REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No. 06 RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300420200020201 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERCHO DEMANDANTE: INGRID ZURANNY ANGULO RODRIGUEZ DEMANDADO: E.S.E. - HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA DE QUIBDO REFERENCIA: APELACIÓN SENTENCIA MAGISTRADO PONENTE: ARIOSTO CASTRO PEREA.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 259 del 21 de noviembre de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, dentro del proceso promovido por la señora Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez contra la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia, que accedió a las súplicas de la demanda. 1.
Antecedentes. Solicita la actora, el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales adeudados en virtud de la verdadera relación laboral configurada cuando prestó sus servicios como enfermera superior en la E.SE. Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó. 2. Hechos. La parte demandante relata cómo hechos, los siguientes (se transcribe incluso con posibles errores): “PRIMERO: La señora INGRID ZURANNY ANGULO RODRIGUEZ, prestó sus servicios al Hospital Local Ismael Roldan Valencia de Quibdó, durante el lapso de tiempo comprendido entre el 08 de julio y el 30 de noviembre de 2019, tiempo durante el cual se desempeñó en debida forma como enfermera superior, y, sin embargo; solo le fue cancelado el valor fijado como contraprestación correspondientes a los meses de julio y agosto de 2019, quedando pendiente de pago septiembre, octubre y noviembre de 2019.
En este sentido cabe mencionar que para que le fuera cancelado el valor señalado (salario antiguo) en la OPS, mi procurada debió conseguir prestado el dinero para pagar la seguridad social del mes de julio y agosto, pero no le fue posible seguir endeudándose para pagar la seguridad social, así mismo el HLIRV no le pagó los meses siguientes de trabajo.
SEGUNDO: La vinculación de mi mandante con el Hospital Local Ismael Roldan Valencia de Quibdó, se originó y se mantuvo mediante orden de prestación de servicios que se fueron sucediendo una a otra, así: Orden de Prestación de Servicios Nro. 128 del 8 de julio de 2019. Orden de Prestación de Servicios Nro. 195 del 1º de agosto de 2019. Orden de Prestación de Servicios Nro. 216 del 30 de agosto de 2019. Orden de Prestación de Servicios Nro. 255 del 1º de octubre de 2019. Orden de Prestación de Servicios Nro. 298 del 1º de noviembre de 2019.
TERCERO: A pesar de que en los mencionados documentos se expresa que se trata de órdenes de prestación de servicios, en la realidad fáctica lo que efectivamente se dio fue una auténtica y típica relación de trabajo, en la cual desarrollé las labores de enfermera superior dentro de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que me fueron 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, impuestas por el señor Gerente y/o Representante Legal del Hospital; de tal suerte que las susodichas órdenes tuvieron como finalidad esconder una verdadera relación laboral.
CUARTA: Así, por ejemplo, en el texto de las referidas órdenes de prestación de servicios profesionales se indica en la cláusula CUARTA: ACTIVIDADES: …….se compromete a prestar sus servicios profesionales de manera autónoma e independiente como enfermera de apoyo 6 horas en la ESE HLIRV de Quibdó. De entrada la redacción de la orden de servicios deja ver claramente el cumplimiento de horario de trabajo, amén que una vez se protocolizaba el acto contractual a mi procurada al igual que otras enfermeras contratadas por OPS les era impuesto un cuadro de turnos, les eran asignadas las actividades a realizar, mismas que se desarrollaban en las instalaciones del contratante ESE HLIRV, y con las herramientas, insumos y materiales propios de la ESE HLIRV, así mismo seguían órdenes directas de la coordinadora de enfermeras que pertenecía a la planta de cargos o nómina de la entidad.
Por lo anterior, está mal afirmar que nunca hubo una verdadera relación de trabajo, porque sí lo fue aunque se pretenda maquillarla en otra figura jurídica como la OPS.
QUINTO: Durante el tiempo servido la señora INGRID ZURANNY ANGULO RODRIGUEZ, realizó todas sus labores o actividades misionales de trabajo bajo la continuada subordinación y dependencia de la Enfermera Coordinadora del Hospital Local Ismael Roldan Valencia, cumpliendo sus órdenes directas y de los médicos de turno, dentro del horario habitual correspondiente y los turnos rotativos fijados previamente en el denominado cuadro de turnos, todo ello en las mismas condiciones del resto de personal de enfermería (nombrado y por contrato de trabajo).
SEXTO: En el desempeño del cargo de enfermera siempre la señora INGRID ZURANNY ANGULO RODRIGUEZ, tuvo a su cargo funciones permanentes y propias del objeto, misión y servicio del Hospital, todas las actividades laborales - misionales del sector salud que debían ser desempeñadas por enfermeras, labores que como ya se dijo eran cumplidas en las instalaciones y con las herramientas de trabajo de propiedad del Hospital, tal y como se mencionó anteriormente.
SÉPTIMO: A pesar de que en la cadena sucesiva de los contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios que se vienen de relacionar se observan algunos días que pudieran tenerse como por fuera de la relación de trabajo alegada, pero cabe advertir que se trata de los días en que se realizaba el trámite para la siguiente orden de prestación de servicios, sin embargo, la contratista nunca dejó de laborar.
