27001-33-33-003-2017-00155-01 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Chocó

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No.117 REFERENCIA: EXPEDIENTE NO. 27001333300320170015501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: PACIFIC HEALTH S.A.S DEMANDADO: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA S. A. Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la Sentencia No. 129 del diecinueve (19) de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las súplicas de la demanda1.

ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La Empresa Pacific Health S.A.S., actuando a través de apoderado judicial solicita i) Declarar la nulidad parcial de las resoluciones AL -11680 y AL-13349 de 2016, notificadas el 22 de noviembre de 2016, por medio de las cuales se aceptaron parcialmente las acreencias reclamadas oportunamente ii) que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a la accionada incluir en la masa de acreedores, las reclamadas mediante radicación No. A31.01956 de 2016 y proceda con el pago de las acreencias dentro del proceso de liquidación por la suma de noventa y nueve millones cuatrocientos nueve mil doscientos sesenta pesos ($99.409.260), como crédito de prelación B, más los intereses por mora desde que se hizo exigible la obligación. 1.1.2 Fundamentos fácticos La Parte demandante, suscribió con la demandada CAPRECOM EPS REGIONAL CHOCÓ sendos contratos OR27-4780 de diciembre de 2013, 0333 de julio de 2014, y otro si CR 05-0333 de 2014 y CR 05-459 de diciembre de 2014, cuyo objeto era la prestación del servicio de salud de carácter electivo a los usuarios del régimen subsidiado de Caprecom del Departamento del Chocó con todo el recurso humano, físico y tecnológico de mediana complejidad y demás 1 Recurso de apelación, admitido mediante auto interlocutorio no. 038 del 23 de enero de 2023.

Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA. servicios que tuviera habilitados, en la modalidad de plan obligatorio de salud POS. Sostiene que, radicó las cuentas de cobro con todos los soportes legales así:  Cuenta de cobro No. 017 del 07 de abril de 2013, por valor de $ 7.947.000.  Cuenta de cobro No. 025 de septiembre de 2014, por valor de $ 44.961.720.  Cuenta de cobro No. 027 del 05 de enero de 2014, por valor de $ 29.805.608.  Cuenta de cobro No. 028 del 02 de febrero de 2015, por valor de $9.700.206.  Factura de servicios por valor de $ 7.003.022.

El demandante manifiesta que, mediante las resoluciones AL-11680 y AL 13349 de 2016, la entidad demandada Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom en Liquidación, a través de la Fiduciaria la Previsora S.A., en su calidad de Agente Liquidador de Caprecom EICE en Liquidación, aceptó parcialmente el crédito presentado, rechazando algunas acreencias.

Para sustentar dicho rechazo, invocó como causales las siguientes glosas: “2.2. Que la factura se encuentra parcialmente pagada por parte de la entidad, soportada por un egreso que certifica el desembolso real del dinero”. 2.4. Que la factura reclamada presenta deducciones por conceptos de retención en la fuente IVA, ICA. 2.6 Que la factura reclamada presenta notas débitos o crédito las cuales disminuyen el valor reclamado”. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: - Artículos 25, 29, 53, 83, 209 y 228 de la Constitución. - Artículo 3 numerales 4 y 5 del artículo 9 del CPACA. - Artículo 57 de la Ley 1438 del 19 de enero de 2011. - Artículo 52 y 50 de la Ley 80 de 1993.

A su vez, aduce que desarrolló todo el procedimiento para la inclusión de su acreencia, cumpliendo con los parámetros de tiempo, espacio y legalidad; y radicando toda la documentación exigida para el caso. 2 Numeral 1. Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA.

Así mismo, sostiene que resulta ilógico fundamentar el rechazo de las acreencias en la existencia de un pago parcial, pues ello implicaría desconocer el saldo pendiente de la obligación, sin que pueda impedirse al acreedor continuar con la reclamación del pago total adeudado. A su juicio, tal interpretación constituiría una cláusula ilegal, en la medida en que contraviene normas de orden público, las cuales son de obligatorio cumplimiento.

