REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Providencia Sentencia No. 104 Medio De Control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP.
Demandado JUANA MENA DE MACHADO Radicado 27001333300320200026901 Instancia SEGUNDA Temas y Subtemas Reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio Decisión CONFIRMA MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra sentencia No. 314 del 18 de septiembre del 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, interpuso el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Lesividad), en contra de la señora Juana Mena de Machado, pretendiendo que esta jurisdicción declare la nulidad de la resolución mediante la cual la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL le reliquidó la pensión gracia, con fundamento en las siguientes: 1.1.
LA DEMANDA. 1.1.1. PRETENSIONES Y CONDENAS. 1.1.1.1. Solicita la entidad demandante, que se declare la nulidad de la Resolución N° 41785 del 25 de noviembre de 1993, mediante la cual la extinta CAJANAL EICE, reconoció Pensión Gracia a favor de la señora Juana Mena de Machado aplicando el 75% sobre el salario promedio de lo devengado en el último año anterior a la adquisición de status, en cuantía de $112.884,72 efectiva a partir de 2 mayo 1993 y de la Resolución N.º 25091 del 16 de diciembre de 2003, mediante la cual, le reliquidó dicha pensión por retiro definitivo del servicio, elevando la cuantía a $546.785,75 efectiva a partir de 6 de mayo de 2002. 1.1.1.2.
Como restablecimiento del derecho, pide que se ordene a la demandada devolver el dinero recibido por concepto de la Pensión Gracia, desde el 02 mayo 1993, en forma retroactiva e indexada. Si la señora Juana Mena de Machado, no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios tal y como lo ordena el Art. 192 de la Ley 1437 de 2011.
También solicita que se condene en costas y agencias en derecho a la accionada. 1.1.2.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS DE LA DEMANDA. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante señala que: 1.1.2.1. la señora Juana Mena de Machado nació el día 17 de diciembre de 1935, conforme partida eclesiástica de bautismo. 1.1.2.2. Laboró como docente al servicio del Ministerio de Educación Nacional, desde el 20 de enero de 1958 hasta el 20 de enero de 1959 y nombrada por el Departamento del Chocó mediante decreto 161 del 15 de abril de 1974, desde el 3 de mayo de 1974, hasta el 5 de mayo de 2002. 1.1.2.3.
A través de la Resolución N°. 41785 del 25 de noviembre de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL reconoció una pensión gracia a favor de la señora Juana Mena de Machado, efectiva a partir del 2 de mayo de 1993. 1.1.2.4. Por medio de la Resolución No. 5091 del 16 de diciembre de 2003, Cajanal reliquidó la pensión gracia reconocida a la señora Mena de Machado por retiro del servicio, con efectividad a partir de 6 de mayo de 2002. 1.1.3.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA PRETENSIÓN Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. 1.1.3.1.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA PRETENSIÓN - NORMAS VIOLADAS. En la demanda se citan como violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política de Colombia, artículos 1, 2, 6, 48, 209 y acto legislativo No. 01 de 2005. Ley 114 de 1913, artículos 1 y 3 Ley 116 de 1928 Ley 37 de 1933 Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal a)
1.1.3.2. CONCEPTO DE VIOLACIÓN. En el concepto de violación afirmó la apodera de la parte demandante que se han violado disposiciones legales por la incorrecta aplicación e interpretación de normas, así como por la motivación falsa e ilegalidad en actos de la extinta Caja Nacional De Previsión Social- CAJANAL E.I.C.E., al reconocer y reliquidar la Pensión Gracia a la señora Juana Mena de Machado, contrariando el ordenamiento jurídico, porque en los certificados, en cuanto al tiempo de servicio laborado entre el 3 de mayo de 1974 al 5 de mayo de 2002, no se indicó el tipo de vinculación ostentado por ella, ni se puede determinar con certeza la fuente de financiación de los gastos que generó el cargo docente desempeñado por la
1.2. DE LA DEFENSA O RESISTENCIA. El apoderado de la parte demandada, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones indicando que, la pensión de gracia reconocida a favor de su defendida por la extinta CAJANAL E.I.C.E., mediante Resolución No. 41785 del 25 de noviembre de 1993, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico vigente para la fecha de su expedición, que ella cumplió con los requisitos legales para el reconocimiento de dicha pensión, ya fue vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 prestó más de 20 años de servicio hasta el 2 de mayo de 1993 y cumplió 50 años de edad el 17 de diciembre de 1986.
