REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, catorce (14) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No. 12 Magistrado Ponente: Dr. LARRY YESID CUESTA PALACIOS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: PATRICIA RICO ACEVEDO Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE ALTO BAUDÓ RADICACIÓN: 27001-33-33-004-2014-00451-01 TEMA: CONTRATO REALIDAD I. ASUNTO Procede la Sala Segunda de Decisión de este Tribunal a resolver el recurso de apelación instaurado por el apoderado judicial de la parte demandada, contra la sentencia No. 31 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la cual se negaron las pretensiones del libelo introductorio.
II.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial, los señores Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembe Smith Mosquera, Ricardo Cordoba Murillo, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Angel de la Noys Martinez Cordoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Cordoba, Holly Aldrish Marmolejo Mosquera, Gabriel Forastero Chamorro, Yefferson Abadia Díaz, Nelson Rentería Muñoz, Milton Palacios Aspilla, Javinson Palacios Palacios, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 20111, demandaron al Municipio del Alto Baudó, con el objeto de obtener las siguientes: 2.1 Declaraciones y condenas - Que se declare la nulidad de los actos presuntos derivados del silencio administrativo negativo, por la falta de respuesta del Municipio del Alto Baudó, respecto de las peticiones formuladas por los demandantes, con fecha de recibido en la entidad el 11 de marzo de 2014. - Que se declare la existencia de una relación laboral entre los demandantes y el Municipio del Alto Baudó por existir contratos de trabajo así: 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.
RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó Patricia Rico Acevedo: Desde el 08 de enero de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2011, en el cargo de directora de Salud Municipal. Benyair Romaña Andrade: Desde el 20 de enero de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2011, en el cargo de Profesional Universitario. Oba Sebene Smith Mosquera: Desde el 01 de febrero de 2011 hasta el 15 de enero de 2014, en el cargo de Inspector Municipal Ricardo Córdoba Murillo: Desde el 14 de agosto de 2009 hasta el 15 de diciembre de 2011, en el cargo de Técnico Operario de la Umata. Rodrigo Portocarrero Mosquera: Desde el 14 de 2006 hasta el 30 de diciembre de 2011, en el cargo de Técnico Administrativo y Técnico Operativo de la Umata. Ángel de la Noys Martínez Córdoba: Desde el 09 de septiembre de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2011, en el cargo de Técnico Operativo de la Umata. Luz Estella Mosquera Cabrera: Desde el 10 de noviembre de 2010 hasta 30 de diciembre de 2011, en el cargo de Técnico Administrativo. Yenny Palacios Cordoba: Desde el 14 de agosto de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2011, en el cargo de Directora Técnica de la Umata. Judith Palacios Palacios: Desde el 06 de enero de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2011, en el cargo de Secretaria de Desarrollo Social. Amancio Mosquera Mosquera: Desde el 01 de febrero de 2008 hasta el 15 de enero de 2014, en el cargo de Técnico Administrativo Grado 10. Cerafin Borja Rentería: Desde el 02 de marzo de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2011, en el cargo de Profesional Universitario. Holly Aldrish Marmolejo Mosquera: Desde el 01 de enero de 2010 hasta el 30 de diciembre de 2011, en el cargo de Asesor Jurídico Interno. Gabriel Forastero Chamorro: Desde el 15 de enero de 2011 hasta el 30 de diciembre de 2011, en el cargo de Coordinador de Cultura de las Comunidades Indígenas. Yefferson Abadía Días: Desde el 01 de febrero de 2011 hasta el 15 de diciembre de 2011, en el cargo de Coordinador de Deporte. Nelson Rentería Muñoz: Desde el 01 de febrero de 2011 hasta el 15 de diciembre de 2011, en el cargo de Bibliotecario. Miltón Palacios Asprilla: Desde el 02 de mayo de 2011 hasta el 30 de octubre de 2011, en el cargo de conciliador de familia. Javinson Palacios Palacios: Desde el 20 de mayo de 2011 hasta el 20 de agosto de 2011, en el cargo de Técnico de la Umata.
RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó - Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al MUNICIPIO DEL ALTO BAUDÓ reconocer y pagar a los demandantes las prestaciones sociales adeudadas tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, aportes a la salud y pensión y demás emolumentos a que tenga derecho, correspondientes a los periodos laborados por cada uno de los accionantes. 2.2 Hechos Que los demandantes prestaron sus servicios de manera personal e ininterrumpida al Municipio del Alto Baudó, en diferentes cargos, en un horario comprendido entre las 8.00 a.m. a 12 meridiano y de 2:00 p.m. a 6:00 p. m. Manifiestan los demandantes que cumplían órdenes de sus superiores jerárquicos en este caso del Alcalde Municipal y del Secretario de Gobierno del Alto Baudó. Sostienen que el 11 de marzo de 2014, radicaron solicitud ante la Administración Municipal del Alto Baudó, en aras de obtener el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales con ocasión al servicio prestado a la Entidad demandada sin obtener respuesta alguna. 2.3 Normas violadas y concepto de violación El demandante señala como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 6, 23, 25, 29,53 y 125 de la Constitución Política; 127, 134,138,140,142, 143, 145,158, 161 y 306 del Código Sustantivo del Trabajo;
Ley 50 de 1990; Ley 995 de 2005; Ley 2351 de 1965; Ley 556 de 1988; Decreto 1818 de 1998; artículos 108, 180, 215, 240, 241 y 242 del Decreto 2400 de 1968; Ley 244 de 1995, parágrafo único, complementado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006; artículo 1 de la Ley 1 de 1997. Luego de citar algunas normas y jurisprudencia relacionadas en apoyo de sus pretensiones, la parte actora señala que, con el no reconocimiento de sus acreencias laborales por parte del Municipio del Alto Baudó, se violaron los preceptos constitucionales y legales en razón a que dichos derechos laborales gozan de prevalencia, es decir, que deben hacerse efectivos de manera inmediata, por cuanto los mismos se perciben de forma permanente y periódica por la prestación personal de un servicio y son exigibles cada mes. 2.4 Contestación de la demanda La entidad accionada, guardó silencio.
III. SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó las Súplicas de la demanda, al considerar que: “(…) Tampoco existen indicios de que el vínculo contractual de los señores Nelson Rentería Muñoz y Havinson Palacios Palacios con la entidad demandada no haya sido esporádico u ocasional, teniendo RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó que conforme al material probatorio obrante en el plenario ambos fueron contratados para periodos inferiores a un (1) año; ahora bien, en el evento de que hubiesen sido contratados por un periodo de tiempo más amplio, tal hecho tampoco tendría la entidad suficiente para tener por acreditado el elemento subordinación. Además, en el plenario no se acreditó que las labores desempeñadas por los señores RENTERÍA MUÑOZ y PALACIOS PALACIOS fueran propias de alguno de los cargos pertenecientes a la planta de personal del municipio del Alto Baudó Así las cosas, no siendo suficientes entonces los elementos de pruebas atrás referenciados, para demostrar todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral a contrario de la contractual, las pretensiones de la demanda en este sentido no están llamadas a prosperar, respecto de los señores Nelson Rentería Muñoz y Havinson Palacios Palacios.
Ahora, bien, analizadas las pruebas allegadas al expediente el despacho precisa que existió una relación legal y reglamentaria entre la entidad demandada con respecto a los demandantes PATRICIA RICO ACEVEDO, BENYAIR ROMAÑA ANDRADE, OBA SEMBENE SMITH, RICARDO CORDOBA MURILLO, RODRIGO PORTOCARRERO MOSQUERA, RICARDO CORDOBA MURILLO, ANGEL DE LA NOYS MARTINEZ CORDOBA, LUZ ESTELA MOSQUERA CABRERA, JUDITH PALACIOS PALACIOS, AMANCIO MOSQUERA MOSQUERA, CERAFIN BORJA RENTERÍA, YENNY PALACIOS CORDOBA y HOLLY ALDRISH MARMOLEJO MOSQUERA.
Y conforme el Decreto nro. 105 del 30 diciembre de 20112 expedido por el Alcalde del Municipio del Alto Baudó, allegado al expediente, se tiene que el Municipio del Alto Baudó reconoció a favor de los demandantes las siguientes acreencias laborales adeudadas, como consecuencia de la relación legal y reglamentaria que existió entre estos y el citado Ente Territorial demandado (…) Finalmente, del análisis de las reclamaciones administrativas radicadas ante el Municipio del Alto Baudó el 11 de marzo de 2014 y que dieron origen a la presente demanda, se observa que los demandantes PATRICIA RICO ACEVEDO, BENYAIR ROMAÑA ANDRADE, OBA SEMBENE SMITH, RICARDO CORDOBA MURILLO, RODRIGO PORTOCARRERO MOSQUERA, RICARDO CORDOBA MURILLO, ANGEL DE LA NOYS MARTINEZ CORDOBA, LUZ ESTELA MOSQUERA CABRERA, JUDITH PALACIOS PALACIOS, AMANCIO MOSQUERA MOSQUERA, CERAFIN BORJA RENTERÍA, YENNY PALACIOS CORDOBA y HOLLY ALDRISH MARMOLEJO MOSQUERA, no solicitaron ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de cesantías ni sanción moratoria; en consecuencia se advierte que existe incongruencia de lo reclamado en sede administrativa con lo solicitado en la presente demanda.
