REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No.127 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300420200021401 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: SAIDY ROCIO RAMOS MATURANA ACCIONADO: ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA DE QUIBDÓ – ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada en contra de la Sentencia No. 100 del 30 de junio de 2022, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La señora SAIDY ROCIO RAMOS MATURANA, a través de apoderada judicial pidió i) que se declarara la nulidad de os actos administrativos negativo expresos HDFSA (ESELIQUI-345) del 29 de mayo de 2020, y recibido el 04 de junio de 2020; el HLIRV (oficio del 24 de junio de 2020 y recibido el 26 de junio de 2020, mediante los cuales se niega una reclamación administrativa. ii) Que, en consecuencia, se declarara la existencia de una relación laboral entre la demandante y la ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA DE QUIBDÓ durante el periodo comprendido entre el 01 de octubre de 2016 hasta el 31 de agosto de 2017.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a las accionadas al pago de las prestaciones sociales adeudadas tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, compensaciones, bonificaciones y demás derechos laborales. 1 El recurso fue admitido por esta Corporación mediante proveído interlocutorio del 12 de octubre de 2022.
Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro 1.1.2 Fundamentos fácticos La señora Saidy Rocio Ramos Maturana, estuvo vinculada a ESE Hospital Ismael Roldan Valencia, mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios, en virtud de un convenio administrativo realizado entre la ESE – Hospital Departamental San Francisco de Asís en Liquidación y la ESE – Hospital Local Ismael Roldan Valencia de Quibdó, contrato que fue ejecutado desde octubre del 2016 hasta agosto del 2017, como Enfermera Jefe.
Señala la parte actora, que durante la ejecución de los contratos ejercía de manera personal las labores pactadas, cumplía un horario, recibía órdenes y recomendaciones, de sus superiores o coordinadores del contrato y recibía el pago mensual de sus honorarios, desde el 01 de octubre de 2016, hasta febrero 28 de 2017 ($2.627.385) dela ESE HDSFA y desde marzo a agosto de 2017 ($2.778.460) por el último periodo contratado con la ESE – HLIRV en virtud de la sustitución patronal; configurándose así los elementos propios de una verdadera relación laboral. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: - Constitución Política: Artículos: 1°, 13°, 25°, 48°, 49°, 53°, 122° y 228°. - Ley 100 de 1993: Artículos: 1°, 194° y 195°. - Decreto Ley 3074 de 1968 “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto número 2400 de 1968”, artículo 2°. - Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de contratación de la Administración Pública”, artículo 32°. - Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”.
Luego de citar algunas normas y jurisprudencia relacionada en apoyo de sus pretensiones, la parte actora señala que se le vulneraron los principios y garantías constitucionales en especial el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Invoca como causal de nulidad la violación a la Constitución y a la Ley en tanto se transgreden las normas que regulan la vinculación del personal que ejerce funciones públicas, cuando se quiere esconder una realidad como es la de una relación laboral formal, bajo la figura del contrato de prestación de servicios. 1.2 Contestación de la demanda La entidad demandada ESE HOSPITAL SAN FRANCISO DE ASÍS DE QUIBDÓ EN LIQUIDACIÓN es su escrito de contestación de la demanda, se opuso a las pretensiones de la misma, argumentando que la demandante nunca tuvo vínculo directo con la entidad, sino que su vinculación era contractual con la ESE Hospital Local Ismael Roldan Valencia. Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro Expresó que el Hospital San Francisco de Asís no prestó sus servicios administrativos ni de salud, desde el 5 de junio de 2016, en tanto entró en proceso de liquidación, en razón a lo cual suscribió convenio interadministrativo con el Hospital Ismael Roldan Valencia que inició a regir el 01 de agosto de 2016 hasta el 31 de agosto de 2017.
