REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Sentencia Sentencia No. 099 Medio de control. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL - Demandante(s). TERESA MALDONADO DE RIVAS Demandado (s). NACIÓN-MINEDUCACIÓN- FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - GOBERNACIÓN DEL CHOCÓ- ADMINISTRACIÓN TEMPORAL DE EDUCACIÓN DEL CHOCÓ Radicado. 27001333300220170038101 Instancia Segunda Temas y subtemas Cesantías retroactivas Decisión Confirma Sentencia MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia No. 037 del 02 de marzo del 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del circuito de Quibdó, en la que se resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de los Actos Administrativos contentivo en el oficio AT- AD-0023-2015 de fecha 20 de enero de 2016, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de las cesantías reclamadas por la señora Teresa Maldonado Rivas, de conformidad con las razonas expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENESE al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, para que reconozca y pague la liquidación parcial de la cesantía causada a favor de la señora Teresa Maldonado Rivas, correspondiente al periodo 18 de julio de 1974 y junio de 2009 y que debió ser efectuada al momento de su traslado al Fondo Nacional del Ahorro, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las demás suplicas de la demanda.
CUARTO: CONDENAR en costas y agencias en derecho a la parte demandada el equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir la suma de dos millones de pesos ($2.000.000), favor de la parte demandante.
QUINTO: Ejecutoriado el presente proveído, archívese el expediente y cancélese su radicación, previa anotación y registro.” REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO SALA PRIMERA DE DECISIÓN I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA. 1.1. Pretensiones y Condenas. En la demanda se formulan las siguientes:
PRIMERO: Declárese la nulidad de los Actos Administrativos contentivo en el oficio AT-AD- 0023-2015 de fecha 20 de enero de 2016 y recibida el día 20 de junio de 2016 emanada de la Secretaria de Educación Departamental del Chocó y la respuesta al derecho de petición No. 092 del 27 de julio de 2016, emanada de la Gobernación del Chocó, y como consecuencia ordénese el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y demás prestaciones sociales, interés y sanción moratoria desde el 18 de julio de 1974, equivalente a CIENTO CIENCUENTA MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($150.588.735.oo) m/cte.
SEGUNDO: El reconocimiento de la indexación de los valores debidamente cancelados como corresponda. Las anteriores prestaciones tienen lugar en ocasión a los siguientes:” 1.2. Hechos En la demanda se indican como hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, los cuales se sinterizan así:
PRIMERO: La señora Teresa Maldonado de Rivas laboró en el municipio de Acandí durante un período de treinta y nueve (39) años, comprendido entre el 18 de julio de 1974 y el 15 de enero de 2013, en el Colegio Departamental Diego Luis Córdoba, desempeñándose inicialmente como Secretaria Pagadora y, posteriormente, como Auxiliar Administrativa, hasta el momento de su desvinculación.
SEGUNDO: Mediante Decreto No. 002070, emanado de la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, fue retirada del servicio activo en el cargo de Auxiliar Administrativo, adscrito a la planta global de dicha Secretaría y financiado con recursos del Sistema General de Participaciones – SGP, sector educativo, a partir del 15 de enero de 2013, en razón al cumplimiento de la edad y tiempo de servicio.
TERCERO: La demandante ejerció las acciones administrativas pertinentes, solicitando a las entidades convocadas el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y demás prestaciones sociales; sin embargo, hasta la fecha, no se le ha cancelado en su totalidad lo reclamado en relación con el asunto de la referencia. 1.3. Normas violadas y concepto de violación En el acápite denominado normas violadas y concepto de la violación, el apoderado de la actora indica que se han infringido las siguientes disposiciones, aplicadas al caso concreto: Constitución política de 1991 Ley 640 de 2001 Ley 1437 de 2011 Ley 244 de 1995 Ley 1071 de 2006 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Como concepto de violación señaló que las entidades demandadas vulneraron el derecho a recibir el pago de sus cesantías al terminar el vínculo laboral, hecho que debió realizar el Fondo de Prestaciones sociales del Magisterio de conformidad con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 y demás normas concordantes. 1.4.
Contestación de la demanda1. Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio En el expediente no hay constancia de que la entidad demandada haya contestado. Departamento del Chocó Contestó la demanda indicando que las pretensiones de la misma no están llamadas a prosperar, toda vez que no corresponde a la Secretaría el reconocimiento y pago de las acreencias laborarles reclamadas; propuso excepciones de legitimación en la causa por pasiva, falta de competencia, ineptitud sustancial de la demanda por inexistencia del derecho pretendido- improcedencia de sanción moratoria régimen retroactivo de cesantías. 1.5.