(…)” 2 Fol. 226 a 244 del cuaderno principal nro. 2 del expediente. RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, inconforme con la decisión anterior, presentó recurso de apelación, argumentando que el juez de primera instancia incurrió en un grave error de interpretación del verdadero y único acto administrativo a demandar (oficio petitorio de reconocimiento y pago de las acreencias laborales clamadas por sus poderdantes), Sostiene que, el Decreto 105 del año 2011, fue aportado al plenario como medio de prueba documental, en aras de enrostrar, evidenciar, vislumbrar, la deuda que tiene el municipio del Alto Baudó con los empobrecidos demandantes, nada más, pensar lo contrario, es ir en contra de las leyes de la lógica.
Que, el mencionado acto administrativo no tiene ningún efecto jurídico, pues el mismo no fue notificado a los demandantes y en el mismo no se indicó que tipos de recursos procedía contra ellos, ni ante qué tipo de autoridades podían interponerse, tampoco se hizo alusión al plazo que tenían los demandantes para presentarlos. V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.3.
De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso4, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 5.2 Problema jurídico De acuerdo a las pretensiones de la demanda y al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, los problemas jurídicos a resolver en el presente asunto son los siguientes: Se debe determinar si se dan los supuestos fácticos para declarar la existencia de una relación laboral entre los demandantes vinculados por contrato de prestación de servicios y la Entidad Demandada y si como consecuencia de dicha declaratoria es procedente el pago de las prestaciones sociales. A su vez, se debe establecer si la Entidad demandada debe reconocer a los demandantes el pago de las prestaciones sociales y la sanción moratoria por el no pago de las cesantías definitivas, pese a la existencia de un acto administrativo de reconocimiento. 3 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 4 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó Igualmente, si existe congruencia entre lo solicitado por los demandantes en la reclamación administrativa y lo pretendido en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para absolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala los desarrollará en tres (03) grupos. 5.3. Caso Concreto 5.3.1. Pruebas Obrantes en el proceso: Contrato de prestación de servicios nro. 038 de 2011”, el 01 de febrero de 2011; suscrito entre el señor Nelson Rentería y el Municipio del Alto Baudó. Certificación expedida por el Secretario de Gobierno y Gestión Administrativa del municipio de Alto Baudó, en la cual hace constar que el señor Nelson Rentería Muñoz, prestó sus servicios como Bibliotecario y que se le adeuda la suma de $8.400.000 por concepto de honorarios correspondientes a los meses de julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2011, a razón de $1.400.000. contrato estatal de servicios de apoyo a la gestión administrativa nro. 094 de 2011, el 20 de mayo de 2011, suscrito entre el señor Havinson Palacios Palacios Reclamación dirigida al Alcalde Municipal del Alto Baudó de fecha 11 de marzo de 2014, a través de la cual los demandantes Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith, Ricardo Cordoba Murillo, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ricardo Córdoba Murillo, Ángel de la Noys Martínez Cordoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba y Holly Aldrish Marmolejo Mosquera, solicitan el reconocimiento y pago de los salarios, primas de navidad, prima de servicio y/o semestral, vacaciones indemnizadas, por el tiempo que cada uno laboró en dicha entidad (fol. 86 a 91). Reclamación administrativa dirigida al Alcalde Municipal del Alto Baudó de fecha 11 de marzo de 2014, a través de la cual los demandantes Gabriel Forastero Chamorro, María Nery Pérez Valoyes, Teófilo García González, Ana Cleotilde Palacios Palacios, Wilber Jair Zúñiga Moreno, Guillermo Palacios Palacios, Jefferson Abadía Díaz, Nelson Rentería Muñoz, Milton Palacios Muñoz, Jarinson Palacios Palacios, MANUEL Palacios Agualimpia, Isauro Palacios, solicitan el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales (cesantías definitivas, primas) e interés a las cesantías definitivas, sanción moratoria, auxilio de transporte, seguridad social por el tiempo que cada uno laboró en la entidad, tanto el personal contratado como los de planta en razón de la relación laboral dada entre las partes. Decreto número 105 de 2011, por medio del cual el alcalde del municipio del Alto Baudó, reconoció unas acreencias laborales a los demandantes vinculados mediante relación legal y reglamentaria.