1.3. LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la sentencia apelada accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, exponiendo que la demandante acreditó en debida forma su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente del Departamento del Chocó, demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles territoriales por veinte (20) años, y fue vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (3 de mayo de 1974 hasta el 6 de mayo de 2002), contar con 50 años de edad (los cumplió el 17 de diciembre de 1986.) En cuanto a la nulidad del acto administrativo de reliquidación pensión gracia, consideró la a quo que esta prestación se reliquida con lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, y no como lo hizo Cajanal, por retiro definitivo del servicio, con inclusión de los factores salariales devengados después de la consolidación del derecho.
Consideró la jueza de primera instancia, que la demandante no debía reintegrar los valores recibidos por la reliquidación de la pensión gracia, por no haberse demostrado que ella actuó de mala fe.
1.4. EL RECURSO DE APELACIÓN. La UGPP por conducto de apoderado, dentro del término legal, presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, alegando que, para reconocer la pensión de gracia en favor de la señora Juana Mena de Machado, se computaron tiempos del orden nacional, por lo cual no cumple con los requisitos señalados por la Ley 114 de 1913, que señala que no se pueden computar tiempos de orden nacional porque los nombramientos que provengan del Ministerio de Educación Nacional son incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o distrito.
1.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. En el expediente no existe constancia que las partes hayan presentado alegatos de conclusión en esta instancia, ni que el Agente del Ministerio Público haya rendido concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA. El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTICULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que le correspondía”.
2.2. PROBLEMA JURÍDICO Se trata de determinar si en el presente caso se debe declarar o no la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales CAJANAL reconoció y reliquidó la pensión gracia en favor de la señora Juana Mena de Machado.
2.2.1. ACTOS ACUSADOS Los actos acusados los constituyen las siguientes resoluciones: - Resolución N.° 41785 del 25 de noviembre de 1993, a través de la cual CAJANAL reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a la señora Juana Mena de Machado, a partir del 2 de mayo de 1993. - - Resolución N.° 25091 de 16 de diciembre de 2003, por medio de la cual CAJANAL reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo, efectiva a partir de 6 de mayo de 2002.
2.3. CUESTIÓN PREVIA Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala aclara que en el presente caso no se realizará análisis sobre el término de caducidad de 5 años dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 para ejercer acciones en contra de actos administrativos de reconocimiento pensional, en razón a que la Corte Constitucional, mediante el Auto 841 de 2025, ordenó la suspensión temporal de su entrada en vigencia, hasta el día hábil siguiente a aquel en que la Sala Plena de la Corte decida de manera definitiva sobre su constitucionalidad1.
2.4. DE LOS FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES. 2.4.1. La acción de lesividad como facultad-deber que tiene la administración para demandar sus propios actos. La «acción de lesividad» se define actualmente como la posibilidad legal que tiene el Estado para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y demandar sus propias decisiones cuando se presentan las causales previamente establecidas en la Constitución o la ley.
En efecto, esta facultad tiene sustento en la Carta Política por cuanto establece que las autoridades públicas deben salvaguardar el ordenamiento constitucional y el principio de legalidad en todas sus actuaciones (arts. 2º, 4º, 6º, 121, 122,123 inc. 2º y 209). También se fundamenta en las normas procesales que habilitan a las entidades y órganos del Estado para comparecer en los procesos como demandantes (artículos 97, 104 y 159 de la Ley 1437 y artículos 53, 28.10 y 613 inc. 24 del CGP).
