como una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como un reconocimiento a su dedicación al servicio de la educación, la cual se causa con el cumplimiento de unos específicos requisitos tales como tener 20 años de servicios, haber ejercido la docencia con esfuerzo, dedicación, entre otros.

Fue consagrada por primera vez en la Ley 114 de 1913 que en su artículo 1 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales “que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley” Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois El articulo 4 num. 3 de la citada ley por su parte, enuncia que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe que “no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional” La Ley 116 de 1928 posteriormente amplió dicho beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así en su artículo 6 consagró la norma: Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. La Ley 37 de 1933 extendió la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. Con posterioridad, la Ley 43 de 1975 en el contexto del proceso de nacionalización de la educación dispuso que tanto la educación primaria como la secundaria oficial estarían a cargo de la Nación. Luego se expide la Ley 91 de 1989, que en su artículo 15 núm. 2 estableció: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”.

En consonancia con las normas en cita para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos a saber: haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Respecto a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966, que dispone: “A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios”.

Ahora bien, en cuanto al desarrollo que ha tenido la pensión gracia en la jurisprudencia de las altas cortes, es preciso resaltar las pautas de interpretación fijadas, así: La Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999 expuso que: “(…) 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces "tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia", continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes.

(…)” Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación de la Sección Segunda, Subsección B, del 21 de junio de 2018, C.P. Carmelo Perdomo Cueter, estableció las siguientes reglas: “(…) 3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[49], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.(…)” Y en Sentencia Segunda Instancia - SUJ-030-CE-S2-2021 de la misma Sección de fecha 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017), se fijó la siguiente regla: “(…) 2.5.

Regla de unificación 86. Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

(…)”2 2 Cabe anotar que esta postura jurisprudencial fue recientemente reiterada en providencia de la misma sección radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois En sintonía con los anteriores lineamientos, el Consejo de Estado ha establecido sobre la liquidación de la pensión gracia que se liquida con el promedio de todos los factores salariales percibidos en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional; y que no puede ser reliquidada con valores devengados con posterioridad a la adquisición del derecho, pues tal condición, vulnera las normas especiales que rigen la materia.

Al respecto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, precisó lo siguiente: “(…) Las normas especiales que gobiernan el reconocimiento de la pensión gracia, se aplican bajo el entendido de que el setenta y cinco (75%) del promedio obtenido en el último año de servicios, es el año inmediatamente anterior a aquél a la consolidación del status de pensionado.

Consecuentemente, la reliquidación de la pensión gracia sólo es posible respecto de los factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional y no de la época del retiro, como sí ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que llevan a la mejora en el monto de la pensión al momento de la desvinculación (…).6” 2.4 Del principio de la buena fe y la devolución de prestaciones periódicas El principio de la buena fe es uno de los pilares fundamentales que orientan la conducta de los sujetos en sus relaciones jurídicas.

No se trata únicamente de una norma de comportamiento ético, sino de un mandato legal con fuerza vinculante, consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, que establece que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.” Este principio, no solo garantiza la seguridad jurídica y la confianza legítima entre los ciudadanos y el Estado, sino que también actúa como un instrumento de justicia material, al permitir que el derecho se aplique no solo con base en la letra de la ley, sino también en su espíritu.

Ahora bien, el artículo 164 del C.P.A.C.A., en su numeral 1, literal c), consagra que se podrá presentar la demanda en cualquier tiempo cuando “Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. (Negritas de la Sala) El Consejo de Estado en jurisprudencia pacífica, sobre la devolución de prestaciones periódicas en los casos en que la administración ha realizado pagos por error, ha sostenido sobre este principio constitucional que: “(…) En efecto, de cara al tema de la no devolución de los pagos recibidos de buena fe y en particular para el reconocimiento de prestaciones periódicas, la Sección Segunda ha dicho: Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois “ (…) Por ende, la Sala declarará la nulidad de la resolución acusada No. 002341 de 1993.

Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora Zartha de Cifuentes, como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”.

En el mismo sentido se indicó: “La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).

Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.

En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.

(…) Precisa la Sala que ésta clara línea jurisprudencial se ha mantenido para los casos en que se han recibido prestaciones periódicas tales como la pensión de jubilación producto de un error de la administración. (…) (…) La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

De acuerdo a lo anterior, tenemos que el principio de la buena fe señalado en el inciso segundo del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.

(…)”3 2.5 Caso concreto La entidad demandante “UGPP” pretende que se declare la nulidad de Resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000, mediante la cual la extinta Cajanal reliquidó la pensión de jubilación gracia por retiro del servicio público, al señor EFRAIN PALACIOS BEJARANO, y, la nulidad parcial de la Resolución N° 16954 de 25 de abril de 2017, por medio de la cual ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en forma provisional a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS, únicamente en lo que tiene que ver con la reliquidación de la pensión gracia con los factores salariales anteriores al retiro del servicio.

