REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dos (02) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Nro. 080 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300220150041201 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: KELLY JHOANA MOSQUERA TORRES ACCIONADO: MUNICIPIO DE QUIBDÓ Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la Sentencia Nº 27 del 30 de marzo de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió las súplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La señora KELLY JHOANA MOSQUERA TORRES, a través de apoderada judicial solicitó i) que se declarara la nulidad del oficio de fecha 27 de junio de 2014 y la Resolución Nro. 0566 de julio 16 de 2014, por medio de los cuales el municipio de Quibdó negó el reconocimiento de la prima de servicios docente, ii) como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene al municipio de Quibdó el reconocimiento y pago de la prima de servicios de los años 2011, 2012 y 2013 debidamente indexada, y a su vez, que la misma sea tenida en cuenta como factor salarial. 1.1.2 Fundamentos fácticos Los hechos narrados en la demanda se resumen de la siguiente manera: La señora Kelly Jhoana Mosquera Torres, fue nombrada en provisionalidad, mediante Decreto Nº 049 del 31 de enero de 2011 como docente en el Municipio de Quibdó. Que el día 30 de mayo de 2014, elevó petición ante el municipio de Quibdó solicitando el reconocimiento y pago de la prima de servicios la cual fue negada 1 Recurso admitido por esta Corporación mediante proveído Nro. 06 de diciembre de 2022.
Referencia: Expediente no: 27001333300220150041201 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Kelly Jhoana Mosquera Torres Accionado: Municipio de Quibdó mediante oficio de fecha 27 de junio de 2014 confirmado por resolución Nro. 0566 del 16 de julio de 2014. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: Constitución Nacional, artículos 2, 6, 13, 25, 53, 58. Ley 91 de 1989, artículos 1º y15 parágrafo 2, Ley 115 de 1994, artículos 115. Ley 812 de 2003. Decreto 1919 de 2002, artículo 1º. Decreto 2712 de 1999. Decreto 1045 de 1978.
Manifiesta que el municipio de Quibdó se apartó de la normatividad y jurisprudencia colombiana que regulan los derechos reclamados por los docentes, pues no tuvo en cuenta la sentencia del Honorable Consejo de Estado de 22 de marzo de 2012, Sección Segunda, Subsección “A”, expediente radicado 02589-01(2483-10) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia T-1066-12 –expedida el 6 de diciembre de 2012 y la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, parágrafo 2. 1.1.4 Contestación de la demanda A través de apoderada judicial, el municipio de Quibdó contestó la demanda y solicitó que se nieguen sus pretensiones al considerar que la prima de servicios frente al sector docente solo fue creada a partir del Decreto 1515 del 19 de julio de 2013, periodo posterior al que es objeto de reclamo; por lo tanto, debe mantenerse la legalidad del acto acusado.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia Nro. 27 del 30 de marzo de 2016, proferida dentro del presente asunto, resolvió conceder las pretensiones de la demanda formuladas por la señora Kelly Jhoana Mosquera Torres, argumentando que la decisión del despacho no se basa en la inaplicación de la expresión del orden nacional contenido en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, sino en lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que establece que continuará a cargo de la Nación el pago de la prima de navidad, prima de alimentación, prima de servicio, subsidio familiar, auxilio de transporte, movilización y vacaciones y la remisión que se hace al Decreto 1042 es solo para el tema de la liquidación de la prestación. A su vez, sostuvo que en la actualidad la distinción que se hace entre docentes nacionales y nacionalizados pierde sentido o aplicación jurídica, en virtud de que, mediante la Ley 43 de 1975, la Nación asumió el servicio educativo en sus distintos niveles, a diferencia de lo que ocurría antes de la ley, cuando estaban distribuidos entre los departamentos, municipios y la Nación, y que, en virtud de las Leyes 715 y 115 y otras, los departamentos y Referencia: Expediente no: 27001333300220150041201 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Kelly Jhoana Mosquera Torres Accionado: Municipio de Quibdó municipios administran la planta de personal y los pagos se realizan con los recursos girados directamente por la nación para ese fin.
III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada presentó oportunamente el recurso de apelación, argumentando que la ley 91 de 1989 no reconoce ni reglamenta la prima de servicios para los docentes, por lo tanto, estos no tienen derecho a que se les reconozca dicha prestación. En consecuencia, solicita la revocatoria de la sentencia dado que solo a partir de la vigencia del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013, surge la obligatoriedad de pagar la prima de servicios al personal docente a partir de año 2014.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 La competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.2 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso3, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 4.2 Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se debe establecer si la señora Kelly Jhoana Mosquera Torres, en su condición de docente al servicio del Municipio de Quibdó, tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima de servicios por el periodo comprendido entre los años 2011 a 2013.
Para absolver el anterior problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes acápites: (i) De la prima de servicio para docentes; y (ii) el caso concreto. 4.3 De la prima de servicios para docentes El Honorable Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 14 de abril de 20164 en materia de reconocimiento de prima de servicios a los docentes oficiales fijó unas reglas jurisprudenciales para decidir las controversias judiciales tramitadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, relacionadas con el referido asunto así: 2 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 3 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 4 Consejera Ponente.
Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado Nº: SUJ215001333301020130013401 (3828- 2014) Referencia: Expediente no: 27001333300220150041201 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Kelly Jhoana Mosquera Torres Accionado: Municipio de Quibdó “1. Que la Ley 91 de 19895, artículo 15, parágrafo 2, al mencionar la prima de servicios como una de las prestaciones que continuará a cargo de la Nación, textualmente crea, reconoce o extiende a la planta docente oficial, dicho emolumento creado por el Decreto Ley 1042 de 19786 para los empleados públicos del orden nacional.7 2.
Que la intención o voluntad del legislador ordinario al expedir la Ley 91 de 1989, además, de crear el FOMAG, era la de equiparar el régimen salarial y prestacional de todos los docentes oficiales al de los empleados públicos del orden nacional, a quienes el Decreto Ley 1042 de 19788, en su artículo 42, les reconoció la prima de servicios; por lo que, pese a que el artículo 104 de dicho Decreto Ley exceptúa de su aplicación a los maestros públicos, con la expedición de la Ley 91 de 1989, que ordene aplicárseles el régimen de los empleados públicos del orden nacional, los docentes oficiales también son beneficiarios de las prestaciones contempladas en el Decreto Ley 1042 de 1978, como la prima de servicios. 3.
Que la negativa de las entidades accionadas de reconocer la prima de servicios a los docentes oficiales, invocando la exclusión estipulada en el artículo 104 ibídem, vulnera su derecho a la igualdad, puesto que la generalidad de los servidores públicos sí la tiene reconocida9. 4. Que los docentes nacionalizados, antes territoriales, tienen derecho a la prima de servicios, puesto que el Decreto Ley 1919 de 2002, que modifica el Decreto Reglamentario 2712 de 1999, extendió a los empleados públicos del orden territorial el régimen de los del orden nacional, a quienes, los Decretos Ley 1042 y 1045 de 1978, les concedió la aludida prima10.
En la sentencia antes referida, se señala que los entes territoriales, antes de iniciado el proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197511, regularon de distinta manera el asunto atinente a los salarios y prestaciones sociales de los docentes oficiales, por lo que, en varios departamentos y municipios, antes de la expedición de dicha norma, los maestros oficiales devengaban emolumentos adicionales a los mínimos legales.
Lo cual responde a la voluntad o intención del legislador de garantizar el respeto por los derechos adquiridos de los docentes nacionalizados que venían devengando emolumentos salariales y además recibían beneficios económicos extras, reconocidos por normas territoriales; y que el artículo 15 5 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 6 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 7 Argumento esgrimido por la parte demandante, FECODE y SINDODIC; así mismo, contenido en las sentencias de 16 de febrero de 2012 y 22 de marzo de 2012 del Consejo de Estado y 6 de diciembre de 2012. 8 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fija las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 9 Argumento expuesto por la Fecode y Sindocic. 10 Argumento contenido en la sentencia del 25 de marzo de 2010, ponente Consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 63001233100020030112501(0620-09). 11 Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.
Referencia: Expediente no: 27001333300220150041201 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Kelly Jhoana Mosquera Torres Accionado: Municipio de Quibdó de la Ley 91 de 1989 no obliga a los maestros a renunciar a la prima de servicios, si les fue reconocida con anterioridad. Así las cosas, interpretando literalmente el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de sus prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que venían gozando en la entidad territorial conforme a las normas vigentes; mientras que respecto de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990, los efectos de sus prestaciones se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional. 4.4 Del Caso Concreto.
De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial esbozado en precedencia, la Sala entrará a establecer si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la prima de servicios. Para tales efectos, considerando el caudal probatorio allegado al expediente, se estableció lo siguiente: La señora Kelly Jhoana Mosquera Torres, mediante Decreto Nro. 049 del 31 de enero de 2011, fue nombrada como docente provisional en la planta de personal del Municipio de Quibdó y posesionada el 14 de febrero de la misma anualidad.
Ahora bien, como quiera que la demandante fue vinculada como docente con posterioridad al 31 de diciembre de 1989 y dando aplicación a la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado, la señora Mosquera Torres no tiene derecho al reconocimiento y pago de la prestación reclamada. Como consecuencia de lo anterior, se revocará en todas sus partes la sentencia de primera instancia Nro. 27 de fecha 30 de marzo de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió las pretensiones de la demanda y en su lugar se negarán las súplicas de la demanda. 4.5 Costas y agencias del derecho Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia jurídica, conforme lo prevé el artículo 366 del C.G.P. Referencia: Expediente no: 27001333300220150041201 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Kelly Jhoana Mosquera Torres Accionado: Municipio de Quibdó En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación legal, conforme lo prevé el artículo 188 modificado por la ley 2080 de 2021.
La Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la Sentencia Nro. 27 del 30 de marzo de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó conforme las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: NIÉGUENSE, las súplicas de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas por las razones expuestas.
CUARTO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.