Específicamente, el artículo 97 de la Ley 1437 del 2011 permite extraer los dos sentidos en que gira este concepto jurídico, porque: a) Reconoce a las entidades públicas la facultad o autorización para que puedan acudir al juez y este revise la legalidad del reconocimiento hecho en un acto administrativo propio, deje sin efectos o modifique el derecho sustancial y, además, ordene las restituciones a que haya lugar y, b) Les impone el deber de demandar sus actos administrativos de carácter particular y concreto al prohibirles que los revoquen directamente sin el consentimiento del titular del derecho reconocido. 5 Es decir, limita al actuar de la entidad estatal, porque tendrá que obtener decisión judicial que declare la ilegalidad de lo reconocido en el acto administrativo.
En efecto, debe tenerse en cuenta que la «acción de lesividad» carece de naturaleza autónoma desde su concepción inicial porque no se vinculó exclusivamente a un juicio de legalidad de los actos de la administración sino a los perjuicios o lesiones que la hacienda pública pudiera sufrir con ocasión de la vigencia de una decisión administrativa.
Actualmente, es una facultad-deber no un medio de control específico regulado expresamente en la Ley 1437 de 2011 y para su ejercicio la entidad u órgano estatal deberá acudir a los mecanismos procesales que regula el respectivo, estatuto procedimental, aunque generalmente lo hace a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De ahí que tradicionalmente este concepto se asocie exclusivamente con este medio procesal. Sobre la típica acción de lesividad, la cual, puede ser invocada por las entidades públicas en los términos y condiciones establecidos en el Código Contencioso Administrativo, decreto 01 de 1984, hoy retomados en la Ley 1437 de 2011, la Jurisprudencia del H. Consejo de Estado2, ha señalado: “Precisamente con el nombre de acción de lesividad se identifica a nivel doctrinal la posibilidad legal del Estado y de las demás entidades públicas de acudir ante la jurisdicción Contencioso administrativa con el propósito de impugnar sus propias 1 https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/comunicado-27-junio-17-de-2025 2 Sección Tercera Subsección C;
Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Sentencia del nueve (9) de julio de dos mil catorce (2014), Radicación: 660012331000200900087 02 decisiones. En el derecho colombiano esta modalidad de instrumento impugnatorio tiene sus fundamentos no sólo en las disposiciones constitucionales que procuran la prevalencia del ordenamiento convencional, constitucional y la sujeción al principio de legalidad (arts. 2º, 4º, 6º, 121, 122, 123 inc. 2.º y 209, entre otros) de la totalidad de actuaciones y decisiones de los servidores públicos, sino también en las normas adjetivas contenidas en el Código Contencioso Administrativo que habilitan a la Nación y demás entidades públicas para que comparezcan en los procesos contencioso administrativos como demandantes, caso concreto de los artículos 134, 136.7 y 151 inciso 1.º del decreto 01 de 1984, normas vigentes para el momento de los hechos y aplicables al caso, recientemente recogidas en los artículos 149, 151, 152, 154 y 155 de la Ley 1437 de 2011.
(…) Así las cosas, por acción de lesividad se entiende tanto el ejercicio de la acción de simple nulidad, o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, en ambos casos, con fundamento en actos administrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas administrativas, los cuales impugna la entidad pública correspondiente persiguiendo los propósitos de una u otra acción.” Conforme a lo anterior la acción de lesividad, que es una modalidad de los contenciosos de nulidad, en este caso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad que emite un acto administrativo busca su extinción del ordenamiento jurídico y el cese de sus efectos, por acaecer en él algunos de los eventos descritos por la ley que afectan su estructura intrínseca. 2.4.2.
Marco Jurídico y Jurisprudencial de la pensión gracia. Esta pensión es especial y aparece reglada en las Leyes 114/13, 116/28 y 37/33. La primera creó el derecho y fijó sus parámetros: titulares, tiempo de servicio, edad, requisitos adicionales, cuantía y sujeto obligado a pagarla. La segunda y tercera leyes ampliaron los titulares y el tiempo de servicio computable para esta prestación, tal como se ha concretado en las sentencias de esta Jurisdicción. En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los Departamentos y Municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.3 En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.
Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero con nombramientos Departamentales o Municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la consagración legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales que a consecuencia de ello quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que conserva aún su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló precisamente que tal beneficio se concretaría “…en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan…”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley. 3 Sentencia C-479 de 1998.
