REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Auto Interlocutorio Nro. 210 REFERENCIA: EXPEDIENTE NO. 27001333300620240007501 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO CONTRACTUAL EJECUTANTE: ISABEL CRISTINA BERNAL VÉLEZ EJECUTADO: UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL CHOCÓ “Diego Luis Córdoba” Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto interlocutorio de fecha 28 de junio de 2024, proferido por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, mediante el cual se abstuvo de librar el mandamiento de pago1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda La señora ISABEL CRISTINA BERNAL VÉLEZ, a través de apoderado judicial interpuso demanda ejecutiva en contra de la UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL CHOCÓ “Diego Luis Córdoba”, solicitando se librara mandamiento de pago por la suma de $25.491.176,48 correspondientes a la obligación contenida en el Acta No. 003 del 26 de marzo de 2019 y el Acta nro.004 del 26 de junio de 2019 y por los intereses moratorios causados desde el 06 de octubre de 2023 hasta la fecha de su pago.
Como fundamento fáctico de su solicitud, refirió que para el segundo semestre del año 2017 y primero de 2018, fue contratada por la Universidad Tecnológica del Chocó, para dictar la asignatura denominada Práctica de Intervención en Familia, dirigida a los estudiantes de la especialización en Atención y Educación Social en Familia. Expuso que, en virtud de lo anterior, a través de las Actas No. 003 del 26 de marzo de 2019 y No. 004 del 26 de junio de la misma anualidad, el Comité de Conciliación de la Universidad Tecnológica del Chocó, había reconocido que le adeudaba por dicho concepto las siguientes sumas $5.046.210, $5.303.220 y $5.303.220. 1 Índice 00002 Aplicativo Samai.
Referencia: Expediente no. 27001333300620240007501 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Isabel Cristina Bernal Vélez Demandado: Universidad Tecnológica del Chocó Aseguró que, el día 15 de abril de 2024, presentó ante Universidad Tecnológica del Chocó la cuenta de cobro para el pago de la obligación, pero hasta la fecha de presentación de la demanda el mismo no se le había efectuado. 1.2 Del auto apelado El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante auto de fecha veintiocho (28) de junio de 2024, se abstuvo de librar el mandamiento de pago, para arribar a tal conclusión indicó: “Del análisis de los documentos aportados con la demanda de conformidad con lo expuesto en ésta, particularmente en los capítulos de hechos y pretensiones, llevan a inferir que la obligación cuyo cobro se pretende, consta en título complejo, en el que para su ejecución se requiere, además de las respectivas actas, todos los demás documentos que dieron origen, y que evidentemente, tienen como fuente primigenia la actividad administrativa –contractual de la entidad demandada, y que dé cuenta no sólo de la celebración, sino además de los términos de su ejecución y liquidación. En los documentos aportados, como prueba, anexos a la demanda, no obra el contrato que originó la obligación derivada de la celebración del acuerdo mutuo, pues cualquier proceso ejecutivo en el que se pretenda la ejecución de una obligación contractual, debe contener el documento fuente primigenia e inicial que conllevó al acuerdo final de las partes.
(…) Ante la falencia o ausencia de los documentos que acrediten la existencia de la obligación, y que se alega incumplida y que se cobra, es del caso concluir que no se evidencia la concurrencia de los requisitos que exige el artículo 422 del Código General del Proceso, para que de los documentos aportados pueda predicarse la existencia de título ejecutivo, en favor de ISABEL CRISTINA BERNAL VÉLEZ, en contra de la UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL CHOCÓ, por valor VEINTICINCO MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y UN MIL CIENTO SETENTA Y SEIS CON CUARENTA Y OCHO PESOS ($25.491.176,48), m/cte, por lo tanto, no procede librar mandamiento de pago por dicha suma, razón por la cual habrá de abstenerse. 1.3 Del recurso de apelación La parte ejecutante dentro del término oportuno interpuso recurso de apelación contra el auto interlocutorio de fecha 28 de junio de 2024, y como sustento de su disentimiento, en síntesis, indicó que, el a quo no había realizado una interpretación adecuada de los numerales 3º y 4º del artículo 297, normativa que en su criterio no establecía un listado taxativo de los documentos que debían conformar el título ejecutivo, que lo indicado allí es meramente enunciativo, pues de la citada norma se extraía que título ejecutivo era cualquier acto preferido con ocasión de la actividad contractual, en los que constaran obligaciones claras, expresas y exigibles, requisitos que en su interpretación se encontraban inmersos en los documentos que fueron aportados con la demanda, razón por la cual solicitó la revocatoria del auto apelado y que como consecuencia se librara el mandamiento ejecutivo solicitado2. 2https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/2700133/27001333300620240007500/440969 8CBDC77E7F38F7CAA8B2BA25E2471CD868784A9263D5E08CD2015E17D2/2 Referencia: Expediente no. 27001333300620240007501 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Isabel Cristina Bernal Vélez Demandado: Universidad Tecnológica del Chocó II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia El artículo 153 del CPACA, señala que los Tribunales conocerán en segunda instancia de las apelaciones de los autos que sean susceptibles del referido recurso. Por su parte el numeral 1º del artículo 243 ibídem, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, señala que será apelable el auto que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.