La Sentencia apelada2 El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la sentencia apelada, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: El despacho analizó el régimen de cesantías aplicable a la demandante, docente vinculada desde 1974, concluyendo que se encontraba amparada por el sistema de retroactividad.
Tras revisar la normativa y la jurisprudencia existente, identificó cinco posturas en torno a la sanción moratoria por el pago extemporáneo de cesantías bajo dicho régimen. Finalmente, acogió la tercera posición, según la cual la sanción es procedente únicamente frente al auxilio definitivo de cesantías, en aplicación de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2005.
En consecuencia, consideró probado que el Departamento del Chocó no liquidó ni consignó oportunamente las cesantías de la actora durante el periodo de servicio ni al momento de su retiro, lo que habilitaba ordenar el pago del auxilio definitivo. Sin embargo, precisó que no era posible reconocer la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y en la Ley 344 de 1996, toda vez que estas disposiciones fueron concebidas exclusivamente para el régimen anualizado y no para el retroactivo. 1.6.
Recurso de apelación3. La apoderada de la parte demandante, dentro del término legal presenta recurso de apelación con el fin de que revoque el numeral tercero de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en relación a la negación de la sanción por mora. Al respecto indicó: La parte demandante sostuvo en su apelación que el juzgado desconoció el precedente de la Corte Constitucional fijado en la Sentencia SU-336 de 2017, el cual reconoce la procedencia de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas, incluso bajo el régimen de retroactividad.
Señaló que su representada, beneficiaria de dicho régimen, presentó la reclamación de sus cesantías definitivas en 2016, luego de su retiro forzoso, y que por ello tenía 1 Pág. 133/232(8_27001333300220170038101Incorporora Expediente Digitalizado (exp. Digital – primera instancia) 2 Pág. 186/232(8_27001333300220170038101Incorporora Expediente Digitalizado (exp.
Digital – primera instancia) 34_27001333300220170038101RECEPCIONRECURSO (expediente digitalizado – primera instancia) REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO SALA PRIMERA DE DECISIÓN derecho a la sanción. Alegó además que el juez aplicó criterios auxiliares del Consejo de Estado que negaban esa posibilidad, en lugar de acoger la tesis vinculante de la Corte Constitucional, vulnerando los principios de supremacía constitucional, favorabilidad e in dubio pro operario. 1.7.
Alegatos de conclusión en segunda instancia. Parte demandante En el expediente no existe constancia que la parte demandante haya alegado de conclusión en esta instancia. Parte demandada En el expediente no existe constancia que la parte demandada haya presentado sus alegatos de conclusión Ministerio Público. No hay constancia en el expediente que el Ministerio Público haya emitido su concepto de fondo. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTICULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”.
Respecto a los límites de la decisión de segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, en providencia del 25 de marzo de 2015, C.P. Dr. HERNAN ANDRADE RINCON, expediente 41001-23- 31-000-1999-00435-01 (28425) dijo: “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo2.” Así las cosas, la Sala, en su condición de juez de la segunda instancia, se circunscribirá exclusivamente al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, en concordancia con el artículo 328 del C.G.P., aplicable al caso concreto por el artículo 306 del CPACA, y la jurisprudencia citada. 2.2.
Problema jurídico REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Corresponde a esta Sala establecer si en el caso objeto de estudio, procede o no confirmar la Sentencia No. 35 del 2 de marzo de 2022, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda; para lo cual se debe analizar si a la señora Teresa Maldonado de Rivas le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías definitivas retroactivas por haber terminado su vínculo laboral con la secretaria de educación del Departamento del Chocó en el cargo de auxiliar administrativo.
Para absolver el anterior cuestionario la Sala utilizará el siguiente esquema: i) Del auxilio de cesantía retroactivas (ii) Normatividad aplicable (iii) Caso concreto. 2.3. Marco Teórico. 2.3.1. De los Fundamentos Normativos y Jurisprudenciales. 2.3.1.1. Del auxilio de cesantía retroactivas De conformidad con lo establecido en la Ley 6ª de 1945, se consagró el derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado, a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio, ya fuese este continuo o discontinuo, y de manera proporcional por las fracciones de año. En cuanto a la forma de liquidación, debía atenderse al último salario fijo devengado, salvo que hubiere tenido variaciones en los tres (3) últimos meses, caso en el cual la liquidación se efectuaría con base en el promedio de lo percibido durante los últimos doce (12) meses, o en todo el tiempo de servicio si este fuese inferior a un año. Adicionalmente, debían incluirse en la base de liquidación todos aquellos pagos que, a cualquier título, implicaran una retribución ordinaria y permanente de los servicios, tales como primas, sobresueldos y bonificaciones.