OCTAVO: Durante la prestación de sus servicios profesionales a la ESE Hospital Local Ismael Roldan Valencia le fueron fijados los siguientes honorarios mensuales: Mes de julio de 2019 $1.848.079 Mes de agosto de 2019 $2.625.000 Mes de septiembre de 2019 $2.625.000 Mes de octubre de 2019 $ 2.625.000 Mes de noviembre de 2019 $2.625.000 Mes de diciembre de 2019 $2.625.000.
NOVENO: Durante todo el tiempo que mi procurada laboró al servicio del Hospital Local Ismael Roldan Valencia, estuvo cumpliendo el siguiente horario de trabajo: habitual de lunes a viernes de 01:00 p.m. a 07:00 p.m., y algunas veces en semana debía cumplir con mi jornada normal de trabajo y cumplir turnos nocturnos rotativos en urgencias de 07:00 p.m. a 07:00 a.m., (prácticamente 24 horas de trabajo seguido), también debía cumplir los turnos rotativos de fines de semanas donde podría trabajar o el día sábado o el día domingo o lunes festivo (cuando lo hubiere).
Este horario de trabajo y cuadros de turnos se encuentran en los archivos de la ESE HLIRV.
DÉCIMO: La Corte Constitucional, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han sido enfáticos y reiterativos en afirmar que el contrato de prestación de servicios de ninguna manera y por ningún motivo está llamado a suplantar la relación laboral cuando se trate de ejecutar funciones permanentes y propias de la entidad oficial.
Así pues, ese tipo de vinculación extra- laboral sólo es posible tratándose de labores ocasionales y transitorias”. 3. Las pretensiones La parte demandante pretende: “PRIMERO: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio del 25 de febrero de 2020, recibido el 27 del mismo mes y año, expedido por el señor Gerente de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldan Valencia de Quibdó.
SEGUNDO: En consecuencia, de lo anterior, se declare que entre la ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA y mi mandante señora INGRID ZURANNY ANGULO RODRIGUEZ, existió un verdadero contrato de trabajo entre el 8 de julio y el 30 de noviembre de 2019. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, TERCERO: Que la entidad demandada debe pagar a mi poderdante por concepto de cesantías correspondientes al tiempo laborado la suma de $ 1.108.333 pesos y $56.155 pesos por concepto de intereses a las cesantías.
CUARTO: Que la entidad demandada debe pagar a mi poderdante la suma de $ 551-250 pesos por concepto de vacaciones proporcionales al tiempo laborado.
QUINTO: Que la entidad demandada debe pagar a mi poderdante el valor real correspondiente del salario que le corresponde a una enfermera de la categoría de la actora, ello por cuanto conforme a lo expresado por mi defendida el valor fijado como honorario en las órdenes de prestación de servicios no corresponde al valor real del salario devengado por algunas las enfermeras de su mismo rango.
SEXTO: Que la empresa demandada debe pagar a mi demandante la sanción de moratoria contemplada en el art. 65 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 29 de la Ley 789 de 2002, por no haberse cancelado, a la terminación del contrato, los salarios y prestaciones debidos al trabajador. La presente condena debe extenderse hasta el momento en que se haga efectivo el pago.
SÉPTIMO: Que la demandada reconozca y pague las diferencias dinerarias resultantes de ajustar el salario devengado por mi mandante por el que en realidad le correspondía en igualdad con los demás profesionales de su mismo rango conforme lo certifique la demandada, realizando el valor restante correspondiente a los aportes de seguridad social en salud y pensión y de todas las demás prebendas laborales y prestacionales a que le asista derecho a la demandante.
OCTAVO: Que de ser necesario y procedente se declare u ordene el reconocimiento y pago de cualquier otro derecho o prebenda laboral que derive de la relación laboral referida, ello en virtud de los poderes ultra y extra petita del Juez Laboral, para que los derechos de mi mandante y el ordenamiento jurídico sean total y plenamente restablecidos.
NOVENO: Que la empresa demandada debe pagar las costas del presente proceso y agencias en derecho causadas en este asunto. Y dará cumplimiento a la sentencia conforme a los términos y fines señalados en el artículo 192, y demás normas concordantes”. 4. Trámite procesal. Por reparto efectuado por la Oficina de Apoyo Judicial, correspondió el conocimiento y tramite del asunto, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, quien inadmitió la demanda mediante auto interlocutorio No 729 del 5 de noviembre de 2020 y posteriormente admitida mediante auto interlocutorio de fecha 31 mayo de 2021.
La entidad demandada, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, fundamentado en que la actividad contratada con la demandante, se hizo por la necesidad de atender el volumen de pacientes que llegaron al Municipio de Quibdó y que significó una carga adicional que no pudo ser atendida por el personal de planta del Hospital, por lo que la entidad se vio en la obligación de acudir a este tipo de contratación, permitida por la Ley cuando se haga de manera transitoria, como ocurrió en el presente caso.
Teniendo en cuenta lo anterior, propuso las excepciones de “Legalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y ESE- Hospital Local Ismael Roldan Valencia de Quibdó SEDE II, legalidad del acto administrativo DEL 27 DE FEBRERO DE 2020, imposibilidad de coexistencia de un acto con presunción de legalidad como el contenido en los contratos de prestaciones suscritos y de un contrato individual de trabajo y/o contrato realidad, existencia de un contrato legal de prestación de servicios con el lleno de requisitos que contempla el art. 32 de la ley 80 de 1993, improcedencia de la obligación del reconocimiento de una inexistente relación laboral de los conceptos económicos derivados de este, obligatoriedad y necesariedad del tipo de contratación, falta de requisitos necesarios para predicar la existencia de una relación laboral y falta de causa.” 5.