(folio 226 -244) RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó Certificaciones y resoluciones por medio de las cuales el municipio del Alto Baudó, reconoce y ordena el pago de unas cesantías a los señores Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith, Ricardo Córdoba Murillo, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ricardo Córdoba Murillo, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba y Holly Aldrish Marmolejo Mosquera, por haber laborado en dicho ente territorial.
Existencia del contrato realidad. 5.4. Marco normativo y jurisprudencial 5.4.1. El contrato realidad y el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral De conformidad con lo expuesto en los artículos 122 y 125 de la Constitución Política, existen tres formas de vinculación con una entidad pública. La primera de ellas, se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda, por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, vinculación que ha sido considerada como una relación de naturaleza contractual con el Estado.
En cuanto a la vinculación con el Estado a través de prestación de servicios, la Ley 80 de 1995 articulo 32 núm. 3° dispone, que: “(…) Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados (…)”.
La jurisprudencia del órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo, ha precisado las características de dicha forma de vinculación, así: “(…) El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad.
La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitado por el plazo y la realización de la labor. RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó La vigencia del contrato es temporal.
Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica (…)”5. Por su parte, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, prohíbe la celebración de esta clase de contratos para el desempeño de funciones permanentes y ordena la creación de cargos en estos eventos.
La Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, determinó la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, y luego de definir sus características y establecer las diferencias con el contrato de trabajo señaló, que el ejercicio de tal potestad se ajusta a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no lo utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente6.
Por su parte, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que cuando se trata de una relación laboral, se acrediten fehacientemente los tres elementos que le son propios, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador7 y especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público.
Siguiendo esta línea de razonamiento, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia de unificación jurisprudencial de fecha del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE-S2-2021, precisó las circunstancias que permiten determinar la existencia del contrato realidad y fijó las siguientes reglas de unificación: “(…) 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosa Administrativa.
Sección Segunda. Subsección A. C.P. Alfonso Vargas Rincón. Radicación No 68001-23-15-000-2000-03151-01(1043-08). 6 Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara. 7 Ver, entre otras, Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección A. Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 2776-05.
Consejero Ponente Dr. Jaime Moreno García; Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 1694-07. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencias de 31 de Julio de 2008. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia de 14 de agosto de 2008. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. (…)”. En el presente asunto, se observa que el señor Nelson Rentería, suscribió el “contrato estatal de servicio de apoyo a la gestión administrativa nro. 038 de 2011” el 01 de febrero de 2011, cuyo objeto era prestar los servicios como bibliotecario por parte del contratista.
El valor del contrato ascendía a catorce millones setecientos mil pesos ($14.700.000), pagaderos en mensualidades vencidas de un millón cuatrocientos mil pesos de ($1.400.000), con plazo de ejecución de 10 de meses y 15 días a partir del 01 de febrero al 15 de febrero de 2011 (fol. 73 a 74). Igualmente, se evidencia que el señor Havinson Palacios Palacios, suscribió el contrato estatal de apoyo a la gestión administrativa nro. 094 de 2011, el 20 de mayo de 2011, cuyo objeto era prestar los servicios como Técnico de la UMATA del municipio del Alto Baudó. El valor del contrato ascendía a la suma de Tres millones cuatrocientos veintiséis mil pesos ($3.426.000), pagaderos en mensualidades vencidas por la suma de un millón ciento cuarenta y dos mil pesos ($1.142.000) y el plazo de ejecución se acordó en 3 meses, a partir del 20 de mayo al 20 de agosto de 2011.
Así mismo, obra circular suscrita por el Secretario de Gobierno y Gestión Administrativa, por medio de la cual informa a los funcionarios de la administración municipal el horario de trabajo de la entidad8. En este contexto, la Sala resalta que, en efecto, los señores Nelson Rentería Muñoz y Havinson Palacios Palacios, celebraron contratos de prestación de servicios con el Municipio del Alto Baudó, regulados por la Ley 80 de 1993, por un periodo inferior a un (1) año. Sin embargo, es de advertir que en el presente caso no se probó de forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral.
