REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, treinta (30) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No. 174 REFERENCIA: EXPEDIENTE NO. 27001333300220240001901 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: FLORISELDA MORENO CÓRDOBA DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - MUNICIPIO DE QUIBDÓ - SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL Magistrado ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala Segunda a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada contra de la Sentencia No. 77 de 26 de junio de 2025, proferida por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, que concedió las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La señora FLORISELDA MORENO CÓRDOBA, a través de apoderada judicial, solicita declarar la nulidad del oficio de fecha 1 de noviembre de 2023, bajo el radicado QBD2023EE001971, de la petición radicada ante el Municipio De Quibdó - SEMQUIBDÓ y La Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, que niega el reconocimiento de la sanción moratoria, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la ley 1955 de 2019, i) que en consecuencia a título de restablecimiento se ordene a las accionadas se le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019,ii). 1.1.2 Fundamentos fácticos La señora FLORISELDA MORENO CÓRDOBA manifestó que, el 7 de septiembre de 2021, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, las cuales fueron ordenadas a través de la resolución No. 392 del 8 de octubre de 2021; sin embargo, el pago de la prestación se efectuó hasta el 10 de febrero de 2022.
En virtud de lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, el 12 de octubre de 2023; la petición fue resuelta de forma negativa el 1 de noviembre de 2023 con el radicado QBD2023EE001971. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: Referencia: Expediente No. 27001333300220240001901 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Floriselda Moreno Córdoba Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Municipal • Ley 91 de 1989.
Artículos 5 y 15. • Ley 244 de 1995. Artículos 1 y 2. • Ley 1071 de 2006. Artículos 4 y 5. • Ley 1955 de 2019. Artículo 57. La parte actora sostiene que conforme a la Ley 1071 de 2006, tiene derecho a la sanción moratoria ante el pago extemporáneo de las cesantías a las que tenía derecho, equivalente a un (1) día de salario docente por cada día de retardo, a partir del día siguiente del vencimiento de los setenta (70) días hábiles que deben transcurrir desde el momento en que se radica la solicitud de reconocimiento de cesantías hasta la fecha en que se efectúa el pago de las mismas. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional del Magisterio - Fomag En su escrito de contestación, la parte demandada se opuso a la totalidad de las pretensiones —tanto declarativas como de condena— formuladas en la demanda. Argumentó que, tras realizar el estudio jurídico correspondiente, se evidencia que debe declararse la legitimación del ente territorial para asumir el pago de la sanción moratoria generada a partir de 2020.
Asimismo, sostuvo que dicha sanción debe ser reconocida y pagada con recursos propios de la entidad que incurrió en mora, en este caso, la Secretaría Municipal de Quibdó, debido a la tardanza en el trámite de expedición del acto administrativo de reconocimiento, hecho que se encuentra debidamente acreditado en el expediente. 1.2.2.
Secretaría de Educación Municipal En su escrito de contestación, la demandada analizó el procedimiento seguido por la entidad para el reconocimiento y pago de las cesantías, concluyendo que no incurrió en retardo alguno en las actuaciones bajo su responsabilidad. Adicionalmente, opuso la excepción de inexistencia de la obligación, sustentando su posición jurídica.
II. SENTENCIA APELADA El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. 77 de 26 de junio de 2025, concedió las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del oficio que negó la sanción moratoria y en consecuencia condenó a pagar a la Secretaría de Educación Municipal un total de 41 días de mora.
III. RECURSO DE APELACIÓN 3.1 La parte actora Interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la providencia de primera instancia. En sus argumentos señaló que, si bien la decisión judicial acogió parcialmente sus pretensiones, persiste la inconformidad respecto a la aplicación normativa para el cálculo de los días de mora y la determinación de responsabilidad atribuida al ente territorial. 3.2 La Secretaría de Educación Municipal de Quibdó interpuso en tiempo el recurso de apelación y manifestó que, en el caso concreto, dicha entidad no constituye una parte en el litigio planteado.
Además, sostuvo que el ente territorial no ha incumplido, total o parcialmente, las normas Referencia: Expediente No. 27001333300220240001901 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Floriselda Moreno Córdoba Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Municipal que regulan el reconocimiento y pago de la prestación objeto de esta demanda.
Asimismo, argumentó que, al no haberse configurado el fenómeno de la mora, resultaría contraproducente acoger las pretensiones de la demanda, como lo hizo el juez de primera instancia. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A.1. 4.2.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala Segunda de Decisión establecer si a la actora le asiste o no el derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 y, en caso afirmativo, determinar los extremos de su causación y qué entidad será la responsable de asumir la condena. 4.3 Marco normativo y jurisprudencial Mediante la Ley 91 de 1989, se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad, entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
En lo referente al reconocimiento y pago de las cesantías, el numeral 3° del artículo 15 de esa norma determinó que, a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, se les aplicaría el sistema de cesantías con retroactividad, y a los docentes nacionalizados vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990, y aquellos del orden nacional, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
Sin embargo, dicha normativa no señaló términos para el pago de la prestación social, y, en consecuencia, tampoco sanciones por pago tardío. Ahora bien, para el caso de los servidores públicos en general, el legislador profirió la Ley 244 de 1995, la cual fue subrogada por la Ley 1071 de 2006, dentro de las cuales se regularon los términos para el reconocimiento y pago de cesantías, así como la sanción que debe cubrir la entidad en caso de mora en dicho pago.
