REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No.128 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES ACCIONADO: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia No. 169 del 26 de septiembre de 2022, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que negó las suplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La señora SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES, a través de apoderado judicial pidió i) que se declarara la nulidad del Oficio N° S-2019- 038868/ASJURARSAN-1.5 del 21 de octubre de 2019, expedido por el Jefe del Área de Sanidad Chocó, mediante el cual se niega el reconocimiento y existencia de la relación laboral con la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional en el tiempo comprendido entre el 31 de agosto de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2018, ii) que en consecuencia, se declarara la existencia de una relación laboral entre el demandante y la POLICIA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD durante dicho lapso.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la accionada al pago de las prestaciones sociales adeudadas tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, compensaciones, bonificaciones y demás derechos laborales. 1 El recurso fue admitido por esta Corporación mediante proveído interlocutorio Nro. 034 del 27 de enero de 2023.
RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó 1.1.2 Fundamentos fácticos La señora Samira Herminda Rueda Valoyes, estuvo vinculada a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL – CHOCÓ mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios durante el tiempo comprendido entre el 31 de agosto de 2009 a 31 de diciembre de 2018 inicialmente como Tecnóloga Ambiental y luego como Ingeniera Ambiental.
Señala la parte actora que durante la ejecución de los contratos ejercía de manera personal las labores pactadas, cumplía un horario, recibía órdenes y recomendaciones, memorandos por parte del jefe del área de sanidad y del supervisor del contrato y recibía el pago mensual de sus honorarios, configurándose así los elementos propios de una relación laboral.
Que, el 24 de septiembre de 2019 presentó reclamación administrativa ante Sanidad de la Policía Nacional a fin de obtener el pago de las acreencias laborales adeudadas por concepto de prestaciones sociales y seguridad social, reclamación que fue denegada por la entidad. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: - Constitución Política de Colombia artículos 53. - Código Laboral Colombiano artículos 23 y 65 Luego de citar algunas normas y jurisprudencia relacionadas en apoyo de sus pretensiones, la parte actora señala que se le vulneraron los principios y garantías constitucionales en especial el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
Invoca como causal de nulidad la violación a la Constitución y a la Ley y la falsa motivación del acto administrativo demandado. 1.2 Contestación de la demanda La entidad demandada contestó el líbelo en su oportunidad expresando que se opone a las pretensiones de la demanda por carecer de asideros jurídicos. Que los contratos evidencian la no vinculación laboral en razón a su no continuidad e incluso a la sobreposición de uno con otro.
Formula como excepciones la inexistencia del acto administrativo, inexistencia de una relación laboral, terminación legal del contrato, falta de causa para demandar, inexistencia de obligación de pago. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. 169 del 26 de septiembre de 2022 proferida dentro del presente asunto, resolvió negar las suplicas de la demanda.
Para arribar a la anterior conclusión, el a quo señaló en el caso concreto, que: RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó “(…) En suma, del acervo probatorio obrante en el proceso, se tiene que la señora SAMIRA RUEDA VALOYES se limitó única y exclusivamente a acreditar que suscribió unos contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, sin que de éstos pueda establecerse las condiciones o circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ejecutó las obligaciones contractuales pactadas, que den cuenta de la presencia del elemento esencial de la subordinación. (…) De manera que, no siendo suficientes entonces los elementos de prueba referenciados en este asunto, para demostrar todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral a contrario de la contractual, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y habrán de declararse probadas las excepciones de inexistencia de relación laboral e inexistencia de obligación de pago, propuestas por la entidad demandada Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, y como consecuencia de ello, negar las súplicas de la demanda.”.
III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó oportunamente el recurso de apelación, del cual se citan algunos apartes, así: “…resulta indudable que el despacho no realizo una razonable valoración probatoria, pues no evaluó de forma integral todas las pruebas obrantes al plenario, de tal forma que sorprende se reprenda una “orfandad probatoria” porque a su vista esta parte pretendió demostrar el elemento de subordinación, solo a través de testimonios, cuando en la realidad, con la demanda se aportaron pruebas documentales, con vocación de demostrar la configuración de dicho elemento en la relación contractual que mantuvo señora Samira Rueda Valoyes con la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD.
