1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Quibdó, catorce (14) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Auto Interlocutorio No. 110 REFERENCIA: EXPEDIENTE No: 27001333300320230004801 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ARACELIS PALACIOS PALACIOS DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS 1.
ANTECEDENTES Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto interlocutorio No. 835 el 28 de agosto de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Quibdó, por medio del cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de los recursos de la actuación administrativa. 1.1 La demanda Por intermedio de apoderado judicial la señora Aracelis Palacios Palacios a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A, pretende que i) se declare la nulidad parcial de la Resolución No. GNR 233523 del 13 de septiembre de 2013, a través de la cual le fue reconocida la pensión de vejez, ii) a título de restablecimiento se ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, reliquidar la mesada pensional sobre una tasa de remplazo correspondiente al noventa (90%) sobre el ingreso base de liquidación y ii) pagar las mesadas adicionales resultantes de la reliquidación desde el 03 de agosto de 2014. 1.2.
El auto apelado El Juzgado Séptimo Administrativo a través del auto interlocutorio No. 835 del 28 de agosto de 2024, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, por indebido agotamiento de los recursos de la actuación administrativa. Para llegar atar conclusión del despacho señalo: “…se tiene que la parte actora demandada la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución No. GNR 233523 del 13 de septiembre del 2013, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de 2 una pensión mensual vitalicia de Vejez.
En dicho acto administrativo la entidad demandada en su parte resolutiva dispuso en lo pertinente: “ARTÍCULO SÉPTIMO: Notifíquese al (la) Señor (a) PALACIOS PALACIOS ARACELIS haciéndole saber que contra el presente acto administrativo puede interponer por escrito los recursos de Reposición y/o Apelación. De estos recursos podrá hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.C.A.” Se observa que contra el acto que reconoció la pensión a favor de la actora procedía tanto el recurso de reposición como el de apelación. Sin embargo, éste adquirió firmeza sin que la peticionaria acudiera a impugnar la decisión en ejercicio al menos del recurso obligatorio de apelación, razón por la cual respecto de éste se confirmaría la falta de agotamiento de la vía gubernativa o procedimiento administrativo, que en la práctica contenciosa torna inadmisible la revisión del derecho sustancial demandado, con la consecuencia procedimental de declarar de oficio la excepción de ineptitud de demanda por ausencia del requisito prejudicial de agotamiento de la vía gubernativa o procedimiento administrativo como lo impone el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, cuya sinonimia se traduce en una desafortunada decisión de terminar el proceso, como lo dispone el parágrafo 2 del artículo 175 en su penúltimo inciso, “(…).
Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. (…).” Con relación a la solicitud de inaplicar el sistema normativo contenido en los artículos 63, 74, 76, 87 y 161-2º del CPACA, el a quo concluyó que: “Si bien hay pronunciamientos donde se ha inaplicado el sistema normativo contenido en los artículos 50, 51, 62, 63 y 135 del anterior C.C.A., como fue la sentencia del dos (2) de octubre de dos mil ocho (2008)7, donde no se había definido el derecho pensional de una persona de la tercera edad, para el presente asunto, se pone de presente que dentro del expediente está comprobado que la señora Aracelis Palacios Palacios es actualmente beneficiaria de una pensión de vejez que le fue reconocida justamente mediante el acto administrativo hoy demandado y que percibe desde el año 2013; lo que traduce que de negarse las pretensiones de la demanda, no se generaría una transgresión a los derechos que le asisten en su condición de sujeto de especial protección, pues percibe la mesada pensional de manera continua y no se generaría una necesidad de protección de derechos de una persona en situación de vulnerabilidad”. 1.3.
Del recurso de apelación La parte actora a través de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación y en síntesis solicita se revoque la decisión de primera instancia, al considerar que, al tratarse de una persona de la tercera edad, no le eran aplicable los requisitos contenidos en los artículos 63, 74, 76, 87 y 161-2º del CPACA, correspondientes al presupuesto procesal de agotamiento de la actuación administrativa, y que, en su caso, se debió aplicar obligatoriamente el principio de favorabilidad, privilegiando su derecho a la seguridad social. 2.
