REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 1 Quibdó, veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025). INTERLOCUTORIO Nº 0250/ REFERENCIA: 27001333300120210024201 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: FELICIANO MORENO RODRIGUEZ DEMANDADO: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CHOCÓ ASUNTO: Apelación contra auto que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial y ordenó la terminación del proceso / confirma.
MAGISTRADA PONENTE: Dra. MIRTHA ABADÍA SERNA Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto interlocutorio proferido en desarrollo de la audiencia inicial llevada a cabo el 18 de mayo de 2023, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Quibdó, mediante el cual se declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y declaró terminado el presente proceso.
I.
ANTECEDENTES LA DEMANDA Y SU TRÁMITE El señor FELICIANO MORENO RODRÍGUEZ, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CHOCÓ, solicitando la nulidad de los actos administrativos contenidos en; i) el Fallo Disciplinario de fecha 31 de julio de 2018, proferido en primera instancia por la Procuraduría Regional del Chocó dentro de la investigación identificada con el radicado número 2014-239195 y ii) el Fallo Disciplinario de fecha 19 de abril de 2021, proferido en segunda instancia por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial dentro de la citada investigación, mediante los cuales el demandante fue declarado responsable disciplinariamente y le fue impuesta sanción de destitución e inhabilidad general por el termino de dieciocho (18) años.
Asimismo, se solicitó la nulidad de la Resolución No. 1622 del 26 de julio de 2021, emitida por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, mediante la cual se ordenó el retiro del demandante de la planta de cargos de dicha entidad, como consecuencia de la imposición de una medida de aseguramiento en centro penitenciario y la inhabilidad para ejercer cargos públicos.
En virtud de ello, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó, mediante auto Interlocutorio Nro. 141 de fecha 03 de marzo de 2022, admitió la demanda y ordenó las notificaciones correspondientes. Rad. 27001333300120210024201 Demandante: Feliciano Moreno Rodríguez Demandado: Nación – Procuraduría General De La Nación – Secretaría De Educación Departamental Del Chocó REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Posteriormente las entidades demandadas contestaron la demanda, específicamente la Procuraduría General de la Nación propuso la excepción previa de “inepta demanda por falta de los requisitos formales”, al respecto, en síntesis, manifestó que la demanda es inepta porque no se cumplió el requisito obligatorio de conciliación prejudicial, lo cual impide continuar el proceso.
Luego, mediante auto interlocutorio Nro. 930 del 25 de noviembre de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó citó a las partes y al Ministerio Público a audiencia inicial virtual para el 18 de mayo de 2023. Durante la audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2023, el a quo corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las entidades demandadas en sus contestaciones de la demanda.
Al respecto la parte demandante manifestó lo siguiente: “Considero que en este presente caso no se hace necesario agotar el requisito de procedibilidad.” EL AUTO APELADO El día 18 de mayo de 2023, mediante auto interlocutorio proferido en desarrollo de la audiencia inicial llevada a cabo en este asunto, el a quo declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, formulada por la Procuraduría General de la Nación y ordenó la terminación del presente proceso.
En la parte considerativa de dicha providencia, se indicó que: “(…) El artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 dispone. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Teniendo claro esas consideraciones el Despacho advierte que el requisito de procedibilidad de la conciliación extra judicial, constituye en ese asunto un requisito de procedibilidad en tanto no está enmarcado entre las excepciones que establece el artículo 161 citado en precedencia. Por lo tanto, correspondía a una carga o un deber de la parte demandante agotar ese requisito para acudir a la jurisdicción con las pretensiones de nulidad y restablecimiento invocadas en su demanda.
(…) Rad. 27001333300120210024201 Demandante: Feliciano Moreno Rodríguez Demandado: Nación – Procuraduría General De La Nación – Secretaría De Educación Departamental Del Chocó REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Razón por la cual el Despacho debe declarar probada la excepción así planteada al no haberse aportado la respectiva constancia de su agotamiento.