Precisa la Sala que, la parte actora no busca debatir el derecho pensional como tal, sino la reliquidación efectuada erróneamente por la entidad, que tuvo como base los factores salariales devengados en el último año de servicios anteriores al retiro del servicio; toda vez que la prestación referida, al estar reglamentada por una norma especial, debía liquidarse con base en el promedio de los factores salariales percibidos en el año anterior al status pensional.

De acuerdo con lo anterior, procede la Sala a revisar las pruebas documentales allegadas al plenario, se advierte entones que: Mediante Resolución N° 06817 del 4 de junio de 1985, la Caja Nacional de Previsión Social “Cajanal” reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación en favor del señor Efraín Palacios Bejarano por haber prestado sus servicios en el ramo docente, en el Departamento del Chocó entre el 10 de abril de 1958 y el 9 de abril de 1978, en cuantía de $47.126,76 efectiva a partir del 23 de agosto de 1984 (fls. 12 a 15 archivo 3 actuación incorpora expediente digitalizado) El beneficiario solicitó el reajuste de la prestación, siendo negado por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal mediante las resoluciones Nº 7176 de 1996, Nº 016388 del 9 de septiembre de 1997 y Nº 001451 del 3 de abril de 1998, esta última revocada por la Resolución Nº 01671 del 30 de abril de 1998.

(fls. 46 a 48, 49 y 50, 55 a 60, 61 a 67, archivo 3 actuación incorpora expediente digitalizado) Por medio del Decreto N° 07621 del 30 de diciembre de 1999, de la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó, se retira del servicio activo al Docente Efraín Palacios Bejarano por haber llegado a la edad de retiro forzoso (fls. 78 y 79 archivo 3 actuación incorpora expediente digitalizado) A traves de la Resolución N° 26553 del 05 de noviembre de 2000, Cajanal reliquidó la pensión gracia del señor Palacios Bejarano Efraín por retiro del 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014).

(fls. 2 y 3 ilegibles archivos 4 actuación incorpora expediente digitalizado)4 En virtud de solicitud de reliquidación del 19 de julio de 2005, elevada por el interesado, Cajanal reliquidó la pensión gracia, mediante la Resolución N° 01580 del 14 de febrero de 2007, estableciendo que no es procedente la solicitud de reliquidación y resolviendo en virtud de las normas especiales que rigen la pensión gracia, establecer la cuantía de la prestación reconocida, en la suma de $47.126,78 con efectos fiscales a partir del 19 de julio de 2002 (fls. 13 a 18 archivo 4 actuación incorpora expediente digitalizado).

Constan en el plenario las resoluciones N° RDP 016954 del 25 de abril de 2017 por la cual se reconoce provisionalmente una pensión de sobrevivientes y la N° RDP 032937 del 22 de agosto de 2017, por la cual la UGPP reliquida postmortem una pensión de jubilación gracia y reconoce una pensión de sobrevivientes del señor Efraín Palacios Bejarano en favor de Rentería Valois Zaida (fls. 48 a 59 archivo 4 actuación incorpora expediente digitalizado).

Esta última resolución fue aclarada y modificada en su artículo primero por la Resolución RDP 039360 del 18 de octubre de 2017 (fls. 65 a 67 archivo 4 actuación incorpora expediente digitalizado). Mediante Resolución RDP 008958 del 09 de marzo de 2018 la UGPP da cumplimiento a un fallo de tutela del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y se ordena suspender efectos jurídicos de manera provisional de la Resolución N° RDP 032937 del 22 de agosto de 2017 y de la RDP 039360 de 18 de octubre de 2017 (fls. 60 a 64 archivo 4 actuación incorpora expediente digitalizado).

De las pruebas obrantes en el expediente, pudo constatar la Sala de Decisión, que el señor Efraín Palacios Bejarano cumplió con las condiciones y requisitos exigidos en la ley para acceder a la pensión de jubilación gracia, conforme los parámetros legales y jurisprudenciales aplicables a dicho beneficio prestacional, consolidando su status pensional, a partir del 23 de agosto de 1984, por haber ejercido como Docente nacionalizado al servicio del Departamento del Chocó, entre el 10 de abril de 1958 y el 9 de abril de 1978; en razón a lo cual le fue reconocida la prestación mediante la Resolución N° 06817 del 4 de junio de 1985, en cuantía de $47.126,76 efectiva a partir del 23 de agosto de 1984.

A pesar de ello, advierte la Sala que Cajanal efectuó una reliquidación posterior de la pensión gracia, a través de la Resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000, por retiro del servicio público, en la cual, para efectos de establecer la cuantía de la prestación, se tuvieron en cuenta los factores salariales promedio de los 12 meses anteriores al retiro, es decir los devengados en el año 1999.

