27001-23-33-000-2020-00174-00 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Chocó

Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA Nº. 356 RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS REFERENCIA: SENTENCIA ANTICIPADA PRIMERA INSTANCIA MAGISTRADO PONENTE: ARIOSTO CASTRO PEREA Surtido el trámite correspondiente y al no advertirse causal de nulidad de lo actuado, procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a proferir la sentencia que en derecho corresponda, con fundamento en los siguientes razonamientos. 1.

Antecedentes. En ejercicio del medio de control de controversias contractuales, a través de apoderado judicial, el Consorcio CCC-AIM/089 solicita se proceda a liquidar el contrato de Interventoría No. 1612 de 2015 y como consecuencia de ello, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS el pago de los valores adeudados a su favor por la ejecución del mismo. 2.

Pretensiones. El apoderado de la parte demandante, formuló como tales las siguientes: “PRIMERA. Declarar en sede judicial la liquidación del Contrato No. 1612 de 2015. SEGUNDA. Declarar que en el marco de la ejecución del Contrato No. 1612 de 2015, suscrito entre el INVIAS y el Consorcio, se le adeuda al Contratista Interventor la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS TRES MIL SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS M/CTE.

($ 458.403.769,00) TERCERA. ORDENAR al Instituto Nacional de Vías – INVIAS pagar a favor del Consorcio CCC- AIM/089 la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS TRES MIL SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS M/CTE. ($ 458.403.769,00) por concepto de valor adeudado por la ejecución del contrato. CUARTA. ORDENAR el pago las sumas adeudadas con los respectivos intereses de mora desde cuando se causó la obligación de pago y la correspondiente indexación. RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

A estos valores se sumarán los gastos por concepto de costas y agencias en derecho, como también las actualizaciones de las condenas.”. 3. Hechos. La parte demandante presentó como hechos los siguientes: “PRIMERO. Entre el Consorcio CCC-AIM/089 y el Instituto Nacional de vías INVIAS se suscribió el contrato No. 1612 de 2015, cuyo objeto quedó establecido en su cláusula PRIMERA y es el siguiente: PRIMERA: OBJETO.

El interventor se obliga para con EL INSTITUTO a realizar la INTERVENTORÌA PARA EL MEJORAMIENTO GESTIÓN PREDIAL, SOCIAL Y AMBIENTAL DE LA CARRETERA BAHÍA SOLANO AL CORREGIMIENTO EL VALLE EN EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ PARA EL PROGRAMA “VÍAS PARA LA EQUIDAD” MÓDULO 2; de conformidad con el respectivo Pliego de Condiciones, el Manual de Interventoría vigente, o el que lo modifique o lo sustituya, la propuesta técnica y económica presentada por EL INTERVENTOR revisada y aprobada por EL INSTITUTO y el acta de acuerdos alcanzados del 28 de octubre de 2015.

SEGUNDO. El valor del contrato quedó establecido en la cláusula SEGUNDA, así: SEGUNDA: VALOR DEL CONTRATO. Para efectos fiscales y legales el valor del presente contrato se estima en la suma de NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS VEINTICUATRO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE (999.924.54.00) incluido IVA, equivalentes a 1.551.83 salarios mínimos legales vigentes.

TERCERO. El plazo para la ejecución del contrato quedó establecido en la cláusula CUARTA, así: CUARTA: PLAZO. El plazo para la ejecución del presente contrato será de diez (10) meses, a partir de la fecha de la Orden de Iniciación que impartirá el Jefe de la Unidad Ejecutora del INSTITUTO, previo el cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución del mismo y la aprobación de las hojas de vida del personal que conformará su equipo de trabajo, en los términos previstos en el Pliego de Condiciones.

CUARTO. Como consecuencia de lo anterior, las partes suscribieron el acta de inicio el día veintinueve (29) de diciembre de 2015.

QUINTO. Durante la ejecución del contrato se realizaron varias adiciones, suspensiones, prórrogas y renovaciones, tales como: 5.1. En la cláusula primera del Adicional 2 del 17 de enero de 2017, se adiciono el valor del contrato por la suma de Doscientos Cincuenta millones de pesos ($250.000.000,00). 5.2. El contrato se adicionó en plazo mediante la suscripción de las siguientes adiciones: - Adicional No 1 que amplió el plazo del 29 de octubre del 2016 al 28 de diciembre de 2016. - Adicional No 2 que amplió el plazo del 18 de enero al 30 de marzo de 2017. - Adicional No 3 que amplió el plazo del 30 de marzo al 14 de mayo de 2017; y - Adicional No 4 que amplió el plazo del 14 de mayo al 28 de junio de 2017. 5.3.

Se realizaron las siguientes suspensiones y reanudaciones al contrato: - En la cláusula primera del Adicional No. 1 del 27 de septiembre de 2016, se realizó la Prórroga No 1 al contrato de 2 meses: del 29 de octubre al 28 de diciembre de 2016. - En el Acta de Suspensión No 1 del 4 de noviembre de 2016, se suspendió el contrato por el término de 21 días, a partir del 10 de noviembre de 2016. - En el Acta de Reanudación del 2 de diciembre de 2016, se estableció la reanudación del contrato a partir del 1 de diciembre del mismo año. RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. - En la cláusula primera del Adicional 2 del Contrato se realizó Prórroga 2 de 2 meses: del 18 de enero al 30 de marzo de 2017. - En la cláusula primera del Adicional 3 del Contrato se realizó Prórroga 3 de 1 mes y medio: del 30 de marzo al 14 de mayo de 2017. - En la cláusula primera del Adicional 4 del Contrato se realizó Prórroga 4 de 1 mes y medio: del 14 de mayo al 28 de junio de 2017. - En el Acta de Suspensión 2 del 23 de junio de 2017, se suspendió el contrato por el término de 152 días; a partir del 23 de junio de 2017. - Ampliación No 1 de la suspensión No 2: a partir del 14 de julio hasta el 13 de agosto de 2017. - Ampliación No 2 de la suspensión No 2: 14 de agosto hasta el 17 de septiembre de 2017. - Ampliación No 3 de la suspensión No 2: 18 de septiembre hasta el 10 de octubre del 2017 - Ampliación No 4 de la suspensión No 2: 11 de octubre hasta el 26 de octubre de 2017. - Ampliación No 5 de la suspensión No 2: del 27 de octubre hasta el 21 de noviembre de 2017. - Reanudación del 22 de noviembre de 2017. - Fecha de terminación 27 de noviembre de 2017. 5.4.

El plazo y valor final del contrato quedó así: El plazo final fue de 17 meses con fecha de terminación final 27 de noviembre de 2017 y el valor final del contrato fue $ 1.249.895.095.00 5.5. Dentro de la ejecución del contrato no se realizaron apremios o multas a la Interventoría.

SEXTO. Durante la suspensión No.1 período comprendido entre 10 de octubre de 2016 al 01 de diciembre de 2016, el Contratista a pesar de estar suspendido el contrato siguió ejecutando la obra y por solicitud del INVIAS la interventoría igualmente continuó realizando las labores de supervisión. Los siguientes trabajos de supervisión fueron los ejecutados por la Interventoría a solicitud del INVIAS: - Supervisión, control y verificación de los levantamientos topográficos, colocación del eje y puntos de referencia sobre la vía. - Control en la ubicación de la red de acueducto y alcantarillado. - Control en la colocación de tubería de 4" para el encamisado de tubería de acueducto. - Planeación de los ensayos de laboratorio. - Verificación y chequeo de las fuentes de materiales. - Supervisión de las actividades de mantenimiento y limpieza de obras, cunetas y bermas de la vía. - Control y verificación en la construcción de las alcantarillas, filtros y estructuras de muros de contención - Supervisión en la rocería para la conformación de la sub rasante y colocación de la sub base granular. - Supervisión de la limpieza en los canales para la repotenciación del acueducto. - Control en la toma de muestras para pruebas de laboratorio. - Supervisión y control en la excavación de apiques para obtención de cbr. - Control en la construcción de placas en concreto de la vía. - Velar por la excavación y colocación de acero en pilas de cimentación para el puente metálico. - Construcción de cunetas y llenos sobre los muros de contención. RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. - Control y verificación en la construcción de placas y cunetas en ambos costados de la vía. - Velar por el buen tamizaje de los materiales granulares que se disponen en la obra. - Control en la disposición de la maquinaria por el Contratista de obra. - Supervisión en la colocación de materiales granulares para la construcción de obras en concreto en el PR13+800 al PR 2+500. - Supervisión de material triturado, canecas con acelerantes para concretos que eran traídos del puerto de Buenaventura.

