REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dos (02) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Nro. 061 REFERENCIA: EXPEDIENTE NO. 27001333300120240002101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: YARLIN MORENO CÓRDOBA ACCIONADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – MUNICIPIO DE QUIBDÓ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia No. 95 del 16 de diciembre de 2024, proferida por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, que negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La señora YARLIN MORENO CÓRDOBA, a través de su apoderada judicial solicita declarar la nulidad del oficio Nro. QBD2023EE001778 de fecha 27 de septiembre de 2023 radicado ante el Municipio de Quibdó – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó – Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019, ii) que en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a las accionadas se le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 1.1.2 Fundamentos fácticos La señora Yarlin Moreno Córdoba, manifestó que el día 22 de noviembre de 2022 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales y no el 20 de diciembre de 2022, como señala la entidad demandada, las cuales le fueron reconocidas a través de la Resolución QUINDV2022000150 del 16 de enero de 2023; a su vez, se expidió una resolución aclaratoria nro.
QUIBDV2023000010 el 31 de enero de 2023 sin embargo, el pago de la prestación se efectuó el 10 de febrero de 2023. REFERENCIA: Expediente No. 27001333300120240002101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yarlin Moreno Córdoba ACCIONADO: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó En virtud de lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías el 15 de agosto de 2023, la cual fue resuelta de forma negativa. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las siguientes: Ley 91 de 1989.
Art. 5 y 15. Ley 244 de 1995. Artículos 1 y 2. Ley 1071 de 2006. Artículos 4 y 5 Ley 1955 de 2019, artículo 57 La parte actora sostiene que, conforme a la Ley 1071 de 2006 tiene derecho a la sanción moratoria ante el pago extemporáneo de las cesantías a las que tenía derecho, equivalente a un (1) día de salario docente por cada día de retardo, a partir del día siguiente del vencimiento de los setenta (70) días hábiles que deben transcurrir desde el momento en que se radica la solicitud de reconocimiento de cesantías hasta la fecha en que se efectúa el pago de las mismas. 1.2 Contestación de la demanda 1.2.1 Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Se opuso a la totalidad de las pretensiones, argumentando que, el responsable en el pago de la sanción moratoria es el ente territorial por el incumplimiento en los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de las cesantías.
Propuso las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro indebido de la sanción moratoria, inepta demanda, buena fe, improcedencia en condena en costas. 1.2.2 Secretaria de Educación Municipal de Quibdó Se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestó que en el presente asunto las cesantías fueron puestas a disposición para el cobro en la entidad bancaria, dentro del término contemplado en la ley.
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido e innominada. II. SENTENCIA APELADA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó emitió la Sentencia No. 95 del 30 de mayo de 2024, en la cual se negaron las pretensiones de la parte demandante respecto al reconocimiento de la sanción moratoria, al considerar que no existía la mora alegada en el pago de la prestación. III.
RECURSO DE APELACIÓN REFERENCIA: Expediente No. 27001333300120240002101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yarlin Moreno Córdoba ACCIONADO: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó La parte actora presentó oportunamente el recurso de apelación, argumentando que, en el presente asunto las cesantías no fueron canceladas en tiempo, debido a que la entidad territorial expidió el acto administrativo fuera del termino estipulado y el Fomag no realizó la consignación dentro de los 45 días señalados en la norma, por lo tanto, en el presente asunto, si se generó una mora a favor de la demandante.
Frente a la condena en costas de primera instancia, manifiesta que Ad quo no valoro la conducta procesal de la demandante, pues al acudir al sistema judicial nunca hubo una actitud temeraria, ni trató de evadir responsabilidades, por lo tanto, no se debió imponer la misma a la parte demandante. IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A.1.
Cuestión Previa. Antes de entrar en el análisis de fondo del caso, la Sala considera pertinente advertir que, durante el trámite de primera instancia, el Juez al admitir el medio de control incluyó de forma involuntaria al Departamento del Chocó como extremo pasivo de la litis, a pesar de que dicha entidad no era parte procesal. No obstante, la demanda, sus anexos y el auto admisorio fueron debidamente notificados al Municipio de Quibdó, entidad territorial contra la cual iba dirigida la acción. Por lo tanto, se deja constancia de que no se configuró ningún vicio procedimental que afecte la validez de lo actuado.
En consecuencia, la Sala concluye, que cualquier inconsistencia derivada de dicho error ha sido subsanada mediante la participación efectiva del Municipio de Quibdó en el proceso. 4.2 Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si a la actora le asiste o no el derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 y en caso afirmativo los extremos de su causación y que entidad será la responsable de asumir la condena.
Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes temas: i) el marco normativo y jurisprudencial que rigen entorno al reconocimiento de las cesantías y a la sanción por mora de los docentes oficiales afiliados al FOMAG, y (ii) Análisis del caso concreto. 1 “Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” REFERENCIA: Expediente No. 27001333300120240002101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yarlin Moreno Córdoba ACCIONADO: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó 4.3 Marco normativo y jurisprudencial Mediante la Ley 91 de 1989, se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad, entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
En lo referente al reconocimiento y pago de las cesantías, el numeral 3° del artículo 15 de esa norma, determinó que, a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, se les aplicaría el sistema de cesantías con retroactividad, y a los docentes nacionalizados vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990, y aquellos del orden nacional, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
Sin embargo, dicha normativa no señaló términos para el pago de la prestación social, y en consecuencia tampoco sanciones por pago tardío. Ahora bien, para el caso de los servidores públicos en general, el legislador profirió la Ley 244 de 1995, la cual fue subrogada por la Ley 1071 de 2006, dentro de las cuales se regularon los términos para el reconocimiento y pago de cesantías, así como la sanción que debe cubrir la entidad en caso de mora en dicho pago.