Sentencia de primera instancia. La sentencia No. 259 del 21 de noviembre de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, Administrativo del Circuito de Quibdó, accedió a las pretensiones de la demanda, sobre el particular indicó: “En el presente asunto, encuentra el Despacho, que en los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora INGRID ZURANNY ANGULO RODRIGUEZ y el HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA DE QUIBDÓ entre el 8 julio al 30 de noviembre de 2019 se evidencia la existencia de dos de los elementos de la relación laboral como son, por un lado, la prestación personal del servicio, en atención a que en efecto la demandante fue contratada (en forma directa) como Enfermera Superior, lo que implica que fue quien prestó el servicio; y, por otro, la remuneración por el trabajo cumplido, como quiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un valor con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, la suma de dinero que tenía derecho a devengar y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que en este caso le era pagada en forma mensual, según la suma acordada en cada contrato.
(…) En este caso particular, el elemento subordinación, línea divisoria del contrato de prestación de servicios y la relación laboral invocada, se encuentra demostrado, puesto que existen evidencias claras y material probatorio suficiente que da cuenta de ello y que permite al Despacho afirmar que la labor realizada por la accionante dista mucho de ser independiente, y por el contrario, como se acreditó en el plenario debía someterse a un horario de trabajo, sin posibilidad de modificación y solicitar permisos para ausentarse del lugar de trabajo, lo cual se reafirma con la declaración de la testigo.
(…) Con fundamento en lo sostenido por la Corte Constitucional, es preciso señalar que la entidad demandada tiene como objeto principal la prestación de servicios de salud, lo cual implica, que el servicio de enfermería es de carácter fundamental, el que además está dentro de su estructura, y corresponde a una función que debe existir necesariamente para el funcionamiento del HOSPITAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA DE QUIBDO a fin de brindar dentro de su nivel de competencia, la atención requerida por los usuarios del Sistema de Seguridad Social que les corresponda.
Se colige entonces, que las actividades desarrolladas por la accionante, revisten las características propias de un empleo de carácter permanente, pues su desempeño como Enfermera Jefe de apoyo, consulta un proceso que se realiza a diario y cumpliendo funciones de vital importancia para la institución. Es indudable que las funciones que ésta desarrollaba, requerían de su permanencia en el sitio de trabajo, dado que las mismas se ejecutaban día a día y eran prestadas personalmente, lo que, unido a las pruebas documentales y testimoniales arrumadas al plenario, sirven para sostener igualmente, que estaba bajo continuada subordinación y dependencia. (…) Al respecto aclara el Despacho, que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, éste cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la demandante, por su naturaleza, implica que debía estar sujeta a la imposición de medidas y/o órdenes de la demandada, circunstancia que denota la existencia de una verdadera subordinación. (…).
En virtud de la línea jurisprudencial expuesta, a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales causadas durante el periodo laborado. Para ello, el Despacho le ordenará al HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDO, pagar a la señora INGRID ZURANNY ANGULO RODRIGUEZ las correspondientes prestaciones sociales devengadas por los servidores de planta, para cuya base de liquidación deberá tener en cuenta el salario legalmente devengado por quienes desempeñaban el empleo de enfermera jefe, o uno de igual categoría (a menos de que sea inferior a los honorarios, evento en el que se tomarán estos), en proporción a cada período trabajado en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 8 de 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, julio de al de 2019.
Respecto de la pretensión encaminada a obtener la indemnización de que trata el artículo 65 del código sustantivo de trabajo, es claro para el Despacho que dicho derecho solamente puede surgir a partir de esta providencia en la cual, se está declarando la existencia de la relación laboral, que da derecho a la causación de prestaciones sociales, pues la forma de vinculación contractual inicial de la accionante, esto es, contrato de prestación de servicio, no genera dichas prestaciones; razón suficiente para negarla.
Y posteriormente el juzgado resolvió: “PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDO, conforme a la parte motiva de ésta providencia.
SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad del oficio del 25 de febrero de 2020 expedido por el HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDO, a través del cual, se negó la declaratoria de existencia de una relación laboral con la demandante y el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos por ella requeridos, conforme las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: DECLÁRESE la existencia de la relación laboral entre la señora INGRID ZURANNY ANGULO RODRIGUEZ y el HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDO, entre el 8 de julio al 30 de noviembre de 2019.
CUARTO: ORDÉNESE al HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDÁN VALENCIA DE QUIBDO, a pagar a la señora INGRID ZURANNY ANGULO RODRIGUEZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 54.676.888, las correspondientes prestaciones sociales devengadas por los servidores de planta, para cuya base de liquidación deberá tener en cuenta el salario legalmente devengado por quienes desempeñaban el empleo de Enfermera de apoyo, o uno de igual categoría (a menos de que sea inferior a los honorarios, evento en el que se tomarán estos), en proporción a cada período trabajado en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 8 de julio al 30 de noviembre de 2019.
