REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dos (02) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Nro. 073 REFERENCIA: EXPEDIENTE NO. 27001333300420220007501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: DIGSA LENIS PALACIOS CHALÁ CONTRA: MUNICIPIO DE ATRATO Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante en contra de la Sentencia No. 097 del 30 de junio de 2022, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que negó las súplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La señora DIGSA LENIS PALACIOS CHALÁ, a través de apoderado judicial pidió i) Declarar la nulidad del acto administrativo de fecha 29 de noviembre de 2021, expedido por el municipio de Atrato, mediante el cual responde la petición de pago de los intereses o corrección monetaria así como la respectiva sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1990, por la no cancelación de las cesantías definitivas en el tiempo debido, ii) que en consecuencia a título de restablecimiento se ordene a la accionada, se le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA equivalente a la suma de SESENTA Y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS CATORCE MIL CUATROCIENTOS VEINTE PESOS $ 64.614.420 MCT establecida en la Ley 244 de 1995, consistente en un día de salario por cada día de retardo, a partir del 25 de marzo de 2008, fecha en que venció el plazo para cancelar la respectiva cesantía hasta el día en que efectivamente se realice el pago 1.1.2 Fundamentos fácticos Los hechos relatados en la demanda se resumen de la siguiente manera: La señora DIGSA LENIS PALACIOS CHALÁ, laboró como Bibliotecaria en el municipio de Atrato, desde el 11 de julio de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2007. 1 Admitido por esta Corporación mediante proveído del veinticuatro (24) de agosto del 2022.
Referencia: Expediente no. 27001333300420220007501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Digsa Lenis Palacios Chalá Contra: Municipio de Atrato Por Resolución nro. 555 del 28 de diciembre de 2007, la señora Alcaldesa municipal de la época, liquidó las correspondientes prestaciones sociales, entre ellas las cesantías.
Por el no pago de dichos conceptos se instauró demanda ejecutiva laboral que aún no ha sido resuelta. Como las cesantías reconocidas no fueron pagadas en tiempo, la accionante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995. Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: Constitución Política de Colombia, Artículos 23, 53 y 58. Ley 1437 de 2011, Artículos 83 y 138. Ley 1755 del 2015, Artículo 13 Ley 244 de 1995, Artículos 1-2.
Como concepto de violación, hace referencia a algunas normas constitucionales y legales, y jurisprudencia reiterada en apoyo de sus pretensiones; cita además las providencias de unificación jurisprudencial proferidas tanto de la H. Corte Constitucional como del H. Consejo de Estado. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. No. 097 del 30 de junio de 2022, proferida dentro del presente asunto, resolvió declarar probada de oficio la excepción de prescripción de derechos.
Para arribar a la anterior conclusión, el a quo señaló: “…es claro para el Despacho que la señora DIGSA PALACIOS CHALA tenía hasta el 11 de marzo de 2011 para llevar a cabo la reclamación administrativa o judicial para el pago de la sanción moratoria, lo cual hizo solamente hasta el 03 de diciembre de 2019, cuando ya se encontraban prescritas tanto la obligación principal (cesantías definitivas) como la referida sanción moratoria, pues se habían superado con creces los tres (3) años que prevé la norma para efectuar el reclamo respectivo.
En este punto vale la pena resaltar, que si bien la administración omitió realizar el pago del auxilio de cesantías definitivas, ello no le impedía a la hoy demandante acudir ante esta jurisdicción para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de la citada prestación social, pues precisamente el término de prescripción le otorga la posibilidad de acceder a la justicia, demandando el acto que le negó lo aquí deprecado, de manera oportuna y dentro de las precisiones legales.
(…).” III. RECURSO DE APELACIÓN Referencia: Expediente no. 27001333300420220007501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Digsa Lenis Palacios Chalá Contra: Municipio de Atrato El apoderado de la parte actora presentó oportunamente el recurso de apelación parcial, manifestando que no comparte la apreciación de la señora Jueza pues no valoró las pruebas aportadas, en específico, que se han presentado diversas reclamaciones y de hecho se instauró demanda ejecutiva laboral, sin que a la fecha se hayan cancelado las acreencias, no obstante estar liquidado el crédito.
Que igualmente, la Jueza desconoció la posición unificada del Consejo de Estado, a partir de agosto de 2016, que en su ratio decidendi no adoptó regla jurisprudencial relacionada con la declaratoria de la prescripción trienal, por lo que debe tomarse la fecha de la presentación de la solicitud y contar tres años hacia atrás; de lo contrario se está castigando al acreedor del derecho laboral.
Concluye solicitando se revoque el fallo de primera instancia. IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A.2. 4.2 Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si a la accionante le asiste o no el derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por la falta de pago de las cesantías definitivas de que trata la Ley 244 de 1990 y en caso afirmativo los extremos de su causación y que Entidad es la responsable de asumir la condena.
No obstante, como cuestión previa se deberá establecer si se encuentra o no probada la excepción de prescripción de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995. Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes temas: i) Cuestión previa sobre la prescripción de la sanción moratoria; ii) los hechos probados; y iii) caso concreto. 4.2.1 Cuestión previa sobre la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, abordó el estudio de prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y fijó las siguientes subreglas de interpretación: “(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el 2 “Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” Referencia: Expediente no. 27001333300420220007501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Digsa Lenis Palacios Chalá Contra: Municipio de Atrato artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii)El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria". 4.2.2 Del cómputo de términos para establecer la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías En lo que respecta al trámite y conteo de términos para establecer la mora de la entidad, el Consejo de Estado se pronunció de la siguiente manera: “En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20063) 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20114) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 515], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 20066. 3 “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. 4 “Artículo 76.
Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. 5 «Artículo 51.