SÉPTIMO: Durante la suspensión No. 2 y sus respectivas ampliaciones, el Contratista de obra, a pesar de estar suspendido el contrato siguió ejecutando la obra durante el período comprendido entre 23 de junio de 2017 al 22 de noviembre de 2017, por lo tanto, mi poderdante continuó realizando las siguientes actividades de supervisión por solicitud del INVIAS: - La supervisión de la construcción de las placas de concreto mr-40 y la construcción de bermas cunetas - Control y verificación de la correcta construcción de las placas concreto para el acceso a las viviendas. - Supervisión y control en la reparación de la losa del puente sobre la quebrada seca. - Control en la colocación de tubería de 8" para la construcción del acueducto. - Control y supervisión en la colocación de la sub base granular para la conformación de la estructura de pavimento. - Control, verificación y supervisión en la explotación de material aluvial en el río el valle para la elaboración de concretos para las diferentes actividades de obra. - Velar y supervisar la correcta construcción de cárcamos. - Recibo de la estructura metálica para la construcción del puente PR5+800. - Programación de reuniones guarda vías por parte de la profesional social. - Recorridos de obra con la veeduría ciudadana. - Se realizó el cierre de PQRS realizadas por la comunidad. - Revisión de algunas actas de vecindad para cierre final. - Cierre ambiental para la explotación de los materiales con la entidad Codechoco. - Supervisión sobre la conformación de la zona de depósito PR2+550. - Supervisión y control en la instalación de la tubería de 36", provisional para habilitar el paso entre la zona urbana de bahía solano y el corregimiento el Valle. - Supervisión en las reparaciones de cunetas y placas de concreto de la vía.

OCTAVO: El 11 de septiembre de 2018 se suscribió el acta de recibo de la Interventoría sin observaciones por parte del INVIAS.

NOVENO. El mismo 11 de septiembre de 2018 el Consorcio, elaboró y presentó al INVIAS acta de liquidación del contrato, en la cual se dejó expresa constancia que el Contratista se reservaba el derecho a reclamar por los dineros adeudados. Es de resaltar que los anteriores documentos nunca nos fueron devueltos por el INVIAS, ni nos informaron si fueron suscritos o no, razón por la cual estamos tomando como fecha para el cómputo de la caducidad el día de terminación del contrato, es decir, el 27 de noviembre de 2017.

DÉCIMO La relación de los pagos realizados y los valores pendientes por pagar que correspondían a los trabajos de supervisión durante la suspensión se resumen en el siguiente cuadro, valores que se sustentados con las pruebas documentales anexas. RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

Tabla 1: Acta de costos de interventoría Consorcio CCC-AIM/089 RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

En consecuencia, del valor ejecutado a la fecha existe un saldo pendiente por pagar a favor del Consorcio por el valor de Cuatrocientos Cincuenta y Ocho Millones Cuatrocientos Tres Mil Setecientos Sesenta y Nueve pesos M/cte. ($ 458.403.769.00)

UNDÉCIMO: Mediante el comunicado 01-021-0022-2018 del 11 de septiembre de 2018, el Consorcio solicitó al INVIAS la liquidación del contrato y el pago de lo adeudado.

DÉCIMO SEGUNDO: EL INVIAS a la fecha no ha dado respuesta a la solicitud y no ha liquidado el contrato ni pagado los valores adeudados 4. Fundamentos de derecho y concepto de violación. Como fundamentos de derecho indicó:  Artículo 141, concordado con el numeral 2 del literal j) y sub-numeral v) del artículo 164 y 164.2 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA  Artículo 60, de la ley 80 de 1993. 5.

Traslado y trámite procesal. Según Acta Individual de reparto, correspondió a este Despacho el conocimiento y trámite de la presente demanda, la cual fue presentada el día 30 de septiembre de 2020 y admitida mediante auto Nº. 269 del 16 de octubre de 2020, en la que se ordenó notificar a la parte demandada y al señor Agente del Ministerio Público. 6.

Contestación de la demanda. Mediante apoderado judicial, el Instituto Nacional de Vías INVIAS, contestó la demanda, se opuso y aceptó algunas pretensiones, en los siguientes términos: “A LOS HECHOS PRIMERO. - Entre el Consorcio CCC-AIM/089 y el Institute Nacional de vías INVIAS se suscribio el contrato No. 1612 de 2015, cuyo objeto quedo establecido en su clausula PRIMERA y es el RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. siguiente: PRIMERA: OBJETO.

El interventor se obliga para con EL INSTITUTO a realizar la INTERVENTORIA PARA EL MEJORAMIENTO GESTION PREDIAL, SOCIAL Y AMBIENTAL DE LA CARRETERA BAHIA SOLANO AL CORREGIMIENTO EL VALLE EN EL DEPARTAMENTO DEL CHOCO PARA EL PROGRAMA “VIAS PARA LA EQUIDAD” MODULO 2; de conformidad con el respectivo pliego de condiciones, el manual de interventorla vigente, o el que lo modifique o lo sustituya, la propuesta tecnica y economica presentada por EL INTERVENTOR revisada y aprobada por EL INSTITUTO y el acta de acuerdos alcanzados del 28 de octubre de 2015.

Puede verificarse en el contrato 1612 de 2012 aportado.

SEGUNDO. - El valor del contrato quedo establecido en la clausula SEGUNDA, asi: SEGUNDA: VALOR DEL CONTRATO. Para efectos fiscales y legales el valor del presente contrato se estima en la suma de NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS VEINTICUATRO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE (999.924.548.00) incluido IVA, equivalentes a 1.551.83 salaries minimos legales vigentes.

(..)”. Puede verificarse en el contrato 1612 de 2012 aportado.

TERCERO. - El plazo para la ejecucion del contrato quedo establecido en la clausula CUARTA, así: CUARTA: PLAZO. El plazo para la ejecucion del presente contrato será de diez (10) meses, a partir de la fecha de la Orden de Iniciacion que impartira el Jefe de la Unidad Ejecutora del INSTITUTO, previo el cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecucion del mismo y la aprobación de las hojas de vida del personal que conformará su equipo de trabajo, en los términos previstos en el Pliego de Condiciones.

Puede verificarse en el contrato 1612 de 2012 aportado.

CUARTO. - Mediante oficio SRT 65468 DEL 29/12/2015, se dio orden de inicio al contrato 1612 de 2015, a partir del 29/12/2015. Se aporta.

QUINTO. - Durante la ejecución del contrato se realizaron las siguientes adiciones: Adición 1: Se amplió el plazo del contrato del 29/10/2016 -28/12/2016. Tiene aclaración. Adicional 2: Se amplió el plazo del contrato del 28/12/16- 30/03/2017 y se adicionó en $250,000,000. Adicional 3: Se amplió el plazo del contrato del 30/03/2017-14/05/2017 Adicional 4: Se amplió el plazo del contrato del 14/05/2017-14/06/2017 Puede verificarse en los contratos adicionales al 1612 de 2012 aportado Se suscribieron las siguientes actas de suspensión, ampliación y de reanudación: (Puede verificarse con las respectivas actas aportadas) NUEVAS CONDICIONES DEL CONTRATO- ACTA DE SUSPENSION 2 - AMPLIACION DE LA SUSPENSION 5 FECHA DE SUSPENSION FECHA DE REANUDACION NUEVA FECHA DE VENCIMIENTO 27 DE NOVIEMBRE DE 2017 23 DE JUNIO DE 20174 22 DE NOVIEMBRE DE 2017 Valor acumulado del contrato fue $ 1.249.924.548 SEXTO. - Que se pruebe.

De acuerdo con las actas de suspensión que se relacionan con anterioridad, el contrato de interventoria se suspendió desde el 10/11/2016 al 1/12/2016 y la finalidad de esta medida excepcional es evitar que el plazo de ejecucion corra, mientras se presentan o subsisten situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público que impidan continuar temporalmente la ejecucion del contrato, por lo tanto, la suspensión no RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. adiciona el contrato en su vigencia, sino que, precisamente, la suspende, de modo que durante este periodo cesante las obligaciones contenidas en el contrato no se ejecutan.

Es de anotar que, entre el 10/10/2016 y el 9/11/2016, el contrato de interventoria no se encontraba suspendido; y se pagaron las actas de costos No. 10 correspondiente al periodo comprendido entre el 29/09/2016-28/10/2016 y el acta de costos No. 11, periodo comprendido entre el 29/10/2016-9/11/2016. Puede verificarse con las respectivas actas de suspensión aportadas y relación de pagos.

De otro lado, los artículos 39 y 41 de la ley 80 de 1993, establecen que el contrato estatal es solemne; para su perfeccionamiento es necesario que se eleve a escrito; Por lo que todas sus modificaciones, acuerdos, deben constar por escrito para que puedan alcanzar eficacia, existencia y validez. En el caso en estudio, no existe el documento en el que conste autorización del Instituto Nacional de Vías al consorcio CCC -AIM/089, para que, en el periodo acordado de suspensión del contrato, realice las labores de supervisión que señala como fundamento de su reclamación.

SEPTIMO. - Que se pruebe. De acuerdo con las actas de suspensión que se relacionan con anterioridad, el contrato de interventoria se suspendió desde el 23/06/2017 al 22/11/217 y la finalidad de esta medida excepcional es evitar que el plazo de ejecucion corra, mientras se presentan o subsisten situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público que impidan continuar temporalmente la ejecucion del contrato, por lo tanto, la suspensión no adiciona el contrato en su vigencia, sino que, precisamente, la suspende, de modo que durante este periodo cesante las obligaciones contenidas en el contrato no se ejecutan.