Esto, en atención a que, si bien se configuraron los elementos de la prestación personal del servicio y la contraprestación económica, no sucedió lo mismo con el elemento de la subordinación. Toda vez, que, los demandantes no cumplieron con la carga procesal que les correspondía, en acreditar el cumplimiento de un horario estricto de trabajo y que la actividad desarrollada por ellos estaba bajo el control y vigilancia de su superior jerárquico.
Tampoco se infiere que hayan existido llamados de atención o cualquier otra conducta de la que se pudiere desprender una relación laboral. De la Nulidad del Acto Ficto o Presunto. Frente al segundo Presupuesto, se debe indicar que los señores Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith, Ricardo Cordoba Murillo, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ricardo Córdoba Murillo, Ángel de la Noys Martínez Cordoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba y Holly Aldrish Marmolejo Mosquera, pretenden que el Municipio del Alto 8 (De lunes a viernes de 8:00 a.m. a 12:00 meridiano y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m.) RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó Baudó, les reconozca y pague unas acreencias labores con ocasión a una relación legal y reglamentaria que existió entre estos y el Ente Territorial Demandado.
Revisado el expediente, se observa que mediante Decreto 105 del 30 de diciembre de 2011, el Alcalde del Municipio de Alto Baudó, reconoció a favor de los actores las siguientes acreencias laborales: primas, vacaciones, cesantías definitivas y los salarios correspondientes al año 2011. Pese a la existencia de dicho acto administrativo el apoderado de los demandantes, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la cual busca se reconozcan nuevamente dichas acreencias a los accionantes, argumentando que el acto administrativo en mención no nació a la vida jurídica, debido a que el mismo no fue notificado ni se indicaron los recursos que procedían contra dicho acto administrativo.
Frente a la falta de notificación de los actos administrativos el Consejo de Estado en providencia de fecha veintiocho (28) de enero de 2021, proferida dentro del proceso radicado número: 76001-23-33-000-2017-00985-01(2109- 20). Actor: Luz Ángela Astudillo Espinosa. Demandado: Hospital del Valle del Cauca Evaristo García, señaló que: “(…) Siendo así, las cosas, se tiene que el acto concreto y particular que extinguió la relación laboral de la demandante con el Hospital Universitario del Valle Evaristo García es el Oficio 01.MA00408 de fecha 27 de octubre de 2016, decisión que se erige como el acto administrativo enjuiciable y respecto del cual se debe contabilizar el término de caducidad del medio de control.
En esa medida, al examinar la Sala la constancia de notificación del mismo, no se observa acuso de recibo por parte de su destinatario, esto es, la señora Luz Ángela Astudillo Espinosa, lo que en principio lleva a pensar que tal decisión no fue de conocimiento de la actora. Sin embargo, la Entidad accionada atendiendo lo requerido por el a quo mediante auto de fecha 27 de noviembre de 2019, allegó copia de petición incoada por la señora Luz Ángela Astudillo Espinosa el 5 de noviembre de 2016, a través de la cual, pretende lo siguiente: (…).” Es de anotar que en el artículo 729 de la Ley 1437 de 2011, el legislador previó que sin el lleno de los requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos la decisión a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.
En este orden de ideas, la conducta concluyente es una modalidad igualmente válida de notificación de los actos administrativos y se erige en un mecanismo tendiente a subsanar las omisiones o irregularidades que se haya presentado al intentar la 9 Artículo 72. Falta o Irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente.
Sin el lleno de los requisitos anteriores no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales. RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó comunicación por el mecanismo principal, esto es, el personal o cuando fracasó la notificación por aviso o por edicto.
(Subraya fuera del texto) Visto lo anterior, es claro para la Sala que la actora al incoar la petición de fecha 5 de noviembre de 2016 reveló que conocía la decisión administrativa que la retiró del servicio por supresión del cargo en virtud de ello, solicitó precisamente fuera reintegrada al cargo que desempeñaba en el Hospital Universitario del Valle.