(…) Ahora bien, es de destacar que, en asuntos como el presente y en concordancia con el artículo 61 del CPTSS, el juez no está sujeto a tarifa legal probatoria, luego entonces se reprocha que el despacho en la sentencia recurrida, relate y manifieste tener claro, aspectos puntualizados en los testimonios de LESTY PATRICIA ARIAS SALGUEDO, LUZ ESTHER CABEZAS WECHECK y YASIRA MOSQUERA PALACIOS, (Testimonios a los cuales se le otorgo valor probatorio a pesar de la tacha presentada por la parte demandada), aspectos como el cumplimiento de horario por parte de la señora SAMIRA RUEDA, la continuidad en la relación contractual, la asignación de un puesto de trabajo, las solicitudes de permiso para ausentarse entre otros, que bien pudieron conducir al juez a formar su convencimiento sobre la existencia del elemento de la subordinación en la relación contractual que mantuvo señora SAMIRA RUEDA VALOYES con la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD; no obstante a tener dicha claridad, el despacho finalmente decida no dar acreditado dicho elemento por considerarlos insuficientes, sin justificar el porque los RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó testimonios no le brindaron la certeza que necesitaba, para darles pleno valor probatorio, o considerarlos suficientes.” Solicita finamente, se revoque la sentencia proferida.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 La competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.2 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso3, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 4.2 Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, consiste en establecer: Si entre la señora SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES y la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD se configuraron los elementos propios de una relación laboral, durante el tiempo que estuvo vinculada a dicha entidad a través de órdenes de prestación de servicios, esto es, entre el 31 de agosto de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2018, o si por el contrario, la relación laboral entre las partes obedeció a lo regulado en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Para absolver el anterior problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes acápites: (i) Marco normativo y jurisprudencial – el contrato realidad y el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral; y (ii) análisis del caso concreto a partir de lo probado en el proceso. 4.3 Marco normativo y jurisprudencial El contrato realidad y el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral De conformidad con lo expuesto en los artículos 122 y 125 de la Constitución Política, existen tres formas de vinculación con una entidad pública.
La primera de ellas, se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda, por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, vinculación que ha sido considerada como una relación de naturaleza contractual con el Estado.
En cuanto a la vinculación con el Estado a través de prestación de servicios, la Ley 80 de 1995 articulo 32 núm. 3° dispone, que: 2 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 3 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó “(…) Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. La jurisprudencia del órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo, ha precisado las características de dicha forma de vinculación, así: “El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitado por el plazo y la realización de la labor.
La vigencia del contrato es temporal. Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica”4. Por su parte, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, prohíbe la celebración de esta clase de contratos para el desempeño de funciones permanentes y ordena la creación de cargos en estos eventos.
La Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, determinó la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, y luego de definir sus características y establecer las diferencias con el contrato de trabajo señaló, que el ejercicio de tal potestad se ajusta a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no lo utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente5.
El Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que cuando se trata de una relación laboral, se acrediten fehacientemente los tres elementos que le son propios, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador6 y especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público.
Siguiendo esta línea de razonamiento, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia de unificación jurisprudencial de fecha del 9 de septiembre de 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosa Administrativa. Sección Segunda. Subsección A. C.P. Alfonso Vargas Rincón. Radicación No 68001-23-15-000-2000-03151- 01(1043-08). 5 Corte Constitucional.
Sentencia C-154 de 1997. Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara. 6 Ver, entre otras, Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección A. Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 2776-05. Consejero Ponente Dr. Jaime Moreno García; Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 1694-07. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencias de 31 de Julio de 2008. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia de 14 de agosto de 2008. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó 2021, SUJ-025-CE-S2-2021, precisó las circunstancias que permiten determinar la existencia del contrato realidad y fijó las siguientes reglas de unificación: “167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. (…)”. 4.4 Caso concreto De acuerdo al análisis probatorio efectuado, la Sala encuentra acreditada las siguientes situaciones fácticas relevantes: La señora Samira Herminda Rueda Valoyes, demostró que estuvo vinculada con la entidad accionada Policía Nacional Chocó - área de sanidad, entre el 31 de agosto de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2018, a través de contratos de prestación de servicios, con la finalidad de desempeñar labores profesionales como Tecnóloga Ambiental inicialmente y luego como Ingeniera Ambiental, en el área de sanidad de la Policía Nacional.