En consecuencia, los actos administrativos carecen de fuerza suficiente para desconocer dichas disposiciones, y en caso de contrariarlas, corresponde al juez contencioso administrativo declarar su nulidad parcial. 1.4. Contestación de la demanda 1.4.1. PAR Caprecom Liquidado - Fiduprevisora El ente demandado PAR Caprecom liquidado, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no le adeuda al actor suma alguna por los conceptos que fueron descritos en las resoluciones que son objeto de debate, toda vez que, le corresponde al acreedor llevar al liquidador al convencimiento o plena certeza sobre la procedencia de su reclamación, es decir, la existencia de su crédito dentro del proceso concursal y universal mediante el aporte de pruebas útiles, conducentes y pertinentes, y en el presente asunto se observó que la reclamación realizada por la empresa PACIFIC HEALTH S.A.S carece de fundamento que permitiera colegir que el hoy demandante haya realizado una oportuna e idónea prestación de servicio pues se evidencian reclamaciones sobre conceptos que ya fueron pagados o hacen parte de la misma prestación del servicio en salud.

Propuso como excepciones de mérito las denominadas cobro de lo no debido y genérica o innominada. II. Sentencia de Primera Instancia El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. 129 del diecinueve (19) de agosto de 2022, negó las súplicas de la demanda al considerar que no se demostró que los actos administrativos expedidos por el agente liquidador se apartaran de la ley o desconocieran los soportes allegados por la parte actora en su reclamación. Lo anterior, por cuanto las facturas rechazadas no cumplían con los requisitos establecidos y previamente informados por el liquidador a través de la guía del proceso liquidatorio y el instructivo de ordenación documental, razón por la cual dichas acreencias fueron objeto de rechazo.

Igualmente, sostuvo el a quo que, no encontró causal de nulidad alguna que invalidara los actos administrativos demandados, toda vez que, estos fueron expedidos con sujeción a las normas que regulan la materia y en razón a que el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de la que gozan las resoluciones controvertidas. III. Recurso de Apelación Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA.

La apoderada de la parte demandante presentó recurso de apelación aduciendo que, de los elementos materiales probatorios se coligen los dos argumentos esenciales para demostrar que dentro del plenario y en sede administrativa se cumplió con la carga de la prueba consistente en demostrar la relación contractual existente con el demandado y la efectiva prestación del servicio realizada por PACIFIC HEALTH S.A.S. A su vez, sostiene que el en fallo de primera instancia, existe un error conceptual entre glosas y causales de rechazo; y que además se tiene conocimiento que el reconocimiento de la deuda posee o tiene soportes de manejo del sistema de la libertad probatoria, donde se denotan pruebas, que demuestran la atención del servicio en salud.

Igualmente, aduce que se invirtió la carga de la prueba de acuerdo al Código General del Proceso en su artículo 167, debido a que Caprecom adujo que algunos pagos se efectuaron o se hicieron efectivos, pero al contradecir la reclamación invocando dicho evento, es obligación aportar el elemento de prueba, factura u otro documento donde se acredite dicho evento.

IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A.3. 4.2 Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar la legalidad de las Resoluciones No. AL- 11680 y AL-13349 de 2016, mediante las cuales la entidad demandada aceptó parcialmente el crédito presentado por la parte actora.

En caso de encontrarse configurada la ilegalidad de dichos actos administrativos, deberá ordenarse la inclusión de la acreencia reclamada en la masa de la liquidación, con el fin de que se proceda al reconocimiento y pago correspondiente dentro del proceso liquidatorio. Previamente, la Sala deberá establecer si en el presente asunto procede declarar de oficio la excepción de mérito consistente en la falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que la demanda fue radicada con posterioridad a la finalización del proceso liquidatorio de CAPRECOM EICE.

Lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el cual impone al juez el deber de pronunciarse en la sentencia definitiva sobre “las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada”. 3 “Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA.

Para lo cual se abordará lo siguiente: i) la falta de legitimación en la causa, ii) presupuestos normativos y jurisprudenciales aplicables al caso, iii) lo probado en el proceso y, iv) el caso concreto. 4.2.1 Falta de legitimación en la causa Frente a la legitimación en la causa se debe indicar que, es la autorización que se desprende del ordenamiento jurídico para que determinado sujeto pueda participar en un proceso judicial, bien sea como demandante, o demandado; dicha autorización depende, generalmente de haber participado en las circunstancias fácticas que motivan la presentación de la demanda, participación que puede ser a título de autor o de afectado con tales hechos, o también se puede desprender de vínculos jurídicos establecidos de manera general por el ordenamiento frente a esas mismas circunstancias que motivan el proceso.

El Consejo de Estado ha sostenido, que la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Cuando ella falte bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada4.

Así mismo, el Honorable Consejo de Estado en sentencia de fecha 11 de noviembre de 2009, Magistrado Ponente. Mauricio Fajardo Gómez, manifestó: “Que la legitimación en la causa puede ser de hecho, cuando la relación se establece entre las partes por razón de la pretensión procesal, es decir, de la atribución de una conducta que el demandante hace al demandado en su demanda, o material, frente a la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas, razón por la cual, la ausencia de esta clase de legitimación, no constituye una excepción de fondo, porque no enerva la pretensión en su contenido, sino que es una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito, sin que el estar legitimado en la causa otorgue el derecho a ganar, lo que sucede aquí, es que si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto, no porque él haya probado un hecho que enerve el contenido material de las pretensiones, sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo – no el procesal – por el contrario, si a falta de legitimación en la causa del demandado, al demandante se le negarán las pretensiones, no porque los hechos sustentados no le den el derecho, sino por que a quien se les atribuyó no es el sujeto que debe responder, y por eso el demandado debe ser absuelto”. 4.2.2 Presupuestos normativos Decreto 2519 de 2015, expedido por el Gobierno Nacional, mediante el cual se ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE en Liquidación y se estableció que el régimen 4 Consejo de Estado sentencia del 23 de octubre de 1990.

Expediente No. 6054. Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA. aplicable sería el contenido en el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, Ley 1450 de 2011 y Ley 1753 de 2015; y frente a lo no regulado en esa normatividad, se aplicaría el Decreto Ley 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), y el Decreto 2555 de 2010, así: “Artículo 3.

Régimen de Liquidación. Por tratarse una Empresa Industrial y Comercial del sector descentralizado del orden nacional, de conformidad con lo previsto en artículo de la 489 de 1998, la liquidación la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, se someterá a las disposiciones del Decreto Ley 254 2000, la Ley 1105 de 2006 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y a especiales del presente decreto.

En este sentido, los temas a avisos y emplazamientos, presentación de acreedores y reclamaciones, graduación y calificación de créditos, notificación a entidades gubernamentales, requisitos para el pago de obligaciones y el pasivo cierto no reclamado, se regirá por las normas mencionadas en el inciso anterior. Para el efecto, liquidador expedirá reglamento que regule al interior de la liquidación los temas antes señalados.

A su turno, el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, que regula la facultad que tiene el liquidador de las entidades públicas del orden nacional de celebrar contratos de fiducia mercantil para transferir los activos de la liquidación y destinar el producto de su enajenación, a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación, en la forma en que el liquidador lo determine en el contrato de fiducia, en cumplimiento de las reglas de prelación prevista en ley, en los siguientes términos: “(…)

ARTÍCULO 35. A la terminación del plazo de la liquidación, el liquidador podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria por el cual se transferirá activos de la liquidación con el fin de que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a los fines que en el inciso siguiente se indican. La entidad fiduciaria contratista formará con los bienes recibidos de cada entidad en liquidación un patrimonio autónomo.