Corte Constitucional. Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado al precisar que la referida ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.4 Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los Departamentos y Municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación. Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
El proceso de nacionalización implicó que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación, pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado dicho proceso.
Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el Legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización,5 sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para éstos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa de Honorable Consejo de Estado en sentencia del 27 de agosto de 1997, definió con claridad su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida frente a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que esta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia que: i) la vigencia del derecho a la pensión gracia es para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la Ley para tal efecto; ii) la inexistencia de derecho alguno al respecto para los docentes nacionales; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional: pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación en virtud de la Ley 91 de 1989, v) es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.
De otro lado, en providencia del 31 de octubre de 2018, C.P. Dra. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, expediente número 70001-23-33-000-2015-00206-01 (4758-17), el Honorable Consejo de Estado, al referirse a los beneficiarios de la pensión gracia consideró que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los 4 Sentencia de 16 de junio de 1995.
Exp. 10665. C.P. Dra. Clara Forero de Castro. 5 Artículos 3° y 4°. recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, llámese Situado Fiscal, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación. En un caso similar al que ocupa la atención de la Sala, el alto tribunal de lo contencioso administrativo dijo6: “«El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 38. De lo anterior, se infiere que la citada prestación se causa únicamente para los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.
Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. 39. Al respecto, esta Subsección en sentencia de 27 de abril de 20167 expresó con base en la sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997 de la Sala Plena de la misma Corporación, que no serán computables los tiempos de servicio ejercidos en planteles nacionales ni aquellos que provengan de nombramientos efectuados por el Gobierno Central, (…) El Honorable Consejo de Estado en la Sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018), Radicación No. 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014), explicó cómo afectan los recursos que reciben los docentes, como el situado fiscal y el sistema general de participaciones.
También abordó la naturaleza de los fondos educativos regionales y la forma de probar quiénes tienen derecho a esta pensión, estableciendo así reglas claras sobre el asunto. estableció que: «1° Unificase la Jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de dineros de la entidad nominadora en el sentido de que: (…) (iii) lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es que, que sea de carácter territorial o nacionalizado, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas –situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones (…)» 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 47001-23-33-000-2014-00074-01(4640-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: YADIRA MERCEDES BARRIOS YANCE SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 7 Con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, dentro del expediente radicado 3075-14.
En esa misma sentencia, el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo señaló que conforme a lo estipulado en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente nacional, nacionalizado o territorial, no está determinado por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo sino que obedece a las circunstancias establecidas por el legislador en las que se determina cuáles docentes son beneficiarios de la pensión gracia. Y en la parte resolutiva decidió: “1.º Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.
La Sección Segunda del Consejo de Estado a través de la Sentencia SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto del 2022, unificó jurisprudencia en cuanto a la forma como debe entenderse el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación, indicando que: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
Señaló el órgano de cierre de lo contencioso administrativo que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, impone a las autoridades administrativas y judiciales el deber de declarar el derecho a la pensión gracia del docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin tener en cuenta si se acreditan los requisitos de edad y tiempo de servicio antes o después del 29 de diciembre de 1989. 2.4.3.
Liquidación de la Pensión Gracia El artículo 2º de la Ley 114 de 1913, señala que la cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicio y el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, estableció que las pensiones de jubilación de los servidores del ramo docente, se deben liquidar de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año. Por otro lado, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966, “Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones”, dispuso que las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de entidades públicas, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios”.