Propuso como excepciones de mérito la FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA Y LA AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD. Por su parte la demandada ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA DE QUIBDÓ, en su escrito de contestación replicó cada uno de los hechos de la demanda. Respecto de las pretensiones de la demanda adujo que se opone a las mismas en tanto el acto administrativo del 04 de junio de 2020 emitido por ESE - HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA DE QUIBDÓ goza de presunción de legalidad toda vez que la relación contractual entre SAIDY ROCIO RAMOS MATURANA y la ESE estuvo regida bajo los lineamientos del contrato de prestación de servicios que contempla como válido la Ley 80 de 1993 en su art. 32.
Formuló como excepciones de mérito la LEGALIDAD DE LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS SUSCRITOS ENTRE EL DEMANDANTE Y ESE - HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA DE QUIBDÓ SEDE II, la LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEL 04 de junio de 2020, la IMPOSIBILIDAD DE COEXISTENCIA DE UN ACTO CON PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD COMO EL CONTENIDO EN LOS CONTRATOS DE PRESTACIONES SUSCRITOS Y DE UN CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO Y/O CONTRATO REALIDAD, la EXISTENCIA DE UN CONTRATO LEGAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS CON EL LLENO DE REQUISITOS QUE CONTEMPLA EL ART. 32 DE LA LEY 80 DE 1993, la IMPROCEDENCIA DE LA OBLIGACIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE UNA INEXISTENTE RELACIÓN LABORAL DE LOS CONCEPTOS ECONÓMICOS DERIVADOS DE ESTE, la OBLIGATORIEDAD Y NECESARIEDAD DEL TIPO DE CONTRATACIÓN UTILIZADO CON LA DEMANDANTE EN VIRTUD DE PERENTORIA E IMPERIOSA ORDEN GUBERNAMENTAL Y JUDICIAL, FALTA DE REQUISITOS NECESARIOS PARA PREDICAR EXISTENCIA DE UNA RELACIÓN LABORAL y la FALTA DE CAUSA.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia N° 100 del 30 de junio de 2022, proferida dentro del presente asunto, resolvió declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís de Quibdó – en Liquidación y conceder parcialmente las súplicas de la demanda respecto de la ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDO Para arribar a la anterior conclusión, el a quo señaló en el caso concreto, que: “En el presente asunto, encuentra el Despacho, que de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora SAIDY ROCIO RAMOS MATURANA y el HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA sede II de Quibdó, entre el 01 de octubre de 2016 y el 31 de Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro agosto de 2017, se evidencia la existencia de dos de los elementos de la relación laboral como son, por un lado, la prestación personal del servicio, en atención a que en efecto la demandante fue contratada (en forma directa) como enfermera, lo que implica que fue quien prestó el servicio; y, por otro, la remuneración por el trabajo cumplido, como quiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un valor con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, la suma de dinero que tenía derecho a devengar y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que en este caso le era pagada en forma mensual, según la suma acordada en cada contrato.
(…) En este caso en particular, el elemento subordinación, línea divisoria del contrato de prestación de servicios y la relación laboral invocada, se encuentra demostrado, puesto que existen evidencias claras y material probatorio suficiente que da cuenta de ello y que permite al Despacho afirmar que la labor realizada por la accionante dista mucho de ser independiente, y por el contrario, como se acreditó en el plenario debía someterse a un horario de trabajo y/o turnos de trabajo, sin posibilidad de modificación y solicitar permisos para ausentarse de su sitio de trabajo, lo cual se reafirma con las declaración rendida por la testigo.
