REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN SENTENCIA No. 294 Quibdó, Treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: 27001333300220210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ MAGISTRADA PONENTE: Dra. NORMA MORENO MOSQUERA La sala decide el recurso de apelación interpuesto, contra la sentencia 249 del 8 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, que resolvió: “PRIMERO: NIÉGUENSE las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: Sin costas.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente y cancélese su radicación, previa las anotaciones de rigor”. I.
ANTECEDENTES: El señor RÓMULO QUESADA ROMAÑA, actuando por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demanda ante esta jurisdicción a la MUNICIPIO DE QUIBDÓ; con fundamento en las siguientes: 1.1.
Pretensiones En la demanda se formulan las pretensiones, que a continuación se transcriben: “PRIMERO: Que se decrete la nulidad del oficio sin número de fecha 28 de julio del año 202i (sic), emanado de la Alcaldía Municipal de Quibdó, firmado por la Alcaldesa encargada, por medio del cual se da respuesta al derecho de petición radicado bajo número 7809 de fecha 23 de julio de 2021, en el sentido de no acceder al reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de mi mandante ROMULO QUESADA ROMAÑA, identificado con la C.C. 11792547 de Quibdó, en calidad de REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 2 de 11 compañero permanente de la difunta ANA JOAQUINA PALACIOS BECERRA.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior el MUNICIPIO DE QUIBDÓ. a título de restablecimiento del derecho deberá reconocer y pagar al señor ROMULO QUESADA ROMAÑA la sustitución pensional en su calidad de compañero permanente de la difunta ANA JOAQUINA PALACIOS BECERRA, a partir del 28 de abril de 2020, con los respectivos reajustes, primas, intereses legales y moratorios y en forma indexada en los términos del artículo 192 y 195 del CAPACA, hasta que se verifique el pago.
TERCERO: La sentencia que finiquite esta relación jurídico procesal deberá la parte demandada darle estricto cumplimiento de acuerdo con lo pontificado en los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA.
CUARTO: Que se conde en en costas y gastos a la parte demandada con el artículo 188 del CPACA” 1.2.
HECHOS. Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones se sintetizan de la siguiente manera:
PRIMERO: Mediante Resolución 074 del 20 de mayo de 1991, le fue concedida pensión vitalicia a la señora Ana Joaquina Palacios de Becerra, identificada con c.c. 26254215 de Quibdó en cuantía de $51.720 pesos.
SEGUNDO: Ante el fallecimiento de la señora Palacios Becerra, el 28 de abril de 2020, el señor Rómulo Quesada Romana, en calidad de compañero Permanente solicita al Municipio de Quibdó el pago de la Sustitución Pensional al municipio el 29 de octubre de 2020- fecha de radicación 24 de noviembre de 2020-, petición reiteradas el 12 de enero, 11 de marzo, 20 de mayo, 28 de junio y 23 de julio de 20211 TERCERO: Señaló el demandante que convivió con la causante como compañeros permanentes del 20 de mayo de 2010 al 28 de abril de 2020, fecha de fallecimiento de esta última.
CUARTO: Que, mediante oficio sin número del 8 de enero de 2021, el ente demandado exigió documentos que ya había aportado desde el 29 de octubre de 2020, restándole aportar las partidas de bautismo y cédulas de ciudadanía de los compañeros permanentes. Indicó que conforme fue solicitado por el ente territorial, allegó edicto emplazatorio publicado en el Semanario Chocó 7 días.
QUINTO: En oficio sin número del 28 de julio de 2021, la Alcaldesa Encargada, en respuesta a la petición 783, manifiesta no poder acceder a las pretensiones en virtud de que no ha suministrado la totalidad de documentos requeridos, frente a lo cual indicó el demandante que dichas evidencias como registros fotográficos, no están consagradas en las normas de seguridad social y jurisprudencia sobre sustitución pensional. 1 Ver folios 15 a 35 Expediente Digitalizado en Samai.
REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 3 de 11 SEXTO: La Procuraduría 77 para asuntos administrativos del Chocó el 13 de septiembre de 2021, citó a las partes a diligencia de conciliación extrajudicial, la que se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio mediante auto N° 21 del 17 de septiembre de 2021. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación. En la demanda se indicaron como normas violadas las siguientes: Ley 100 de 1993, en sus artículos 46 y 47, y especialmente el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Como concepto de Violación el apoderado de la parte demandante luego de hacer un recuento legal y jurisprudencial sobre el tema, Señaló en el presente caso se encuentra fehacientemente demostrado por las declaraciones extraproceso que la causante y el demandante hicieron vida marital no menos de cinco años continuos anteriores a su muerte, no exigiendo la norma registros fotográficos que demuestren la convivencia como lo pretende la parte demandada.
Que conforme el CGP existe libertad probatoria y entre los medios de pruebas se encuentra el testimonio a terceros como medio útil para la formación del convencimiento del juez. 1.4. Contestación de la Demanda. No hay evidencia en el expediente electrónico que el Municipio de Quibdó, haya contestado la demanda. 1.5. La sentencia apelada El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la sentencia apelada, negó a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: (…) En el presente asunto, el señor RÓMULO QUESADA ROMAÑA, en calidad de compañero permanente de la señora JOAQUINA PALACIOS BECERRA (q.e.p.d), pretende que se le sustituya la pensión de jubilación que en vida le correspondió a ésta, y que le fuera reconocida por el municipio de Quibdó. Ahora bien, conforme la valoración probatoria efectuada en este asunto, advierte el Despacho, que la misma no da cuenta de la existencia de una convivencia efectiva entre el señor ROMULO QUESADA ROMAÑA y la señora JOAQUINA PALACIOS BECERRA, durante los cinco (5) años anteriores al fallecimiento de aquella, toda vez que las declaraciones extrajuicio rendidas por las señoras DORIS EMERITA ASPRILLA MURILLO, SARA ISABEL BALCAZAR COPETE y VICTORINA PALACIOS ROMAÑA, si bien son medio de prueba válido, lo cierto es, que de ellas no es posible establecer, si las deponentes fueron espontaneas en su dicho, tampoco la forma como se desarrolló tal convivencia15, por cuanto se limitaron a manifestar en un mismo formato, que entre la causante y el demandante hubo ayuda mutua y además convivieron en unión libre, permanente y bajo el mismo techo y que el REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 4 de 11 señor QUESADA ROMAÑA había asistido a la señora PALACIOS BECERRA durante sus quebrantos de salud.
Igual ocurre con la declaración rendida por el señor RÓMULO QUESADA ROMAÑA, quien a pesar de haber manifestado que entre él y la señora JOAQUINA PALACIOS BECERRA existió ayuda mutua y colaboración para los gastos del hogar, y que adicionalmente la asistió durante su enfermedad, no ofreció detalles suficientes sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ello ocurrió, que lleven al convencimiento, de que efectivamente, conformó una Unión Marital de Hecho con la causante.
Que los declarantes hayan manifestado, que los señores RÓMULO QUESADA ROMAÑA y JOAQUINA PALACIOS BECERRA vivieron bajo un mismo techo, no es razón suficiente para tener por acreditada la convivencia efectiva. Lo anterior es así, pues tal como ha sostenido de manera pacífica y reiterada el Honorable Consejo de Estado, el grupo familiar lo constituyen aquellas personas entre las que se establecen lazos afectivos estables que deben trascender el plano de un mero acompañamiento emocional, económico y social, y alcanzar el nivel de un proyecto común de vida.
En Palabras del Honorable Consejo de Estado, la convivencia es entendida no solamente como "habitar juntamente" y "vivir en compañía de otro" sino como acompañamiento espiritual y moral permanente, auxilio, apoyo económico y vida en común, es el cimiento del concepto de familia. Núcleo básico de la sociedad, que es el objeto principal de protección de la sustitución pensional.