Si, pagadas las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación, quedaren activos o dinero en poder de la entidad fiduciaria contratada, esta los entregará al Fopep o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, según corresponda, en la forma y oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la liquidación o en uno que lo complemente.

Pagados los pasivos o cuando los bienes entregados en fiducia sean suficientes para atenderlos, los demás activos que no hayan sido objeto de fiducia, se traspasarán al Ministerio, Departamento Administrativo o entidad descentralizada que determine la ley o el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando se enajenen bienes, su producto se entregue al Fopep o al Fondo de Reserva de Bonos Pensionales, según lo determine el Gobierno Nacional.

Cumplido el plazo de la liquidación en el acta final de liquidación por la cual se pone fin a la existencia legal de la entidad y, cuando sea del caso, se indicarán los activos que se transfieren o que se encuentran en un patrimonio autónomo de conformidad con el presente artículo, así como los pasivos que se pagarán con cargo a dicho patrimonio autónomo, y las obligaciones que asuman otras entidades con sujeción a lo previsto en el presente decreto.

Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley. (…)” (negrilla fuera de texto). Conforme a lo anterior, se debe inferir que, si al momento de terminar el proceso liquidatorio existían procesos pendientes contra la entidad liquidada, dicha contingencias serían atendidas con cargo al patrimonio autónomo de esta última.

De igual forma, el artículo 3 del Decreto 414 de 2001 “Por el cual se reglamentan los artículos 25 y 26 del Decreto 254 del 21 de febrero de 2000 sobre el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”, dispone frente aquellos procesos que sobreviven al terminar el proceso liquidatorio, lo siguiente: “(…) Artículo 3º.

Defensa de la Entidad en liquidación. De conformidad el parágrafo 2º del artículo 25 y el inciso 2 del artículo 35 del Decreto 254 de 2000, el liquidador, como representante legal de la entidad en liquidación, continuará atendiendo los procesos judiciales y las reclamaciones, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto se efectúe la entrega integral de los inventarios.

Si terminado el proceso de liquidación sobreviven a éste, procesos judiciales o reclamaciones, los mismos serán atendidos por la entidad que, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, haya sido señalada en el acto que ordenó la liquidación como receptora de los inventarios de bienes y subrogataria de los derechos y obligaciones de la entidad liquidada”.

El Decreto 2192 de 2016, “por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “Caprecom” EICE en liquidación y se dicta otra disposición”, se determinó que la entidad a la que deberían transferir los activos remanentes del proceso liquidatorio de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE, a través del contrato de fiducia mercantil para su enajenación y posterior pago de los pasivos y contingencias de la entidad, sería la Fiduciaria la Previsora S.A., para la constitución del patrimonio autónomo, así: “(…) Artículo 1º.

Prorrogar hasta el 27 de enero de 2017, el plazo para culminar la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EICE en Liquidación por las razones expuestas en la parte motiva del presente decreto. Parágrafo. En el evento en el que las actividades que sustentan la prórroga establecida en el presente artículo, puedan concluirse antes del término señalado, el liquidador procederá al cierre inmediato de la liquidación. Artículo 2º.