De acuerdo con esta norma, la base de liquidación de las pensiones de los servidores públicos, se liquidaba con el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. Ha dicho el Consejo de Estado que, la pensión gracia no se encuentra regulada por las Leyes 33 y 62 de 1985, porque así lo previó el artículo 1.º, inciso 2.º de la Ley 33, que dispuso que a ella no quedaban sujetos los empleados públicos que gocen de un régimen especial de pensiones, como es el caso de los docentes, así lo expresó en sentencia del 15 de mayo de 2024, Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera, Radicado No. 41001-23-33-000-2018-00179-01: “(…) con ocasión de la entrada en vigor de las aludidas Leyes 33 y 62 de 1985, hubo posiciones encontradas frente a su interpretación y, por ende, respecto de la procedencia de liquidar la pensión gracia con los factores devengados en el año anterior a la desvinculación; no obstante, la sala plena de la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 19948, zanjó esa discusión, al discurrir: De conformidad con lo anterior este tipo de pensión especial como es la "Pensión Gracia", se liquida con fundamento en la "remuneración" que es todo lo que recibe el empleado directa o indirectamente, con ocasión de su relación laboral (Ley 65 de 1946), y no con base en los aportes, porque no se ha expedido una norma especial que así lo disponga. […] Si bien es cierto que la Ley 33 / 85 limitó el valor de liquidación de las mesadas pensionales al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, nótese cómo esta normatividad exceptuó expresamente a aquellos empleados que por Ley disfruten de un régimen especial de pensiones, como es el caso del demandante, por ser beneficiario de la "Pensión Gracia" que se otorga a los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales con veinte años de servicios y cincuenta de edad.
Por esta razón la pensión del actor no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, porque esta pensión es a cargo exclusivo del Tesoro Nacional, y por ser de carácter excepcional no se requiere afiliación a la Caja de Previsión Nacional, ni hacer aportes, porque como ya se dijo, no se ha expedido una norma especial que así lo establezca.
(…) Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. (…) Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el 8 Expediente 7639, C. P. Carlos Orjuela Góngora promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia trascrita, la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto”.
2.5. DE LO PROBADO EN EL PROCESO En el expediente se encuentra probado lo siguiente: a. Según la partida de bautismo, que obra en la página 459 de la demanda, la señora Juana Mena de Machado nació el 17 de diciembre de 1935. b. El 2 de marzo de 1983, la Educación Nacional Contratada del Vicariato Apostólico de Quibdó, certificó que la señora Juana Mena de Machado, prestó sus servicios como maestra al Ministerio de Educación Nacional, desde el 20 de enero de 1958, hasta el 20 de enero de 1959, nombrada mediante Decreto No.001 del 10 de enero de 19589. c. La Secretaría de Educación del Departamento del Chocó, el 23 de junio de 1993 certificó que la demandada prestó sus servicios como maestra, desde el 3 de mayo de 1974, hasta el 23 de junio de 1993, nombrada a través del Decreto 161 del 15 de abril de 1974.
Tiempo de servicios: 19 años 1 mes y 20 días (pág. 461). En la página 477, se encuentra otra certificación que da cuenta que laboró hasta el 6 de mayo de 1997. (por el término de 23 años y 3 días). d. En las páginas 501 y 502, se encuentra el Decreto 257 del 5 de mayo de 2002, por medio del cual la Gobernación del Chocó le aceptó a la renuncia a la señora Mena de Machado, a partir del mayo de 2002. e. Mediante Resolución N.°41785 del 25 de noviembre de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, reconoció a favor de la señora Juana Mena de Machado, pensión gracia efectiva a partir del 2 de mayo de 199310. f. Se encuentra en el expediente la Resolución N.° 25091 de 16 de diciembre de 2003, por medio de la cual CAJANAL reliquidó la pensión gracia que percibía la demandante por retiro definitivo, efectiva a partir de 6 de mayo de 200211. g. El 10 de octubre de 2005, la Coordinación de Educación Contratada en la Diócesis de Quibdó, de la Secretaría de Educación y Cultura, certificó que la señora Juana Mena de Machado, prestó sus servicios como maestra al Ministerio de Educación Nacional, desde el 20 de enero de 1958, hasta el 20 de enero de 1959, nombrada mediante Decreto No.001 del 10 de enero de 195812. 9 Pág. 460 de la demanda 10 Pág. 469 a 471 de la demanda 11 Pág. 507 a 509 de la demanda 12 Pág. 469 a 471 de la demanda h. Con la contestación de la demanda, se allegó copia de la Resolución No. 21894 del 30 de abril de 2008, mediante la cual Cajanal reliquidó la pensión gracia a la demandada, por inclusión de nuevos factores salariales (índice 11), así como copia del Decreto 161 de 1974, a través del cual fue nombrada como maestra, por el Departamento del Chocó (índice 14).