Oportunidad y presentación. De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o a la publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo. […] Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. […]» 6 Artículo 5º.
Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional del Ahorro.
Sentencia CE SUJ-SII-012-2018- Sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 – Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez – Expediente No. 73001-23-33-000-201-00580-01 Demandante Jorge Luis Ospina Cardona contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Tolima.
Referencia: Expediente no. 27001333300420220007501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Digsa Lenis Palacios Chalá Contra: Municipio de Atrato 4.3 De lo probado en el proceso En el proceso se encuentra probado que: - Mediante oficio del 29 de noviembre de 2021, el municipio de Atrato, actuando a través de apoderado judicial, emitió respuesta al derecho de petición instaurado por la accionante los días 3 de diciembre de 2019 y 31 de enero de 2020, relacionado con el pago de prestaciones sociales y sanción moratoria (fl. 5 a 8 expediente digitalizado) - Se acreditó igualmente que, la accionante presentó reclamación administrativa el 11 de junio de 2021, solicitando el pago de las cesantías causadas y liquidadas en el año 2007 y la correspondiente sanción moratoria (fl. 9 expediente digitalizado). - Con certificaciones expedida el 31 de diciembre de 2007, por el Secretario de Hacienda – Tesorero y el Secretario de Gobierno, se acreditó que la accionante prestó sus servicios en la entidad desde el 11 de julio de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2007 (fls. 15 y 16 expediente digitalizado). - Por Resolución No 555 del 28 de diciembre de 2007, la administración municipal del Atrato, reconoció y ordenó pagar a la señora DIGSA LENYS PALACIOS CHALA las cesantías definitivas y otras prestaciones sociales causadas entre el año 2006 y 2007.
(fls. 19 y 20 expediente digitalizado) - La parte actora acreditó con algunas piezas procesales, la existencia de demanda ejecutiva laboral contra el municipio de Medio Atrato (fls. 46 a 56 expediente digitalizado). 4.4 CASO CONCRETO En el caso bajo estudio y de acuerdo con el análisis probatorio efectuado, se tiene por acreditado que el Municipio de Atrato, a través de acto administrativo de fecha 29 de noviembre de 2021, negó a la accionante el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago de sus cesantías definitivas.
Acto administrativo frente al cual la actora pretende la declaratoria de nulidad, en tanto considera que le asiste el derecho a percibir dicho rubro en virtud de la mora en que incurrió el ente municipal. De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales arriba referidos, es claro que la sanción moratoria por el pago tardío o por el no pago de las cesantías es una penalidad que puede verse afectada por el fenómeno de la prescripción extintiva, si el trabajador no las reclama dentro de los tres (3) años siguientes al de su causación. Ahora bien, en el sub judice se pudo constatar que la señora Digsa Lenis Palacios Chalá presentó reclamación administrativa exigiendo el pago de sus cesantías definitivas y otras prestaciones sociales ante el municipio de Atrato; acreencias laborales que fueron reconocidas y liquidadas a través de Referencia: Expediente no. 27001333300420220007501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Digsa Lenis Palacios Chalá Contra: Municipio de Atrato la Resolución No. 555 del 28 de diciembre de 2007.
Fecha a partir de la cual la entidad territorial contaba con un término de cuarenta y cinco (45) días siguientes a la ejecutoria del acto para proceder a realizar el pago, es decir, hasta el día 11 de marzo de 2008, a efectos de no incurrir en la sanción por mora contemplada en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995. A pesar de ello, de lo probado se acreditó que hasta la fecha no ha sido pagada la prestación, por lo que en principio se puede afirmar que le asiste razón a la demandante.
Sin embargo, de las pruebas valoradas se advirtió que la interesada solicitó el pago de las cesantías definitivas y de la sanción moratoria el 3 de diciembre de 2019. Así las cosas, la reclamación administrativa relacionada con el pago de la penalidad tenía que efectuarse dentro de los tres años siguientes a partir del día en que inició la mora; es decir, debió ser presentada a más tardar el día 11 de marzo de 2011 y, tal como se advirtió, la solicitud fue radicada ante la entidad territorial solo hasta el 3 de diciembre de 2019.
Por consiguiente, en el presente caso se tiene que, desde el 11 de marzo de 2011, fecha de la exigibilidad de la sanción moratoria, hasta el 3 de diciembre de 2019, cuando se realizó la solicitud de pago de la sanción, ya habían transcurrido más de tres años, por lo que estaba más que fenecido el término y, por tanto, se había configurado el fenómeno de la prescripción del derecho.
Conforme a lo expuesto, para la Sala de Decisión, no le asiste razón al recurrente en su disentimiento respecto de cómo el a quo realizó el conteo de términos para efectos de establecer si operaba o no el fenómeno prescriptivo, pues tal como lo fijó el órgano de cierre de lo contencioso administrativo en la sentencia de unificación jurisprudencial citada, no es la fecha de presentación de la reclamación administrativa la que inicia el conteo del término prescriptivo, sino que es a partir de la exigibilidad de la penalidad misma, es decir, al vencimiento del plazo legal para el pago de las cesantías definitivas que empiezan a contar los tres años para reclamar el derecho, so pena de que opere la prescripción. Por todo lo anterior, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia No. 097 del 30 de junio de 2022, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que declaró probada de oficio la excepción de prescripción de los derechos reclamados por la señora DIGSA LENIS PALACIOS CHALA y en consecuencia negó las súplicas de la demanda. 5.
COSTAS Y AGENCIAS DEL DERECHO Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el Referencia: Expediente no. 27001333300420220007501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Digsa Lenis Palacios Chalá Contra: Municipio de Atrato artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20117.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia No. 097 del 30 de junio de 2022, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que negó las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (firmado electrónicamente) (Con impedimento) MIRTHA ABADÍA SERNA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).