Se advierten en el plenario los siguientes contratos y actas de liquidación allegados como antecedentes administrativos: CONTRATO FECHA DE INICIO DURACION FECHA DE TERMINACION PRORROGA 4-7-20052- 09 del 31 de agosto de 2009 31 de agosto de 2009 6 meses 28 de febrero 2010 24-7-20011- 10 del 23 de marzo de 2010 Modificado N° 001 de 2010 23 de marzo de 2010 7 meses 31 de octubre de 2010 24-7-20069- 10 del 26 de octubre de 2010, Modificado por el acta N° 128 del 29 de abril de 2011 01 de noviembre de 2010 12 meses 29 de abril de 2011 24-7-20018- 11 del 29 abril de 2011 29 de abril de 2011 6 meses 30 de septiembre de 2011 24-7-20056- 11 del 31 de octubre de 2011 4 meses 11 de febrero de RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó 31 de octubre de 2011, modificado por el acta de terminación N° 047 del 11 de febrero 2012 2012 24-7-20014- 12 del 30 de abril de 2012 30 de abril de 2012 6 meses 31 de octubre de 2012 24-7-20082- 12 del 27 de noviembre de 2012 27 de noviembre de 2012 6 meses y 12 días 12 de junio de 2013 24-7-20035- 13 del 16 de julio de 2013 17 de julio de 2013 8 meses y 15 días 31 de marzo de 2014 24-7-20023- 14 del 01 de abril de 2014 01 de abril de 2014 8 meses 30 de noviembre de 2014 24-7-20098- 14 del 03 de diciembre de 2014 03 de diciembre de 2014 8 meses y 28 días 30 de agosto de 2015 24-7-20077- 15 15 de septiembre de 2015 7 meses y 15 días 30 de abril de 2016 24-7-20121- 16 01 de diciembre de 2016 6 meses 30 de mayo de 2017 24-7-20037- 17 del 15 junio de 2017 15 de junio de 2017 7 meses 15 de diciembre de 2017 24-7-20122- 17 del 13 de diciembre de 2017, modificado por actas de suspensión y reinicio.
Iniciado el 18 de diciembre de 2017. Suspendido temporalmente entre el 06 de agosto de 2018 a 15 de noviembre de 2018. Reiniciado el 16 de noviembre de 2018 9 meses y 13 días inicialmente. Suspensión por 101 días calendario 31 de diciembre de 2018 Mediante derecho de petición radicado el 24 de septiembre de 2019 (fl 16 a 19 del expediente digitalizado), la parte accionante solicitó ante la entidad demandada Policía Nacional, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas con ocasión de la relación laboral existente entre el 31 de agosto de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2018, petición ampliada el día 04 de octubre de 2019 (fl. 20 del expediente digitalizado).
Por oficio N° S-2019-238868 /ASJUR –ARSAN-1.5 del 21 de octubre de 2019, el Jefe de Área de Sanidad Chocó, resuelve negativamente las solicitudes elevadas por la accionante a través de apoderado, manifestando que a la señora SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES no le asiste derecho a reconocimiento de prestaciones sociales en virtud de que no existe una relación laboral con la entidad sino una relación contractual regulada por la Ley 80 de 1993 (fls. 21 a 22 del expediente digitalizado).
Se recepcionaron los testimonios de las señoras LESTY PATRICIA ARIAS SALGUERO, LUZ ESTER CABEZA WECHEX y YASIRA MOSQUERA PALACIOS, en la audiencia celebrada el 29 de julio de 2022, quienes manifestaron conocer a la accionante pues laboraron como compañeras de trabajo para la entidad demandada, y que saben que la misma cumplía un horario laboral de lunes a viernes de 8:00 am a 12:00 y de 2:00 a 6:00pm e incluso los fines de semana.
