REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, Veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Nro. 054 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300320160028901 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: YADIRA SALGUERO HERNÁNDEZ DEMANDADO: GOBERNACIÓN DEL CHOCÓ-DASALUD EN LIQUIDACIÓN Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS (E ) Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia N° 13 del 25 de marzo de 2021, proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, que concedió las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La señora YADIRA SALGUERO HERNANDEZ, a través de su apoderado judicial solicita: i) declarar la nulidad del acto administrativo ficto derivado de la petición realizada el día 24 de septiembre de 2015, frente a la petición presentada ante el Departamento del Chocó – Dasalud en Liquidación, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 ii) que en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a las accionadas se le reconozca y pague la sanción por mora establecida en las normas arriba descritas. 1.1.2 Fundamentos fácticos La señora Yadira Salguero Hernández, manifestó que ante la supresión de Dasalud, a través de Resolución 361 del 10 de abril de 2014, la entidad demandada ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas1.
En virtud de lo anterior, y ante la falta de pago de las cesantías definitivas, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación 1 Visible Expediente Electrónico en Samai REFERENCIA: Expediente No. 27001333300320160028901 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yadira Salguero Hernández ACCIONADO: Departamento del Chocó – Dasalud en liquidación La parte demandante citó como normas transgredidas las siguientes: Ley 244 de 1995.
Artículos 1, 2, 25 y 53, subrogada por la Ley 1071 de 2006 La parte actora hace un recuento legal y jurisprudencial, y sostiene que el acto administrativo demandado vulnera las disposiciones contenidas en la norma arriba descrita. 1.2 Contestación de la demanda 1.2.1 Contestación de la demanda Gobernación del Chocó- DASALUD EN LIQUIDACION Actividades de Postcierre y post liquidación Dasalud en Liquidación, a través de su apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que el crédito aquí se cobra debe concursar en la masa de pasivos de Dasalud en liquidación y no a la Gobernación del Chocó, en el marco del proceso liquidatorio de dicha entidad.
Adicionalmente, formuló la excepción que denominó inexistencia de la obligación, por cuanto la demandante está afiliada al Fondo Nacional del Ahorro y las reglas que aplican para dicho fondo no precisan el pago de sanción moratoria y excepción innominada y genérica. II. Sentencia apelada El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó emitió la Sentencia N° 13 del 25 de marzo de 2021, en la cual se concedieron las pretensiones de la parte demandante respecto al reconocimiento de la sanción moratoria, al considerar que la prestación reclamada no había sido cancelada.
III. Recurso de apelación La parte demandada presentó oportunamente el recurso de apelación, reiterando lo manifestado en la contestación de la demanda, señalando su inconformidad en la condena impuesta a la Gobernación del Chocó, entidad ajena al proceso liquidatorio de Dasalud, cuya masa de pasivos es la encargada de asumir la condena, así como la improcedencia de la sanción moratoria solicitada, en atención a la afiliación de la demandada al Fondo nacional del Ahorro.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A.2. 4.2 Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si a la actora le asiste o no el derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por el no pago de las cesantías de 2 “Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” REFERENCIA: Expediente No. 27001333300320160028901 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yadira Salguero Hernández ACCIONADO: Departamento del Chocó – Dasalud en liquidación que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 y en caso afirmativo los extremos de su causación y qué entidad será la responsable de asumir la condena o si por el contrario como lo afirma la parte demandante se torna improcedente la sanción reclamada al estar la demandante afiliada al Fondo Nacional del Ahorro.
Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes temas: i) el marco normativo y jurisprudencial que rigen en torno al reconocimiento de las cesantías y la sanción moratoria por el retardo en su pago, y (ii) se analizará el caso concreto. 4.3 Marco normativo y jurisprudencial Régimen de cesantías aplicable a los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro El Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro – FNA–, y dentro de los objetivos para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»5, y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»; con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.
El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo.
Además, en los artículos 11 y 12 ibidem, fijó a favor de sus afiliados un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías. En el evento en que el empleador no consigne, dentro del término de ley, las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro, el artículo 6º ibidem estableció lo siguiente: «Artículo 6.- Trasferencia de cesantías de servidores públicos.
En la fecha establecida para efectuar las consignaciones de los aportes a los sistemas general de pensiones y de seguridad social en salud, las entidades públicas empleadoras deberán transferir al Fondo Nacional de Ahorro una doceava parte de los factores de salarios que sean base para liquidar las cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior para los servidores públicos afiliados.