De otro lado, los artículos 39 y 41 de la ley 80 de 1993, establecen que el contrato estatal es solemne; para su perfeccionamiento es necesario que se eleve a escrito; Por lo que todas sus modificaciones, acuerdos, deben constar por escrito para que puedan alcanzar eficacia, existencia y validez. En el caso en estudio, no existe el documento en el que conste autorización del Institute Nacional de Vías al consorcio CCC -AIM/089, para que, en el periodo acordado de suspensión del contrato, realice las labores de supervisión que señala como fundamento de su reclamación.

OCTAVO. - Que se pruebe. El Institute Nacional de Vías, no ha suscrito acta de recibo de interventoria.

NOVENO. -Que se pruebe. Es cierto que la fecha 27/11/2017, es la que se debe tomar para el computo del término de la caducidad de la acción, teniendo en cuenta lo establecido en la cláusula Décima del contrato No. 1612 de 2015, relativa a la liquidación, que señala como fecha de inicio del cálculo, la del vencimiento del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del cuerdo que así lo disponga; y la fecha de vencimiento en el caso sub judice lo fue el 27/11/2017.

DECIMO. - Que se pruebe. Se adjunta a este escrito de contestación, la relación de pago del contrato No. 1612 de 2015, en la que se puede establecer el cumplimiento por parte del Institute Nacional de Vías, del pago de las actas correspondientes al valor total ejecutado del contrato. Se reitera que la entidad que represento no suscribió documento alguno que ordenara la ejecucion de labores de supervisión en periodos en que el contrato se encontraba suspendido y por tanto las obligaciones contractuales estaban cesantes atendiendo precisamente la razón excepcional que la motivó (invierno intenso ).

No hay lugar al reconocimiento de ningún valor.

UNDECIMO: Que se pruebe.

DECIMO SEGUNDO: El contrato No. 1612 de 2015, no se ha liquidado. El Instituto Nacional de Vías no debe valor alguno al CONSORCIO CCC-AIM/089, tal como se ha indicado. Que se pruebe.

DECIMO TERCERO: Es cierto. Puede verificarse con los documentos pertinentes aportados. En virtud de lo anterior, la entidad demandada propuso las excepciones de caducidad de la acción, cobro de lo no debido y excepción general. Mediante auto interlocutorio 087 del 13 de febrero de 2023, se adecuó el proceso para sentencia anticipada y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

En escrito radicado el 15 de febrero de 2023, el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, presentó escrito de alegatos de conclusión, reiterando lo expuesto en la contestación de la demanda, en el sentido de insistir en que deben negarse las suplicas de la demanda por cuanto en este caso se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad y se encuentra probada la excepción de cobro de lo no debido. 6.

Consideraciones 7. Jurisdicción y competencia. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, es competente el Tribunal Administrativo del Chocó para conocer en primera instancia los asuntos relativos a contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

La jurisdicción administrativa como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias contractuales en primera instancia del asunto debatido; tanto el actor como la parte demandada, tienen capacidad para ser parte, siendo personas jurídicas y poder disponer de sus derechos, así mismo gozan las partes de capacidad procesal. Por otro lado, se tiene que para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conozca de un asunto, se establecen dos aspectos, uno material el cual precisa que conocerá de las controversias originadas a partir de actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, es decir, aquellos originados en ejercicio de la función administrativa; y otro aspecto, que es el orgánico que precisa que basta que sea una entidad sujeta al derecho administrativo para que el proceso pueda tramitarse ante esta jurisdicción. En el presente asunto la parte demandante pretende la declaración en sede judicial de la liquidación del contrato 1612 de 2015; así mismo se solicita que en el marco de la ejecución del contrato suscrito con el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS y el Consorcio CCC-AIM/089, se declare como deuda la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS TRES MIL SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS M/CTE.

De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.” RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

La acción de controversias contractuales es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria en sede judicial de la liquidación del contrato estatal (Art. 141 C. de P. A. y de lo C. A.). 9. Las pruebas relevantes que obran en el proceso. En el expediente obran los siguientes medios de pruebas relevantes, las siguientes: Por la parte demandante 1.

Acta de acuerdo Consorcial, Consorcio CCC-AIM/089 (página 21 a 24) 2. Copia Contrato No. 1612 suscrito entre El INVIAS y el Consorcio CCC- AIM/089. (página 25 a 29) 3. Orden de inicio. (página 30) 4. Adición No. 1 en tiempo del contrato de Interventoría, mediante el cual se dio la prorroga No. 1 del contrato de Interventoría. (página 31 a 32) 5.

Aclaración de la adición No. 1 en tiempo del contrato de interventoría. (página 33 y 34) 6. Adición No. 2 en tiempo del contrato de Interventoría mediante la cual se adiciona el valor del contrato y se realiza la prorroga No. 2 al contrato de Interventoría. (página 33 y 34) 7. Adición No. 3 en tiempo del contrato de Interventoría mediante el cual se realiza la prórroga No. 3 al contrato de Interventoría. (página 37 y 38) 8.

Adición No. 4 en tiempo del contrato de Interventoría mediante el cual se realiza la prórroga No. 4 al contrato de Interventoría. (página 39 y 40) 9. Acta de suspensión No. 1 al contrato de Interventoría, del 04 de noviembre de 2016, suscrita por el interventor, gestor técnico, consorcio (página 41 a 43) 10. Acta de reanudación al contrato de Interventoría del 02 de diciembre de 2016, suscrita por el interventor (página 44) 11.

Suspensión No. 2 al contrato de Interventoría, del 23 de junio de 2017 (página 45 y 46) 12. Ampliación No. 1 de la suspensión No. 2, del 12 de julio de 2017 (página 47 y 48) 13. Ampliación No. 2 de la suspensión No. 2, del 11 de agosto de 2017 (página 49 y 50) 14. Ampliación No. 3 de la suspensión No. 2, del 15 de septiembre de 2017 (página 51 a 52) 15.

Ampliación No. 4 de la suspensión No. 2, del 08 de octubre de 2017 (página 53 a 54) 16. Ampliación No. 5 de la suspensión No. 2, del 28 de octubre de 2017 (página 55 a 56) 17. Acta de reanudación al contrato de Interventoría del 22 de noviembre de 2017 (página 57) 18. Oficio de entrega y recibo definitivo acta de liquidación del contrato de la Interventoría, con fecha del 11 de septiembre de 2018, recibido por Alvaro Luis Arango el 14 de septiembre de 2018, (página 58 a 64) 19.

Actas de costos de la Interventoría sin firmas e ilegibles, (página 66 a 93) 20. Factura y prefactura de venta No. 0000001 del 14 de marzo de 2016, por valor de $17.838.430 más IVA para un total de $20.692.579. (página 94 a 95) 21. Factura de venta No. 0000002 del 11 de abril de 2016, por valor de $47.407.147 y certificados de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 16 de febrero, 08 de marzo y 06 de abril de 2016 (página 96 a 99) 22.

Factura de venta No. 0000003 del 13 de abril de 2016, por valor de $48.970.342 (página 100) RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. 23.

Factura de venta No. 0000004 del 11 de mayo de 2016, por valor de $86.640.388 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 06 de mayo de 2016 (página 102 y 103) 24. Factura de venta No. 0000005 del 11 de mayo de 2016, por valor de $97.912.155 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 13 de junio de 2016 (página 104 y 105) 25.

Factura de venta No. 0000006 del 7 de julio de 2016, por valor de $108.171.102 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 07 de julio de 2016 (página 106 y 107) 26. Factura de venta No. 0000007 del 4 de agosto de 2016, por valor de $97.547.799 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 01 de agosto de 2016 (página 108 y 109) 27.

Factura de Venta No. 00000008 del 8 de septiembre de 2016, por un valor de $103.291.539 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 06 de septiembre de 2016 (página 110 y 111) 28. Factura de venta No. 0000009 del 14 de noviembre de 2016, por valor de $ 104.699.083 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 03 de octubre de 2016 (página 112 y 113) 29.

Factura de venta No. 0000010 del 18 de noviembre de 2016, por valor de $98.739.142 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 08 de noviembre de 2016 (página 114 y 115) 30. Factura de venta No. 0000011 del 6 de diciembre de 2016, por valor de $43.623.974 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 07 de diciembre de 2016 (página 116 y 117) 31.

Factura de venta No. 0000012 del 30 de diciembre de 2016, por valor de $92.255.918 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 27 de diciembre de 2016 (página 118 y 119) 32. Factura de venta No 0000013 A del 28 de febrero de 2017, por valor de $49.943.927 (página 120) 33. Factura de venta No. 0000014 del 01 de marzo de 2017, por valor de $56.145.932 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 09 de febrero de 2017 (página 121 y 122) 34.

Factura de venta No. 0000015 del 17 de marzo de 2017, por valor de $4.494.954 (anulada reemplaza la No. 17) (página 123) 35. Certificación juramentada 08 de marzo de 2017 (página 126) 36. Factura de venta No. 0000017 del 17 de marzo de 2018, por valor de $99.106.258 (página 128) 37. Certificación juramentada del 03 de abril de 2017 (página 130) 38.