(…) Se colige entonces, que las actividades desarrolladas por la accionante, revisten las características propias de un empleo de carácter permanente, pues su desempeño como Enfermera, consulta un proceso que se realiza a diario y cumpliendo funciones de vital importancia para la institución. Es indudable que las funciones que ésta desarrollaba, requerían de su permanencia en el sitio de trabajo, dado que las mismas se ejecutaba día a día y eran prestadas personalmente, lo que, unido a las pruebas documentales y testimoniales arrumadas al plenario, sirven para sostener igualmente, que estaba bajo continuada subordinación y dependencia. (…) Ahora bien, manifiesta la entidad demandada como argumento de defensa, que la justificación que tuvo para hacer uso de la figura legal del contrato de prestación de servicios, radicó en el carácter ocasional, extraordinario o accidental del convenio interadministrativo que suscribió con la E.S.E. HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASIS DE QUIBDO EN LIQUIDACIÓN. Al respecto, considera el Despacho, que la duración del convenio interadministrativo No. 01 de 2016 celebrado entre el HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS DE QUIBDO EN LIQUIDACIÓN y LA E.S.E. ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDO, no puede tomarse como el criterio imperante de la temporalidad de cada contrato de prestación de servicios que éste último decidió suscribir con la demandante; y por su parte, la urgencia en suscribir dicho convenio con el fin de garantizar la calidad y continuidad en la prestación del servicio de salud a los chocoanos debido a la imperiosa liquidación del Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS DE QUIBDO, tampoco puede tenerse como el criterio de la excepcionalidad de los referidos contratos de prestación de servicios, ni adoptarse como justificación de la adopción de la modalidad contractual en mención. (…) (…) En ese orden de ideas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues no hay duda de que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, en tanto desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de la entidad territorial, motivo por el cual estaba sujeto a subordinación y dependencia. ( ) En virtud de la línea jurisprudencial expuesta, a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales causadas durante el periodo laborado.
Para ello, el Despacho le ordenará al HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDO, pagar a la señora SAIDY ROCIO RAMOS MATURANA las correspondientes prestaciones sociales devengadas por los servidores de planta, para cuya base de liquidación deberá tener en cuenta el salario legalmente devengado por quienes desempeñaban el empleo de Enfermera, o uno de igual categoría (a menos de que sea inferior a los honorarios, evento en el que se tomarán estos), en proporción a cada período trabajado en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 01 de octubre de 2016 y el 31 de agosto de 2017.
(…)”. III. RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDO presentó oportunamente el recurso de apelación contra el fallo proferido en primera instancia, alegando que el contrato de prestación de servicios, debe dejar de verse como ilegal pues es una forma válida de vinculación por parte de las entidades públicas cuando las circunstancias y condiciones fácticas y legales lo determinen.
Manifiesta que el Convenio interadministrativo 001 del 2016, es la génesis de este contrato, en tanto habilitó la necesidad de atender de manera temporal a la población que quedaba desprotegido a causa de la intervención administrativa de que fue objeto el único hospital público de segundo nivel que cuenta el departamento del Chocó para su liquidación. Aduce también que no existe dentro del plenario la demostración ni siquiera a través de indicios de similitud con los empleados de planta; situación que no aparece porque los declarantes no lo mencionan, tampoco aportan el manual de funciones en los que señalen la similitud de las actividades contratadas con las de las demás enfermeras de la planta, como la única forma de probar realmente esa similitud de acuerdo con la jurisprudencia, (no basta con la simple conjetura que lace la Sra. Juez de que el cargo de enfermera es inherente al funcionamiento de un hospital.
Que tampoco resultó probado con pruebas documentales que así lo corroboren que la demandante debía someterse a horarios y turnos de trabajo y solicitar Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro permisos cuando se ausentaba del sitio donde prestaban sus servicios, pues según afirmó la primera instancia, las declaraciones recibidas ratificaban tal hecho; pero no se adjuntan las respectivas pruebas documentales.