CONSIDERACIONES 3 2.1. Problema jurídico Corresponde al Despacho entrar a determinar i) si la parte actora por su condición de edad no estaba obligada a interponer el recurso de apelación contra la Resolución GNR 233523 del 13 de septiembre de 2013 para poder acudir a la vía judicial, y ii) en caso negativo, si se debe inaplicar los requisitos formales contenidos en los artículos contenido en los 63,74, 76, 87 y 161-2º del CPACA y en su lugar disponer la revocatoria del Auto Interlocutorio No. 835 del 28 de agosto de 2024, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda.
Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará1 el estudio de los siguientes temas: (i) el recurso de apelación como requisito de procedibilidad para acudir a la vía judicial y sus excepciones, (ii) las personas de la tercera edad como sujetos de especial protección, iii) los hechos probados, y (iii) el caso concreto. 2.1.1.- El recurso de apelación como requisito de procedibilidad para acudir a la vía judicial y sus excepciones.
El artículo 161 del CPACA estableció los requisitos que deben cumplirse para la presentación de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de forma específica, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho preceptuó: “artículo 161: La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos (…) 2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.
(…)” Con fundamento en el citado precepto, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la persona debe validar directamente ante la administración la legalidad de su actuación, lo cual se puede hacer a través de los recursos dispuestos para ello y que bajo la citada normatividad se tornan obligatorios.
De esta forma, se le otorga a la administración la oportunidad de revisar su actuación y la legalidad de las misma, permitiéndole con ello que la pueda modificar, aclarar o revocar. El artículo 74 del CPACA, establece que contra los actos administrativos proceden los recursos de reposición, apelación y queja cuando se rechaza el de apelación. De igual manera, el artículo 76 ibídem fijó el procedimiento que debe seguirse para la presentación de los referidos medios de contradicción y, en el inciso 4 1https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/2700133/2700133330022024 0018900/6D463FF74749A7348E3F8E3C8C42BF54036E5FF23B80D2645D56AE8A2674BB12/2 4 señaló que el recurso de apelación será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Pero de cara a las citadas disposiciones, se tiene como excepción que, si la administración no ofrece la posibilidad de interponer el recurso aludido, quien pretenda demandar la nulidad de un acto administrativo particular puede acudir directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el inciso segundo, numeral 2 del artículo 161 del CPACA, lo mismo ocurre frente a los actos expedidos por ciertas autoridades según señala el inciso segundo numeral 2 del artículo 74 Ibidem. 2.2.
De las personas de la tercera edad como sujetos de especial protección Ahora bien, no obstante, la claridad de la disposición normativa en cita, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado que existen eventos en que los procedimientos y requisitos establecidos por ley, para acceder al reconocimiento de algunos derechos, ceden cuando se ven enfrentados a la protección de derecho de rango constitucional, como lo es el caso de las personas que, por estar en un estado avanzado de edad, son sujetos especial protección constitucional, y por lo tanto requieren de la mayor consideración tanto del Estado como de los particulares.
El concepto de adultos mayores, fue definido por la Ley 1276 de 2009, apelando a la noción de “vejez”, frente a la cual dice la Corte “aplicable al sistema de seguridad social en pensiones, con el fin de identificar la población destinataria de la atención integral en los centros vida. De cara a lo dispuesto por el Legislador en esa norma, será adulto mayor quien supere los 60 años o aquel que sin superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de “desgaste físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”2.
Al respecto la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado en providencia reciente del 23 de marzo de 20233, indicó: “El Estado Social de Derecho concebido en Colombia a partir de la Constitución de 1991 tiene al ser humano como su objeto, principio y razón esencial de ser. En ese sentido, ha desarrollado normas supralegales que lo realizan en condiciones de dignidad y lo reivindican mediante un tratamiento preferencial cuando se encuentra en situación de mayor vulnerabilidad, como es el caso de las personas de la tercera edad.
Téngase en cuenta que los adultos mayores son un grupo vulnerable, por ello han sido catalogados como sujetos de especial protección constitucional. Desde el punto de vista teórico, la suplicada vulnerabilidad puede obedecer a los tipos de opresión, abandono o maltrato físico y/o psicológico a los que se puede ver sometida la población mayor, debido a las condiciones físicas, económicas y psicológicas que las llegan a diferenciar de otros sujetos o colectivos.