QUINTO: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas de esta providencia.
SEXTO: Sin condena en costas.
SEPTIMO: La entidad demandada dará aplicación a lo dispuesto en el artículo 192 y 195 del CPACA. Para su cumplimiento, expídase copia autentica de la sentencia, con constancia de ejecutoria, a la demandante, al Ministerio Público y al HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA DE QUIBDÓ; conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y de CPACA, 114 del C.G.P y 37 del Decreto 359 del 22 de febrero de 1995.
OCTAVO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente y cancélese su radicación, previo las anotaciones de rigor.” 6. Recursos de Apelación. 6.1. La parte demandada. Inconforme con la anterior decisión, el Hospital Local Ismael Roldan Valencia interpuso recurso de apelación sustentado en que la parte demandante no demostró los elementos configurativos de la relación laboral traídos por la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021.
Agregó que, no quedó demostrado que el lugar de trabajo de la demandante fuera la misma planta de la entidad demandada, teniendo en cuenta que las labores se desarrollaron en el Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, en igual sentido, señaló la falta probatoria en cuanto a los horarios de labores, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que las tareas a desarrollar correspondan a las asignadas a los servidores de planta y la vocación de permanencia. En ese orden, solicita a este Tribunal revoque la sentencia de primera instancia. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, 7.
Consideraciones 8. Jurisdicción y competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1531 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Administrativo de Chocó es competente para resolver el recurso de alzada interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de primera instancia, proferida por un Juez Administrativo del Circuito de Quibdó. 8.2.
Cuestión previa. Al respecto, debe resaltarse que, de conformidad con lo estipulado por el artículo 31 de la Carta, a la apelación se le confiere el carácter de medio de defensa y no el de propiciar una revisión «per se» de lo ya resuelto; de manera, que mientras la otra parte no apele, el apelante tiene derecho a que tan solo se examine la sentencia en aquello que le es desfavorable, contrario a lo resuelto en las providencias que a su juicio considera que se vulneró los derechos alegados.
Sobre el particular, vale la pena recordar que el artículo 281 del Código General del Proceso (C. G. del P.), aplicable a los asuntos de la jurisdicción contencioso-administrativa por remisión expresa del artículo 3062 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C. de P. A. y de lo C. A.), establece: “Artículo 281.
Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. (…).” Asimismo, debe señalarse que en lo que se refiere a las providencias de segunda instancia, el principio de congruencia limita la competencia del ad quem al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación, tal como lo prevé el artículo 328 (inciso 1°) del C. G. del P., así: “Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…).” Al respecto, el H. Consejo de Estado ha precisado que: “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo”.3 1 “Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 2 Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 306.
ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código del Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 3 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, subsección A, sentencia de 26 de febrero de 2015, exp. 1999- 00878-01, M.P. (E) Hernán Andrade Rincón. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, En esa misma línea de pensamiento ver sentencia del veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017), donde el H. Consejo de Estado hizo un breve antecedente jurisprudencial sobre el principio de consonancia de la decisión judicial.4 En esa medida, la Sala establece el siguiente, 9.
Problema jurídico. La atención de la Sala se circunscribe a establecer si tal y como lo indica la entidad demandada en su apelación: ¿Existen los elementos para entender configurada una verdadera relación laboral entre la demandante y la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia? Para resolver este asunto, la Sala hará suyo el desarrollo del siguiente tema:
10. EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIO – El contrato realidad y las relaciones laborales. La vinculación por contratos de prestación de servicios se rige por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 19935. El artículo mencionado prevé expresamente que, en ningún caso, dicho tipo de contratos «[…] generan relación laboral ni prestaciones sociales […]».
De acuerdo con el aparte transcrito del artículo 32 ejusdem, debe entenderse que el legislador reglamentó en dicha norma una presunción según la cual, la celebración de contratos de prestación de servicios no genera en ningún caso una relación laboral entre contratante y contratista o el derecho al pago de prestaciones sociales en favor de este último. 11.
De los elementos necesarios para que se configure una relación de carácter laboral. El artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consagra los elementos esenciales de un contrato de trabajo. En ese sentido, la norma prescribe que: Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres6 elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y 4 Consejero Ponente: César Palomino Cortés, veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017), Ref: Expediente No. 250002342000201401139 01, Número Interno: 458-2015, Demandante: Martha Isabel Valero Moreno, Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), Tema: Reconocimiento de Pensión de Jubilación 5 «Artículo 32.
Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […] 3.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. […]» 6 El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-686 de 2000, bajo los condicionamientos señalados en el numeral 2.4 de la parte motiva de esta sentencia. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, c. Un salario como retribución del servicio. ii.
Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.” En los casos en que se discute la existencia de una verdadera relación laboral derivada de la ejecución de un contrato de prestación de servicios, es necesario que se demuestre en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es: i. La prestación personal del servicio, la cual debe darse de manera permanente; ii.
La remuneración respectiva y especialmente, iii. La subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito.
En este orden de ideas, la viabilidad de las pretensiones encaminadas a la declaración de una relación laboral debe encontrar un sustento claro y preciso en la actividad probatoria que la parte demandante lleva a cabo a fin de desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta.