De acuerdo con la interpretación de la norma, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó tiene competencia para resolver el recurso de apelación presentado contra el auto interlocutorio del 28 de junio de 2024, a través del cual el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que se abstuvo de librar mandamiento de pago.
Así las cosas, conforme con la norma transcrita, siendo competente la Corporación y proceder el recurso de apelación que se interpuso en este asunto contra la providencia apelada, se procede a su estudio y decisión. 2.2 Problema jurídico En este caso, el problema jurídico se contrae en establecer, si los documentos allegados por la parte ejecutante, tienen la connotación de título ejecutivo para que puedan ser exigidos forzosamente ante la jurisdicción contencioso administrativa y si como consecuencia, se debe revocar el auto interlocutorio de fecha 28 de junio de 2024 y librar el respectivo mandamiento ejecutivo.
Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes temas: 2.3.) el marco jurídico y jurisprudencial aplicable y 2.4) se analizará el caso concreto. 2.3 Marco jurídico y jurisprudencial aplicable 2.3.1 Del título ejecutivo en la jurisdicción contencioso administrativa El artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), define qué documentos constituyen el título ejecutivo y pueden demandarse ejecutivamente ante esta jurisdicción, en tal sentido en sus numerales 3 y 4 dispone: “3.
Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia Referencia: Expediente no. 27001333300620240007501 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Isabel Cristina Bernal Vélez Demandado: Universidad Tecnológica del Chocó de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.
La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”. (negrilla fuera del texto). Por su parte el artículo 442 del Código General del Proceso al referirse al título ejecutivo indica que: “ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184” Como se puede ver, el anterior cuerpo normativo es el que permite concluir que el título ejecutivo supone la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, contenida en un documento que constituye plena prueba contra el deudor.
Características que deben estar inmersas en los documentos respecto de los cuales se predica la existencia de obligaciones que provienen de la ejecución de los contratos y de los cuales se pretende su cobro forzoso a través del proceso ejecutivo. En ese orden, preciso es anotar entonces que, cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, por regla general, el título ejecutivo tiene el carácter de complejo, en la medida en que no se encuentra conformado solamente por el negocio jurídico (contrato), sino también por otros documentos como actas, facturas en los que conste la existencia de la obligación y a partir de los cuales sea posible deducir de manera clara y expresa tanto su contenido como su exigibilidad.
Al respeto la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, en providencia del 5 de octubre de 2020, expediente 13001-23-33-000-2016- 00765-02 (63753), C.P. Alberto Montaña Plata, indicó que: “(…) La jurisprudencia de esta Corporación sobre los títulos ejecutivos de naturaleza contractual ha manifestado que, por regla general, tienen el carácter de complejos (se trascribe): “Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositada en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se deben acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual.
“Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registren el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato” (subrayado del original). 18. De este modo, la exigibilidad del título dependerá de que reúna los requisitos formales y sustanciales previstos por la ley y, además, de que su conformación esté Referencia: Expediente no. 27001333300620240007501 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Isabel Cristina Bernal Vélez Demandado: Universidad Tecnológica del Chocó acorde con las condiciones previstas en el contrato para el cobro de las obligaciones, en consideración de que lo pactado es ley para las partes”.
Con base en el fundamento legal y jurisprudencial señalado, la Sala considera que, al derivarse la obligación de una relación contractual, el título ejecutivo base de recaudo debe considerarse como complejo. Por ello, resulta necesario verificar si los documentos presentados por la parte ejecutante cumplen con los requisitos para constituir dicho título ejecutivo, en el cual deben constar obligaciones expresas, claras y exigibles a cargo de la entidad ejecutada. 2.4.
Caso en concreto Revisada la documentación aportada con la demanda, se advierte que la parte ejecutante solicitó se librara mandamiento de pago con base en los siguientes documentos: - Copia auténtica del Acta No. 003 del 26 de marzo de 2019, del comité de conciliación Universidad Tecnológica del Chocó. - Copia auténtica del Acta No. 004 del 26 de junio de 2019, del comité de conciliación Universidad Tecnológica del Chocó. - Oficio de fecha 15 de octubre de 2019. - Certificado de fecha 28 de agosto de 2023, expedido por LEISY KHAREL ARANGO MOSQUERA – Pagadora – Tesorera - Universidad Tecnológica del Chocó. - Copia auténtica del oficio del 15 de octubre del 2019 suscrito por el señor David Emilio Mosquera Valencia - Rector de la Universidad Tecnológica del Chocó. Ahora, una vez revisado el material probatorio y al confrontarlo con las normas aplicables al presente asunto, la Sala advierte que, del análisis de los documentos aportados como título ejecutivo, es evidente que no cumplen con los requisitos formales establecidos en los artículos 297 del CPACA y 422 del CGP, ello conforme las consideraciones que pasan a exponerse.