(…) Así las cosas, es claro que aun cuando existe un especial deber de solidaridad en cabeza de la sociedad y la familia para con los adultos mayores, lo cierto es que el 2 Sentencia T-013/20 https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2020/T-013-20.htm 3 Auto del 23 de marzo de 2023- Radicado: 17001-23-33-000-2019-00456-01 (5351-2022) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar - https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/17001233300020190045601/1936284 455C56193D5E7C240EBB6EAF38F251D539B83C7C4DD3549D7C32F2A84/2 5 Estado, a través de sus órganos e instituciones, es el primero llamado a cuidar de la vejez, en tanto desde la carta política se le ha asignado dicha carga, por lo que es necesario que cree y promueva políticas, mecanismo y acciones que permitan el correcto cuidado, protección e integración del adulto mayor en la esfera social.
En ese sentido, debe observarse que si bien, como lo ha indicado el Tribunal Supremo Constitucional «no puede confundirse vejez con enfermedad o con pérdida de las capacidades para aportar a la sociedad elementos valiosos de convivencia, tampoco puede perderse de vista que muchas de las personas adultas mayores se enfrentan con el correr de los años a circunstancias de debilidad por causa del deterioro de su salud, motivo por el cual merecen estas personas una protección especial de parte del Estado, de la sociedad y de la familia (…)».
Por tal razón, es menester que se otorgue un trato preferencial a las personas de la tercera edad, con el fin de precaver posibles transgresiones a sus derechos fundamentales, así como para garantizar la igualdad efectiva. Por ello, resulta indispensable que el Estado asuma las medidas necesarias para proteger a este grupo frente a las omisiones o acciones que puedan generar violación de sus derechos o que puedan menoscabar su integridad física, mental, emocional o moral.
(…) Así las cosas, es necesario precisar que en las personas de la tercera edad, la seguridad social como derecho constitucional, adquiere una connotación ius fundamental en razón de la vulnerabilidad física, psicológica, económica, moral o emocional a la que se puede ver sometido dicho grupo poblacional, de manera pues, que la efectividad de este derecho, involucra y compromete directamente la materialización de otros derechos como la dignidad humana, la vida, la integridad física, la salud y el mínimo vital.
Por esta razón, como en el presente caso, cuando un sujeto de especial protección constitucional se presenta ante la jurisdicción con el fin de reclamar un derecho de categoría fundamental, es deber del juez, en aplicación de los derechos de tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia, propender y garantizar la ejecución de un proceso judicial que, basado en los principios de eficacia y celeridad procesal, permita emitir un pronunciamiento de fondo que defina la situación jurídica del usuario administrativo en relación con el derecho pretendido mediante una decisión razonable y motivada en derecho, evitando actuaciones que con fundamentos meramente formales restrinjan o limiten la posibilidad de iniciar y desarrollar hasta su culminación el proceso judicial indicado.
(negrilla fuera del texto) 2.3. De los hechos probados - En plenario se encuentra acreditado que a través de la Resolución No. GNR 233523 del 13 de septiembre 2013, la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, reconoció a favor de la señora Aracelis Palacios Palacios una pensión vitalicia de jubilación por “vejez” en la suma de $589.500, con efectos fiscales a partir del 1 de septiembre de 2013.
Acto administrativo que, en su artículo séptimo, dispuso los recursos que eran procedentes “Reposición y/o Apelación” y el termino dentro del cual podría interponerse. - De otra parte, conforme se desprende del contendió de la Resolución No. GNR 233523 del 13 de septiembre 2013, se tiene que la señora Aracelis Palacios Palacios, nació el 8 de abril de 1955, por lo que en la actualidad cuenta con 69 años de edad. 2.4.
Del caso en concreto 6 En el caso concreto, observa la sala que la parte demandante pretende la nulidad parcial de la Resolución No GNR 233523 del 13 de septiembre 2013, que le reconoció la pensión de vejez y que se ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, reliquidar la mesada pensional sobre una tasa de remplazo correspondiente al noventa (90%) sobre el ingreso base de liquidación, a partir del 1 de septiembre de 2013.