En el marco de lo previsto en el artículo 35 del Decreto – ley 254 de 2000, se podrá constituir fiducia mercantil por la cual se transfieran los activos remanentes de las contingencias de la entidad en liquidación en la forma que se prevea en el mismo contrato. La entidad fiduciaria administradora del patrimonio autónomo que en virtud del presente artículo se constituya será la Fiduciaria la Previsora S.A.” 4.2.3 Pruebas obrantes en el proceso - Que entre CAPRECOM EICE y PACIFIC HEALTH S.A.S se suscribió el contrato No. OR27-4580 del 20 de diciembre de 2013, para la prestación de servicios de Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA. hospitalización domiciliaria para los afiliados carnetizados del régimen subsidiado de Caprecom de la regional del Chocó, por valor de ocho millones de pesos ($8.000.000)5. - Se observa el contrato No. CR05—459 del 01 de diciembre de 2014, para la prestación del servicio de salud de carácter electivo a los usuarios del Régimen Subsidiado de CAPRECOM del Departamento del Chocó, con todo el recurso humano, físico y tecnológico de Mediana Complejidad y demás servicios que tenga debidamente habilitados y demás servicios que tenga debidamente habilitados, en las modalidades de Plan obligatorio de salud POS, de conformidad con la Resolución 5521 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social, por valor de veinte millones de pesos ($20.000.000). - Informe final o parcial de supervisión de fecha 12 de marzo de 2014, a través del cual, el supervisor administrativo del contrato CR27-0053 de 2014 celebrado con PACIFIC HEALTH SAS, manifiesta que el objeto del contrato se cumplió a cabalidad con las condiciones pactadas en el contrato y que el mismo se ejecutó en forma satisfactoria. - Igualmente reposan en el expediente las cuentas de cobro debidamente legalizadas y la relación de los pacientes atendidos por parte de la demandante. - Mediante Decreto No. 2519 de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social dispuso la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM”. - Resolución no. AL-11680 del 29 de agosto de 2016, por medio de la cual se califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE EN LIQUIDACIÓN y que resolvió aceptar parcialmente la acreencia presentada de manera oportuna por PACIFIC HEALTH S.A.S., por valor de noventa y nueve millones quinientos sesenta mil doscientos sesenta pesos ($99.560.260). - Resolución No. AL 1349 de fecha 08 de noviembre de 2016, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición presentado contra la resolución No. AL 11680 de 2016, confirmando el acto administrativo anteriormente señalado. - Mediante Decreto 2192 de 2016, se prorrogó el plazo de liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “Caprecom” EICE en liquidación, y se determinó que el mismo culminaría el 27 de enero de 2017. 4.3 Caso concreto En el presente asunto, la empresa PACIFIC HEALTH S.A.S., presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada en la Oficina de Apoyo Judicial el 28 de abril de 2017, contra CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN y la 5 Visible a folios 14 a 19 del expediente digitalizado.

Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA. FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – Agente liquidador de Caprecom EICE en liquidación, con la finalidad de que se declare la nulidad de las resoluciones No. AL-11680 del 29 de agosto de 2016, por medio de la cual, se aceptó parcialmente la reclamación de la acreencia presentada por PACIFIC HEALTH S.A.S.; y la No. AL 1349 del 8 de noviembre de 2016, que confirmó la resolución del 29 de agosto de 2016, expedidos por el apoderado general dela Fiduciaria la Previsora S.A., actuando como liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM”, EICE EN LIQUIDACIÓN, sin embargo, no demandó a las entidades que legalmente están autorizados para intervenir por pasiva, dada la inexistencia de la entidad accionada PAR CAPRECOM LIQUIDADA, como persona jurídica.

En efecto, de conformidad con lo establecido en el acta final de liquidación de CAPRECOM EICE, suscrita el 27 de enero de 2017, así como lo previsto en el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, y en el artículo 2 del Decreto No. 2192 del 28 de diciembre de 2016, sobre el patrimonio autónomo únicamente pueden recaer obligaciones originadas en procesos que se encontraban tramitándose antes de la liquidación, más no así sobre los procesos que instauraron con posterioridad a la misma, como ocurre en el caso de marras6.

El Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto interlocutorio del 10 de diciembre de 2018 – Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, sobre el particular sostuvo: “[…] Sin embargo, para la Sala sí resulta claro que el legislador, en la Ley 1105 de 2006, fue enfático en establecer que, en caso de existir, al finalizar la liquidación, procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo.

Posición que ya se había establecido por el Gobierno Nacional en el Decreto 414 de 2001 al indicar que, si terminado el proceso de liquidación sobreviven a éste, procesos judiciales o reclamaciones, las mismas serán con cargo a la entidad receptora de los inventarios de bienes, en su calidad de subrogataria de los derechos y obligaciones de la entidad liquidada.