En tal caso debe declarase la terminación del proceso en aplicación del inciso tercero del artículo 38 de la ley 2080 de 2021 que modifico el parágrafo del artículo 175 de la ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 101 del Código General del Proceso. Básicamente esos son los argumentos por los cuales el Despacho tendrá que declarar probada la excepción así planteada.” EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO Inconforme con la anterior decisión el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Lo anterior, con fundamento en las razones que se resumen a continuación: “Considero que aquí se trata de que esta persona pueda volver a trabajar.
Precisamente los actos administrativos que pudieron retirar e inhabilitar al profesor. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho lo que pretende es proteger los derechos laborales del profesor Feliciano, y por ello considero que no debería señora juez usted, desechar de entrada la demanda, por cuanto si considero que se encuentra dentro de la excepción prevista en la Ley para no exigirse el requisito de procedibilidad para la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Interpongo recurso de reposición y en subsidio apelación”. El a quo mediante auto interlocutorio proferido en la citada audiencia, negó el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la referida providencia que declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, formulada por la Procuraduría General de la Nación y ordenó la terminación del presente proceso.
CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 y 243.2, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Problema jurídico. La Sala determinará si el señor Feliciano Moreno Rodríguez debía cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial antes de interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación y la Secretaría de Educación Departamental del Chocó. En dicha demanda, solicitó la nulidad de los fallos disciplinarios que le impusieron la sanción de destitución y, como consecuencia, reclama el pago de salarios y otras pretensiones de carácter económico.
Rad. 27001333300120210024201 Demandante: Feliciano Moreno Rodríguez Demandado: Nación – Procuraduría General De La Nación – Secretaría De Educación Departamental Del Chocó REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Para efectos de resolver este problema jurídico la Subsección abordará los siguientes temas: i) la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad; ii) excepciones para agotar la conciliación y iii) caso concreto.
La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. La conciliación prejudicial fue introducida como un mecanismo obligatorio antes de presentar ciertas acciones contencioso-administrativas, con el propósito de facilitar la solución de conflictos sin necesidad de acudir a los tribunales, promoviendo así la descongestión judicial.
Inicialmente establecida por la Ley 640 de 2001, esta exigencia aplicaba a los asuntos conciliables en jurisdicciones como la civil, de familia y contencioso- administrativa. Sin embargo, su implementación efectiva en lo contencioso-administrativo no se concretó debido a la falta de conciliadores en los distritos judiciales, lo que impidió el cumplimiento de la condición exigida para su entrada en vigor.
Posteriormente, la Ley 1285 de 2009 reforzó la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial, ampliando su aplicación a acciones como la de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando las pretensiones tuvieran contenido patrimonial y económico. La Corte Constitucional avaló esta exigencia, argumentando que dentro de estas acciones se discuten intereses particulares que pueden ser objeto de conciliación. En este contexto, se estableció que el requisito de procedibilidad se cumple con la celebración de la audiencia de conciliación, independientemente de que se logre o no un acuerdo.
La Corte Constitucional1 también enfatizó que la conciliación no debe interpretarse como una carga adicional para el interesado, sino como una oportunidad para resolver el conflicto de manera ágil y justa. Destacó que este mecanismo permite el encuentro entre las partes en un espacio de diálogo y negociación donde pueden evaluar propuestas y decidir si aceptarlas o rechazarlas, manteniendo siempre su capacidad de disposición durante el trámite.
Incluso señaló que el simple hecho de manifestar la voluntad de no conciliar dentro de la audiencia es suficiente para cumplir con el requisito legal y proceder con la demanda. El Decreto 1716 de 2009 complementó esta regulación, delimitando los asuntos susceptibles de conciliación dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa, enfocándose en conflictos de carácter particular y contenido económico.
De esta manera, se concluyó que, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la conciliación previa es exigible cuando existen pretensiones patrimoniales o económicas, pero no cuando el objeto exclusivo de la demanda es cuestionar la legalidad de un acto administrativo, pues en este caso solo una autoridad judicial puede pronunciarse sobre su validez.
Con esta evolución normativa, la conciliación extrajudicial se consolidó como un requisito indispensable para acceder a la justicia contenciosa en ciertos casos. Excepciones para agotar la conciliación El legislador determinó que la excepción a la obligación de agotar la conciliación prejudicial previo a promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es que el asunto sobre el que recae el acto administrativo no sea conciliable dada la naturaleza de los derechos o los temas involucrados.