Factura de venta No. 0000016 del 17 de marzo de 2017, por valor de $94.495.057 (anulada reemplaza la No. 17) (página 131 y 132) 39. Factura de Venta No. 0000018 del 9 de junio de 2017, por valor de $53.546.623 y certificado de pago de aportes a empleados y personal contratado de fecha 01 de junio de 2017 (página 135 y 137) 40. Factura de venta No. 0000019 del 9 de junio de 2017, por valor de $21.814.072 (página 138) 41.

Factura de venta No. 0000020 del 13 de diciembre de 2017, por valor de $19.387.115. (página 141) 42. Nota crédito No. 000000001 del 25 de abril de 2017, por valor de $4.394.954 (página 142) 43. Nota crédito No. 000000002 del 25 de abril de 2017, por valor de $94.495.056 (página 143) 44. Constancia 00069, emanada del Procurador Judicial I 186 para asuntos administrativos de Quibdó, en la cual informa que la conciliación prejudicial en el presente asunto resultó fallida (página 164) RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

Por la parte demandada Contrato No. 1612 de 2015, adicional 1 y aclaración, adicionales 2,3 y 4; actas de suspensión 1 y 2 y ampliaciones 1,2,3,4 y 5 a esta última, y las correspondientes actas de reanudación; acta de conciliación extrajudicial y constancia de no acuerdo expedida por la Procuraduría General de la Nación, que reposan ya en el expediente. 10.

Problema jurídico Consiste en establecer si se presentó el fenómeno de la caducidad para impetrar el medio de control de controversias contractuales y si es procedente declarar la liquidación judicial del contrato 1612 de 2015, ordenando al Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), pagar al demandante por concepto de deuda la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS TRES MIL SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS M/CTE.

($ 458.403.769,00), con sus intereses e indexaciones, por actividades contractuales ejecutadas por el contratista demandante aun estando suspendido el contrato. Para desarrollar el anterior planteamiento jurídico, la Sala estudiará 1. Liquidación del contrato estatal. 2. Caducidad para interponer acción contractual, liquidación del contrato, suspensión y solemnidad de los contratos estatales. 3.

Caso Concreto. LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL: En esta oportunidad resulta oportuno indicar los postulados normativos de la ley 80 de 1993, ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios, relacionados con la liquidación del contrato estatal. En ese orden, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, dispone que serán objeto de liquidación los contratos de tracto sucesivo, cuya ejecución se prolongue en el tiempo, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 60. - De Su Ocurrencia y Contenido. Modificado por el art. 217, Decreto Nacional 019 de 2012. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión." Por su parte, el artículo 11 de la ley 1150 de 2007 dispuso como plazos de la liquidación de los contratos, el fijado en los pliegos de condiciones o del acordado entre las partes y ante la ausencia de tales términos, la liquidación se RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. realizará dentro de los cuatro (04) meses siguientes al vencimiento de la ejecución del contrato; en ese sentido se estableció: “ARTÍCULO

11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

ARTÍCULO 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.

A su vez, el artículo 03 del Decreto 1716 de 2009 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, dispone: “Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.” “(…)” CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En sentencia de Unificación 00342 del 01 de agosto de dos mil diecinueve (2019), radicado: 05001-23-33-000-2018-00342-01 (62009), Consejero Ponente. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS, el Consejo de Estado, se dijo al respecto, lo siguiente: RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. 2.4.2.

El conteo de la caducidad de la acción contractual en los casos en que el contrato requiere liquidación El legislador no solo guardó silencio hasta 1998 sobre el término para el ejercicio oportuno de la acción contractual, sino sobre el que tenían las partes para operar la liquidación del contrato. Por tanto, la forma como se suplió la primera omisión por parte de la jurisprudencia implicó un esfuerzo de esta última en orden a llenar, paralelamente, el vacío legal en punto del término para la liquidación del contrato.

Fue con ocasión de la discusión que suscitó la validez de una decisión administrativa declarativa de incumplimiento contractual en la que se hicieron efectivas la cláusula penal y las pólizas de cumplimiento en un negocio regido por el Decreto Ley 150 de 1976, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación[13] reconoció la ausencia de una norma específica sobre la materia y decidió, para colmar ese vacío, que la liquidación del contrato por mutuo acuerdo debía surtirse dentro de un “término plausible” de cuatro (4) meses contado a partir del vencimiento del plazo del contrato[14], y que, vencido este, procedería la liquidación unilateral[15].

Posteriormente, en sentencia del 16 de noviembre de 1989[16], en la que se decidió la nulidad de actos declarativos de caducidad contractual, al detenerse la Sección en el cálculo de la reparación de los perjuicios ocasionados con las decisiones sancionatorias anuladas, no solo reiteró la regla relativa al término que tenían las partes para liquidar en forma acordada el contrato, sino que añadió que, ocurrido el vencimiento de esos primeros cuatro (4) meses, la administración tenía competencia para liquidar el contrato en forma unilateral, dentro de los dos (2) meses siguientes, término que tomó de la figura del silencio administrativo regulado en ese entonces por el artículo 40 del CCA[17].

Estos dos antecedentes fueron retomados por la Sección en fallo del 11 de diciembre de 2000, en el que, además, precisó que la competencia de la administración para liquidar el contrato de manera unilateral se extendía hasta el vencimiento del término de dos (2) años fijado por la ley para el ejercicio oportuno de la acción judicial, puesto que, si conforme a lo prescrito por el literal d) del artículo 136 del CCA, reformado por la Ley 446 de 1998, una vez superado ese lapso, resultaba imposible para el contratista pedir la liquidación judicial del contrato, debía entenderse que, tampoco podía la parte estatal proceder a su decreto[18]- [19].

Como ocurrió en relación con el término de caducidad de la acción contractual, en forma paulatina, el legislador adhirió a los lineamientos trazados por la jurisprudencia en relación con los términos que debían observar las partes para los efectos de la liquidación del contrato. Inicialmente, la Ley 80 de 1993 acogió como fórmula para suplir la voluntad de las partes en la materia, el término de cuatro (4) meses [20]para la liquidación bilateral y, luego, con la Ley 446 de 1998, adoptó el período sucesivo de dos (2) meses para la liquidación unilateral[21].

(…) 2.4.4. Unificación jurisprudencial: término de caducidad del medio de control de controversias contractuales en contratos con liquidación bilateral extemporánea 2.4.4.1.- Como ha sido referido en los acápites precedentes de esta motivación, la relación entre liquidación contractual y caducidad de la acción de controversias contractuales fue establecida por la jurisprudencia, desde finales de la década del ochenta, por medio de una serie de pautas fijadas en providencias de la Sección Tercera, con el propósito de llenar un vacío de la legislación vigente en relación con la definición del momento inicial del cómputo del término de caducidad, y con la determinación del plazo razonable que tenían las partes para culminar el trabajo de liquidación del contrato.

Varias de las reglas que sentó la jurisprudencia se convirtieron, con el tiempo, en normas legales rectoras del contrato estatal[40] y del proceso contencioso administrativo. En esta oportunidad, la Sala Plena de Sección Tercera unificará su postura en relación con el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales de contratos que han sido liquidados de manera extemporánea, y lo hará para resolver una controversia originada en la inconformidad que manifiesta el contratista frente al contenido del acta de liquidación que fue suscrita por ambas partes después del vencimiento del término convencional o legal supletorio que tenían las partes para que esa operación se realizada de forma concertada (de 4 meses), y de la finalización del término que tenía la administración para liquidarlo unilateralmente (de 2 meses), pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento de este último.

Escapa a esta unificación, la definición del término de caducidad cuando la liquidación del RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. contrato se produce por fuera, no solo de los términos fijados para la liquidación por las partes de mutuo acuerdo, sino de los establecidos para la expedición del acto de liquidación unilateral, e incluso luego de los dos años siguientes a la terminación de este último, por cuanto los supuestos del caso sub-lite no dan lugar a ello. 2.4.4.2.- Como a la fecha, la Sala cuenta con fuentes formales de rango legal para el estudio del problema, hará una breve referencia a sus principales elementos: En el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 (en adelante, artículo 11), particularmente en su inciso tercero, se señala lo siguiente:

ARTÍCULO

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” Como pudo apreciarse, este precepto legal permite que la liquidación bilateral se acuerde después del vencimiento del término pactado en el contrato o previsto en los documentos antepuestos, o, del término supletorio que para la concertación de la liquidación establece la ley, e incluso, después de haber pasado los dos meses subsiguientes a dicho vencimiento sin que la administración lo hubiera liquidado unilateralmente, bajo condición de que el acuerdo liquidatario se logre dentro del lapso de dos años contados a partir del vencimiento del término legalmente conocido para la liquidación unilateral, pues ese es el lapso que el ordenamiento ha fijado para el ejercicio oportuno de la acción. Salta a la vista, así, que el legislador, además de proseguir con la tendencia de incorporar a la norma escrita los lapsos judicialmente definidos para la liquidación del contrato estatal (cuando esta fuere necesaria) y para el ejercicio oportuno del medio de control de controversias contractuales, al expedir la Ley 1150 de 2007, acogió otro criterio tomado en consideración en la jurisprudencia de la Sección[2]: que los períodos de liquidación bilateral y unilateral del contrato estatal no son perentorios habida cuenta de la importancia de esta labor en la gestión contractual.