Manifestó al respecto la señora LESTY PATRICIA ARIAS SALGUERO que trabajó en la Policía desde el año 2010, que conoció a “Samira” allí, que hacían jornadas juntas, como parte del grupo asistencial del área de sanidad, a veces hacían salidas juntas, que a ella le correspondía hacer monitoreo ambiental y RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó ver cómo estaban las estaciones de policía, los alimentos y el tema de roedores, desde la parte ambiental que ella manejaba.
Cumplían horario de trabajo juntas de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., aunque a veces salían más tarde dependiendo de lo que cada una tenía en su agenda mensual. Ella tenía una oficina y compartía ese espacio con la psicóloga. El puesto de trabajo de la señora Samira era en el Área de Sanidad, en la última oficina, llegando al baño. Cuando llegaron al área de sanidad, le correspondía utilizar uniforme, suministrado por el área de sanidad, y recuerda que le molestaba usarlo porque el color no le gustaba.
La entidad les daba una dotación (uniforme, computadores, etc.) que debían devolver porque eran de la institución. La señora Samira tuvo varios superiores inmediatos, y para la época en que trabajaban juntas, su superior era el jefe asistencial. En cuanto al cumplimiento del horario, se manejaba una agenda mensual y si pedían permiso, debían luego pagar las horas para poder cumplir las 190 horas pactadas con la institución para el cumplimiento de las horas mensuales.
Un uniformado verificaba diariamente el cumplimiento del horario de trabajo y hacía rondas para asegurarse de ello. En el mismo sentido, los testimonios de las señoras LUZ ESTER CABEZA WECHEX y YASIRA MOSQUERA PALACIOS (escuchar audio). Así las cosas, la Sala procederá a efectuar el análisis de cada uno de los elementos de la relación laboral como presupuesto necesario para declarar la existencia del contrato realidad: - Prestación personal del servicio Conforme la valoración probatoria efectuada en este asunto, se encuentra acreditado que la señora Samira Herminda Rueda Valoyes prestó de manera personal sus servicios, realizando actividades profesionales en el área de sanidad de la Policía Nacional Chocó, inicialmente como Tecnóloga Ambiental y posteriormente como Ingeniera Ambiental, durante el periodo comprendido entre el 31 de agosto de 2009 al 31 de diciembre de 2018; actividades profesionales de las que se desprende que estaba obligada a ejecutar la labor en forma directa y no por interpuesta persona, tal como se extrae de los contratos de prestación de servicios obrantes en el expediente; por lo que la Sala considera que este elemento se encuentra demostrado. - La remuneración o pago En lo que tiene que ver con el segundo elemento de la relación laboral, la Sala lo considera suficientemente acreditado con base en los honorarios pactados en los diferentes contratos de prestación de servicios y las respectivas actas de liquidación de los mismos aportados al proceso.
RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó - La subordinación o dependencia Para probar este componente, el cual es característico de las relaciones laborales, obran en el plenario los contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad demandada, de los cuales se analizará principalmente las obligaciones pactadas.
Por lo tanto, la Sala analizará si en las obligaciones que debía cumplir la contratista, está ínsito o no el elemento de la subordinación o dependencia o si por el contrario se trataba de coordinación de actividades propias de los contratos de prestación de servicios regulado en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Pues bien, en los contratos relacionados en el cuadro anterior, se pactaron entre otras, las siguientes obligaciones comunes a cargo de la contratista, a saber: En los contratos que suscribió como Tecnóloga Ambiental se consignó: “CLAUSULA PRIMERA: OBJETO: La CONTRATISTA se compromete con la POLICÍA NACIONAL - DEPARTAMENTO DE POLICÍA CHOCÓ – AREA DE SANIDAD a prestar sus servicios profesionales como TECNÓLOGO AMBIENTAL PARA EL ÁREA DE SANIDAD para el desarrollo de las actividades descritas en la justificación hecha por parte de la Dependencia que requiere los servicios, en los formatos establecidos para tal fin, los cuales forman parte integral del presente contrato con oportunidad, eficiencia y eficacia en EL DEPARTAMENTO DE POLICÍA CHOCÓ – ÁREA DE SANIDAD, en las condiciones que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación establecida.
CLAUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: La contratista se obliga a 1) Contribuir con el desarrollo del establecimiento de sanidad policial donde preste sus servicios revisando y mejorando los procesos a fin de ofrecer un servicio eficiente y de calidad a los usuarios 2) Colaborar y propender por el cuidado de los recursos de la entidad (Físicos, Técnicos y Económicos) incluida la propiedad intelectual y derechos de autor y elementos entregados por EL DEPARTAMENTO DE POLICÍA CHOCÓ – ÁREA DE SANIDAD para la debida ejecución de las actividades convenidas y a no utilizarlos para fines y en lugares diferentes a los contratados y a devolverlos a la institución a la terminación del presente contrato.
Así mismo, se responsabiliza de los daños o perdida que sufran estos, a excepción del deterior natural por el uso (…) 3) Colaborar con los entes de control de la entidad o del Estado cuando así se requiera (…) CLAUSULA SÉPTIMA: CONTROL EN LA EJECUCIÓN DEL PRESENTE CONTRATO: EL DEPARTAMENTO DE POLICÍA CHOCÓ – ÁREA DE SANIDAD supervisará y controlará la debida ejecución del presente contrato por parte del contratista, a través del Líder de Salud Ocupacional del Área de Sanidad, quien tendrá las siguientes obligaciones 1.
Verificar que LA CONTRATISTA cumpla con las obligaciones descritas en el presente contrato 2. Informar al Grupo de RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó Recursos Humanos Área de Sanidad del Departamento de Policía Chocó, respecto a las demoras e incumplimiento de las obligaciones del CONTRATISTA (…).”.
En los contratos que suscribió como Ingeniera Ambiental para el Grupo Gestión del Riesgo Operacional del Área de Sanidad, se pactó: “PRIMERA: OBJETO: El objeto del presente contrato es el que se indica en el anexo No. 1 DATOS DEL CONTRATO. SEGUNDA: FINALIDADES DEL CONTRATO: El presente contrato está orientado a lograr la efectiva y eficiente prestación del servicio propio del Área de Sanidad de la Policía Nacional, en consecuencia, EL CONTRATISTA se compromete para con el AREA DE SANIDAD CHOCÓ a prestar el servicio requerido para suplir las necesidades definidas en los estudios y documentos previos.
En tal sentido, queda claro que todas las obligaciones a cargo del CONTRATISTA derivadas del presente contrato, así como de la naturaleza de su objeto y las finalidades por el previstas, son obligaciones de resultado. (…)” EL ANEXO 1: DATOS DEL CONTRATO expresa: “(…) CLAUSULA PRIMERA: OBJETO: El objeto del presente contrato es: PRESTACION DE LOS SERVICIOS PROFESIONALES COMO INGENIERA AMBIENTAL PARA EL GRUPO GESTIÓN DE RIESGO OPERACIONAL DEL ÁREA DE SANIDAD EN BENEFICIO DE LOS USUARIOS Y BENEFICIOS DEL SUBSISTEMA DE SALUD DE LA POLICÍA NACIONAL DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ. (…)” Por otro lado, en audiencia de pruebas celebrada se recepcionó testimonio a las señoras LESTY PATRICIA ARIAS SALGUERO, LUZ ESTER CABEZA WECHEX y YASIRA MOSQUERA PALACIOS, quienes manifestaron que entre los años 2009 a 2018, prestaron también servicios para la Policía Nacional junto con la accionante Samira Rueda Valoyes y que conocieron que esta cumplía una jornada laboral de 8 horas diarias, de lunes a viernes, en las instalaciones de la entidad ubicada en la ciudad de Quibdó, ejecutando sus labores en forma similar a los otros empleados, y recibiendo directrices y lineamientos en forma directa de parte de un superior jerárquico, expresaron también que durante el transcurso de su jornada laboral debía utilizar uniforme y que debía planificar una agenda que se sometía a la aprobación de su superiores, debiendo modificarla si no era conveniente para la entidad.