De manera que al extraerse de la petición interpuesta por la interesada que esta conocía del acto administrativo de supresión, es dable en términos normativos contar la caducidad del medio de control a partir de ese momento. (subraya fuera del texto). (…)”. Respecto a la notificación de los actos administrativos particulares o concretos, se manifiesta que esta debe realizarse de manera personal a los interesados, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada para notificarse al correo electrónico o a la dirección aportada en el escrito petitorio.
Lo anterior se hace para darle cumplimiento al principio de publicidad y para que los interesados puedan ejercer su derecho de defensa. Sin embargo, cuando se alega la falta de notificación de un acto administrativo y la parte interesada realiza reclamación o aporta dicho acto se entiende notificado por conducta concluyente. A juicio de la Sala en el presente asunto, existe una contradicción entre lo señalado por el apoderado de los demandantes en su escrito de apelación y lo consignado en la demanda, toda vez, que en la narración de los hechos, indicó que “mediante Decreto 105 de fecha treinta (30) de diciembre del año 2011 denominado cuentas por pagar, al igual que mediante resoluciones, constancias y/o certificaciones, el Municipio del Alto Baudó reconoció gran parte de las obligaciones debidas a mis poderdantes, a título de salario y prestaciones sociales, en consideración a la relación laboral dada entre las partes (personal de planta)” y a su vez, lo aportó al plenario como prueba.
Sin embargo, manifiesta que dicho acto administrativo no fue notificado por parte de la Administración Municipal a sus poderdantes. De lo anterior, se colige que tanto el togado como los actores tenían pleno conocimiento de la existencia del Decreto 105 del 30 de diciembre de 2011, por lo tanto, de existir inconformidad con las sumas allí reconocidas lo procedente era demandar en su oportunidad este acto administrativo ante la jurisdicción de lo contencioso y no proceder como en este caso se hizo, buscando la expedición de un nuevo acto para con ello tratar de revivir términos caducos.
La Sala no pasa por alto las manifestaciones de la parte demandante en cuanto a que el acto administrativo, Decreto 105 de 2011, no le fue notificado debidamente, sin embargo, esta falencia se convertiría en uno de los cargos frente a una eventual demanda de nulidad frente al mismo, computando los términos de caducidad a partir del momento en que tuvo conocimiento de su existencia y no en una patente de corso para la presentación de nuevas solicitudes y la obtención de nuevos pronunciamientos por parte de la administración. RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó Principio de Congruencia Se manifiesta que los accionantes: Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith, Ricardo Cordoba Murillo, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ricardo Córdoba Murillo, Ángel de la Noys Martínez Cordoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba y Holly Aldrish Marmolejo Mosquera, en la reclamación administrativa de fecha 11 de marzo de 2014, solicitaron el reconocimiento y pago de las cesantías y sanción moratoria.
Ahora bien, en el presente medio de control, los demandantes, a través de apoderado judicial pretenden que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto, derivado de la falta de respuesta a la reclamación administrativa de fecha 11 de marzo de 2014, por medio de la cual, solicitaron el reconocimiento y pago de las acreencias laborales adeudadas10 por el Municipio de Alto Baudó. Así las cosas, para la Sala no cabe duda que las pretensiones invocadas en el presente medio de control no son congruentes con aquellas puestas a consideración de la Administración Municipal en la reclamación que ante esta entidad elevaron los accionantes. como quedó visto, la pretensión de la petición radicada ante la entidad demandada estaba destinada a que se les reconociera unas acreencias laborales (primas de navidad, prima de servicio, vacaciones, salarios), con ocasión a la relación legal y reglamentaria que estos tenían con la Entidad Territorial.
Empero, no se advierte que los demandantes, a través de su apoderado, hayan solicitado al Municipio del Alto Baudó, en el mismo derecho de petición, el reconocimiento y pago de las cesantías y la sanción moratoria por el no pago de las mismas. Lo anterior es, a juicio de la Sala, suficiente para admitir que frente a este tercer presupuesto no hubo congruencia entre lo pedido por los accionantes en sede administrativa y lo ahora pretendido por aquellos en sede judicial. en consecuencia, se procederá a confirmar la providencia recurrida. 5.5 Costas y agencias del derecho Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. 10 Vacaciones, prima de navidad, prima vacacional RADICADO: 27001333300120140045101 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACCIONANTE: Patricia Rico Acevedo y Otros ACCIONADO: Municipio del Alto Baudó Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 201111.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 31 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que Negó las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS procesales en segunda instancia.
TERCERO: En firme la presente decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada (Con impedimento) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 11 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)