Expresa que hay evidentes contradicciones entre lo dicho por la declarante y la interpretación dada por la señora Jueza, ya que lo expresado no evidencia el elemento de la subordinación. Además, la sola prueba testimonial no es suficiente para la demostración de ese elemento conforme lo ha dicho la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Concluye manifestando que: “Así las cosas, considero respetuosamente que no le asiste la razón al despacho en sus motivaciones para determinar la existencia de un contrato realidad y declarar la nulidad del acto que negó su reconocimiento por lo siguiente: a. No se cumple con la exigencia del Consejo de Estado en el sentido de acreditar documentalmente la existencia de la obligatoriedad de la demandante de cumplir un horario ni mucho menos la existencia de algún requerimiento o sanción por su incumplimiento, ya que el único material existente en el proceso es la consideración subjetiva de esa obligatoriedad por parte de dos testigos que además están también reclamando la existencia del contrato realidad frente a la demandada, considerado insuficiente por el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa b. No aparece en el expediente ninguna prueba, ni siquiera un indicio, de que la parte demandante hubiera demostrado la similitud necesaria que permita asegurar con certeza que las funciones contratadas con la demandante hayan sido desempeñadas por algún empleado del Hospital Ismael Roldán Valencia en su calidad de demandado, lo que tal como se ha advertido, sería imposible dado la disimilitud en el ejercicio de ambas entidades por su distinto nivel de atención. c. Se probó que las labores desarrolladas por la demandante fueron adelantadas en las instalaciones de la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís en Liquidación, para la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís en Liquidación y dentro del giro ordinario de la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís en Liquidación y con elementos de trabajo de la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís en Liquidación, y nunca en las instalaciones de la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, ni para la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, ni con elementos de trabajo de la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, siendo ambas instituciones de distinto nivel de complejidad y por tanto con distintos operaciones clínicas a realizar (la planta de mi representado carece de servicio de hospitalización, de cirugía y de atención de especialidades médicas, por ejemplo). d. El Consejo de Estado ha determinado reiteradamente, como se anotó y se puede comprobar con las copias de las sentencias anexas a este escrito, que no es suficiente la declaración de testigos para deducir la Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro existencia de una subordinación y se requiere la comprobación de lo declarado con los soportes documentales que así lo ratifiquen e. La errada deducción de la inherencia de las actividades encontrada por el despacho, se cae de su peso al comprobar que las funciones contratadas con la demandante no corresponden al giro ordinario de la función misional de mi representado, pues aquella cumplía actos propios de una institución de segundo nivel de complejidad que requiere de mayor calificación que las ejercidas para una institución de primer nivel de complejidad que no cuenta dentro de sus servicios, los ofrecidos por una enfermera jefe para atención de actividades en un segunda nivel de complejidad como ocurrió en este caso.” Solicitó finamente, se revoque la sentencia proferida.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 La competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.2 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso3, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 4.2 Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, consiste en establecer: ¿Si entre la señora SAIDY ROCIO RAMOS MATURANA y la ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDÓ, se configuraron los elementos propios de una relación laboral, durante el tiempo que estuvo vinculada a dicha entidad a través de órdenes de prestación de servicios, esto es, entre el 01 de octubre de 2016 y el 31 de agosto de 2017, o si por el contrario, la relación laboral entre las partes obedeció a lo regulado en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Para absolver el anterior problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes acápites: (i) Marco normativo y jurisprudencial – el contrato realidad y el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral; y (ii) análisis del caso concreto a partir de lo probado en el proceso. 4.3 Marco normativo y jurisprudencial El contrato realidad y el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral De conformidad con lo expuesto en los artículos 122 y 125 de la Constitución Política, existen tres formas de vinculación con una entidad pública.
La primera de ellas, se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a 2 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 3 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro los denominados empleados públicos; la segunda, por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, vinculación que ha sido considerada como una relación de naturaleza contractual con el Estado.
En cuanto a la vinculación con el Estado a través de prestación de servicios, la Ley 80 de 1995 articulo 32 núm. 3° dispone, que: “(…) Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”.
La jurisprudencia del órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo, ha precisado las características de dicha forma de vinculación, así: “El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad.
La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitado por el plazo y la realización de la labor. La vigencia del contrato es temporal. Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual.
La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica”4. Por su parte, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, prohíbe la celebración de esta clase de contratos para el desempeño de funciones permanentes y ordena la creación de cargos en estos eventos. La Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, determinó la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, y luego de definir sus características y establecer las diferencias con el contrato de trabajo señaló que el ejercicio de tal potestad se ajusta a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no lo utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente5.
El Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que cuando se trata de una relación laboral, se acrediten fehacientemente los tres elementos que le son propios, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosa Administrativa. Sección Segunda. Subsección A. C.P. Alfonso Vargas Rincón. Radicación No 68001-23-15-000-2000-03151- 01(1043-08). 5 Corte Constitucional.
Sentencia C-154 de 1997. Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara. Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador6 y especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público.
Siguiendo esta línea de razonamiento, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia de unificación jurisprudencial de fecha del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE-S2-2021, precisó las circunstancias que permiten determinar la existencia del contrato realidad y fijó las siguientes reglas de unificación: “167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. (…)”. 4.4 Caso concreto De acuerdo al análisis efectuado a los medios de prueba obrantes en el expediente, la Sala encuentra acreditada las siguientes situaciones fácticas relevantes: La señora Saidy Rocio Ramos Maturana, demostró que estuvo vinculada con la entidad accionada ESE Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó, entre el 01 de octubre de 2016 al 31 de agosto de 2017, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, suscritos con la finalidad de desempeñar labores profesionales como Enfermera Jefe.
Se advierten en el plenario los siguientes contratos: CONTRATO FECHA DE INICIO DURACION FECHA DE TERMINACION PRORROGA 447 del 01 de octubre de 2016 01 de octubre de 2016 3 meses 31 de diciembre de 2017 029 de 01 de enero de 2017 01 de enero de 2017 1 mes 31 de enero de 2017 6 Ver, entre otras, Consejo de Estado.
Sección Segunda - Subsección A. Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 2776-05. Consejero Ponente Dr. Jaime Moreno García; Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 1694-07. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencias de 31 de Julio de 2008. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia de 14 de agosto de 2008.
Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro 646 del 01 de febrero de 2017 01 de febrero de 2017 1 mes 28 de febrero de 2017 814 del 01 de marzo de 2017 01 de marzo de 2017 2 meses 30 de abril de 2017 1219 del 02 de mayo de 2017 02 de mayo de 2017 3 meses 30 de julio de 2017 1515 del 01 de agosto de 2017 01 de agosto de 2017 1 mes 30 de agosto de 2017 Mediante reclamación administrativa remitida a través de mensaje de buzón electrónico remitido el día 27 de mayo de 2020, (fls 80 a 95 del expediente digitalizado anexo 49), la parte accionante solicitó ante la entidad demandada Hospital Local Ismael Roldan Valencia, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas con ocasión de la relación laboral existente entre el 01 de octubre de 2016 al 31 de agosto de 2017.
Solicitud ante la cual la entidad demandada emitió respuesta por medio de oficio del 24 de junio de 2020, suscrito por la Gerente de la entidad, negando lo solicitado, para lo cual argumentó que la entidad suscribió Convenio Interadministrativo N° 01 para la operación de las instalaciones del Hospital Departamental San Francisco de Asís, para la prestación de los servicios de salud por un término inicial desde el 01 de agosto de 2016 al 30 de abril de 2017, término adicionado mediante otrosí hasta el 30 de agosto de 2017.
Que, dado que el hospital no contaba con personal suficiente en su planta de empleos, hizo uso de las prerrogativas legales y jurisprudenciales para la contratación de personal, tanto en el área médica asistencial como en la administrativa, para que prestaran sus servicios durante la operación de los servicios asumidos en el convenio.
Que la peticionaria, en ese contexto fue contratada por la ESE HLIRV Sede II como Enfermera, relación enmarcada bajo una relación de coordinación entre el contratista y la administración. En virtud de los cual no se le adeuda honorarios pues los mismos le fueron cancelados. (fls 102 a 105 del expediente digitalizado anexo 49) Se adjuntó cuadro de turnos de enfermeras de urgencias (fls 120 a 206 del expediente digitalizado anexo 49) Se recepcionó el testimonio de la señora KAREN STELLA ARAQUE RODRIGUEZ, en la audiencia de pruebas celebrada el 18 de febrero de 2020, quien declaró en forma general sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que el accionante prestó sus servicios en la entidad accionada.