El Consejo de estado en varias decisiones7 ha reiterado la necesidad de que cuando se trata de una relación laboral, se acrediten de manera irrefutable los tres elementos que le son propios, a saber: i) la prestación personal del servicio, ii) la remuneración y en especial, iii) la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.
Contrario sensu, se constituye una relación contractual, regida por la Ley 80 de 19938 cuando se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; se le pagan honorarios por los servicios prestados; y, la labor convenida no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.
Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, vale la pena señalar, que se debe restringir a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, porque, si contrata por prestación de servicios personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja dicha relación contractual.
Si se quiere examinar la desnaturalización que de tanto en tanto se denuncia en la jurisdicción contencioso administrativa para hacerle producir los verdaderos efectos jurídicos al trabajo remunerado enquistado en el contrato de prestación de servicios es menester acudir a la Sección Segunda del Consejo de Estado que ha venido labrando una paciente pero fructífera tarea de interpretación de la realidad funcional que las entidades públicas finalmente suscriben para la realización de sus fines inherentes específicos. 7 Entre otros, sentencia de 23 de junio de 2005 proferida en el expediente No. 245 con ponencia del Dr. Jesús María Lemos Bustamante. 8 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, Esa historia tuvo precisamente, eco doctrinal y jurisprudencial en fallos como el de 23 de junio de 2005, proferido dentro del expediente 02459 (M.P. Jesús María Lemos Bustamante), la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador.
Razonó de la siguiente manera: “De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los períodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados.” Tal tesis, se contrapone a jurisprudencia anterior en la que se sostuvo que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que exista un sometimiento a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador en la prestación de servicios personales y remunerados a favor de una entidad pública y, en ese evento, surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales; para llegar a estas conclusiones, no debe asaltarse a la duda al juzgador en cuanto la circunstancia de que “consciente y libremente el trabajador haya aceptado las condiciones de contratación que le fueron planteadas en el contrato de prestación de servicios resulta indiferente en una situación como la que en abstracto se ha planteado, pues ni aún el consentimiento puede considerarse como expediente válido para que el trabajador renuncie a los beneficios prestacionales que la ley prevé en su favor, según lo dispuso el artículo 53 de la Constitución”10, “no obstante haber una formalidad distinta, prima el vínculo real por concurrir en él los elementos requeridos, la prestación personal, la subordinación y la remuneración” pues en puridad de verdad, es insostenible que existen relaciones de coordinación, cuando la actividad de la actora se llevó a efecto de conformidad con las orientaciones emanadas de la entidad mencionada, y no de otra forma o bajo su propia dirección y gobierno. Corolario de lo dicho es que i. el Estado que infringe el ordenamiento jurídico al contratar por medio irregular los servicios de personal, eludiendo los requisitos de la existencia del cargo en la planta de personal, del presupuesto, del acto administrativo de nombramiento y de la posesión, convirtiendo el contrato de prestación de servicio en una simple práctica elusiva, no puede tener sino consecuencias desfavorables en cuanto se juzgan tales conductas, ii.
Ese Estado infractor no puede entonces beneficiarse de su conducta irregular, ni puede pretender que se traslade la responsabilidad de su actuación a quien ha sido de esa manera contratado, pues el verdadero sentido del principio de la realidad sobre la formalidad lo que impone es que se le reconozca con certeza y efectivamente todo derecho que deviene del despliegue de su actividad laboral, iii.
Como el artículo 138 del C. de P. A. y de lo C. A. concibe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para proteger derechos amparados por una norma jurídica que se estima lesionado, puede ordenarse, no una indemnizatoria (que surge cuando no es posible volver las cosas al estado anterior porque la misma naturaleza del daño 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”, Consejero ponente: JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE;
Sentencia del 23 de junio de 2005, Radicación número: 18001-23-31-000-1998-00027-01(245-03), Actor: Esther Cruz Olaya, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, Autoridades Nacionales. 10 Ib. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, impide tal circunstancia), sino restablecer los derechos conculcados, a través de una retribución pecuniaria, iv.
Para ello, devolverá la situación al estado existente con anterioridad a la lesión inferida con la declaración judicial de la existencia de la relación laboral del orden legal y reglamentario, con todo aquello que le sea inherente; esto es, reconociendo el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones correspondientes11, aspectos éstos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación. 12.
De la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202112. El H. Consejo de Estado, en su Sección Segunda, ha proferido sentencia de unificación con el objetivo de frenar el uso indiscriminado13 del contrato de prestación de servicios, mediante el cual, las administraciones públicas pretenden esconder u ocultar verdaderas relaciones de trabajo.
En dicha providencia, el H. Consejo de Estado destacó algunos elementos para que el operador jurídico pudiera evidenciar si frente a determinadas situaciones fácticas se podía entender que efectivamente se trata de la existencia de un vínculo laboral, a saber: “2.3.3. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios. 95.
Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral. 96.
Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que, si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.14 97.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala reúne las siguientes manifestaciones, que habrán de servirle al juez contencioso-administrativo como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. (…) 2.3.3.2. Subordinación continuada. 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer 11 No es, por tanto, una decisión extra-petita, pues como quedó dicho, son derechos inherentes a la relación laboral.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, Consejero Ponente: JAIME MORENO GARCÍA; Sentencia del 17 de abril de 2.008, Radicación: 54001233100020000002001 (2776-2005), Autoridades Departamentales, Actor: José Nelson Sandoval Cárdenas. 12 Consejo de Estado, S ala de l o C ontencios o-A dministr ativo, Secc ión Segunda, Sentenc ia de unific ac ión por impor tancia jurídic a, S entenc ia del 9 de s eptiembr e de 2021, Asunto: Sentencia de unific ación de juris pr udencia c on for me al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, medio de c ontr ol: nulidad y r es tablec imiento del der ec ho, R adic ado: 05001 - 23- 33-000- 2013- 01143- 01 (1317-2016), D em andante: G lor ia Luz Manc o Quir oz, D em andado: Municipio de Medellín - Pers oner ía de Medellín y otr o, T emas: C ontr ato es tatal de pr estac ión de s er vicios, r elac ión labor al encubier ta o subyac ente, temp or alidad, s oluc ión de c ontinuidad, pago de pr estac iones s oc iales, aportes al s istema de s egur idad s ocial en s alud, s entencia de s egunda instanc ia.
SUJ - 025- CE- S2-2021. 13 Corte Constitucional. Sentencia T-723 de 2016. M.P. Aquiles Arrieta Gómez. 14 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.15 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio. 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;16 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.17 2.3.3.4.
Remuneración. 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado”.
Conforme a la anterior Sentencia de unificación, siempre y cuando confluyan los elementos ya reseñados y se alleguen al plenario todos los elementos de prueba que permitan establecer que en un contrato de prestación de servicios profesionales se disfrazó una verdadera relación laboral, el juez de lo contencioso administrativo no le queda otro camino que reconocer que la entidad debe pagar por dicho concepto, todos 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200- 16);
C.P. William Hernández Gómez. 16 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 17 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013- 00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, los salarios y prestaciones sociales y demás emolumentos, pues la labor realizada era de las que se requieren de manera constante dentro de la entidad pública.
Ahora bien, también ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado, respecto de los elementos que configuran la relación laboral enmascarada en un contrato de prestación de servicios, más específicamente en cuanto al elemento de la subordinación, pues no se puede hablar de una simple coordinación para desarrollar el objeto contractual, sino que esa persona está bajo las ordenes de un superior, cumple turnos, horarios, desdibujándose de esta manera las características propias de un contrato u orden de prestación de servicio18. 13.
Caso concreto Pretende la demandante, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio del 25 de febrero de 2020, a través del cual la entidad demandada niega el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales que considera tiene derecho por haber prestado sus servicios como enfermera superior en la E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó. El a quo accedió a las pretensiones de la demanda, por encontrar configurado los tres elementos de una verdadera relación de trabajo entre la demandante Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez y la ESE Hospital Ismael Roldan Valencia, esto es, la prestación personal del servicio, subordinación y la remuneración. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación sustentando que no existió material probatorio suficiente para demostrar el elemento de la subordinación; en primera medida indicó que el lugar de trabajo de la demandante no fue la misma planta de la entidad demandada, teniendo en cuenta que sus labores se desarrollaban en el Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, en igual sentido, señaló la inexistencia probatoria del cumplimiento de los horarios para laborar, así mismo, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que las tareas a desarrollar correspondieran a las asignadas a los servidores de planta y la vocación de permanencia. Ahora bien, para resolver el asunto, es necesario revisar las pruebas obrantes en el expediente de las cuales se observan los siguientes contratos suscritos por la demandante Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez y la E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó, cuyo objeto fue la prestación de servicios profesionales como enfermera de apoyo 6 horas, así: Orden de Prestación de Servicios Plazo Valor No 728 08 al 31 de julio de 2019 $1.848.079 No 795 Agosto de 2019 (un mes) $ 2.625.000 Certificado de Disponibilidad Presupuestal del HLIRV Septiembre de 2019 (un mes) $ 2.625.000 No 255 Octubre de 2019 (un mes) $ 2.625.000 No 298 Noviembre de 2019 (un mes) $ 2.625.000 18 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 30 de mayo de 2019, Radicación interna (0846-15) actor: Fernando Elías Largo Taba Demandado: Municipio de Pereira 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, De las pruebas anteriormente enunciadas, queda demostrado que la demandante prestó sus servicios en la E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó, mediante los contratos de prestación de servicios ya citados.
Es conocido que, existe una diferencia entre el contrato de prestación de servicios de acuerdo a la ley 80 de 1993, que establece la realización de la actividad independiente desarrollada por el contratista sin que exista subordinación o dependencia que se traduce en la posibilidad de recibir órdenes a la hora de la ejecución de la labor; en contra posición con el contrato de trabajo o laboral que requiere para su configuración la concurrencia de tres elementos esenciales, la prestación personal del servicio, la subordinación o dependencia reconociendo con esto el deber de sujeción y la remuneración o pago como recompensa a su trabajo, se puede concluir que la diferencia radica especialmente en el elemento subordinación. Respecto a los elementos que configuran una relación laboral y específicamente sobre el elemento de la subordinación, el Consejo de Estado ha dicho: “Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
(…) En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda9 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión? elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.” En ese orden, el material probatorio traído al plenario da cuenta que, entre la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia y la demandante, se suscribieron varios contratos de prestación de servicios, de carácter sucesivo, los cuales tenían por objeto la prestación de sus servicios como enfermera de apoyo de dicha entidad, tal se indicó en líneas anteriores.