2.6. CASO CONCRETO Descendiendo al caso concreto, se advierte que la UGPP pretende que se declare la nulidad de la Resolución N.°41785 del 25 de noviembre de 1993, mediante la cual CAJANAL reconoció la pensión gracia a la señora Juana Mena de Machado, y la Resolución N.° 25091 de 16 de diciembre de 2003, a través de la cual reliquidó dicha prestación, exponiendo que ella no cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de dicha pensión. Del análisis de las pruebas, se extrae que en principio la demandada fue vinculada a través de la Educación Nacional Contratada del Vicariato Apostólico de Quibdó, como maestra al Ministerio de Educación Nacional, mediante Decreto No.001 del 10 de enero de 1958 y en razón a ello, laboró desde el 20 de enero de 1958 hasta el 20 de enero de 1959, tiempo que no puede ser tenido en cuenta para la pensión gracia, al ser la vinculación de carácter nacional, tal como lo ha indicado el Consejo de Estado, quien se ha referido a la educación misional contratada, indicando que los docentes nombrados en razón a ella, su vinculación es de carácter nacional13.
Por otra parte, se tiene que la señora Juana Mena de Machado, fue vinculada como maestra por el Departamento del Chocó, a través del Decreto 161 de 1974, y prestó sus servicios desde el 3 de mayo de 1974, hasta el 6 de mayo de 2002, es decir, que laboró como docente territorial, por el término de 28 años. siendo acreedora de la pensión gracia, por tener cumplidos los requisitos de haber laborado como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y haber completado 20 años de servicios, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, en tanto se reservó este derecho únicamente para los docentes territoriales o nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975.
Ahora, si bien la Caja de Previsión Social – Cajanal, reconoció a la docente la pensión gracia efectiva a partir del 2 de mayo de 1993, sin que hubiera completado 20 años de servicios como docente territorial, ya que la certificación de la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó, del 23 de junio de 1993, mostraba que había laborado desde el 3 de mayo de 1974 hasta el 23 de junio de 1993, completando 19 años 1 mes y 20 días (pág. 461), lo cierto es que la demandada continuó ejerciendo el cargo de docente hasta el año 2002, por lo cual, no es procedente declarar la nulidad de la Resolución N.° 41785 del 25 de noviembre de 1993, como lo solicita la UGPP, argumentando que, en cuanto al tiempo de servicio, vinculada por el Departamento del Chocó, en ninguno de los certificados laborales y de factores salariales se indicó el tipo de vinculación, ni se puede determinar con certeza la fuente de financiación de los gastos que generó el cargo docente desempeñado por ella.
Pues bien, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual se reseñó en el marco jurídico jurisprudencial, sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo que importa para el reconocimiento de la pensión gracia, sin tener en cuenta el origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los docentes y en el presente caso, no queda duda que la demandante prestó sus servicios, en planteles que pertenecían a la Secretaría de Educación Departamental del Chocó. Por otra parte, en lo que tiene que ver con la Resolución N.° 25091 de 16 de diciembre de 2003, a través de la cual Cajanal reliquidó la pensión gracia de la demandada con el último salario al momento de retiro definitivo del servicio, ha dicho el Consejo de Estado que dicha reliquidación es improcedente, porque esta pensión está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni que haya hecho aportes para el efecto, por ello, los factores devengados en el año 13 Así lo expresó en Sentencia del 04 de mayo de 2023, Radicación número: 52001233300020160004901 (2859-2018), Consejero Ponente, Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. anterior al retiro del servicio no pueden incluirse en la liquidación de la pensión gracia porque esta se consolida definitivamente a la fecha de su causación, y el docente puede continuar laborando y percibiendo el salario, según lo señala el artículo 5 del Decreto 224 de 197214.