Al respecto, dijo la declarante que laboró junto con la señora Ramos Maturana, en las instalaciones del Hospital San Francisco de Asís en Liquidación, donde ambas se desempeñaban como Enfermeras Jefe en el servicio de urgencias, desde octubre de 2016 hasta el año 2017. Que hacían turnos de 12 horas entre las 7:00 am y las 7:00 pm, y de 7:00 pm a las 7:00 am, contando con un día de descanso hasta completar 192 horas mensuales.
Que si debían desplazarse a algún lugar o pedir permiso debían solicitarlo por escrito a los coordinadores de la institución a talento humano. Que los horarios eran previamente fijados a través de cuadros de turno y que el Hospital era operado por el Hospital Ismael Roldan Valencia. (audio). Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro Así las cosas, la Sala procederá a efectuar el análisis de cada uno de los elementos de la relación laboral como presupuesto necesario para declarar la existencia del contrato realidad: - Prestación personal del servicio Conforme la valoración probatoria efectuada en este asunto, se encuentra acreditado que la señora Saidy Rocio Ramos Maturana prestó de manera personal sus servicios, realizando actividades profesionales como Enfermera Jefe en la Sede II del Hospital Ismael Roldan Valencia, durante el periodo comprendido entre el 01 de octubre de 2016 al 31 de agosto de 2017; actividades profesionales de las que se desprende que estaba obligada a ejecutar la labor en forma directa y no por interpuesta persona, tal como se extrae de los contratos de prestación de servicios obrantes en el expediente.
Igualmente, se pudo corroborar que la ejecución de las labores pactadas, se realizó en favor de la entidad accionada ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA, no obstante que, para la época, la misma operaba los servicios de salud de la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN. Por lo que la Sala considera que este primer elemento de la relación laboral se encuentra demostrado. - La remuneración o pago En lo que tiene que ver con el segundo elemento de la relación laboral, la Sala lo considera suficientemente acreditado con base en los honorarios pactados en los diferentes contratos de prestación de servicios allegados al plenario en los cuales se advierte las respectivas sumas pactadas por tales conceptos. - La subordinación o dependencia Para probar este componente, el cual es característico de las relaciones laborales, obran en el plenario los contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad demandada, de los cuales se analizará principalmente las obligaciones pactadas y el contexto en que se efectuó la contratación. La Sala analizará si en las obligaciones que debía cumplir la contratista, está ínsito o no el elemento de la subordinación o dependencia o si por el contrario se trataba de un elemento de coordinación de actividades, propia de los contratos de prestación de servicios regulado en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Pues bien, en los contratos relacionados en el cuadro anterior, se pactaron entre otras, las siguientes obligaciones comunes a cargo de la contratista, quien, cabe resaltar, fue contratada para desempeñar labores como Enfermera Jefe, oficio este, que conforme postura jurisprudencial del máximo órgano de lo contencioso administrativo reiterada, dada la naturaleza de las funciones que conlleva, permite deducir la subordinación en su ejercicio.
Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro En este contexto vale la pena resaltar que el Consejo de Estado ha reiterado en su jurisprudencia que sobre la labor que ejercen las enfermeras pesa una presunción de subordinación. Al respecto reiteró la Corporación que: “(…) La presunción de subordinación en el caso de las enfermeras.
Para efectos de resolver el caso concreto, hay que realizar algunas consideraciones sobre la forma en que se ejerce la profesión de enfermería. En sentencia de 3 de junio de 2010, esta Corporación señaló lo siguiente: "La labor de Enfermera Jefe no puede considerarse prestada de forma autónoma porque esta no puede definir en qué lugar presta sus servicios ni en que horario, es más, su labor de coordinación de las demás enfermeras y la obligación de suministro de medicación y vigilancia de los pacientes no puede ser suspendida sino por justa causa, previamente informada, pues pondría en riesgo la prestación del servicio de salud, o sea, que existe una relación de subordinación. En otras palabras, como ya lo ha señalado esta Corporación dada la naturaleza de las funciones se puede deducir la existencia de una prestación de servicios de forma subordinada amparable bajo la primacía de la realidad frente a las formas. [9]".
