REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No. 146 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300520210015801 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN ACCIONANTE: FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO (FONADE) ACCIONADO: AURA INÉS CONTO DE SUAREZ Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la Sentencia No. 205 del 14 de febrero de 2024, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las súplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE, a través de apoderado, solicita que se declare responsable a la señora Aura Inés Conto de Suarez, por los perjuicios ocasionados por la condena impuesta en la sentencia del 3 de agosto de 2010, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó y confirmada por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del 31 de marzo de 2011.
Como consecuencia de lo anterior, se condene a la señora Aura Inés Conto de Suarez, a pagar la suma de ciento veinticuatro millones novecientos noventa y dos mil quinientos treinta y cuatro pesos ($124.992.534) al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, por haber cancelado dicho valor al señor Luis Miguel Pérez Arango con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2003-707.
Fundamentos fácticos Los hechos narrados en la demanda se resumen de la siguiente manera: 1 Recurso admitido por esta Corporación mediante proveído Nro. 321 del 27 de noviembre de 2024. Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez Que el 4 de julio de 2003, el señor LUIS MIGUEL PÉREZ ARANGO, solicitó al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el tiempo laborado entre el 02 de octubre de 1996 hasta agosto de 2000 y el 31 de julio de 2003, por medio de oficio No. 2003EE266 FONADE le dio respuesta negativa al señor PÉREZ ARANGO.
El señor LUÍS MIGUEL PÉREZ ARANGO, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo contenido en el oficio de fecha 31 de julio de 2003, con la finalidad que se declare la nulidad del referido acto administrativo y como consecuencia de ello se declarará la existencia de una relación laboral y se ordenará a FONADE al pago de las prestaciones sociales correspondientes a prima de servicios, vacaciones, cesantías e intereses sobre las cesantías.
Que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante sentencia de fecha 03 de agosto de 2010, concedió las súplicas de la demanda, ordenando al Fondo Financiero de Proyectos –FONADE – EICE, reconocer y pagar al señor Luís Miguel Pérez Arango las prestaciones sociales y vacaciones causadas y no pagadas en el periodo comprendido entre el 02 de octubre de 1996 y el 14 de julio de 2000, teniendo como base de liquidación el promedio de lo devengado por el actor, resultante de la suma y división por 12 y proporcional del total de lo pagado en cada anualidad bajo la denominación de honorarios. 1.1.2 Fundamentos de Derecho La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: Artículos 2, 3, 5, 6 de la Ley 678 de 2001. Artículo 90, 123 de la Constitución Política. Artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 Artículo 26 del Decreto 1716 de 2009 Manifiesta que, de conformidad con la documentación y las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 2003-707, la señora Aura Inés Conto de Suarez, en su calidad de supervisora de los contratos No. 1080; 1434 y 980203, celebrados todos con el señor Luis Miguel Pérez Arango constituyeron los elementos de una relación contractual entre FONADE y este, en virtud de los cuales, pese a que el contratista debía ejecutar sus obligaciones con total independencia y autonomía, de conformidad con la jurisprudencia y a lo dispuesto en los numerales 2º y 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 1.1.4 Contestación de la demanda La señora Aura Inés Conto de Suarez, no contestó la demanda.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. 205 del 14 de febrero de 2024, negó las pretensiones de la Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez demanda formuladas por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE, argumentando que: “(…) Las órdenes impartidas por la señora Aura Inés Conto de Suarez en su calidad de supervisora de los contratos celebrado entre FONADE y el señor Pérez Arango no se vieron motivadas en un hecho ajeno a las finalidades del servicio, como lo exige el artículo 5º de la Ley 678 de 2001 para la configuración del dolo en cabeza del demandado.
Adicionalmente, pese a la nulidad declarada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, tampoco existe en el plenario prueba que permita inferir que las órdenes impartidas por la señora Aura Inés Conto de Suarez, en su calidad de supervisora, conlleven una infracción directa de la Constitución o la Ley; o configuren una omisión inexcusable o una extralimitación en el ejercicio de sus funciones, como lo exige el artículo 6º de la Ley 678 de 2001, para la configuración de la culpa grave en cabeza del funcionario demandado.