Así mismo, a juicio de esta Sala, constituye subordinación el hecho de tener que asistir a los horarios laborales estipulados en los contratos, además, a tener en cuenta la supervisión de su desempeño por un superior, situación que a todas luces demuestra que la demandante si estaba subordinado y si bien en la cláusula tercera de los contratos suscritos por las partes de esta Litis, el HLIRV estipuló que la contratista actuaria por su cuenta y autonomía, lo cierto es que 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, estas condiciones laborales distan de la realidad funcional que se debe ejercer en el campo de salud, especialmente quienes desempeñan labores de enfermería, por cuanto, es claro que deben seguir las instrucciones impartidas por un médico de turno, cumplir horarios, informar sobre sus ausencias, ceñirse a los protocolos y políticas de la entidad hospitalaria, etc.
Aunado a lo anterior, encuentra la Sala que, de los contratos aportados al proceso, se puede colegir que el vínculo de la demandante con la entidad no fue temporal, sino continuo, pues se observa que entre la finalización de una y la suscripción de otro no mediaba ni siquiera, un día de diferencia. Respecto al carácter temporal de los contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado ha dicho que “La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente19.” Así mismo, la alta corporación sostuvo en sentencia del 27 de junio de 2018 que20: “A través de sentencia de unificación jurisprudencial 005/16 del 25 de agosto de 2016, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado interno 0088-1512 se estableció que el contrato realidad se configura cuando «[ ] se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales».” De acuerdo con lo anterior, para esta Sala se encuentran acreditados los elementos necesarios para que se configure una relación laboral en este caso, pues se encuentra claramente demostrado -con las copias de los contratos de prestación de servicios, que obran en el expediente- por un lado, la prestación personal del servicio, en atención a que en efecto la demandante fue contratada por la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia, como enfermera, lo que implica que fue quien prestó el servicio, y por otro, la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «valor del contrato» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a percibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), y le era pagada de manera mensual, según la suma acordada en cada contrato.
Con respecto a la subordinación, a juicio de la Sala, quedó acreditada la prestación del servicio de forma continuada con la misma contratista y con el mismo objeto, situación que desdibuja el carácter temporal propio de los contratos de prestación de servicios, además quedó acreditado que la accionante cumplía horario, ejecutaba sus funciones en las dependencias o instalaciones de la entidad, utilizando los equipos y elementos de trabajo de propiedad de la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia y bajo las órdenes de un supervisor del contrato, lo que dejaban en evidencia el cumplimiento de dicho elemento. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Sub Sección A, Consejero Ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, Sentencia del 8 de marzo de 2018, Rad.
No.: 25000234200020130411701, No. Interno: 2813-16, Actor: Oscar Daniel Múnera Salinas, Apelación sentencia. Contrato prestación de servicios. 20 Sala de lo Contencioso, Administrativo Sección Segunda - Subsección A, Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Sentencia del 27 de junio de 2018, Radicación 76001233300020130009901 (0402-2016), Demandante: Julián Andrés Rentería González, Demandado: Nación, Departamento Administrativo de Seguridad - DAS hoy Unidad Nacional de Protección 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, Así las cosas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados de la planta de personal de la entidad, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. Por lo anterior, si bien el accionante se vinculó a la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia a través de varios contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por su permanencia y continuidad en la prestación de los servicios y la correspondiente subordinación. Por tanto, la decisión de primera instancia deberá ser confirmada.
Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior21.
Es decir, para la Sala las labores adelantadas por la demandante, no pueden catalogarse como ocasionales o transitorias, sino que como se extracta de los contratos, las funciones asignadas al mismo, poseían el carácter de permanente. En sentencia T – 723 de 201622, la H. Corte Constitucional, esbozó: “4.7. De la jurisprudencia descrita tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado se puede concluir que la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre relaciones laborales en contratos de prestación de servicios, actuación que implica “desconocer por un lado, los principios que rigen el funcionamiento de la función pública, y por otro lado, las prestaciones sociales que son propias a la actividad laboral”.23 En estos eventos, para que proceda la declaración de existencia del contrato realidad el juez constitucional deberá verificar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
De manera que, aun cuando se trata de relaciones laborales con el Estado, declarar la existencia del contrato no significa que el trabajador adquiera la condición de empleado público, pues como se indicó, sus características de vinculación a la administración son diferentes. Así las cosas, procede la Sala a analizar la posición de esta Corporación frente a la estabilidad reforzada de las personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta en contratos de prestación de servicios”.
De igual forma, el H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación24: “66. A pesar de las constantes advertencias y recomendaciones de la Corte Constitucional para que los entes estatales cesen en «el uso indiscriminado» de la contratación por prestación de servicios, esta práctica no solo persiste, sino que se ha extendido. Tanto es así, que el Alto tribunal ha llegado a señalar en algunos fallos de tutela que la Administración «viola sistemáticamente a la Constitución» cuando emplea de forma excesiva este tipo de contratos, pues «desconoce las garantías especiales de la relación laboral que la Constitución consagra».