El incumplimiento de la obligación aquí establecida dará derecho al Fondo para cobrar a su favor intereses moratorios mensuales, equivalentes al doble interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas para todo el tiempo de la mora. REFERENCIA: Expediente No. 27001333300320160028901 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yadira Salguero Hernández ACCIONADO: Departamento del Chocó – Dasalud en liquidación Mensualmente, las entidades públicas empleadoras enviarán al Fondo Nacional de Ahorro una certificación que contenga el valor total de los factores salariales que constituyan base para liquidar cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior.
Los funcionarios competentes de las entidades públicas empleadoras, que sin justa causa no hagan oportunamente las consignaciones de los aportes mensuales o el envío de los reportes anuales de cesantías debidamente diligenciados, incurrirán en causal de mala conducta que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente.» Sanción moratoria causada mora en el pago de las cesantías definitivas Las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 fijaron los términos para el pago oportuno de las cesantías definitivas y establecieron las sanciones en caso de incumplimiento.
La Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones», señalaba el procedimiento para la liquidación y pago de las cesantías definitivas de todos los servidores públicos, y en el parágrafo del artículo 2 reguló la sanción moratoria causada por el incumplimiento de la entidad pública empleadora consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta el pago efectivo de las mismas, así: «Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste». La referida ley fue adicionada y modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, indicando que su objeto es «reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación».
Igualmente, estipuló el término para la expedición de la resolución que reconoce las cesantías y la procedencia de la sanción moratoria, en los artículos 4 y 5 que indican: «Artículo 1º. Términos: Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º. Mora en el pago. REFERENCIA: Expediente No. 27001333300320160028901 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yadira Salguero Hernández ACCIONADO: Departamento del Chocó – Dasalud en liquidación La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» En relación a los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro, el Consejo de Estado, en sentencia del 26 de enero de 20233, precisó lo siguiente: (…) 37. En el asunto sub judice, se tiene que el actor estaba afiliado al Fondo Nacional del Ahorro, razón por la cual la normatividad aplicable en el caso concreto es la Ley 432 de 1998 y demás normas que la regulan. 38.
Ahora bien, esta Corporación sostuvo que tratándose de afiliados al FNA, la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, esto es la consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, no procede y además precisó la diferencia entre esta y la prevista en la Ley 244 de 1995 correspondiente al no pago oportuno de las cesantías definitivas: «[…] Efectuada la precisión anterior, le corresponde a la Sala establecer si en calidad de afiliada al FNA, la actora tiene derecho a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación en forma oportuna de las cesantías, de acuerdo con el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. […] Respecto a los servidores públicos afiliados al FNA, como es el caso de la actora, dicho decreto mantuvo el sistema de liquidación previsto en la Ley 432 de 1998, el cual no consagra la sanción por mora en la consignación del valor de las cesantías, sino el cobro de intereses moratorios a favor del FNA, regulación que como se dejó expuesto en el acápite anterior, obedece a las características propias del sistema de liquidación, la naturaleza y los objetivos del FNA, y que no resulta violatoria del derecho a la igualdad, dadas las particularidades de dicho sistema de liquidación de cesantías, y los beneficios que tienen los afiliados al mismo.
(…) Acorde con lo expuesto, es posible concluir que los servidores públicos territoriales afiliados al FNA se sujetan al sistema de liquidación y consignación previsto en la Ley 432 de 1998, razón por la cual no tienen derecho al pago de la sanción prevista en el artículo 99 de la ley 50 de 1990 en caso de mora en la consignación del auxilio de cesantía. 3 Radicado 08001233300020210040004, radicación interna 2907-2022.
MP. Gabriel Valbuena Hernández. REFERENCIA: Expediente No. 27001333300320160028901 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yadira Salguero Hernández ACCIONADO: Departamento del Chocó – Dasalud en liquidación De lo expuesto, surge con claridad que para los servidores públicos afiliados al FNA no procede la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías sino el cobro de intereses moratorios; empero, distinto tratamiento merece la indemnización que consagra la Ley 244 de 1995 modificada y aclarada por la Ley 1071 de 2006, pues está referida al no pago en tiempo de las cesantías definitivas. 44.
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla argumenta que el actor no tiene derecho a la penalidad que reclama, porque estaba afiliado al Fondo Nacional del Ahorro y, por ende, está cobijado por una normativa distinta a la que pide que se le aplique. 45. Atendiendo lo expuesto en el acápite que antecede, resulta claro que para los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro procede el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
En esa medida, la Sala comparte las conclusiones del a quo sobre el particular, máxime cuando salta a la vista el incumplimiento del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, tal como para a mostrarse: 4.4 Caso concreto De los antecedentes administrativos de la presente demanda, se lee que la señora Yadira Salguero Hernández, ingresó al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó el 15 de febrero de 1980 y retirada mediante Decreto 099 del 3 de mayo de 2013, por supresión de la entidad y del cargo de Promotora Rural, dicha supresión le fue notificado el 8 de julio de la misma anualidad.