Entonces, aunque la entidad demandante señaló que sí se configuró la culpa grave de la señora AURA INÉS CONTO DE SUAREZ en su condición de supervisora, al haber impartido órdenes e impuesto condiciones al señor Pérez Arango lo que ocasionó la condena patrimonial del Estado, por infracción a la ley y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, tal hecho no quedó acreditado, por el contrario, el despacho observa que la señora CONTO DE SUAREZ, en ejercicio de sus funciones, debía coordinar la realización de los programas y proyectos del Plan Pacífico en el Departamento del Chocó, mediante la interlocución y apoyo a cada uno de los municipios de la Región del Pacífico como lo era la sede ubicada en Pizarro donde laboró el señor Pérez Arango.
En mérito de lo expuesto, en el caso bajo estudio el despacho considera que no se encuentra probada la responsabilidad subjetiva de la conducta asumida por la doctora AURA INÉS CONTO DE SUAREZ, pues no existen pruebas que acrediten que la nulidad y el restablecimiento del derecho ordenado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó se desprenda de una actuación dolosa o gravemente culposa desplegada por el ex – funcionario. en el presente asunto, no se encuentra demostrada la responsabilidad subjetiva de la conducta asumida por la señora Aura Inés Conto de Suarez, toda vez, que no existen pruebas que acrediten que la nulidad y restablecimiento del derecho ordenada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, se desprenda de una actuación dolosa o gravemente culposa desplegada por el exfuncionario.
III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó oportunamente el recurso de apelación, argumentando que: Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez La señora Conto de Suarez, fue la supervisora de los contratos suscritos entre Fonade y el señor Luís Miguel Pérez Arango hasta el 29 de enero de 1999.
Sostiene que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se arrimaron las pruebas suficientes para que se declarara la existencia de una relación laboral entre el señor Luís Miguel Pérez Arango y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo “FONADE” hoy Enterritorio; así mismo, se evidenció el elemento de la subordinación, el cual es indispensable para que se estableciera dicha relación entre FONADE y el señor Pérez Arango.
Arguye que, la declaración juramentada rendida por la demandada, fue esencial para declarar que se configuró el elemento de la subordinación, pues esta indicó que los funcionarios de la estructura de apoyo cumplían un horario laboral de 8 horas diarias, es decir de 8:00 am a 12:00 m y de 2: pm a 6 pm, durante los días hábiles. Así mismo manifiesta, que en cumplimiento de las providencias judiciales se procedió al pago a favor del este.
Aduce que el análisis del a quo no es congruente con las pruebas aportadas y obvió evaluar el hecho o conducta atribuible al a demandada que da lugar a la configuración o estructuración de su responsabilidad al haber incurrido en infracción directa de la Constitución o la Ley, configurándose una omisión inexcusable y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, lo que ocasionó el pago de condena que asumió Enterritorio.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 La competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.2 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso3, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 4.2.
Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se debe determinar si, en el presente asunto, ¿se configuran los presupuestos para la procedencia de la acción de repetición en contra de la demandada Aura Inés Conto de Suarez, por haber ocasionado un daño antijurídico a la Entidad? Determinado lo anterior, se debe establecer si se debe declarar responsable a la demandada de los perjuicios ocasionados al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, derivados del pago que, en cumplimiento de una providencia judicial, dicha entidad tuvo que realizar a favor del señor Luís Miguel Pérez Arango. 2 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 3 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez Para absolver el anterior problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes acápites: (i) Marco jurídico y jurisprudencial de la Acción de Repetición y (ii) presupuestos de la acción de repetición y el caso concreto. 4.3.
Marco jurídico y jurisprudencial El Art. 90 de la Constitución Política establece el fundamento de la responsabilidad del Estado por vía de repetición al señalar: “ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.” (Subraya fuera del texto) A su turno, la Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del Art. 90 Superior y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, precisando que la acción de repetición es de carácter patrimonial y que debe promoverse contra el servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, producto de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto; acción que también es procedente contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado en forma dolosa o culposa, la reparación patrimonial.