En la sentencia T-723 de 2016, lo expuso de la siguiente manera: […] 22 M. P. Aquiles Arrieta Gómez. 23 Corte Constitucional. Sentencia T-903 de 2010. (MP Juan Carlos Henao). 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de unificación por importancia jurídica, Sentencia del 9 de septiembre de 2021, Asunto: Sentencia de unificación de jurisprudencia conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, Demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro, Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social en salud, sentencia de segunda instancia. SUJ-025-CE-S2-2021. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, El uso indiscriminado de contratos de prestación de servicios constituye una violación sistemática de la Constitución, razón por la que la jurisprudencia ha establecido los casos en los que se configura una relación laboral, con independencia del nombre que le asignen las partes al contrato y ha sido enfática en sostener que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 Superior, el principio de primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales debe aplicarse en las relaciones laborales entre particulares y en las celebradas por el Estado.
(Negrilla fuera del texto original) 67. El hecho de que la Corte Constitucional manifieste que «el uso indiscriminado de los contratos de prestación de servicios constituye una verdadera vulneración sistemática de la Constitución» debe, cuando menos, llamar la atención de esta Sala. Esta conclusión, consolidada en múltiples fallos de tutela, muestra que al interior de algunas entidades públicas se ha impuesto, como práctica extendida, una violación al orden constitucional por parte del Estado, que, por mandato de la Carta, es el primer llamado a ser el referente ético de su cumplimiento. 68.
Tal es la preocupación por el abuso de esta figura contractual, que incluso la Organización Internacional de Trabajo (OIT), advirtiendo la expansión de esta actividad fraudulenta en varios ordenamientos, a través de la Recomendación 198 de 2006, invitó a los Estados miembros a reconocer y proteger los derechos de los trabajadores y a contribuir a la eliminación de las prácticas de empleo encubierto, y los exhortó a desarrollar políticas públicas de protección de los trabajadores que incluyeran, «por lo menos», medidas tendientes a: (b) luchar contra las relaciones de trabajo encubiertas, en el contexto de, por ejemplo, otras relaciones que puedan incluir el recurso a otras formas de acuerdos contractuales que ocultan la verdadera situación jurídica, entendiéndose que existe una relación de trabajo encubierta cuando un empleador considera a un empleado como si no lo fuese, de una manera que oculta su verdadera condición jurídica, y que pueden producirse situaciones en las cuales los acuerdos contractuales dan lugar a que los trabajadores se vean privados de la protección a la que tienen derecho;
(Negrillas fuera del texto). 69. Si se comparan, no existe gran diferencia entre el contrato de prestación de servicios (que oculta una relación laboral) y el empleo encubierto que define en este caso la OIT. Al igual que este, presenta «una apariencia distinta de la que en verdad tiene con el fin de anular, impedir o atenuar la protección que brinda la ley»; una práctica contractual que se ve favorecida por la ambigüedad de las obligaciones de las partes interesadas, o «cuando existen vacíos o insuficiencias en la legislación, inclusive con respecto a la interpretación o la aplicación de las disposiciones jurídicas». 70.
De ahí que, en el escenario nacional, y, particularmente, en el caso del contrato de prestación de servicios, la proliferación de demandas que alegaban el ocultamiento de relaciones laborales obligó a esta jurisdicción a desarrollar el concepto del «contrato realidad», con sustento en el artículo 53 de la Constitución Política, estableciendo la primacía de la situación fáctica objetiva sobre el nomen iuris que se le hubiera aplicado.
Un criterio que ya venía consolidado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en innumerables fallos de tutela, que, hasta la fecha, no ha modificado, pues sigue evidenciando esta mala práctica en la Administración, hasta el punto de exhortarla a prescindir de ella y a encaminarse hacia un uso estricto del contrato. Infortunadamente, estas solicitudes, en la mayoría de las ocasiones, han resultado infructuosas. 71.
Dicho esto, a continuación se expondrá el marco normativo y jurisprudencial de la protección del derecho al trabajo y los límites que este impone al contrato estatal de prestación de servicios, el cual tendrá como propósito exclusivo generar una interpretación del alcance temporal de este último, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas (artículo 53 CP) desarrollado por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro de la teoría del denominado, hasta ahora, «contrato realidad».
En este sentido se precisa que, en ningún momento, la Sala pretende asimilar el contrato de prestación de servicios a una modalidad de las relaciones laborales, sino que asume su estudio, desde esta óptica, a efectos de dilucidar la problemática planteada”. Conforme a las anteriores consideraciones, para la Sala, la decisión del a quo, resulta ser conforme a derecho, con una valoración adecuada de los medios de prueba allegados al proceso.
Lo que hace que la misma deba ser confirmada. 8. Costas. De conformidad con lo señalado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado25, y lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala no condenará en costas en esta instancia, comoquiera que en el caso concreto no se encuentra acreditada su causación. 25 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. 2ª Instancia N/R Radicado 27001333300420200020201 De: Ingrid Zuranny Angulo Rodríguez Contra: E.S.E. Hospital Ismael Roldan Valencia Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co, En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de Ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No 259 del 21 de noviembre del 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior fue discutida y aprobada en sala primera de decisión, según consta en acta de la fecha. (Firma Eléctricamente) MIRTHA ABADÍA SERNA Magistrada (Firma Electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado (Firma Electrónicamente) DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO (Impedida) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Tribunal Administrativo del Chocó denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.