Sobre el particular, el artículo 2, parágrafo 1 del Decreto 1716 de 2009 prescribió: « […]
PARÁGRAFO 1 o. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: 1 Sentencia C-713 del 15 de julio de 2008 Rad. 27001333300120210024201 Demandante: Feliciano Moreno Rodríguez Demandado: Nación – Procuraduría General De La Nación – Secretaría De Educación Departamental Del Chocó REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN -Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. -Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. -Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado. […]» Por su parte, la Ley 1395 de 2010 en su artículo 52 modificó el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, incluyendo una excepción más a este requisito de procedibilidad así: «Artículo 52: El artículo 35 de la Ley 640 de 2001 quedará así: Artículo 35.
Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad. […] Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo contrario tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley. […]» (Se subraya) Sobre la citada salvedad conviene advertir que el Consejo de Estado2 ha sostenido que las medidas cautelares a las que se refiere el articulado eran las contenidas en el Código de Procedimiento Civil, que tienen como objetivo evitar que el deudor se insolvente, antes de promover la demanda respectiva.
Razón por la que, se hace necesario, para dar aplicación a aquella, verificar primero si la medida solicitada cumple con la finalidad señalada, pues de no ser así no podrá tenerse como una excepción para el cumplimiento del requisito. Adicionalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de proveído del 14 de diciembre de 2011, estableció que la conciliación prejudicial tampoco sería procedente en los casos en que se controviertan derechos laborales, ciertos e indiscutibles, en virtud de los principios de rango constitucional contenidos en los artículos 48 y 53 de la Carta Política, para lo cual explicó: «[…] Para la sala, independientemente de la situación, categoría o status social, político, económico o intelectual de un trabajador público o privado, está prohibido constitucionalmente renunciar a sus derechos adquiridos, o transar o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles.
La jurisprudencia constitucional, 2 Véase: Sección Primera. Auto del 18 de marzo de 2010. Radicado: 13001233100020090008601. Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras. Sección Primera. Auto del 20 de enero de 2011. Radicado: 25000232400020090043001. Actor: BP EXPLORATION COMPANY LIMITED, Colombia. Sección Primera. Auto del 22 de octubre de 2015.
Radicado: 25000232400020120076001. Actor: Gabriel Pardo García Peña. Rad. 27001333300120210024201 Demandante: Feliciano Moreno Rodríguez Demandado: Nación – Procuraduría General De La Nación – Secretaría De Educación Departamental Del Chocó REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN contenciosa y laboral, ha sido uniforme en definir que los derechos laborales ciertos e indiscutibles por las partes y más aún cuando están establecidos y reconocidos en la Constitución y en las leyes, no pueden ser materia u objeto de transacción o conciliación. Que cualquier negocio celebrado en contra de esa prohibición resulta de pleno derecho ineficaz […]» De la lectura de los artículos transcritos en armonía con la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado es viable colegir que no son conciliables, y por lo tanto no habrá lugar a agotar el requisito de procedibilidad, en los siguientes asuntos: i) Los que versen sobre conflictos tributarios; ii) Aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales; iii) En los que haya caducado la acción. iv) Que se solicite el decreto y la práctica de medidas cautelares, de contenido patrimonial; v) Los casos en que se controviertan derechos laborales, ciertos e indiscutibles.
CASO CONCRETO. Con base en las consideraciones expuestas previamente, corresponde examinar si el presente caso se encuentra dentro de aquellos en los que la conciliación extrajudicial no es obligatoria. Para ello, es fundamental determinar la exigibilidad de este requisito atendiendo a la naturaleza de los derechos reclamados y su viabilidad dentro de un escenario conciliatorio.
En el asunto bajo análisis, se advierte que el demandante busca la declaración de nulidad de las decisiones disciplinarias adoptadas el 31 de julio de 2018 y el 19 de abril de 2021 por la Procuraduría Regional del Chocó y la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial, respectivamente, mediante las cuales se le impuso la sanción de destitución del cargo y una inhabilidad general por 18 años.