AL respecto, la norma establece: “ARTÍCULO 2o. ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. (…)
PARÁGRAFO 1 o. Para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, por lo tanto, estarán sujetos a lo contemplado en esta ley.” La Corte Constitucional en sentencia C-778 de 2003 se refirió a la acción de repetición al señalar: “… La acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción contencioso administrativa por los daños antijurídicos que les haya causado”.
(Negrilla fuera del original). La Corte Constitucional en Sentencia de Unificación SU-354 de 2020, fijó unos presupuestos constitucionales que deben ser tenidos en cuenta al momento de resolver las demandas de repetición, entre ellos la atribución de la conducta determinante el daño antijurídico del agente, a título de dolo o culpa grave, indicando además que el primer presupuesto de la acción de repetición está determinado por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes aspectos: “(i).
La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico. (ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico.
(iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario. (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. 4.4. Presupuestos de procedencia de la acción de repetición y el caso concreto La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad de ex agente del Estado del aquí demandado y iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado.
La Sala analizará si en el presente caso están reunidos o no los presupuestos para la procedencia de la acción de repetición que ejerció la entidad demandante. 4.4.1. La existencia de condena judicial o acuerdo judicial o conciliatorio de la entidad estatal correspondiente Frente al primer presupuesto, se debe manifestar que, en el presente asunto, se encuentra satisfecho, dado que en el proceso se probó que mediante sentencia No. 184 del 03 de agosto de 2010 se ordenó al Fondo Financiero de Proyectos – FONADE –EICE a reconocer y pagar al señor Luís Miguel Pérez Arango las prestaciones sociales y vacaciones, causadas y no pagadas en el periodo comprendido entre el 02 de octubre de 1996 y el 14 de julio de 2000; teniendo como salario base liquidación el promedio de lo devengado por el actor, resultante de la suma y división por 12 y proporcional del total de lo Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez pagado en cada anualidad bajo la denominación de honorarios; providencia que fue confirmada por esta Corporación mediante sentencia No.0050 del 31 de marzo de 2011. 4.4.2.
El pago de la indemnización por parte de la entidad estatal correspondiente En el plenario se encuentra acreditado que FONADE, realizó unos pagos a favor del señor Luís Miguel Pérez Arango, conforme a la certificación suscrita por Coordinador del Área de Pagaduría (E) del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, así4: FECHA DE PAGO ENTIDAD FINANCIERA CUENTA VALOR BRUTO IMPUESTO RTEF VALOR NETO 30/05/2012 BANCO DE BOGOTÁ CHEQUE $9.160.200 $9.160.200 01/06/2012 BANCO DE BOGOTÁ CHEQUE $55.104.600 $55.104.600 01/06/2012 BANCO DE BOGOTÁ CHEQUE $68.900 $68.900 05/06/2012 HELMBANK CHEQUE $61.962.167 $1.303.333 $ 60.658.834 TOTAL $126.226.967 $124.992.534 4.4.3.
La calidad de agente estatal En el caso sub examine, se solicita que se declare responsable a la señora Aura Inés Conto de Suarez, quien se desempeñaba como Coordinadora del Plan Pacífico en el Municipio de Quibdó, para la fecha de ocurrencia de los hechos que dieron origen al pago realizado por la entidad, que hoy se pretende repetir.
De los documentos allegados al proceso, se pudo determinar que la demandada laboró al servicio del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo desde el 17 de julio de 1995 hasta el 29 de enero de 1999, quedando así acreditada la condición del agente. 4.4.4. La culpa grave o el dolo en la conducta del demandado La Ley 678 de 2001, dentro de los artículos 5 y 6, establece las pautas para determinar cuando la conducta de un servidor público se constituye en dolosa y cuando existe culpa grave, señalando para cada caso las presunciones legales aplicables.
Sobre el dolo, estableció que se configura cuando el agente en su actuar realiza un hecho ajeno a las finalidades del Estado, teniendo como presunciones: (i) obrar con desviación de poder, (ii) haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento, (iii) haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de 4 Ver folio 163 del expediente digitalizado.
Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez la administración, (iv) haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado y (v) haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial.