Por otra parte, conviene advertir que, cuando el precepto señala que la liquidación bilateral o unilateral del contrato puede practicarse dentro del bienio que trascurre luego del vencimiento de los dos (2) meses indicados por el inciso segundo, “sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 136 del C.C.A.”, dicha remisión no conduce exactamente a ese artículo que hoy en día está derogado, sino al artículo 164 del CPACA, actualmente vigente y de idéntico contenido normativo, y precisamente en el literal j del numeral 2º de dicha disposición normativa (en adelante, literal j).

Es este se observa lo siguiente: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga; k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.” El literal j establece, a modo de premisa general aplicable a todas las hipótesis allí contempladas, que el medio de control contencioso administrativo de controversias contractuales deberá incoarse dentro de los dos (2) años contados “a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”; regla conservada desde la legislación anterior (Ley 446 de 1998) y que, con importantes precisiones, mantiene el término de la redacción original del CCA y de su modificación inmediatamente posterior, el Decreto-Ley 2304 de 1989.

En este orden, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales diferentes a las que versan sobre pretensiones de nulidad absoluta o relativa del contrato, ejecutiva y de repetición, ha sido definido en función del tipo de contrato, así: (i) una regla, para los contratos de ejecución instantánea (ap. i); (ii) otra, para los que ¿de acuerdo con la ley del contrato ¿no requieren liquidación (ap. ii) y;

(iii) otra más, para los que, por el contrario, sí la requieren. Dentro de este último grupo se configuran, a su vez, tres supuestos de hecho diferentes, dependiendo de si: (a) se suscribió acta de liquidación bilateral o de mutuo acuerdo (ap. iii); (b) se expidió un acto administrativo de liquidación unilateral (ap. iv); o (c) no se efectuó ninguno de los anteriores tipos de liquidación contractual (ap. v). 2.4.4.3.- Con la lectura de los anteriores enunciados normativos, se comprende, en primer lugar, que el legislador estableció, para la presentación en tiempo de la demanda, un tratamiento para los casos que tienen origen en un acto expreso de liquidación ¿sin importar si este se originó en la voluntad de las partes o en la decisión de la administración ¿, y otro diferente para aquellos en los que no se produjo, en lo absoluto, dicha liquidación. En segundo lugar, que la norma no contempla expresamente la liquidación bilateral extemporánea como un evento específico de contabilización del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, ni tampoco señala cuál es la consecuencia jurídica que, para efectos de la oportunidad en que se interpone la demanda, apareja esta premisa fáctica.

Al contemplar este marco normativo, la Sala entiende que el acta de liquidación bilateral extemporánea no deja de ser un acto jurídico eficaz y vinculante para las partes del contrato estatal, y así lo reconoce explícitamente el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Bajo esa óptica, no puede perderse de vista que ese acuerdo ¿que se traduce en el balance final del contrato¿ significa la culminación del vínculo contractual, expresa el estado financiero, así como el grado de satisfacción de las obligaciones emanadas del negocio jurídico, y contiene los acuerdos, conciliaciones y transacciones que finiquitan las posibles divergencias presentadas al momento de culminar la relación contractual, al punto de servir de título ejecutivo de las obligaciones allí RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. plasmadas.

De esta manera, solo hasta el momento en que se suscribe o produce la liquidación, las partes saben cuál es el resultado final de la ejecución del contrato y podrán determinar la necesidad o no de demandar. En este orden de ideas, la Sala acomete una interpretación normativa de este texto acorde a las reglas de la lógica, técnica que forma parte del método de interpretación literal e incorpora[3] ¿entre otros¿ los principios lógico formales[4] de identidad (“una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo y en la misma relación”) y de no contradicción (“es imposible que un atributo pertenezca y no pertenezca al mismo sujeto”), para concluir que una liquidación bilateral extemporánea no puede tener, por el hecho de serlo, ni idéntico tratamiento, ni iguales consecuencias jurídicas que las que surgen de la omisión absoluta de la liquidación. Por tanto, descarta que en el supuesto de la liquidación bilateral extemporánea el conteo del término de caducidad aplicable sea el del apartado v) del literal j, destinado exclusivamente al evento en que la liquidación, en caso de requerirse, no se haya llevado a cabo por acuerdo entre las partes ni proferido por voluntad de la administración. 2.4.4.4.- Ahora bien, el literal j contiene las variables temporales para la presentación oportuna de la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, tanto como la consecuencia jurídica por no obedecerlos, no otra que la caducidad del medio de control sea que se la trate como institución del derecho procesal, fenómeno jurídico, presupuesto procesal y/o sanción por la inobservancia de una carga procesal, consistente en acudir a la jurisdicción dentro de los términos fijados por la ley.

Finalmente, el acaecimiento de la caducidad imposibilita así la resolución de un determinado conflicto por el juzgador. De antaño, los términos procesales, entre ellos el término para el ejercicio oportuno de la acción ¿nominado en relación con la sanción que conlleva su transgresión ¿, han tenido un sustento similar en cuanto manifiestan el orden que deben observar quienes acuden a la administración de justicia. En el caso de la caducidad, se justifica especialmente por la necesidad de brindar certidumbre al conjunto de la sociedad en sus relaciones jurídicas y a la necesidad de mantener el orden público y el tráfico económico44, vistas en función del principio de seguridad jurídica, pero también de la salvaguarda de los derechos de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la pronta resolución de los conflictos jurídicos45.

La jurisprudencia se ha servido de estas premisas en el pasado para afirmar, entre otras cosas, que: (1) Entender la liquidación bilateral extemporánea como el punto de partida del conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales significa dejar este último plazo al arbitrio de las partes, contrariando los principios básicos de los términos de caducidad, entre ellos, su carácter objetivo y de orden público.

(2) La caducidad de la acción castiga la desidia del demandante al formular judicialmente sus pretensiones fuera del período establecido por la ley, luego permitir el acceso a la jurisdicción, pese a ello, equivaldría a amnistiar la negligencia propia del actor. (3) Durante el bienio posterior al vencimiento del término de liquidación unilateral, la parte interesada puede solicitar que ese trabajo lo practique el juez, permitiéndose así una tercera vía para conseguir la liquidación del contrato, ante el fracaso de la liquidación de mutuo acuerdo y el desgreño administrativo expresado en no haberla adoptado unilateralmente.

Con todo, la Sala ha reestudiado estas aserciones en procura del establecimiento de un criterio unificado que permita garantizar la realización del principio de igualdad, y se ha preguntado, para tal efecto, si aquellas constituyen razón suficiente para aplicar un término de caducidad del medio de control y un modo de contabilización de tal término, a un supuesto de hecho que no se encuentra expresamente previsto en la ley.

En esta perspectiva, la Subsección tomará en consideración que, tratándose de términos procesales de caducidad, el alcance concreto de los principios y valores que los sostienen, de indiscutible importancia, debe estar expresamente señalado en la ley. En caso de vacío no es propicia la adopción de lecturas extensivas, analógicas o amplias del precepto que extingan injustificadamente el derecho de acción bajo el pretexto de garantizar sacros intereses públicos. 2.4.4.5.- Por el contrario, esta clase de reglas, al erigirse como factor para limitar en el tiempo el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, deben estar sujetas a criterios de interpretación estricta.

Además, en caso de duda sobre su aplicación, debe privilegiarse una interpretación favorable al ejercicio de la acción, que permita presentar ante los jueces reclamaciones de contenido indemnizatorio y, en general, que facilite el control de la actividad administrativa y la protección de garantías y derechos fundamentales. RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

En este sentido, esta Corporación, en todas sus secciones y en relación con buena parte de los medios de control[5], ha aplicado los principios pro actione, pro damato y pro homine como criterios ilustradores de la interpretación judicial más adecuada en el análisis de la presentación oportuna de la demanda. Son estos los criterios para atemperar la aplicación inmediata de los términos de caducidad, sobre todo en etapas tempranas del proceso (v.gr. admisión de la demanda).

Vale decir que estas pautas de interpretación desarrollan supuestos diferenciados. El principio pro homine es un criterio hermenéutico propio de los sistemas de protección y garantía de eficacia de los derechos humanos y, como tal, constituye un parámetro para la aplicación de normas procesales, entendidas como vías de amparo a los derechos inalienables de la persona, lo que justifica el empleo de una interpretación más favorable a su materialización. De modo que, bajo este criterio, el intérprete “debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria”[6].

El principio pro actione o pro proceso es un criterio de interpretación favorable al acceso a la administración de justicia y expresa el principio de primacía de la realidad sobre las formas. Bajo esta fórmula, si en el caso concreto existe duda u oscuridad en la aplicación de normas adjetivas deberá prevalecer aquella que posibilite la discusión judicial del asunto.

Mientras que el principio pro damato pertenece al ámbito de los procesos encaminados a la reparación de daños, auxilia a quienes acuden al trámite judicial en calidad de víctimas de estos y, en palabras de la jurisprudencia, “busca aliviar los rigores de las normas que consagran plazos extintivos para el ejercicio de las acciones y aboga por la cautela y el criterio restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas”[7].