Pese a que existieron numerosas controversias en torno al derecho que les asistía a los docentes para reclamar indemnización por consignación tardía de cesantías, sean estas definitivas o parciales, esta discusión se zanjó a través de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, que, como reglas jurisprudenciales, estableció: “…PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que él docente oficial, al tratarse de un servidor público, le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías. 1“Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”.
Referencia: Expediente No. 27001333300220240001901 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Floriselda Moreno Córdoba Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Municipal SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías las siguientes reglas: i. En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii. Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía correrán pasados 15 días de interpuesto.
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.
QUINTO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo y, por ende, aplicable de manera obligatoria a los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial. Por lo anterior, esta providencia no podrá aplicarse de manera retroactiva, respetando así la cosa juzgada de los conflictos decididos con antelación. Así mismo, que, al reconocer un derecho, será extensible en los términos previstos en los artículos 10, 102 y 269 del CPACA. […]” A través de la providencia citada, el Consejo de Estado estableció las reglas unificadoras para determinar el momento en que debe empezar a correr la sanción moratoria por extemporáneo pago de las cesantías, las cuales fueron resumidas por la misma Corporación en sentencia del 24 de octubre de 2019 de la siguiente forma: HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Referencia: Expediente No. 27001333300220240001901 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Floriselda Moreno Córdoba Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Municipal ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 4.4 Caso concreto Ahora bien, descendiendo al tema que nos ocupa, y a fin de dar respuesta al problema planteado, la Sala destaca las siguientes fechas relevantes para determinar la mora alegada por la demandante: Solicitud de cesantías 07 de septiembre de 20212 Término para expedir la resolución (15 días). 28 de septiembre de 2021 Término de ejecutoria de la resolución (10 días). 12 de octubre de 2021 Término de pago oportuno (45 días). 20 de diciembre de 2021 Fecha de pago efectivo 10 de febrero de 20223 Petición de sanción moratoria 12 de octubre de 2023 De acuerdo con las premisas fácticas y normativas descritas, es claro que la entidad territorial, a través de la Secretaría de Educación Municipal, tenía un término de 15 días, contados a partir del 8 de septiembre de 2021, para emitir el correspondiente acto administrativo, esto es, hasta el 28 de septiembre de 2021.
Pero el mismo fue expedido con posterioridad, el 8 de octubre de 2021. En estos casos, cuando el acto administrativo se expide extemporáneamente, como ocurre en el presente asunto, deben computarse, 15 días para la expedición de la resolución, 10 días para que esta adquiera firmeza y 45 días pare el pago efectivo. Todos estos términos se cuentan a partir del día siguiente a la radicación de la solicitud de cesantías.
Conforme con lo señalado anteriormente, y de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, el plazo de 45 días con que contaba la Fiduprevisora para 2 Fecha aportada con la demanda y sus anexos 3 Fecha extraída del comprobante de pago de la Fiduprevisora aportado en la demanda. Referencia: Expediente No. 27001333300220240001901 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Floriselda Moreno Córdoba Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Municipal efectuar el pago de las cesantías parciales a la demandante transcurrió entre el 13 de octubre y el 20 de diciembre 2021.
En consecuencia, dado que el pago se realizó el 10 de febrero de 2022, se concluye que existe la mora desde el 21 de diciembre de 2021 hasta el 09 de febrero de 2022 para un total de 51 días y no de 41 días como se estableció en primera instancia, dichos días deberán ser pagados por parte de la Secretaría de Educación Municipal, por incurrir en retardo en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, lo cual ocasionó el retardo en el pago de las mismas.
En este orden de ideas, la Sala Segunda MODIFICARÁ el numeral segundo en el sentido de variar el periodo en que se causó la mora, esto es, del 21 de diciembre de 201 al 9 de febrero del 2022 y se CONFIRMARÁ en todo lo demás la Sentencia No. 77 del 26 de junio 2025 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Quibdó, de conformidad con las consideraciones expuestas. 4.5 Costas y agencias en derecho En el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta la modificación introducida por el legislador en esta materia, se precisa que en adelante se adoptará una nueva postura, según la cual, en las sentencias dictadas bajo la vigencia de la nueva normativa, será necesario analizar la conducta procesal de las partes, en particular, si se configuró o no una carencia de fundamentación jurídica, conforme a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 188 de la Ley 1437 de 20114.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia 077 del 26 de junio de 2025 el cual quedará así:
SEGUNDO: A título de Restablecimiento del Derecho CONDENAR al MUNICIPIO DE QUIBDÓ - SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, a reconocer y pagar a favor de la señora FLORISELDA MORENO CÓRDOBA, identificada con la cedula de ciudadanía No. 26.295.898, la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías parciales, así: A razón de un día de salario por cada día de retardo en el pago, tomando como base la asignación salarial percibida en enero del año 2021, mora que se causó por los días comprendidos entre el 21 de diciembre de 2021 y el 9 de febrero de 2022, día anterior a la fecha en que se produjo el pago de las Cesantías, para un total de 51 días de mora. 4CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente No. 27001333300220240001901 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Floriselda Moreno Córdoba Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Municipal SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia No. 77 del 26 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Quibdó, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (firmado electrónicamente) (Salva voto parcial) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.