Por lo anterior, se afirma que el régimen de cesantías previsto en las normas citadas es de carácter retroactivo, en la medida en que para la liquidación de la prestación debía tenerse en cuenta el último salario devengado por el servidor público, aplicable para la totalidad del tiempo de servicios prestados. 2.3.2. Normativa aplicable.
La Ley 6ª de 1945, en su artículo 17, estableció que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarían, entre otras prestaciones, del auxilio de cesantía, equivalente a un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, contabilizado únicamente a partir del 1º de enero de 1942. El Decreto 2767 de 1945 extendió dichas prestaciones sociales, incluido el auxilio de cesantía, a los empleados de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios.
Posteriormente, la Ley 65 de 1946 modificó las disposiciones sobre cesantías, aplicándolas también a los servidores territoriales. En desarrollo de esta, el Decreto 2567 de 1946 fijó los parámetros para la liquidación y el Decreto 1160 de 1947 estableció que el derecho al auxilio de cesantía cobijaba a todo empleado, inscrito o no en carrera administrativa, sin importar la causa del retiro, reconociéndose un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracciones de año. De este marco normativo inicial se desprende que el régimen de cesantías tenía un carácter retroactivo, pues la liquidación debía efectuarse con base en el último salario devengado, aplicable a la totalidad del tiempo servido.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Más adelante, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional del Ahorro (FNA), iniciándose con ello el proceso de desmonte de la retroactividad de las cesantías en el sector público y dando paso al sistema de liquidación anualizada. No obstante, inicialmente este no aplicaba a los servidores del orden territorial, quienes continuaron sujetos al régimen retroactivo de las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, salvo que se afiliaran voluntariamente al FNA o a un fondo privado, posibilidad que fue ampliada con la Ley 432 de 1998 y el Decreto 1453 de 1998.
Con la Ley 344 de 1996, que dictó normas tendientes a la racionalización del gasto público, se dispuso que los servidores públicos vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1996 quedarían sujetos al régimen de cesantías anualizado previsto en la Ley 50 de 1990, bajo el cual la liquidación se efectúa el 31 de diciembre de cada año y el valor correspondiente debe consignarse en el fondo elegido por el trabajador a más tardar el 15 de febrero del año siguiente.
El Decreto 1582 de 1998 reglamentó la aplicación del régimen anualizado a los servidores del orden territorial vinculados a partir de la fecha señalada, quienes podían afiliarse a un fondo privado de cesantías o al Fondo Nacional del Ahorro. Cabe resaltar que quienes se hubiesen vinculado antes de la entrada en vigor de la Ley 344 de 1996 permanecieron en el régimen retroactivo, salvo manifestación expresa de acogerse al nuevo sistema.
En conclusión, la normativa evidencia una clara evolución del régimen de cesantías en Colombia, que pasó de un sistema retroactivo (pago al finalizar la relación laboral con base en el último salario devengado) a un sistema anualizado (liquidación y consignación cada año en cuentas individuales). 2.4. Caso Concreto La señora Teresa Maldonado de Rivas estuvo vinculada como servidora pública desde el 18 de julio de 1974 hasta el 15 de enero de 2013, fecha de su retiro definitivo, circunstancia que se encuentra acreditada en el Decreto No. 002070 del 14 de diciembre de 2012 (pág. 25/232, expediente digitalizado – primera instancia).
De lo expuesto se concluye que la demandante es beneficiaria del régimen retroactivo de cesantías consagrado en la Ley 6ª de 1945 y disposiciones complementarias, dado que su vinculación a la Secretaría de Educación del Chocó se produjo en 1974, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996. Además, no existe en el proceso prueba que demuestre que la señora Maldonado hubiese manifestado su voluntad de acogerse al régimen de liquidación anualizada de cesantías, lo cual —según lo ha señalado el Consejo de Estado— constituye un requisito indispensable para que los servidores territoriales vinculados antes de 1996 puedan trasladarse a dicho régimen.
De igual manera, está acreditada en el expediente la afiliación de la señora Maldonado de Rivas al Fondo Nacional del Ahorro, realizada el 25 de noviembre de 2009 y mantenida hasta diciembre de 2012, según consta en las certificaciones expedidas por dicha entidad y allegadas al proceso. Así las cosas, concluye la Sala que la demandante, por haber ingresado al servicio público antes de la vigencia de la Ley 344 de 1996, tiene derecho a que se le aplique el régimen retroactivo de cesantías, previsto en el Decreto 1160 de 1947, con el consecuente pago de las sumas adeudadas, conforme lo decidió el a quo, toda vez que no se acreditó el pago de la prestación correspondiente al período comprendido entre 1974 y 2009.