De conformidad con lo anterior, le asiste razón a la entidad demandante, dado que la Resolución N.° 25091 de 16 de diciembre de 2003 no se ajusta a derecho, ni a la jurisprudencia aplicable al caso, que ha indicado que la liquidación de la pensión gracia, debe efectuarse con el 75% del promedio de todo lo devengado por el docente el año anterior a la fecha en que adquirió el status pensional, que para el caso concreto, fue reconocida a partir del 06 de mayo de 2002, por lo tanto, el valor de la pensión se calcula con el 75% de lo que devengó la demandada, desde el 6 de mayo de 2001, hasta el 6 de mayo de 2002.
Por ello, el Tribunal declarará la nulidad de este acto administrativo. Ahora, como quiera que se advierte que mediante la Resolución No. 21894 del 30 de abril de 2008, Cajanal reliquidó la pensión gracia a la demandada, por inclusión de nuevos factores salariales (índice 11 de Samai), ha de advertirse que la declaración de nulidad del acto administrativo del 16 de diciembre de 2003, no afecta esta resolución, y mucho menos la que reconoció la pensión gracia cuya nulidad se depreca.
De los dineros recibidos a título de buena fe. Por último, en cuanto a la solicitud de devolución de los dineros que ha percibido la demandada, se debe precisar que el literal c) numeral 1º del artículo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que, cuando la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Al respecto, el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativo, en providencia del 17 de octubre de 2017, C.P. Dra. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, expediente 73001-23-33-000-2015-00229-01(0913-17), al referirse al alcance del principio de buena fe y a la devolución de sumas pagadas sin cumplimiento de los requisitos legales sostuvo: “Conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;
(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. Tenemos que el principio de la buena fe, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe.
Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe. (…). Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, o alguna circunstancia similar, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida”.
(Negrillas del Tribunal) Conforme a la jurisprudencia transcrita, la buena fe se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas; pero esta presunción legal admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Indica además la jurisprudencia en mención, que en tratándose de un error de la 14 Sentencia del 15 de mayo de 2024, Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera, Radicado No. 41001- 23-33-000-2018-00179-01.
Sentencia del 14 de noviembre de 2024, Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo, Radicación: 05001- 23-33-000-2018-01777-01 (0610-2023) administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe; pero que la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, o alguna circunstancia similar, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida.
De los hechos narrados en la demanda, y de las pruebas obrantes en el expediente se tiene, que la pensión gracia fue reconocida a la señora Juana Mena de Machado, meses antes de que cumpliera el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada, y que dicha prestación fue reliquidada mediante Resolución N.° 25091 de 16 de diciembre de 2003, con efectos a partir del 6 de mayo de 2002, fecha en que se retiró de manera definitiva del servicio, sin que fuera procedente dicha reliquidación. A pesar de lo anterior, considera la Sala que los dineros que se le cancelaron a la demandada por dichas causas, fueron recibidos a título de buena fe, razón por la cual no hay lugar a su reembolso tal y como lo ordena el CPACA, en su artículo 164, ordinal 1, literal “c”, dado que la entidad demandante no demostró que ella utilizó documentación fraudulenta, para obtener el reconocimiento de la pensión o su reliquidación; por el contrario, lo que evidencia la Sala es que fue la Caja Nacional de Previsión Social, bajo su sano juicio que tuvo en cuenta los tiempos laborados al servicio del Ministerio de Educación Nacional y el Departamento del Chocó y con base en ellos le reconoció la pensión gracia. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.7.
COSTAS. En lo que respecta a la condena en costas, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado H. en sentencia del 22 de febrero de 202415, explicó que anteriormente venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que disponía que en toda sentencia el juez debía reconocer las costas cuando se encontraban demostradas en el proceso su causación, pero varió este criterio, dado que el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Según la modificación de la Ley 2080 de 2021, referente a la condena en costas, no encuentra el Tribunal que la parte demandante, vencida en este litigio, haya actuado sin fundamento legal, por tanto, no se condenará en costas En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia N.º 314 del 18 de septiembre del 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue leída y discutida en Sala conforme consta en el acta Nº 87 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado Radicación: 54001233300020140035201 (2662-2021), Consejero Ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado ( Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. M.L.