En ese contexto, se puede concluir que, en tratándose de los procesos que no se encontraban en curso o que se iniciaron con posterioridad a la liquidación de la entidad, como ocurre con el presente asunto, los mismos no pueden ser asumidos por el patrimonio autónomo, ya que sobre éste únicamente pueden recaer obligaciones originadas en procesos que se encontraban tramitándose antes de la liquidación. Así, teniendo en cuenta que la presente demanda se radicó el 13 de marzo de 2017, esto es, más de un mes después de suscrita y publicada el acta de liquidación final del proceso liquidatorio de Caprecom EICE en Liquidación, por medio de la cual se termina la existencia jurídica de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EICE en Liquidación, no es posible inferir que el presente asunto sea de aquellos que puedan ser del conocimiento de la fiducia constituida en virtud del artículo 35 de la Ley 1105 de 2006, esto es, del PAR CAPRECOM LIQUIDADO.

Por consiguiente, se dejará en firme el auto impugnado […]”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original). 6 La demanda se presentó el 28 de abril de 2017. Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA.

Igualmente, el Alto Tribunal reiteró7: “(…) Es decir, que de acuerdo con la Ley 1105 de 2006 en caso de existir, al finalizar la liquidación, procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se a atenderán con cargo al patrimonio autónomo, criterio éste que ya se había establecido por el Gobierno Nacional en el Decreto 414 de 2001 al indicar que, si terminado el proceso de liquidación sobreviven a éste, procesos judiciales o reclamaciones, las mismas serán con cargo a la entidad receptora de los inventarios de bienes, en su calidad de subrogataria de los derechos y obligaciones de la entidad liquidada.

Por consiguiente, se puede concluir que sobre el patrimonio autónomo únicamente pueden recaer obligaciones originadas en procesos que se encontraban tramitándose antes de la liquidación. (…).” (Subraya y negrilla fuera del texto) Conforme a lo anterior, se tiene que la posición del Honorable del Consejo de Estado es clara, en el sentido que la Fiduprevisora S.A., como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado, solo puede conocer de los procesos judiciales en trámite hasta la fecha de terminación de la liquidación de dicha entidad y, por lo tanto, no está legitimada en la causa por pasiva en procesos instaurados con posterioridad a la misma.

Cabe resaltar que el mismo contrato de fiducia mercantil8 celebrado entre la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE en liquidación y la fiduciaria la Previsora S.A.- por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes estableció que la referida fiduciaria atendería los procesos judiciales en curso hasta la terminación del proceso liquidatorio, sin incluir aquellos que se instaurasen con posterioridad, como sucede en el presente asunto.

En el caso sub examine, es evidente que la entidad demandada, Fiduciaria la Previsora S.A. (actuando como liquidador de Caprecom), no está legitimada en la causa por pasiva. Quiénes sí lo estarían, según las particularidades del caso, son el Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud, aunque no hayan expedido los actos administrativos impugnados, en aplicación de los artículos 3º del Decreto 140 de 2017 y 6º del Decreto 2519 de 2015.

Al no haber sido demandadas estas entidades, no podría emitirse una decisión de mérito sub lite. Así las cosas, y conforme a lo expuesto en precedencia, la Sala infiere que:  El 27 de enero de 2017 finalizó el proceso liquidatorio de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “Caprecom” EICE EN LIQUIDACIÓN. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto interlocutorio del 10 de diciembre de 2018, expediente No. 25000-23-41-000-2016-02462-01, Actor: Instituto de Ortopedia Infantil Roosevelt;

Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 8 En el numeral 10 del contrato fiduciario se indica lo siguiente: “(…) Que la finalidad del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR CAPRECOM LIQUIDADO es la administración y enajenación de los activos que le sean transferidos; la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos la atención de las obligaciones remanentes y contingencias, así como la atención y gestión de los procesos judiciales, administrativos, arbitrales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatorio, depuración contable de cuotas partes y además, asumir y ejecutar las demás obligaciones remanentes a cargo de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE en liquidación que se indican en el presente contrato de fiducia mercantil o en la ley (…)”.

Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA.  Si al terminar el proceso liquidatorio existen o sobreviven procesos pendientes contra la entidad liquidada, dichas contingencias se atenderán con cargo al patrimonio autónomo constituido de CAPRECOM.  En relación con los procesos que no se encontraban en curso o que se iniciaron con posterioridad a la liquidación de la entidad, como ocurre en el presente asunto, los mismos no podían ser asumidos por el patrimonio autónomo de Caprecom, ya que sobre éste únicamente pueden recaer obligaciones en procesos que se encontraban tramitándose antes de la liquidación. La Sala considera pertinente, en este punto, hacer referencia a un pronunciamiento del Alto Tribunal en el que se expusieron las razones por las cuales deber demandados el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, en su calidad de entidades legitimadas para actuar en procesos como el que hoy se discute.

En particular, cuando se controvierten actos administrativos expedidos por el liquidador de CAPRECOM, mediante los cuales se gradúa, califica o rechaza una acreencia con cargo a la masa liquidatoria, se ha precisado que dichas entidades deben ser vinculadas al proceso por su participación y responsabilidad en el marco del procedimiento liquidatorio9.

“(…) Es importante resaltar que la anterior posición jurisprudencial no implica que no exista entidad legitimada en la causa por pasiva para vincular en este tipo de procesos, pues como se explicará a continuación, esta Sala reiteradamente ha sostenido que MINSALUD y SUPERSALUD son las entidades llamadas a responder en estos casos. (…) Es importante recordar que frente a la vinculación de MINSALUD y SUPERSALUD en procesos como el presente en el que se demandan actos administrativos expedidos por el liquidador de CAPRECOM, por medio de los cuales se gradúa, califica o rechaza una acreencia con cargo a la masa liquidatoria, esta Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en auto de 11 de abril de 2019, en el que claramente se concluyó que las mismas sí estaban legitimadas en la causa por pasiva.

Al respecto, la Sala consideró: “[…] Ahora bien, de acuerdo con el criterio reiterado de esta Corporación, debe destacarse que, tratándose de los actos expedidos por la extinta CAPRECOM, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho frente a éstos debió dirigirse en contra del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud, aunque no haya expedido tales actos.

(Negrilla fuera del texto) El primero, de un lado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 140 de 27 de enero de 2017, “Por el cual se modifica el Decreto 2519 de 2015”, norma que prevé que, en caso que los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso Liquidatorio, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social se subrogará en dichas obligaciones, y de otro, de lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2519 de 2015, en 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, Bogotá D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019), Radicación No. 25000-23-41-000-2018-00145-01, Actor: E.S.E. Hospital Universitario Erasmo Meoz, Demandado: Patrimonio Autónomo de Remanentes –PAR CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN. Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA. cuanto señala que el Ministerio suscribirá el contrato con la Fiduciaria La Previsora S.A. para la respectiva liquidación de CAPRECOM.

Y la segunda, en consideración a que es procedente que se pronuncie sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador de una entidad sometida a su inspección, vigilancia y control, en los términos del artículo 41 del Decreto 254 de 2000, en concordancia con el artículo 6, numeral 27, del Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013. […]10”.

Asimismo, la Sala Primera del Consejo de Estado en auto interlocutorio de fecha 7 de febrero de 2021 explicó lo siguiente: “(…) Así las cosas, en el caso particular la Sala advierte que, aunque la Superintendencia Nacional de Salud no haya expedido los actos que hoy se cuestionan, es posible exigir un pronunciamiento de fondo para que se manifieste sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador de una entidad sometida a su inspección, vigilancia y control, en los términos del citado artículo 41 del Decreto 254 de 2000.