Como se desprende de lo anterior, se ha considerado que la labor de enfermera no puede desempeñarse de forma autónoma, ya que quienes ejercen dicha profesión no pueden definir ni el lugar ni el horario en que prestan sus servicios. Además de lo anterior, la actividad que desarrollan no se puede suspender sin justificación pues se pone en riesgo la prestación del servicio de salud.
Adicionalmente, se debe tener en consideración que en términos generales le corresponde a los médicos dictar las directrices y órdenes respecto de los cuidados especiales que requiere cada paciente, así como establecer condiciones respecto de cómo asistirlos en todo procedimiento médico y cómo se debe realizar el control de los pacientes en los centros de salud.
Lo anterior implica que la relación entre médicos y enfermeras por lo general va más allá de la simple coordinación y pasa a ser de subordinación. Lo expuesto no impide que en determinados casos éstas puedan actuar de manera independiente puesto que se pueden presentar excepciones. Sin embargo, la regla general es la de la subordinación, por lo que ésta se debe presumir.
En consecuencia, le corresponderá a las entidades demandadas desvirtuar dicha presunción. (…)”7 7 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA. SUBSECCION "A". Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil dieciséis (2016). Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro Así, se pudo advertir que en las órdenes de prestación de servicios suscritas entre las partes se consignó: “CLAUSULA PRIMERA: OBJETO: El objeto del presente contrato es LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS COMO ENFERMERA DE LA ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA SEDE II.
CLAUSULA TERCERA: ACTIVIDADES DEL CONTRATISTA: Sin perjuicio de las demás obligaciones que emanen de la ley o del presente contrato EL CONTRATISTA esta especialmente obligado a: 1) Mantener actualizado al personal de enfermería, socialización de protocolos, aplicación y verificación de los mismos. 2) Hacerle el seguimiento al personal de enfermería intra y extra hospitalaria, en cuanto al desempeño y aplicación de procesos, a fin de que cumplan con el objeto contractual, y a los protocolos procesos y procedimientos institucionales. 3) Coordinar, supervisar y evaluar las actividades ejecutadas en el área por el personal a cargo con el fin de consolidar la calidad de la atención del paciente 4) Gestionar las actividades de enfermería en promoción y prevención, ambulatorias y externas, urgentes y hospitalarias 5) asegurar el recurso humano suficiente y adecuado para la prestación del servicio, mediante la elaboración de los cuadros de turno del personal asignado y la gestión oportuna de las novedades presentadas durante el desarrollo de su labor 6) realizar propias del servicio de urgencia, principalmente las relacionadas con el triaje, procedimientos, evolución de pacientes y entrega de turnos. 7) gestionar oportuna y adecuadamente el recurso físico en equipamiento e insumos médico quirúrgicos necesarios para la prestación del servicio en el área asignada (…) 13) chequear historias clínicas y dar cumplimiento a órdenes médicas a nivel intrahospitalarios según procesos y procedimientos institucionales.
(…)” Por otra parte, observa la Sala de Decisión que se allegó también al plenario el Convenio Administrativo No. 01 del 28 de julio 2016 suscrito entre la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN como contratante y la ESE HOSPITAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA como operador, el cual tenía por objeto la operación de los bienes muebles e inmuebles entregados al operador por el Hospital para garantizar la prestación de los servicios de salud a la comunidad, acordes con las necesidades del Departamento del Chocó, y un plazo de nueve meses entre el 1 de agosto de 2016 a 30 de abril de 2017, prorrogable conforme lo establecido en la cláusula 35 del convenio; y, el Otrosi No. 1 al convenio administrativo 01 de 2016, del 28 de abril de 2017 mediante el cual se prorroga la vigencia de ejecución en tres meses, para un total de 12 meses, hasta el 31 de julio de 2017.