En primera medida, se tiene que las Actas No. 003 de marzo 26 de 2019 y No. 004 del 26 de junio de 2019, fueron expedidas por el Comité de Conciliación de la entidad ejecutada, órgano que hace parte de la estructura interna de la citada institución, en virtud de lo ordenado en la Ley 446 de 1998, reglamentada por los Decretos 1214 de 2000 y 1716 de 2009 y compilada por el Decreto único 1069 de 2015.
Las normas en comento, definen a los Comité de Conciliación3, como una instancia administrativa de decisión cuyo objetivo es el estudio, análisis y formulación de las políticas de las entidades, para la prevención del daño antijurídico y la defensa de sus intereses, a quien le corresponde definir sobre la procedencia o no de los medios alternativos de solución de conflictos como las conciliaciones o de la aplicación de los medios alternativo de arreglo directo como lo es la transacción. 3Artículo 2.2.4.3.1.2.2 – Decreto 1069/2015 Referencia: Expediente no. 27001333300620240007501 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Isabel Cristina Bernal Vélez Demandado: Universidad Tecnológica del Chocó En tal sentido, es claro que el Comité de Conciliación de la hoy ejecutada no tiene asignadas facultades o competencias para el reconocimiento directo de derechos, de allí que sus actos sean conocidos como preparatorios, como quiera que no tienen la capacidad de crear o extinguir situaciones jurídicas específicas, prerrogativa que recae exclusivamente sobre el representante legal de la entidad.
Por su parte, en lo tocante al Oficio de fecha 15 de octubre de 2019, suscrito por el Rector de la Universidad Tecnológica del Chocó y el certificado de fecha 28 de agosto de 2023, suscrito por la pagadora - tesorera de la citada entidad, la Sala encuentra que de su sola confrontación con los requisitos estipulados en el artículo 297 del CPACA, no se desprende el contenido de una obligación clara, expresa y exigible de la cual pudiera predicarse la presencia del título ejecutivo oponible al interior de la jurisdicción contencioso administrativa.
Lo anterior, en la medida en que de su contenido no se puede deducir que se trata de actos expedidos en virtud de obligaciones originadas en una relación contractual, cuando en el expediente no se encuentra acreditado tal situación. Aspecto que adquiere mayor relevancia, dado el carácter eminentemente formal que hace que, por regla general, el acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad pública deba constar por escrito por exigencia del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, de allí, que las partes pueden acordar ciertos requisitos para considerar cumplidas las obligaciones a su cargo, los cuales serán indispensables a efectos de que los bienes o servicios se entiendan debidamente entregados o prestados y, por consiguiente, el pago sea procedente.
En este caso, se observa que el título ejecutivo exhibido por la ejecutante, carece de tales condiciones, pues no hay plena prueba, se insiste, que determine que el origen de la obligación sea de naturaleza contractual. Ahora, si en gracia y discusión se pudiera hacer el estudio del oficio de fecha 15 de octubre de 2019, como un título ejecutivo autónomo a la luz de lo dispuesto en los artículos 297 del CPACA y 422 del CGP, tampoco alcanzaría tal connotación, pues si bien es cierto, en el se reconoce la existencia de una obligación a cargo de la Entidad y en favor de la parte actora, en virtud de las actas No. 003 del 26 de marzo de 2019 y No. 004 del 26 de junio de 2019 y por la suma de veinticinco millones cuatrocientos noventa y un mil ciento setenta y seis con cuarenta y ocho pesos ($25.491.176,48), cierto es que, no se encuentra inmerso en el contenido del referido documento fecha o condición de la cual pueda presumirse su exigibilidad, característica que constituye un requisito indispensable para que un acto administrativo adquiera la calidad de título ejecutivo.
Sobre el particular, debe resaltarse que, en la parte final del precitado documento se deja constancia que “Estos recursos se encuentran en trámite de pago” sin que se señale cuáles son los trámites necesarios para ello y mucho menos se pueda concluir la existencia de una fecha cierta para su exigibilidad. Por lo que, se concluye que el citado acto administrativo no contiene una obligación clara, expresa y exigible de la cual pudiera predicarse la existencia del título ejecutivo.
En ese contexto, la parte ejecutante debió aportar con la demanda original o en copia auténtica el contrato que presuntamente dio origen a la obligación Referencia: Expediente no. 27001333300620240007501 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Isabel Cristina Bernal Vélez Demandado: Universidad Tecnológica del Chocó reclamada, así como los demás documentos que lo conformaban o el acta de liquidación del contrato, a fin de dar paso a la constitución del título ejecutivo complejo como lo exige el artículo 297 del CPACA, lo que no ocurrió, por lo que, de tajo se concluye que no se encuentra debidamente integrado el título base de ejecución, así mismo se debe indicar que tampoco existe prueba de la ejecución del contrato, por lo cual, se confirmará la decisión adoptada por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ a través del auto interlocutorio No. 824 del 23 de mayo de 2024.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto interlocutorio del 28 de junio de 2024, proferido por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, conforme lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmada electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmada electrónicamente) NORMA MORENO MOSQUERA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada (Ausente con permiso) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.