Igualmente, solicita la nulidad de la Resolución No. 1622 del 26 de julio de 2021, mediante la cual se hizo efectiva la sanción disciplinaria. Como consecuencia de la nulidad de tales decisiones, el demandante reclama que se ordene a las entidades accionadas su reintegro al cargo de docente en la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, debidamente indexados.
En cuanto al objeto del litigio, se observa que, si bien las pretensiones orientadas a cuestionar la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Procuraduría General de la Nación no son susceptibles de conciliación, dado que la determinación sobre su conformidad con el ordenamiento jurídico es competencia exclusiva de esta jurisdicción, no ocurre lo mismo con aquellas formuladas en ejercicio del restablecimiento del derecho.
En efecto, estas últimas comprenden reclamos de índole patrimonial y económico que, por su carácter, pueden ser objeto de negociación entre las partes, lo que hace exigible la conciliación extrajudicial. En consecuencia, dado que las pretensiones de la demanda presentada por el actor en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, versan sobre aspectos económicos y no se refieren a derechos ciertos e indiscutibles ni a asuntos excluidos del ámbito conciliatorio, la Sala concluye que el accionante debía adelantar el trámite de conciliación extrajudicial.
No obstante, se advierte que no cumplió con dicho requisito, tal como lo reconoció durante la Rad. 27001333300120210024201 Demandante: Feliciano Moreno Rodríguez Demandado: Nación – Procuraduría General De La Nación – Secretaría De Educación Departamental Del Chocó REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN audiencia inicial celebrada por el a quo.
Adicionalmente, la Sala considera oportuno hacer las siguientes precisiones. En primer lugar, se advierte, que las medidas a las que alude el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, son las previstas en el Código General del Proceso, como se explicó en la parte motiva, las cuales tienen como propósito evitar que el deudor se insolvente luego del intento de conciliación extrajudicial para impedir la efectividad del decreto de las medidas.
En segundo lugar, que la suspensión provisional prevista en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 tiene como finalidad suspender el acto administrativo en discusión, por manifiesta infracción de las normas superiores, expuestas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado.
Lo que significa, que al no guardar esta una naturaleza y objetivo similar a aquellas medidas contenidas en la ley procesal civil, su presentación no excusa a la parte actora de cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. En este sentido, es importante señalar que, en el caso concreto, la parte demandante no presentó solicitud alguna de medidas cautelares, incluyendo la suspensión provisional del acto administrativo.
Por lo tanto, no le asiste razón al demandante cuando sostiene que no estaba obligado a agotar la conciliación prejudicial antes de presentar la demanda contra la Procuraduría General de la Nación y la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, puesto que no formuló ninguna petición de medidas cautelares que pudieran justificar una excepción al requisito de procedibilidad.
En consecuencia, debió cumplir con el trámite de conciliación extrajudicial antes de acudir a la jurisdicción, no obstante, no lo hizo. Así las cosas, la Sala considera ajustada a derecho la decisión adoptada por el a quo, al estar debidamente acreditada la excepción formulada por la Procuraduría General de la Nación, consistente en la ineptitud de la demanda por incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, lo que conlleva a la terminación del proceso.
Conforme lo anterior, la Sala confirmará el auto interlocutorio proferido en desarrollo de la audiencia inicial llevada a cabo el 18 de mayo de 2023, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Quibdó, mediante el cual se declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y declaró terminado el presente proceso.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMASE auto interlocutorio proferido en desarrollo de la audiencia inicial 3 «ARTÍCULO 152. Modificado por el art. 31, Decreto Nacional 2304 de 1989 El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2.
Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.» Rad. 27001333300120210024201 Demandante: Feliciano Moreno Rodríguez Demandado: Nación – Procuraduría General De La Nación – Secretaría De Educación Departamental Del Chocó REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN llevada a cabo el 18 de mayo de 2023, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Quibdó, mediante el cual se declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y declaró terminado el presente proceso.
Por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MIRTHA ABADÍA SERNA ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado Firmado electrónicamente LARRY YESID CUESTA PALACIOS (E) Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. E.Y.