Señalaron que los horarios de entrada y salida de la contratista de la institución debían ser registrados en un libro, y por el incumplimiento laboral se realizaban anotaciones en el archivo de talento humano y en la hoja de vida. Del análisis realizado a los medios probatorios obrantes en el proceso, para la Sala es claro, que durante el vínculo laboral existente entre la accionante y la entidad pública accionada, si se presentó el elemento de subordinación laboral; en efecto, de la lectura de las cláusulas contractuales y de las declaraciones rendidas por las testigos, se pudo constatar que la contratista estaba obligada a la prestación personal y regular de sus servicios; no ejercía la actividad con autonomía ni técnica ni directiva, pues se encontraba sometida no solamente al cumplimiento de una jornada y horario laboral igual al de los demás empleados, establecido por la propia institución para la ejecución de la labor;
RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó sino que, a su vez recibía instrucciones directas de un superior jerárquico y estaba sometida al cumplimiento de los reglamentos y vigilancia de la entidad en el desarrollo de sus tareas.
Así las cosas, a juicio de esta Sala de Decisión las labores que ejercía la señora Rueda Valoyes no se desarrollaron de manera autónoma como una verdadera contratista, sino que tenía sujeción laboral, lo que implicaba ausencia de la independencia tanto técnica como administrativa en su relación contractual. Adicional a esto, analizadas las labores desarrolladas por la contratista, es evidente que son de aquellas que adelantan los funcionarios de planta de la entidad y que están relacionadas con la misionalidad de la institución, pues tal como se pudo constatar su vinculación con la entidad perduró por aproximadamente nueve (9) años, lo que claramente indica que no se trataba de una actividad ocasional para suplir una falta de personal de planta o un conocimiento especializado sino más bien una alternativa utilizada en este caso por la entidad para evadir obligaciones propias de la relación laboral, pues claramente se advierte que se excedió el “término estrictamente indispensable” para la contratación, de que habla la norma.
En consonancia con lo expuesto, a la accionante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter laboral propias de los empleados de igual o similar condición que tenían vinculación de planta en la institución para la fecha de los hechos. 4.5 Sobre la prescripción de algunos contratos Una vez verificada la existencia de la relación laboral entre la accionante Samira Herminda Rueda Valoyes y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional Chocó, es pertinente establecer si las actividades contractuales se desarrollaron ininterrumpidamente, para efectos de constatar si se presenta el fenómeno de la prescripción. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, para efectos de la prescripción del derecho solo se tienen en cuenta por regla general, los períodos acreditados a través de las vinculaciones o contratos de prestación de servicios y se aplica el término de 30 días hábiles para determinar la no solución de continuidad.
Se dijo en dicha sentencia de unificación que: “(…) 3.2.2. Unificación del término de interrupción o solución de continuidad 150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.
(…)”. Se tiene entonces de acuerdo a lo probado que la accionante ejerció sus actividades en los siguientes periodos consecutivos: 1. Del 31 de agosto de 2009 al 11 de febrero de 2012 2. Del 30 de abril de 2012 al 30 de abril de 2016 3. Del 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018 (periodo en el que a pesar de que hubo una interrupción contractual por causa de enfermedad general de la contratista entre el 6 de agosto y el 15 de noviembre de 2018, se tiene que el contrato no había terminado, ya que incluso se suscribió un acta de reinicio a partir del 16 de noviembre de 2018) Se advierte que, respecto de los dos primeros periodos, es decir del 31 de agosto de 2009 al 11 de febrero de 2012 y del 30 de abril de 2012 al 30 de abril de 2016, hubo interrupciones superiores a 30 días afectando la solución de continuidad.
El tercer periodo, del 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018, transcurrió de manera ininterrumpida. Ahora bien, la reclamación administrativa fue presentada ante la entidad el 24 de septiembre de 2019, cuando ya habían pasado más de tres años respecto de los dos primeros periodos, por lo que opera el fenómeno de la prescripción trienal de los derechos laborales frente a dichos contratos laborales.
No ocurre lo mismo frente al tercer periodo, del 1 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018, frente al cual la solicitud se presentó dentro del término RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó legalmente establecido para ello, por lo que no hay lugar a declarar la prescripción por dicho período y le asiste derecho a que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales de carácter legal derivados de esa vinculación, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que ella carece.