Mediante Resolución 361 del 10 de abril de 2013, la Dasalud en liquidación procedió a liquidar y ordenar el pago de unas prestaciones sociales, dotaciones y cesantías a la demandante por valor total de $16.557.836, de cuyo anexo4 se lee que por valor a cesantías periodos 1 de enero de 2006 al 10 de abril de 2014 se pagó la suma de $ 9.633.107 pesos.
Se afirmó en la demanda que la demandante, radicó5 el 24 de septiembre de 2015, ante el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó en liquidación, la petición del reconocimiento y pago de sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de sus cesantías definitivas. Del extracto individual de cesantías, aportado al plenario, se concluye que la señora Salguero Hernández, está afiliada al Fondo Nacional del Ahorro, por lo que le corresponde el Régimen anualizado de las cesantías.
Teniendo en cuenta que, no se advirtió en el expediente constancia de haberse cancelado la cesantías reconocidas a la demandante mediante Resolución 361 del 10 de abril de 2014, y ante la afirmación de la entidad demandada que la demandante estaba afiliada al Fondo Nacional del Ahorro, la S8iala mediante auto mejor proveer del 31 de octubre de 2024, solicitó a esta última entidad, certificar si la demandante Yadira Salguero Hernández se encontraba afiliada a la misma, quien en respuesta indicó que la señora Salguero Hernández estaba afiliada a la 4 Visible a folio 29 Expediente Digitalizado. 5 Ver folio 31 incorpora Expediente Digitalizado.
REFERENCIA: Expediente No. 27001333300320160028901 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yadira Salguero Hernández ACCIONADO: Departamento del Chocó – Dasalud en liquidación entidad sin presentar saldo a la fecha y allegó Extracto Individual de Cesantías donde se observa que el Servicio Seccional De Salud del Chocó en Liquidación, aportó y reportó cesantías6 a nombre de la señora Yadira Salguero Hernández en el que se avizoran movimientos migrados a 30 de septiembre de 1999 por valor de $1.453.20 pesos, los cuales fueron ganando intereses por factor de protección, dineros que finalmente fueron pagados a su beneficiaria el 5 de diciembre de 2012, por valor de $ 6.476.447 pesos.
De lo expuesto es claro que la demandante recibió el pago de cesantías por parte del FNA, el 5 de diciembre de 2012, no pudiendo determinarse con la prueba allegada, los periodos efectivamente pagados conforme se reconoció en la resolución de reconocimiento de cesantías arriba indicada. Sin embargo, se tiene que la parte demandante no alegó, que hubiera radicado solicitud de pago de cesantías definitivas al Fondo Nacional del Ahorro, ni mucho menos que haya recibido pago por ese concepto como lo certificó el Fondo nacional del Ahorro en oficio del 13 de noviembre de 2024, ya que en el plenario se solicita el pago de la sanción moratoria es al empleador, a sabiendas de que ya había recibido del FNA el pago de sus cesantías definitivas; no pudiéndose determinar los periodos pagados y si respecto a los periodos de 2013 y de manera proporcional 2014, puede pregonarse la sanción moratoria reclamada.
Si bien es cierto la jurisprudencia del Consejo de Estado7 consideró viable el pago de sanción moratoria para los afiliados del Fondo Nacional del Ahorro, en el caso bajo examen el demandante no solo actuó de mala fe al no señalar en los hechos de la demanda sobre el pago de cesantías efectuado por el Fondo Nacional del Ahorro el 5 de diciembre de 2012, por valor de $6.476.447, sino que tampoco logró probar que dicho pago hubiese sido extemporáneo conforme lo prevén las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, y que dicha situación la hiciera acreedora de la sanción reclamada como lo estimó el a quo.
En este orden de ideas, se REVOCARÁ la Sentencia No. 13 del 25 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió las súplicas de la demanda, para en su lugar negar las mismas por lo expuesto en precedencia 4.5 Costas y agencias del derecho de segunda instancia Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. 6 Visible a índice 16 del Expediente Electrónico en Samai 7 Sentencia del 27 de febrero de 2023, dentro del expediente 27001233300020160011701 (5258-2019).
REFERENCIA: Expediente No. 27001333300320160028901 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yadira Salguero Hernández ACCIONADO: Departamento del Chocó – Dasalud en liquidación Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20118.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la Sentencia No. 13 del 25 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, de conformidad con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado (firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (E ) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. G.E.C.P. 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)