En esa dirección, el CPACA, en su artículo 103[[8]], expresa que el proceso contencioso administrativo no es un fin en sí mismo, sino un instrumento cuya finalidad consiste en garantizar la eficacia de los derechos y preservar el orden jurídico, teniendo como máxima la sumisión de la administración pública, en todas y cada una de sus expresiones, al derecho.

Asimismo, conmina a la aplicación e interpretación del ordenamiento adjetivo, conforme con los principios constitucionales y del derecho procesal, y resalta el deber de cumplir con las cargas procesales y probatorias por parte de quienes acuden a la jurisdicción, dentro de las primeras, por supuesto, se encuentra la de atender los términos procesales contenidos primordialmente en las normas adjetivas.

El derecho procesal vigente privilegia, también, desde su motivación, el propósito de solucionar los conflictos en que tengan lugar las personas jurídicas de derecho público sin necesidad de acudir al juez[9], como uno de los remedios ante la congestión judicial que aqueja a esta jurisdicción. En ese sentido, la liquidación bilateral comporta un ejercicio de las partes del contrato que se encamina a la resolución extrajudicial de conflictos contractuales, tal como lo expresan el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, según el cual esta contiene “los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”; expresiones estas que reflejan, de manera fidedigna, las finalidades propuestas al establecer las normas del proceso contencioso-administrativo actual. 2.4.5.6.- Así, bajo la premisa del acaecer inexorable de la caducidad a partir de un conteo tomado de forma lineal a partir de la terminación del contrato por cualquier motivo, resultaría coartada la posibilidad de que las eventuales controversias que no sean zanjadas en el trabajo de liquidación ¿de menor magnitud, en comparación con las existentes antes del acuerdo ¿puedan solucionarse directamente por las partes.

De esta forma, se contraría el interés del legislador en promover acuerdos que reduzcan el nivel de conflictividad en la actividad contractual administrativa. Empero, no puede ignorarse que, si bien el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 le permite a las partes liquidar bilateralmente el contrato luego de los dos meses dispuestos inicialmente para la liquidación unilateral, tal facultad está temporalmente limitada a un término certero: los dos años siguientes al vencimiento de ese período.

Como se mencionó, dicho artículo convirtió en ley lo que la jurisprudencia de esta Sección venía expresando de tiempo atrás, en respuesta a la preocupación por dejar el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales a la voluntad de las partes, manifestada en el momento en que estas liquiden el contrato público.

Sin embargo, que se le cierren caminos a esa posibilidad de librar la caducidad de la acción a la RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. voluntad de las partes, proscrita como se encuentra por el ordenamiento jurídico, no puede llevar al extremo de limitar injustificadamente la reclamación judicial llamada a solucionar los conflictos que persistan tras la liquidación bilateral practicada en los términos que la ley claramente permite.

En otras palabras, el ejercicio de una facultad consentida por la legislación no puede dar cabida a una restricción procesal no contemplada en la ley. De este modo, cuando el artículo 11 advierte que la liquidación bilateral extemporánea puede practicarse “sin perjuicio” de los términos de caducidad de los medios de control contenidos en el artículo 164 del CPACA, supone la aplicación restrictiva de esta norma al supuesto de hecho que expresamente corresponde a ese evento, a saber, el del ap. iii. del literal j. 2.4.5.7.- Por lo anterior, considerando las pautas de interpretación restrictiva de los términos de caducidad, y de favorabilidad bajo los principios pro homine, pro actione y pro damato, la Sala recoge parcialmente su jurisprudencia para establecer una forma unificada que: en el evento en que la liquidación bilateral del contrato se haya practicado luego de vencido el término pactado o supletorio (de 4 meses) para su adopción por mutuo acuerdo y del período (de 2 meses) en que la administración es habilitada para proferirla unilateralmente, pero dentro de los dos (2) años posteriores al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato, conforme al ap. iii del literal j. En este sentido, el apartado v) del literal j solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna.” DE LA SUSPENSIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES El Consejo de Estado en sentencia del 05 de julio de 2016, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN BULA ESCOBAR (E), expresó: “EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Suspensión temporal del cumplimiento de las obligaciones / SUSPENSIÓN – Carácter total o parcial.

Concepto / SUSPENSIÓN ACORDADA POR LAS PARTES DEL CONTRATO ESTATAL – Fundamento legal En la vida de los contratos administrativos surgen comúnmente imprevistos, en ocasiones ínsitos en el diseño del contrato, que generan interrupciones o alteraciones de la relación contractual en su concepción originaria y desvían el negocio jurídico de la trayectoria inicialmente prevista.

Una de las contingencias más frecuentes del contrato estatal es la suspensión de los efectos en su ejecución. Sin embargo pese a la importancia del tema y a la periodicidad con que se plantea, hay que señalar que el asunto no está considerado en la ley, ni ha sido suficientemente destacado o estudiado por la doctrina. En la jurisprudencia se hace referencia a esta cuestión, a lo sumo, en relación con los perjuicios que pueda llevar eventualmente aparejada la suspensión temporal cuando es acordada por las partes.

(…) Advierte la Sala previamente, que la figura de la suspensión en la contratación estatal no es estática ni uniforme en su definición y eficacia. Antes bien, tiene alcance y produce efectos distintos: (i) en función del momento en el que se produce (durante el proceso de selección del contratista, o bien durante la ejecución del contrato); o (ii) por las causas que la originen (fuerza mayor, caso fortuito o en procura del interés público), o (iii) en función de ser imputable a los incumplimientos de las partes, o necesaria ante una modificación del contrato, o (iv) por la forma en que ocurre, se acuerde o consigne su ocurrencia (mediante cláusula contractual, por acta acordada entre las partes por razones de interés público, o de facto, ante situaciones de fuerza mayor o caso fortuito), o (v) por sus efectos en el tiempo (transitoria o “indefinida”) y, (vi) por la magnitud de la afectación en el cumplimiento de las obligaciones del contrato (parcial o total).

(…) Sea pues lo primero advertir que, en estricto sentido, el contrato no cesa con la suspensión, sino que sigue vigente, en estado potencial o de latencia, pues mientras la terminación de un contrato afecta como es obvio su subsistencia misma, la suspensión afecta las obligaciones que a las partes les resulta temporalmente imposible de cumplir.

Una vez se ha aclarado que la suspensión no perturba el vínculo contractual sino solamente las obligaciones que de él emanan, también debe señalarse que dependiendo de la magnitud de la causa que la origine puede ser total o parcial. Es decir, puede imposibilitar el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones de las partes o, puede impedir a los contratantes honrar solo algunas de estas pudiendo continuar con la ejecución de las demás. (…) Así las cosas, la suspensión materialmente constituye un intervalo pasivo en la dinámica del contrato cuando el cumplimiento de una, de varias o de todas las obligaciones a que están obligadas las partes resultan imposibles de ejecutar.

Por otra parte, la jurisprudencia ha reconocido la eficacia, existencia y validez de la suspensión en el negocio jurídico cuando las partes la utilizan como una medida excepcional y temporal encaminada a reconocer las RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. situaciones de fuerza mayor, de caso fortuito o de procura del interés público -que de forma suficiente y justificada le dan fundamento-, y hacen constar esas circunstancias y sus efectos por escrito con la finalidad de salvaguardar la continuidad de la relación contractual.

Debe advertirse que actualmente la “suspensión temporal de los contratos estatales” no está expresamente regulada. Lo estuvo en vigencia del anterior Estatuto de Contratación Estatal, artículo 57, Decreto Ley 222 de 1983 derogado por la Ley 80 de 1993. (…) A pesar de que las normas que desplazaron el Decreto Ley 222 de 1983 no reprodujeron o sustituyeron la disposición transcrita, las exigencias en la práctica cuotidiana de la ejecución de los contratos y la ausencia de una regla general han supuesto un incentivo para el desarrollo convencional de cláusulas en las que las partes prevén que, cuando en la ejecución del contrato llegaren a sobrevenir situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o necesidades de interés público, el contrato pueda suspenderse justificada y temporalmente mientras se resuelven los inconvenientes que impiden su ejecución. Debe indicarse que, aun sin que previamente las partes hayan dispuesto en el contrato alguna cláusula referida a la suspensión y a sus efectos, cuando surgen circunstancias que implican de facto la justificada parálisis de la ejecución de las obligaciones, los contratantes pueden y suelen acordar formalmente consignar por escrito las situaciones que originaron la suspensión y establecer sus efectos en el contrato.” Negrillas fuera del texto “AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD – Límites en materia de contratación estatal / AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ESTATAL – Debe articularse con el principio rector del interés público Bajo las exigencias del régimen de la contratación estatal, el postulado de la autonomía de la voluntad no tiene la amplitud que puede tener en la esfera del derecho privado y se ve aminorado en la medida en que debe articularse al principio rector del interés público y general materializado en los fines del Estado y, por tanto, en la búsqueda de los fines de la contratación estatal.” “SUSPENSIÓN ACORDADA POR LAS PARTES DEL CONTRATO ESTATAL – Requisitos / SUSPENSIÓN TEMPORAL DEL CONTRATO ESTATAL – Requiere el acuerdo de las partes Dado el interés público que gravita sobre la contratación estatal, las partes contratantes deberán en cada caso concreto: (i) ponderar que la naturaleza del contrato estatal admita la posibilidad de suspenderlo, (ii) verificar que lo que se pacte no esté prohibido expresamente en la ley ni resulte contrario al orden público y a las buenas costumbres, (iii) garantizar que la suspensión tenga por objeto la consecución del interés general y el cumplimiento de los fines estatales; y (iv) demostrar y justificar que su ocurrencia obedece a razones de fuerza mayor, o caso fortuito, o que procura la satisfacción del interés público.