Por lo que le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor de la actora. De acuerdo con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada, y en su lugar, declarará la nulidad del acto administrativo demandado, a saber, Oficio N° S-2019-038868/ASJURARSAN-1.5 del 21 de octubre de 2019 expedido por el Jefe del Área de Sanidad Chocó, mediante el cual se da respuesta a la reclamación administrativa del 24 de septiembre de 2019, y en el cual niega el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales correspondientes a los años 2009 a 2018, adeudadas por la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- POLICÍA NACIONAL - DIRECCIÓN DE SANIDAD CHOCÓ. Así mismo, se declarará la existencia de la relación de carácter laboral, entre la señora SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES y la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- POLICÍA NACIONAL - DIRECCIÓN DE SANIDAD CHOCÓ durante los periodos comprendidos entre el 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018, y como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- POLICÍA NACIONAL - DIRECCIÓN DE SANIDAD CHOCÓ, o a quien haga sus veces deberá: i. Reconocer y pagar a la accionante, SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES el equivalente a las prestaciones sociales de orden legal devengadas por los trabajadores de la entidad que desempeñen labores similares, atendiendo los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios, del periodo comprendido entre el 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018. ii.
Tomar mes a mes durante el periodo comprendido entre el 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante, o uno de igual categoría, o los honorarios pactados, si estos son superiores a aquel), y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Por su parte, la demandante acreditará las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante el vínculo contractual y si no las hubiese hecho o se verifica diferencia alguna en su contra, tendrán la obligación de completar o cancelar, según corresponda, el porcentaje que le concernía como trabajador. iii. Actualizar las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó R= RH x Índice final Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago). iv.
Igualmente, se declarará que los tiempos laborados por la señora SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES, entre el 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018, se deben computar para efectos pensionales. En relación con las devoluciones de los aportes en salud, riesgos profesionales y parafiscales al contratista, considera la Sala que es improcedente, a la luz de lo dispuesto por el Honorable Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, toda vez que, a pesar de que se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado. 4.5 Costas y agencias del derecho Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20117.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó FALLA REVOQUESE la Sentencia No. 169 del 26 de septiembre de 2022, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que negó las suplicas de la demanda.
Y en su lugar, PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad del acto administrativo demandado, a saber, acto administrativo demandado, a saber, Oficio N° S-2019- 038868/ASJURARSAN-1.5 del 21 de octubre de 2019 expedido por el Jefe del Área de Sanidad Chocó, mediante el cual se da respuesta a la reclamación administrativa del 24 de septiembre de 2019, y en el cual niega el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales correspondientes a los años 2009 a 2018, adeudadas por la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- POLICÍA NACIONAL - DIRECCIÓN DE SANIDAD CHOCÓ; conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLÁRESE la existencia de la relación laboral entre la señora SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES y la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- POLICÍA NACIONAL - DIRECCIÓN DE SANIDAD CHOCÓ durante los periodos comprendidos entre el entre el 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- POLICÍA NACIONAL - DIRECCIÓN DE SANIDAD CHOCÓ o a quien haga sus veces, a: i. Reconocer y pagar a la accionante, SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES el equivalente a las prestaciones sociales de orden legal devengadas por los trabajadores de la entidad que desempeñen labores similares, atendiendo los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios, del periodo comprendido entre el 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018. ii.
Tomar mes a mes durante el periodo comprendido entre el 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante, o uno de igual categoría, o los honorarios pactados, si estos son superiores a aquel), y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Por su parte, la demandante acreditará las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante el vínculo contractual y si no las hubiese hecho o se verifica diferencia alguna en su contra, tendrán la obligación de completar o cancelar, según corresponda, el porcentaje que le concernía como trabajador. iii. Actualizar las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R= RH x Índice final RADICADO: 27001333300420200020001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Samira Herminda Rueda Valoyes ACCIONADO: Policía Nacional – Dirección de Sanidad Chocó Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago).
CUARTO: DECLÁRESE que los tiempos laborados por la señora SAMIRA HERMINDA RUEDA VALOYES, entre el 01 de diciembre de 2016 al 31 de diciembre de 2018, se deben computar para efectos pensionales.
QUINTO: - Declarar la prescripción trienal respecto de los derechos laborales reclamados frente a los contratos de prestación de servicios suscritos y ejecutados con anterioridad al 24 de septiembre de 2016, conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO: Sin condena en costas.
OCTAVO: La parte demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
NOVENO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado electrónicamente) (En permiso) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.