En el asunto ha de indicarse que no existe conducta dolosa probada por parte del demandado, ya que la demanda no se funda en ninguna de las conductas anteriormente descritas. La parte actora considera que la señora Aura Inés Conto de Suarez, se extralimitó en sus funciones al exigirle al señor Luís Miguel Pérez Arango el cumplimiento de un horario laboral y hacerles llamados de atención a sabiendas que este no cumplía con las condiciones de un trabajador, en ese sentido, con el actuar de la demandada, ocasionó que FONADE fuera condenada al pago de salarios y prestaciones sociales a favor del señor Pérez Arango.
Frente a la conducta de los agentes del Estado, el Consejo de Estado en providencia de fecha 17 de julio de 2025, proferida dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2013-00081-01, señaló: “(…) 2) La Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad estimó que las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material frente al acceso a la prueba, no comprometen el debido proceso y no implican atribución de culpabilidad en cabeza del demandado5; sin embargo, es deber de la entidad actora expresar la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo especifico; igualmente, la entidad demandante debe probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos. 3) Por su parte, el Consejo de Estado ha precisado que “la presunción es un juicio lógico que consiste en tener como cierto o probable un hecho, a partir de hechos debidamente probados”6.
El artículo 166 del CGP dispone que “las presunciones establecidas por la ley serán procedentes siempre que los hechos en que se funden estén debidamente probados”. Para demostrar la culpabilidad de la demandada, la apoderada de FONADE aportó como pruebas los siguientes documentos: - Contrato de consultoría No. 442 suscrito entre la señora Aura Inés Conto de Suarez y FONADE, cuyo objeto era coordinar la realización de los programas y proyectos del Plan Pacífico en el Departamento del Chocó, mediante la interlocución y apoyo a cada uno de los municipios de la región pacífico, como también a través de la coordinación y concertación con entidades públicas y privadas del orden Municipal, Departamental, Nacional e Internacional, 5 Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 8 de octubre de 2015, expediente 19.495, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez garantizando la generación de un desarrollo sostenible para la región y sus habitantes, duración del contrato 12 meses, por valor de $18.000.0007. - Contrato de prestación de servicios No. 1050, suscrito entre la entidad demandante y la señora Conto de Suarez, objeto;
Coordinador Departamental del Chocó del Plan Pacífico en el Municipio de Quibdó, duración del contrato 9 meses, por valor de $20.950.000. En su cláusula primera. Señala: Objeto: El contratista se compromete a impulsar y lograr el desarrollo armónico del Plan Pacífico, y coordinando la realización de los Programa y Proyectos del Programa BID – Plan Pacífico, y la gestión de los recursos y plan de inversiones del pacífico en el Departamento del Chocó, mediante la interlocución y apoyo a cada uno de los municipios de la Región Pacífica, como también a través de la coordinación y concertación con entidades públicas y privadas del Orden Municipal, Departamental, Nacional e Internacional, de acuerdo a los términos de referencia establecidos, los cuales forman parte integral del presente contrato8. - Contrato de Consultoría No. 1605 suscrito por la demandada y la entidad demandante, cuyo objeto era el de impulsar y lograr el desarrollo armónico del Plan Pacífico, coordinando la realización de programas y proyectos del Programa BID – Plan Pacífico y la gestión de los recursos y proyectos del plan de inversiones del pacífico en el Departamento del Chocó, de acuerdo con los términos de referencia que se adjuntan y forman parte integral del presente contrato, duración del contrato 5 meses, por valor de $11.898.0009. - Contrato de Consultoría No. 1878, cuyo objeto era el de impulsar y lograr el desarrollo armónico del Plan Pacífico, coordinando la realización de programas y proyectos del Programa BID – Plan Pacífico y la gestión de los recursos y proyectos del plan de inversiones del pacífico en el Departamento del Chocó, de acuerdo con los términos de referencia que se adjuntan y forman parte integral del presente contrato, duración del contrato 3 meses, por valor de $16.750.00010. - Contrato de Consultoría No. 980191 de cuyo objeto era el de impulsar y lograr el desarrollo armónico del Plan Pacífico, coordinando la realización de programas y proyectos del Programa BID – Plan Pacífico y la gestión de los recursos y proyectos del plan de inversiones del pacífico en el Departamento del Chocó, de acuerdo con los términos de referencia que se adjuntan y forman parte integral del presente contrato, duración del contrato 3 meses, por valor de $6.750.00011. - Acta de liquidación de consultoría No. 980203 suscrito entre la entidad demandante y el señor Luís Miguel Pérez Arango, del cual se pudo extraer lo siguiente: a) Que el 14 de febrero de 1995 fue celebrado el Convenio Interadministrativo No. 190039 entre el FONADE y el Departamento del Chocó cuyo objeto consiste en “la administración financiera por parte del FONADE de parte de los 7 Ver folios 53 a 55 del expediente digitalizado. 8 Ver folios 57 a 59 del expediente digitalizado. 9 Ver folios 61 a 65 del expediente digitalizado. 10 Ver folios 67 a 71 del expediente digitalizado. 11 Ver folios 73 a 76 del expediente digitalizado.
Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez recursos del Programa de Desarrollo Sustentable de la Costa Pacífica Colombiana relacionados con la zonificación territorial, el desarrollo institucional y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como el apoyo a la ejecución del mismo”. f) Que, sin embargo, la Coordinación de la Unidad Técnica Nacional del Programa BID PLAN PACÍFICO, continuó requiriendo los servicios de asesoría y consultoría del señor Luís Miguel Pérez Arango. g) Que, por lo anterior, el contratista prestó sus servicios de asesoría y consultoría al PROGRAMA BID – PLAN PACÍFICO desde el 1 de abril de 1999 hasta el 13 de octubre de 1999.
(…)”. - Se observa, un informe trimestral de actividades rendido por el señor Luís Miguel Pérez Arango, como Asesor en Desarrollo de Proyectos del Municipio de Bajo Baudó12. Así mismo, aportó la sentencia de fecha 03 de agosto de 2020, por medio de la cual el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó13 determinó que: - “(…) Establecido como está, que lo que hubo entre el demandante y la entidad demandada fue una relación laboral subordinada, fuerza es de concluir que el acto administrativo demandado, al negar el reconocimiento y pago de los derechos laborales solicitados por el acto, con el argumento de la inexistencia de la relación laboral, fuerza es concluir entonces que el acto demandado está viciado de nulidad por vulnerar las normas superiores en las cuales debía fundarse, tales como el artículo 53 de la Constitución en tanto no se cumplieron los principios establecidos en dicha norma; y en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en cuanto se utilizó la figura del contrato de prestación de servicio para esconder la realidad de la relación laboral subordinada que ato a las partes entre el 02 de octubre de 1996 y el 14 de julio de 2000.
(…)”. Conclusión Al contener el oficio 2003EE2666 del 31 de julio de 2003, una decisión de la administración mediante la cual responde de fondo la petición presentada por el demandante, se constituye un verdadero acto administrativo y por lo tanto susceptible de ser demandado en nulidad y restablecimiento del Derecho. Y dado que se encuentra probado los elementos esenciales de la relación laboral subordinada, que tuvo ocasión entre el demandante y la entidad demandada, bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios, y pese a lo anterior la entidad negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales solicitadas el despacho declarará la nulidad del oficio No. 2003EE2666 del 31 de julio de 2003 y como consecuencia de ello ordenará a la entidad demandada a pagar al demandante las prestaciones sociales no pagadas 12 Ver folios 363 a 372 del expediente. 13 Confirmada por este Tribunal con sentencia de fecha 31 de marzo de 2011.
Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez durante la relación laboral y a que se tenga el tiempo laborado como tiempo de servicio. - A su vez, se allegó la sentencia No. 050 del 31 de marzo de 2011, por medio de la cual este Tribunal confirmó la sentencia de primera instancia proferida en el proceso radicado 2003-0707, en la cual se consignó que la señora Aura Inés Conto de Suarez, manifestó que los funcionarios de la estructura de apoyo cumplían un horario formal de trabajo en una jornada corriente de 8 horas diarias durante los días hábiles, de acuerdo a las instrucciones recibidas del nivel nacional (UNT) y que no les era permitido ausentarse sin justificación. Así mismo, manifestó que las funciones que cumplían los asesores de seguimientos a los proyectos y asesoría a los municipios que exigían la presencia permanente en la oficina con disponibilidad para atender las diferentes solicitudes o requerimientos tanto escrito como telefónicos que continuamente se hacían desde la UTD o UTN.