(…) La suspensión temporal del contrato estatal requiere la concurrencia de la voluntad de los contratistas, lo que excluye la posibilidad de declararla unilateralmente. Lo anterior sin perjuicio de la suspensión de “facto”, en la cual no hay acuerdos, sino que únicamente se dejan constancias escritas de la ocurrencia de los eventos que impiden continuar con el cumplimiento de la obligación pactada.

SUSPENSIÓN TEMPORAL DEL CONTRATO ESTATAL – Efectos Se ha establecido que durante la ocurrencia de la suspensión acordada por las partes en la ejecución del contrato, ante la imposibilidad de ejecutarlo, no se hacen exigibles determinadas obligaciones y el plazo que los contratantes tienen para cumplirlas no transcurre. Esto es que el tiempo “se detiene”, y en consecuencia no se contabiliza.

Por consiguiente, al reanudar el cumplimiento de las obligaciones, el vencimiento del plazo que inicialmente estipularon las partes se posterga por un término igual al que duró la parálisis del negocio jurídico, lo que implica que se altera o desplaza la fecha de finalización del contrato. Ahora bien, debe advertirse que la forma en que la suspensión incide en el plazo de la ejecución del contrato no es modificándolo pues en estricto sentido este continúa siendo el mismo que inicialmente se pactó. Lo que ocurre es que, por el efecto mismo de la figura, se deja de contabilizar el tiempo y reinicia el conteo una vez termina la suspensión del contrato.

Lo que cambia entonces no es el plazo, sino el término o la fecha determinada en el contrato para el cumplimiento de la obligación principal. Por ejemplo, si el cumplimiento de un contrato se sometió a la modalidad de un plazo extintivo de 31 días que inició el 1 de marzo y debía terminar el 31 de ese mes, y el contrato se suspendió desde el 5 de marzo hasta el 11, (e.i., por 6 días), esto implica que el plazo de cumplimiento de las obligaciones no expiró el 31 de marzo pues en esa fecha apenas habían trascurrido 25 días del plazo pactado, sino que se postergó por los 6 días de suspensión y en consecuencia la fecha para cumplir el contrato se trasladó en el tiempo y pasó a ser el 6 de abril, pero como puede advertirse el plazo de ejecución sigue siendo el mismo: los 31 días estipulados.

Aclara la Sala que si bien el plazo en la contratación estatal es considerado siempre como un factor relevante del contrato, en algunos casos la oportunidad en el cumplimiento de las obligaciones es absolutamente determinante e inalterable, (v.g., -el suministro de pantallas gigantes para la inauguración de unos juegos olímpicos, o la provisión de RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. tarjetones electorales para las elecciones presidenciales programadas para un día cierto-), y por tanto, el desplazamiento de la fecha para el cumplimiento del contrato a pesar de la ocurrencia de la suspensión no procede” SOLEMNIDADES DEL CONTRATO ESTATAL En esta oportunidad es preciso traer a colación los postulados normativos que precisan la solemnidad de los contratos estatales, así: Ley 80 de 1993 “ARTÍCULO 39.- De la Forma del Contrato Estatal.

Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles, y en general aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.

Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales.” “ARTÍCULO 40.- Del Contenido del Contrato Estatal. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza.

Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales. En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración.” De acuerdo a lo anterior, el contrato estatal es solemne, por tanto, deberá elevarse a escrito.

CASO CONCRETO En el presente asunto la parte demandante pretende la declaración en sede judicial de la liquidación del contrato 1612 de 2015; así mismo se solicita que en el marco de la ejecución del contrato suscrito con el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS y el Consorcio CCC-AIM/089, se declare como deuda la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS TRES MIL SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS M/CTE.

($ 458.403.769,00), a favor del Consorcio, ordenando al demandado (INVIAS), pagar con los respectivos intereses de mora desde cuando se causó la obligación de pago y la correspondiente indexación, sumando los gastos por concepto de costas y agencias en derecho. El instituto Nacional de Vías INVIAS, se opone a las pretensiones de la demanda e informa que, si bien es cierto se suscribió el contrato de interventoría 1612 de 2015, con el demandante, no está llamado a reconocer el valor solicitado, debido a que en el presente medio de control de controversias contractuales operó el fenómeno jurídico de la caducidad, asi como también se configuró la excepción de cobro de lo no debido, toda vez, que no está demostrado que se hubiese autorizado al actor ejecutar el contrato, estando suspendido.

Teniendo en cuenta lo anterior, entra la Sala a realizar el siguiente análisis respecto a la ejecución del contrato y lo que se encuentra acreditado en el curso del proceso: RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

CONTRATO N°. 1612 del 15 de diciembre del año 2015 OBJETO DEL CONTRATO “El interventor se obliga para con EL INSTITUTO a realizar la INTERVENTORÌA PARA EL MEJORAMIENTO GESTIÓN PREDIAL, SOCIAL Y AMBIENTAL DE LA CARRETERA BAHÍA SOLANO AL CORREGIMIENTO EL VALLE EN EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ PARA EL PROGRAMA “VÍAS PARA LA EQUIDAD” MÓDULO 2; de conformidad con el respectivo Pliego de Condiciones, el Manual de Interventoría vigente, o el que lo modifique o lo sustituya, la propuesta técnica y económica presentada por EL INTERVENTOR revisada y aprobada por EL INSTITUTO y el acta de acuerdos alcanzados del 28 de octubre de 2015.”.

VALOR INICIAL DEL PROYECTO NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS VEINTICUATRO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE (999.924.54.00) CONTRATANTE INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS - NIT 800.215.807-2 CONTRATISTA CONSORCIO CCC-AIM/089 NIT Nro. 900.907.411-2 REPRESENTANTE LEGAL MARÍA MARLEY FLÓREZ ARENA C. C. Nro. 32.480.686 DURACIÓN INICIAL DIEZ (10) MESES CLASE DE CONTRATO INTERVENTORIA DE OBRA GESTOR TÉCNICO DEL CONTRATO - INVIAS CARLOS ANDRES SUAREZ LOZANO Fecha de Inicio 29 de diciembre de 2015 Adición en tiempo N°. 01 al contrato de interventoría mediante la cual se dio la prorroga N°. 01 29 de octubre de 2016 hasta el 28 de diciembre de 2016 Aclaración de la adición en tiempo N°. 01 al contrato de interventoría mediante la cual se dio la prorroga N°. 01 Se aclara el encabezado del contrato 1612-01-2015, de 2016 adicional N°. 01 del contrato 1612 de 2015, en el sentido de indicar que la prorroga autorizada es hasta el veintiocho (28) de diciembre de 2016 – fecha 29 de septiembre de 2016 Acta Suspensión N°. 1 04 de noviembre de 2016 Fecha de suspensión desde 10 de noviembre de 2016 hasta 01 de diciembre de 2016.

Causas Concepto del gestor técnico: el fuerte invierno en el municipio de Bahía Solano genero un decreto municipal de calamidad pública en todo el municipio, las dificultades que ocasionó el invierno para que se ejecute el contrato de obra llevan a la suspensión del mismo, hecho este que hace necesaria la suspensión del contrato de interventoría en el mismo plazo previsto para la suspensión de obra Acta Reanudación N°. 1 02 de diciembre de 2016 Adición en tiempo y dinero N°. 02 al contrato de interventoría mediante el cual se adiciona su valor y se realiza la prorroga N°. 02 Prorroga el plazo del contrato del 18 de enero de 2017 hasta el 30 de marzo de 2017 y adiciona su valor en la suma de ($250.000.000) Adición en tiempo N°. 03 al contrato de interventoría mediante el cual se adiciona su valor y se realiza la prorroga N°. 03 Prorroga el plazo del contrato del 30 de marzo de 2017 hasta el 14 de mayo de 2017 Adición en tiempo N°. 04 al contrato de interventoría mediante el cual se adiciona su valor y se realiza la prorroga N°. 04 Prorroga el plazo del contrato del 14 de mayo de 2017 hasta el 28 de junio de 2017 Acta Suspensión N°. 2 23 de junio de 2017 Fecha de suspensión desde 23 de junio de 2017 hasta el 13 de julio 2017.