Y otrosí No. 2 del 28 de julio de 2017, mediante el cual se prorroga la vigencia de ejecución por un mes más hasta el 31 de agosto de 2017. (fls. 224 al 229, 234 a 247). Se tiene que dicho convenio fue suscrito en virtud de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS. También se aportó oficio del 31 de agosto de 2017, suscrito por el Gerente de la ESE Hospital Local Ismael Roldan Valencia, la entidad notificó el cierre de la Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro Sede II, lugar donde operaban los servicios de salud de mediana complejidad de la ESE Hospital San Francisco de Asís Liquidada.8 Del análisis realizado a los medios probatorios obrantes en el proceso, para la Sala es claro que a pesar de que la ejecución de las actividades profesionales pactadas fueron realizadas en las instalaciones del Hospital San Francisco de Asís en liquidación, que para la época de los hechos era operado por el Hospital Local Ismael Roldan Valencia; esto no desvirtúa la existencia del contrato de trabajo entre la accionante Saidy Rocio Ramos Maturana y la entidad pública hoy accionada ESE Hospital Ismael Roldan Valencia, puesto que resultó acreditado que durante la ejecución del contrato se presentaron los tres elementos propios de la relación laboral, tal como lo argumentó la Jueza de primera instancia. Es así como de la sucesión ininterrumpida de los contratos pactados entre octubre de 2016 y agosto de 2017, sin solución de continuidad, se revela una prestación de servicios permanente y estable, incompatible con la naturaleza temporal y autónoma de los contratos de prestación de servicios.
Esta continuidad contractual, lejos de responder a necesidades puntuales, denota una vinculación estructural y sostenida en el tiempo. Por otra parte, de los cuadros de turno aportados por la actora y de la declaración rendida por la testigo Araque Rodríguez, se desprende con claridad la dependencia funcional o subordinación a la que estaba sometida la contratista, en tanto evidencian la obligatoriedad de la jornadas fijas laborales o turnos y la exigencia de autorizaciones para permisos etc.
En consecuencia, para la Sala, las pruebas analizadas permiten concluir que la relación entre la señora Ramos Maturana y la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia trascendió el plano meramente contractual, para ubicarse en el ámbito del contrato realidad. Por último, frente al argumento del recurrente según el cual el Convenio Interadministrativo N.º 01 de 2016, suscrito entre los dos centros hospitalarios, implicaba que los contratos debían tener una duración limitada en el tiempo, la Sala considera lo siguiente: en primer lugar, del análisis de las cláusulas contractuales que rigieron la prestación del servicio como Enfermera Jefe por parte de la señora Ramos Maturana, no se desprende ninguna estipulación expresa sobre la temporalidad de la vinculación. En consecuencia, dicho convenio no permite, por sí solo, desvirtuar la existencia de una relación laboral durante la ejecución de los contratos.
Adicionalmente, se resalta que el Hospital Ismael Roldán Valencia contaba con plena autonomía administrativa, técnica y financiera para cumplir con el objeto del convenio, lo que le otorgaba independencia para vincular al personal requerido, conforme a las necesidades del servicio y la naturaleza de las funciones a desarrollar. En consonancia con lo expuesto, no le asiste razón a la parte recurrente en cuanto a que dentro del presente asunto la parte actora no cumplió con la carga probatoria de acreditar la existencia de los elementos que deben estar presentes en una relación laboral, pues tal como se dijo dentro del sub judice 8 Fl. 320 y 321 del expediente digitalizado Samai.
Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro resultó acreditada la existencia de los tres elementos propios de la relación laboral. De acuerdo con lo expuesto, se impone para la Sala CONFIRMAR la sentencia No. 100 del 30 de junio de 2022, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda, en atención a las consideraciones. 4.5 Costas y agencias en derecho Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20119.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia No. 100 del 30 de junio de 2022, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda, de acuerdo con lo explicado en la parte considerativa del presente fallo.
SEGUNDO: Sin CONDENA en costas. 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 27001333300420200021401 Medio de control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Accionante: Saidy Rocío Ramos Maturana Accionado: Ese Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó – otro TERCERO: En firme la presente decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado Electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado Electrónicamente) (En permiso ) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.