Así mismo, señaló que fue la Coordinadora de la UTD Chocó, y que el señor Luís Miguel Pérez Arango, al igual que todos los demás asesores cumplía con un horario regular de trabajo en la sede Pacífico Sur, que en el Municipio de Bajo Baudó (Pizarro), y que estaba a cargo de ella verificar el cumplimiento de esa responsabilidad. De igual forma, se observa la declaración rendida por la señora Yolanda Mosquera Garcés, en la que señala que, los funcionarios de apoyo debían cumplir con un horario formal de trabajo de 8 am a 12, y de 2 a 6pm, durante todos los días laborales y que era una obligación tacita porque no estaba en los contratos, pero sabían que debían hacerlo, sino, era tomado con un acto de irresponsabilidad, por último, indica que esa era una regla aceptada del funcionamiento del programa, ya que debían estar en la oficina respectiva permanentemente durante la jornada laboral.
Conforme el recuento anterior, se tiene que el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), argumentando que la señora Aura Inés Conto de Suarez, en su calidad de supervisora de los contratos suscritos con el señor Luis Miguel Pérez Arango, incurrió en extralimitación de funciones al imponerle condiciones propias de una relación laboral, como el cumplimiento de un horario formal de trabajo.
Según la entidad, esta conducta fue determinante para que los jueces de lo contencioso administrativo declararan la existencia de una relación laboral encubierta y ordenaran el pago de prestaciones sociales, generando así un perjuicio patrimonial a la entidad. Sin embargo, el análisis probatorio realizado por la Sala concluyó que no se acreditó la existencia de dolo ni culpa grave en la actuación de la demandada.
En primer lugar, no se demostró que las órdenes impartidas por la señora Conto de Suarez fueran ajenas a las finalidades del servicio público, como lo exige el artículo 5 de la Ley 678 de 2001 para configurar el dolo. Tampoco se evidenció que su conducta haya implicado una infracción directa de la Constitución o la Ley, una omisión inexcusable o una extralimitación manifiesta en el ejercicio de sus funciones, conforme a lo previsto en el artículo 6 de la misma ley.
Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez Por el contrario de las pruebas documentales y las declaraciones indican que la supervisión ejercida por la demandada se enmarcó dentro de las funciones propias de su cargo como Coordinadora Regional del Plan Pacífico, y que el requerimiento de cumplimiento de horarios respondía a la necesidad de garantizar la presencia efectiva de los asesores en las sedes regionales para el desarrollo de los proyectos; dicha exigencia, aunque pudo haber contribuido a la percepción de subordinación laboral, no constituye por sí sola una conducta dolosa ni gravemente culposa, máxime porque no se demostró que la señora Conto de Suarez actuara con intención de causar daño o con negligencia extrema.
Aunado a lo anterior, debe precisarse que, si bien en los contratos de prestación de servicios no existe una relación laboral ni subordinación directa, es posible establecer condiciones de coordinación que incluyan el cumplimiento de horarios por parte de los contratistas, siempre y cuando ello no implique un control permanente sobre la forma de ejecución del servicio.
Estas medidas deben orientarse exclusivamente a garantizar el cumplimiento eficiente del objeto contractual, sin desvirtuar la autonomía técnica y operativa del contratista. En consecuencia, al no acreditarse el elemento subjetivo de la responsabilidad, esto es, el dolo o culpa grave, el cuarto presupuesto de la acción de repetición no se cumple, lo que torna improcedente la pretensión de reembolso formulada por FONADE., pues esta conclusión reafirma el principio de que la acción de repetición no puede convertirse en un mecanismo automático de recuperación de recursos, sino que exige una rigurosa demostración de la responsabilidad individual del agente estatal. 4.5.
Costas y agencias en derecho Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación legal conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 201114. 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente no: 27001333300520210015801 Medio de control: Repetición Accionante: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Accionado: Aura Inés Conto de Suarez En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia Nro. 224 del 26 de agosto de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Quibdó, conforme las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas por las razones expuestas.
TERCERO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado electrónicamente) (En comisión de servicios) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.