Causas Escrito ilegible Ampliación N°. 01 a la Suspensión N°. 2 12 de julio de 2017 Fecha de suspensión desde 14 de julio de 2017 hasta el 13 de agosto 2017. Causas Escrito ilegible Ampliación N°. 02 a la Suspensión N°. 2 11 de agosto de 2017 Fecha de suspensión desde 14 de agosto de 2017 hasta el 17 de septiembre 2017. RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

Causas Caída del puente vehicular ubicado en el km 6+000 de la vía de Bahía Solano – Valle que impide la transitabilidad desde y hacia la fuente del proyecto. La entidad contratante está en proceso de gestión de los recursos necesarios para atender la emergencia invernal, recursos que darán solución al colapso del puente en el Km 6+000 y para complementar el alcance inicial del contrato Ampliación N°. 03 a la Suspensión N°. 2 15 de septiembre de 2017 Fecha de suspensión desde el 18 de septiembre 2017 hasta el 10 de octubre 2017.

Causas Escrito ilegible Ampliación N°. 04 a la Suspensión N°. 2 08 de octubre de 2017 Fecha de suspensión desde el 11 de octubre 2017 hasta el 26 de octubre 2017. Causas El contratista solicita tiempo para transportar los equipos de bahía Solano, los cuales fueron retirados por su cuenta y riesgo, contratar personal necesario para atender la emergencia del puente y continuar con las actividades restantes del contrato, que permitan su eficiente ejecución. Ampliación N°. 05 a la Suspensión N°. 2 26 de octubre de 2017 Fecha de suspensión desde el 11 de octubre 2017 hasta el 21 de noviembre 2017.

Causas El contratista solicita tiempo para transportar los equipos de bahía Solano, los cuales fueron retirados por su cuenta y riesgo, contratar personal necesario para atender la emergencia del puente y continuar con las actividades restantes del contrato, que permitan su eficiente ejecución. Acta de reanudación 22 de noviembre de 2017 Terminación del contrato 27 de noviembre de 2017 Solicitud de conciliación prejudicial 27 de enero de 2020 Constancia 00069 de la Procuraduría – conciliación fallida 6 de marzo de 2020 Suspensión de términos judiciales y administrativos ordenados mediante acuerdos PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020 y PCSJA20-11567 de 5 de junio del 2020, del Consejo Superior de la Judicatura Del 16 de marzo al 01 de julio de 2020 Radicación de la demanda 30 de septiembre de 2020 Bajo este panorama, está probado en primer lugar, que tanto el contrato como las suspensiones fueron elevadas a escrito; se demostró además que la ejecución del contrato en mención sufrió algunas suspensiones, tal y como se describió en la imagen anterior.

Sin embargo, no se acreditó en el expediente que el INVIAS haya expedido autorización al contratista para que ejecutara el contrato estando suspendido, situación que por demás resultaría en contra de la normatividad, dado que, encontrándose en suspensión, no hay lugar a su ejecución porque se entiende que se presentaron situaciones que asi lo impidieron.

En este párrafo también se indica el tema del cobro de lo no debido En el contrato 1612 de 2015, las partes acordaron lo siguiente: RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

“CLÁUSULA DECIMA: LIQUIDACION: el presente contrato será objeto de liquidación de conformidad con el artículo 11 de la ley 1150 de 2007 y el artículo 217 del decreto ley 019 de 2012, procedimiento que deberá efectuarse dentro de los seis (6) meses siguientes a su vencimiento o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo que así lo disponga.

Dentro de este plazo se entiende incluido un término de cuatro (4) meses para la liquidación de común acuerdo y dos (2) meses adicionales para la liquidación unilateral si es del caso PARAGRAFO PRIMERO: Para la liquidación se exigirá al INTERVENTOR la ampliación de las garantías, si es del caso, con el fin de avaluar las obligaciones que este deba cumplir con posterioridad a la extinción del presente contrato.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Si el INTERVENTOR no se presentare para efectos de la liquidación del Contrato o las partes no llegaren a ningún acuerdo, el INSTITUTO procederá a su liquidación, por medio de resolución motivada susceptible del recurso de reposición. así mismo y de conformidad con lo previsto por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, si EL INTERVENTOR deja salvedades en la liquidación por mutuo acuerdo, EL INSTITUTO podrá liquidar unilateralmente, caso en el cual, ésta solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” Las partes informan que el contrato 1612 de 2015 objeto de la litis, se terminó el 27 de noviembre de 2017, el demandante lo afirma en el hecho noveno y el demandado lo corrobora en la contestación de la demanda en el hecho noveno cuando expresa: “Es cierto que la fecha 27/11/2017, es la que se debe tomar para el computo del término de la caducidad de la acción, teniendo en cuenta lo establecido en la cláusula Decima del contrato No. 1612 de 2015, relativa a la liquidación, que señala como fecha de inicio del cálculo, la del vencimiento del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del cuerdo que así lo disponga; y la fecha de vencimiento en el caso sub judice lo fue el 27/11/2017”, a su vez el acta de reanudación de fecha 22 de noviembre de 2017, da cuenta que, el contrato venció el 27 de noviembre de 2017.

Teniendo presente lo anterior se observa que así mismo acordaron que el contrato sería objeto de liquidación dentro de los seis (6) meses siguientes a su vencimiento o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo que así lo disponga y que dentro de este plazo se entendería incluido un término de cuatro (4) meses para la liquidación de común acuerdo y dos (2) meses adicionales para la liquidación unilateral si es del caso.

De lo precedente, se establece que desde la fecha de terminación del contrato (27 de noviembre de 2017), hasta la fecha de radicación de la solicitud de conciliación (27 de enero de 2020), transcurrió dos (2) años y dos (2) meses restándole cuatro (4) meses para radicar el medio de control de controversias contractuales, el seis (6) de marzo de 2020 corrió nuevamente el término para radicar la demanda.

Del 16 de marzo de 2020 hasta el 1 de julio de 2020 se interrumpieron los términos de caducidad a nivel nacional con ocasión de la pandemia COVID 19, hasta el 16 de marzo le restaban a la parte actora tres (3) meses y diez (10) días, así, la fecha para interponer la demanda se le vencía el 10 de noviembre de 2020 y de conformidad con el acta de reparto la demanda fue radicada el 30 de septiembre de 2020, es decir un (1) mes y diez (10) días antes del término de caducidad, a diferencia de lo expuesto por la entidad demandada para la Sala quedó demostrado que la demanda se radicó en tiempo por lo que no ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

Ahora bien de las pruebas aportadas al proceso no se evidencia que el demandante contratista, a pesar de estar suspendido el contrato haya seguido ejecutando la obra y menos por solicitud del INVIAS, el demandante se limita a adjuntar unos presupuestos y valores que considera le adeuda el INVIAS, por haber ejecutado el contrato 1612 de 2015, durante las suspensiones del mismo, pero no allega constancias ni documentación alguna que precise autorización escrita para que procediera a la supuesta ejecución estando el contrato suspendido, sumado que estarían transgrediendo la ley, al entenderse que la suspensión del contrato se presenta por circunstancias que hacen imposible su RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. ejecución en ese lapso de tiempo.

En conclusión, la excepción de caducidad, presentada por la parte demandada no tiene vocación de prosperidad por cuanto lo probado de los probado en el proceso la demanda fue interpuesta dentro de término. Por las razones expuestas, se declarará no probada la excepción de caducidad. Así mismo señala que efectivamente al no haberse autorizado al Consorcio CCC-AIM/089, la ejecución del contrato 1612 de 2015, durante las suspensiones, dado que el contrato estatal es solemne y todo lo que se derive del mismo como suspensiones, prorrogas, adiciones, modificaciones, ampliaciones deben estar por escrito y al no estar probada dicha autorización escrita, no es pertinente que se pretenda el pago de la ejecución reclamada al encontrarse debidamente suspendido el contrato conforme a las actas suscritas por las partes, por lo tanto, esta llamada a prosperar la excepción del cobro de lo no debido, pues no hay cabida a la generación de reconocimiento o pago de lo que no se ejecutó y no resultó probado. 3.

Costas. De conformidad con lo señalado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado2, y lo dispuesto en el artículo 188 del C. de P. A. y de lo C. A., en concordancia con los artículos 365 y 366 del C. G. del P. y por resultar vencida la parte demandante, se condenará en costas a favor de la demandada. Igualmente se fijará como agencias en derecho, un 1 smlmv, ello de conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10554 agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.

En firme la presente providencia, realícese por Secretaría la liquidación correspondiente, conforme lo regulado en las normas ya citadas3. En razón y mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Chocó, Administrando Justicia en nombre de la Republica y por Autoridad de Ley. FALLA PRIMERO: Declarar no probada la excepción de CADUCIDAD, conforme las consideraciones indicadas en este proveído.

SEGUNDO: Declarar probada la excepción de cobro de lo no debido, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: William Hernández Gómez, doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 05001-23-33-000-2012- 00439-02(0178-17), Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, Demandado: José Jesús Valencia Duque, Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Ley 1437 de 2011 RADICACIÓN NÚMERO: 27001233300020200017400 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUAL DEMANDANTE: CONSORCIO CCC-AIM/089 DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

CUARTO: Condénese en costas a la parte demandante y a favor de la demandada. Fíjese como agencias en derecho, en un (1) smlmv. En firme la presente providencia, por Secretaría realícese la liquidación correspondiente.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión se discutió y aprobó en Sala, según consta en el acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA Magistrada (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado NORMA MORENO MOSQUERA (Hospitalizada) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Tribunal Administrativo del Chocó denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.