En este contexto, la Superintendencia Nacional de Salud debe fungir como parte demandada en el presente trámite pues con ello, además, «[…] se preserva el derecho de todas las personas, reconocido en el artículo 229 de la Carta Política, al acceso a la administración de justicia, [ ] permitiéndose que los actos administrativos demandados puedan ser controlados por esta jurisdicción e igualmente que exista una persona jurídica pública que pueda asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan de este proceso judicial. […]»11. […] Mediante providencia de 26 de julio de 201812 esta Sección se pronunció sobre la legitimación del Ministerio de Salud y Protección Social para comparecer como demandado en aquellos procesos donde se pretende la nulidad de actos administrativos expedidos por CAPRECOM EICE, hoy liquidada, por medio de los cuales se califica y gradúa una acreencia presentada con cargo a la masa liquidatoria.

Al respecto concluyó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 140 de 27 de enero de 2017, “Por el cual se modifica el Decreto 2519 de 2015”, el Ministerio de Salud y Protección Social puede concurrir como demandado en estos asuntos. […] En consideración a lo anterior, se advierte que, si bien el Ministerio de Salud y de la Protección Social no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, ante una posible falta de activos remanentes de la liquidación, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 140 de 2017, se 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de Sala de 11 de abril 2019, radicado: 11001-33-34-002 2017-00070-01, actora: Universidad Pontificia Bolivariana.

Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 25 de enero de 2018, radicado: 68001-23-33-000-2015-00320-01, Actor: Clínica Chicamocha S.A., Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-41-000-2017-01143-01, actor: Clínica Benedicto S.A, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA. subrogarán en ese Ministerio dichas obligaciones.

De ahí que no asista razón al a quo en cuanto a la falta de legitimación en la causa frente al mismo. A lo anterior se agrega que el Decreto que ordenó la supresión y liquidación de CAPRECOM fue expedido por el Gobierno Nacional, con la firma del Ministro de Salud y Protección Social, y en su artículo 6º se dispuso “La dirección de la liquidación de la Caja de Previsión Social Comunicaciones, CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN, estará a cargo un liquidador.

La liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora S.A., quien deberá designar un apoderado general de la liquidación. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación […]”.13 En ese sentido, y como quiera que la demanda fue presentada con posterioridad a la finalización del proceso liquidatorio de CAPRECOM, por lo tanto, ante la inexistencia legal del PAR CAPRECOM, por la liquidación de Caprecom EICE, pesaba sobre la parte actora la carga de demandar tanto al Ministerio de Salud y Protección Social como a la Superintendencia Nacional de Salud.

El primero, de un lado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 140 de 27 de enero de 2017, “Por el cual se modifica el Decreto 2519 de 2015”, norma que prevé que, en caso que los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso Liquidatorio, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social se subrogará en dichas obligaciones, y de otro, de lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2519 de 2015, en cuanto señala que el Ministerio suscribirá el contrato con la Fiduciaria La Previsora S.A. para la respectiva liquidación de CAPRECOM.

Como en el presente asunto, no se demandó a las entidades legitimadas en la causa por pasiva, no queda otro camino a la Sala que declarar probada de oficio dicha excepción y como consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las súplicas de la demanda, por las razones expuesta en esta providencia. 4.5 Costas y agencias del derecho de segunda instancia Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto interlocutorio;

Expediente 81001-23-39-000-2017-00058-01, Actor: Medicina y Tecnología en Salud Limitada – MEDITEC SALUD IPS S.A.S; Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Referencia: Expediente no. 27001333300320170015501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: PACIFIC HEALTH S.A.S. Demandado: CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA. costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 201114.

En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR, la sentencia nro. 129 del diecinueve (19) de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las suplicas de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia y en su lugar, SEGUNDO: DECLARAR, probada de oficio la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva.

TERCERO: Negar las pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cancélese su radicación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado electrónicamente) (En permiso) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).