Pese a que existieron numerosas controversias en torno al derecho que les asistía a los docentes para reclamar indemnización por consignación tardía de cesantías, ya fueran estas definitivas o parciales, esta discusión se zanjó a través de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, que, como reglas jurisprudenciales, estableció: “…PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías.
SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: i. En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley4 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para REFERENCIA: Expediente No. 27001333300120240002101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yarlin Moreno Córdoba ACCIONADO: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii. Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto.
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.
QUINTO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo, y, por ende, aplicable de manera obligatoria los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial. Por lo anterior, esta providencia no podrá aplicarse de manera retroactiva, respetando así la cosa juzgada de los conflictos decididos con antelación. Así mismo, que, al reconocer un derecho, será extensible en los términos previstos en los artículos 10, 102 y 269 del CPACA. […]” A través de la providencia citada, el Consejo de Estado estableció las reglas unificadoras para determinar el momento en que debe empezar a correr la sanción moratoria por extemporáneo pago de las cesantías, las cuales fueron resumidas por la misma Corporación en sentencia del 24 de octubre de 2019 de la siguiente forma: HIPÓTESIS NOTIFICACIÓ N CORRE EJECUTORI A TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORI A PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNE O (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriore s a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición REFERENCIA: Expediente No. 27001333300120240002101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yarlin Moreno Córdoba ACCIONADO: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 4.4 Caso concreto Ahora bien, descendiendo al tema que nos ocupa, y a fin de dar respuesta al problema planteado, la Sala destaca las siguientes fechas relevantes para determinar la mora alegada por la demandante: Solicitud de cesantías 20 de diciembre de 2022 Término para expedir la resolución (15 días) 11 de enero de 2023 Término de ejecutoria de la resolución (10 días) 25 de enero de 2023 Término de pago oportuno (45 días) 30 de marzo de 2023 Fecha de pago efectivo 10 de febrero de 2023 Petición de sanción mora 15 de agosto de 2023 De acuerdo con las premisas fácticas y normativas descritas, es claro que la entidad territorial, a través de la Secretaría de Educación Municipal, tenía un término de 15 días, contados a partir del 21 de diciembre de 2022, para REFERENCIA: Expediente No. 27001333300120240002101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yarlin Moreno Córdoba ACCIONADO: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó emitir el correspondiente acto administrativo, esto es, hasta el 11 de enero de 2023, sin embargo, la resolución de reconocimiento de las cesantías parciales fue expedida el 16 de enero de 2023.
Ahora bien, cuando el acto administrativo se expida por fuera del plazo legal previsto para ello, como ocurre en el presente asunto, lo procedente es contabilizar todos los términos 15 días para la expedición de la resolución, 10 días para que cobre firmeza la misma y 45 días para que se haga efectivo el pago; todo lo anterior, a partir del día siguiente a aquel en que se radicó la solicitud de cesantías.
Por lo antes señalado y de acuerdo con las pruebas obrantes en el plenario, los 45 días con que contaba la administración para cancelar las cesantías parciales a la demandante transcurrieron desde el 26 de enero de 2023 al 30 de marzo de 2023. Además, como se puede observar en los documentos aportados por la parte demandante, el día 10 febrero de 2023, la Fiduprevisora realizó el pago de las cesantías, por lo que no se aprecia la mora alegada por el demandante.
No desconoce la Sala que se presentó un retardo en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías; sin embargo, ello no genera per se la mora alegada por la demandante, cuando se evidencia que los trámites posteriores se adelantaron de tal forma que se evitó el quebrantamiento de los términos establecidos por la ley para el reconocimiento y pago del derecho prestacional Así las cosas, considera la Sala que la demandante no tiene derecho al pago de la sanción moratoria por falta del pago oportuno de sus cesantías parciales, en una cuantía equivalente a un día de salario por cada día de retardo, durante el periodo antes indicado.
Ahora bien, respecto al a inconformidad presentada por la parte demandante sobre la condena en costas de primera instancia; la Sala revocará el numeral SEGUNDO de la sentencia nro. 95 del 30 de mayo de 2024, que dispuso CONDENAR en costas a la parte demandante por haber sido vencida en 1 SMLMV y en su lugar no se condenará en costas a la demandante debido a que no se presenta una carencia de fundamentación jurídica en el presente asunto.
En todo lo demás, la Sala Segunda de Decisión CONFIRMARÁ lo resuelto en la sentencia nro. 95 del 30 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, conforme a las consideraciones expuestas. 4.5 Costas y agencias del derecho de segunda instancia Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se REFERENCIA: Expediente No. 27001333300120240002101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yarlin Moreno Córdoba ACCIONADO: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20112.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia No. 95 del 30 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, de conformidad con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral SEGUNDO, que dispuso CONDENAR en costas a la parte demandante por haber sido vencida en 1 SMLMV y en su lugar no se condenará en costas a la entidad demandada debido a que no se presenta una carencia de fundamentación jurídica en el presente asunto.
TERCERO: CONFIRMAR, en lo demás la sentencia apelada CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: Expediente No. 27001333300120240002101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Yarlin Moreno Córdoba ACCIONADO: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.