En cuanto al reparo formulado en el recurso de apelación, relativo al no reconocimiento de la sanción moratoria, precisa la Sala que en el régimen retroactivo de cesantías estas se liquidan con base en el último salario devengado por la beneficiaria al momento de la terminación del vínculo laboral. En ese sentido, no hay lugar a sanción moratoria ni al reconocimiento de intereses, puesto que tales figuras resultarían incompatibles con la naturaleza del sistema retroactivo.
En efecto, REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO SALA PRIMERA DE DECISIÓN los intereses a las cesantías y los intereses moratorios buscan evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio, fenómeno que no se presenta en el régimen retroactivo, dado que la liquidación se efectúa con el último salario devengado. El consejo de Estado, en relación al tema de las cesantías retroactivas, sostuvo: “Así las cosas, los trabajadores vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, como es el caso del demandante, que no se hayan acogido de manera expresa y voluntaria al régimen de liquidación anual de cesantías de que trata la Ley 50 de 1990, no tienen derecho al reconocimiento de la sanción por mora en el pago de las cesantías, consistente en el pago un día de salario por cada día de retardo, toda vez que dicha penalización fue consagrada para el régimen de liquidación anual.
Además, el demandante no aportó al proceso documento alguno que acredite la manifestación expresa de su voluntad de cambiarse del régimen retroactivo al sistema anualizado, medio probatorio idóneo y acreditativo de la expresión libre y voluntaria del empleado de cambiarse de régimen. En ese orden, el plenario carece de prueba por medio de la cual el demandante demuestre haber manifestado de forma expresa su decisión de cambiarse al régimen anualizado, por lo que no le asiste derecho al pago de la sanción moratoria consagrado en la Ley 50 de 1990 para el período comprendido entre el año 2003 y el 2010.”4 –Resalta la Sala.
La sanción moratoria solicitada por la no consignación y liquidación de cesantías retroactivas resulta incompatible como pretensión en el presente asunto, en tanto ambos conceptos corresponden a regímenes de cesantías distintos, con lógicas jurídicas y económicas que no pueden aplicarse de manera simultánea. En el régimen retroactivo, las cesantías se calculan sobre el último salario devengado por el trabajador al momento de la terminación del vínculo laboral, acumulándose durante toda la relación de servicio.
Por tal razón, no se efectúa consignación anual en un fondo de cesantías, sino que la prestación se liquida en su totalidad al finalizar el contrato. En el caso concreto, únicamente obra reporte de consignaciones a nombre de la demandante en el Fondo Nacional del Ahorro para el período comprendido entre 2009 y 2012, situación que no desvirtúa que, desde el año 1974 fecha de vinculación de la señora Teresa Maldonado de Rivas a la Secretaría de Educación del Chocó y hasta el 15 de enero de 2013 fecha de su retiro por alcanzar la edad de retiro forzoso, la prestación debió liquidarse bajo el sistema retroactivo.
Por su parte, en el régimen anualizado de cesantías, establecido en la Ley 50 de 1990 y extendido al sector público mediante la Ley 344 de 1996, la prestación se liquida anualmente y debe ser consignada en un fondo antes del 15 de febrero del año siguiente. En este caso, si el empleador incumple dicha obligación, surge la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retraso en la consignación. En consecuencia, para la Sala no le asiste razón a la parte apelante en relación con este punto de inconformidad, por lo cual se impone confirmar la sentencia No. 037 del 2 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó. 2.5.
Costas. En lo que respecta a la condena en costas, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado H. en sentencia del 22 de febrero de 202417, explicó que anteriormente venía aplicando el 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, Nulidad y restablecimiento del derecho.- Nulidad y Restablecimiento del derecho.- REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO SALA PRIMERA DE DECISIÓN criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que disponía que en toda sentencia el juez debía reconocer las costas cuando se encontraban demostradas en el proceso su causación, pero varió este criterio, dado que el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Según la modificación de la Ley 2080 de 2021, referente a la condena en costas, no encuentra el Tribunal que la parte demandante, vencida en este litigio, haya actuado sin fundamento legal, por tanto, no se condenará en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 037 del 02 de marzo del 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del circuito de Quibdó, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue leída y discutida en Sala conforme consta en el acta Nº 87 (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADIA SERNA ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIANY CASAS DUNLAP Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.