Que la Resolución No. GNR 233523 del 13 de septiembre 2013, en su Artículo séptimo dispone: “ARTÍCULO SÉPTIMO: Notifíquese al (la) señor (a) PALACIOS PALACIOS ARACELIS, haciéndole saber que contra el presente acto administrativo puede interponer por escrito los recursos de Reposición y/o Apelación. De estos recursos podrá hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.C.A.” No obstante, de la revisión del expediente se encuentra que la parte actora no interpuso el recurso de reposición ni el de apelación como medio de impugnación de la decisión contenida en la Resolución N° GNR 233523 del 13 de septiembre 2013, lo que se corrobora con el hecho de que en la demanda únicamente solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo atrás mencionado, lo que también concuerda con el escrito de apelación en el que no se contradice lo afirmado por el a quo, al proferir el auto interlocutorio No. 835 el 28 de agosto de 2024, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de los recursos de la actuación administrativa y tampoco se allegó prueba dirigida a demostrar lo contrario.
Tales precisiones, se confirman en todo caso, en la medida que la parte demandante enmarca su recurso de apelación contra el auto del 28 de agosto de 2024, solicitando la inaplicabilidad en este caso, del sistema normativo contenido en los artículos 63, 74, 76, 87, 161-2 del CPACA, por tratarse de una persona de la tercera edad. Al respecto, se considera que, si bien, para demandar la nulidad de un acto administrativo particular, es deber de la parte demandante haber ejercido en sede administrativa los recursos que, de conformidad a la ley, fueran obligatorios, en aras de brindarle oportunidad a la administración de que revise la legalidad de su actuación, lo cierto es que la administración se encuentra en la obligación de indicar de manera clara, los recursos a interponer, ante qué autoridad hacerlo, los términos para tal fin y cuál de ellos se considera obligatorio.
En este caso, al revisar el artículo séptimo de la GNR 233523 del 13 de septiembre 2013, si bien, se indica como medios de impugnación, el recurso de reposición y/o apelación y el término para interponerlos, no se mencionó ante qué autoridad hacerlo, ni la advertencia de la obligatoriedad que recae sobre el recurso de apelación como requisito de procedibilidad para acudir ante esta Jurisdicción, por lo que podría generarse desarreglos en la interpretación de la interesada, quien pudiera desconocer las dinámicas administrativas para ejercer los presupuestos de la defensa y contradicción de las decisiones de la entidad demandada.
En virtud de ello, y dada la condición de sujeto especial de protección de que goza la parte actora, en tanto que, de las consideraciones expuestas en la 7 resolución citada, se desprende que la señora Aracelis Palacios Palacios, nació el 8 de abril de 1955, por lo que en la actualidad cuenta con 69 años de edad, se hace necesario bajo este panorama, precisar que la seguridad social como derecho constitucional en las personas de tercera edad, ocupa un vínculo fundamental, dada la vulnerabilidad en la que se puede ver inmersa esa población, de tal manera que en estos casos, también se encuentran comprometidas la efectividad de los derechos a la dignidad humana, la vida, salud, mínimo vital, etc.
Por este motivo, pese a no haberse agotado los medios de impugnación en sede administrativa como requisito de procedibilidad para acudir en sede judicial, en aplicación de los derechos de tutela efectiva y acceso a la administración de justicia de la demandante, es deber del juez garantizar el estudio del fondo, por lo que en este asunto no será exigible el requisito de procedibilidad a que hace alusión el numeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, y dando prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 Constitucional, se REVOCARÁ el auto 835 del 28 de agosto de 2024, mediante el cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de los recursos de la actuación administrativa, para que, en su lugar, se dé continuidad al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto Interlocutorio No 835 del 28 de agosto de 2024, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante el cual declaró probada de oficio, la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de los recursos de la actuación administrativa dentro del proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por la señora Aracelis Palacios Palacios, conforme a las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, dese continuación con el proceso de la referencia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previas anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada (Con impedimento) 8 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.