Observa la Sala de Decisión, que tal como lo aduce la entidad demandante, tal liquidación se aparta del marco normativo que regula dicha prestación, que es un régimen especial que impone que la pensión gracia debe calcularse con 4 La resolución consta en copia clara en el expediente físico fls. 153 a 155. Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois base en los ingresos percibidos durante el año anterior al momento en que se obtuvo el status pensional; para el caso concreto del Docente Efraín Palacios Bejarano, con los factores salariales percibidos entre los meses de agosto de 1983 y agosto de 1984.

Lo contrario, implica una vulneración al principio de legalidad puesto que los fundamentos normativos aplicados para conceder el beneficio no corresponden con la regulación especial que rige la pensión gracia; por lo que es dable el juicio de legalidad sobre el referido acto administrativo y su consecuente declaratoria de nulidad conforme lo dicho.

Ahora bien, encuentra la Sala que no hay discusión sobre la calidad de beneficiaria de la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS, en su calidad de compañera permanente del pensionado fallecido, no obstante, se solicitó la nulidad parcial de la Resolución N° 16954 de 25 de abril de 2017, por medio de la cual ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en forma provisional a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS; únicamente en lo que tiene que ver con la reliquidación de la pensión gracia con los factores salariales anteriores al retiro del servicio.

En sintonía con lo expuesto en párrafos precedentes, debe deprecarse también la nulidad parcial de este acto administrativo, en lo atinente a la reliquidación efectuada, debido a que, se reitera, el cálculo de la pensión se realizó en forma errónea por parte de la administración, que tuvo en cuenta los salarios del año anterior al retiro y no los que correspondían, los cuales eran los del año anterior a la causación del derecho.

Ahora bien, en cuanto a la pretensión de la demanda de restablecimiento del derecho, consistente en la restitución a la “UGPP” de las sumas de dineros pagadas en exceso, por concepto de la reliquidación de la pensión de jubilación gracia, dirá la Sala que la misma no tiene vocación de prosperidad en tanto que la entidad demandante no cumplió la carga probatoria, a fin de demostrar la mala fe de la accionada, pues no existe prueba en el plenario que demuestre que la expedición de los actos administrativos demandados, se hayan dado por acciones fraudulentas de los beneficiarios de la pensión. Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión DECLARARÁ la nulidad de la Resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000, en cuanto liquidó de manera errónea la pensión de jubilación gracia del señor EFRAÍN PALACIOS BEJARANO, utilizando como factores salariales para establecer la cuantía de la misma, los percibidos en el año anterior al retiro definitivo del servicio, valga decir, los del año 1999; ello, toda vez que de acuerdo con el régimen especial aplicable a esta prestación, la misma debe ser calculada con los percibidos en el año anterior a la obtención del status pensional.

En el mismo sentido, se DECLARARÁ la nulidad parcial de la Resolución N° 16954 de 25 de abril de 2017, por medio de la cual ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en forma provisional a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS, únicamente en lo que tiene que ver con la reliquidación de la pensión gracia con los factores salariales anteriores al retiro del servicio, por las razones expuestas en precedencia. Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que, en el presente caso, la entidad demandante no desvirtuó la presunción de buena fe prevista en el literal c) numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A., por lo que no se accederá a la pretensión de devolución de los dineros que de forma excesiva hubiesen recibido los señores EFRAIN PALACIOS BEJARANO primero, y ZAIDA RENTERIA VALOIS, con posterioridad, por concepto de la reliquidación de la pensión de jubilación gracia. 2.6 Costas y agencias en derecho En atención a la modificación introducida al artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala verificar si la parte vencida en el proceso actuó con carencia de fundamentación legal en sus pretensiones o defensas, como presupuesto para la imposición de condena en costas.

Analizado el caso concreto, se advierte que no se configura dicha carencia de fundamentación, en consecuencia, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, de conformidad con las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000, mediante la cual la extinta Cajanal reliquidó la pensión de jubilación gracia por retiro del servicio público, al señor EFRAIN PALACIOS BEJARANO, de conformidad con las consideraciones expuestas.

TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución N° 16954 de 25 de abril de 2017, por medio de la cual ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en forma provisional a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS, únicamente en lo que tiene que ver con la reliquidación de la pensión gracia con los factores salariales anteriores al retiro del servicio, de conformidad con las consideraciones expuestas.

CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: Sin condena en costas.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente dejando las constancias del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. Referencia: Expediente no: 27001233300020180007300 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho/Lesividad Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Accionado: Zaida Rentería Valois (Firmado Electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado Electrónicamente) (En permiso) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.