Es decir, debe observarse la voluntad de conformar hogar y mantener una comunidad de vida, elementos distintivos y esenciales del grupo familiar, aspectos estos que no pueden extraerse de las declaraciones extrajuicio aportadas al proceso. Ahora bien, es importante reseñar, que la negativa del MUNICIPIO DE QUIBDÓ en reconocerle la pensión de sobrevivientes al demandante, se fundamentó en las mismas pruebas arrumadas al plenario, las cuales como ya quedó establecido, no demuestran la convivencia real y efectiva dentro de los 5 años anteriores al deceso de la causante, en los términos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (Modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003) y la jurisprudencia pacifica del Consejo de Estado, de manera que, el extremo demandante debió realizar un esfuerzo probatorio mayúsculo en sede judicial, aportando nuevos elementos que permitieran superar las dudas sobre laveracidad de la convivencia, y como consecuencia de ello, se desvirtuara la presunción de legalidad de que está revestido el acto administrativo acusado.
Recuérdese que, a las partes les incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen al poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado. En efecto, las cargas con las que deben correr quienes se enfrentan en un litigio judicial responden a principios y reglas jurídicas que regulan la actividad probatoria a través de las cuales se establecen los procedimientos para incorporar al proceso -de manera regular y oportuna- las pruebas de los hechos, si la intención de la parte es convencer al juez sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los mismos y REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 5 de 11 las respectivas consecuencias o controvertir su valor con el fin de que incidan en la decisión judicial.
De ahí que las decisiones del juez deben regirse por tres principios fundamentales: onus probandi incumbit actori (al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción); reus, in excipiendo, fit actor (el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa); y actore non probante, reus absolvitur (el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción).
Estos principios están recogidos tanto en la legislación sustancial (artículo 1757 del Código Civil) como adjetiva (artículo 167 del Código General del Proceso) y responden primordialmente a la exigencia de justificar lo afirmado con el fin de persuadir a otros sobre su verdad, salvo cuando se trate de hechos notorios y afirmaciones o negaciones indefinidas por no requerir prueba.
Así las cosas, y como quiera que, no se logró demostrar el requisito de convivencia caracterizado por el auxilio o apoyo mutuo, comprensión y vida en común, con vocación de estabilidad y permanencia en los últimos cinco (5) años de vida de la causante, que en últimas, conforme lo establece el Consejo de Estado, son los factores que legitiman el derecho reclamado, no le queda otro camino a esta instancia judicial, que negar las súplicas de la demanda, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de que goza el acto demandado.
(…) 1.6. El recurso de apelación. El apoderado judicial de la parte demandante, apeló el fallo de primera instancia, en donde de manera textual indicó: “No alcanzo a comprender o dimensionar la causa. motivo o razón por la cual el despacho desconoce abiertamente la unión marital de hecho conformada entre el Señor ROMULO QUESADA ROMAÑA y la difunta ANA JOAQUINA PALACIOS BECERRA ya que está demostrado en forma contundente y plenamente probado por medio de las declaraciones extraproceso rendidas ante el Notario Primero del Circulo de Quibdó. por las Señoras DORIS EMERITA ASPRILLA MURILLO el día 15 de octubre de 2020 y VICTORINA PALACIOS BECERRA el día 19 de octubre de 2020, que el Señor ROMULO QUESADA ROMAÑA, convivio bajo un mismo techo como compañero permanente de la Señora ANA JOQUINA PALACIOS BECERRA, por el término de 10 años desde el 20 de mayo de 2010, hasta el día 28 de abril de 2020 en que fallece la titular de la pensión, luego se infiere con claridad diamantina que estuvo conviviendo mi mandante con la difunta los últimos cinco años anteriores a su fallecimiento como lo exige la ley”. 1.7.
Alegatos de Conclusión. Parte demandante El apoderado de la parte demandante solicita se revoque la decisión de primera instancia porque está plenamente probado en el plenario del estudio REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 6 de 11 de las declaraciones extrajuicio rendidas ante notario por Doris Emérita Asprilla Murillo, Victoriana Palacios Becerra y Rómulo Quesada Romana, que el demandante convivió bajo un mismo techo haciendo vida marital estable con la causante, por lo que discrepa de la apreciación errada de la juez sobre el valor probatorio de los testimonios al no tenerlos en cuenta en la sentencia Hace un recuento legal y jurisprudencial y considera que debe anularse el oficio del 28 de julio de 2021, suscrito por la entidad demandada, porque con él se vulnera normas de seguridad social y amenaza los derechos fundamentales ciertos, indiscutibles e irrenunciables del señor Quesada Romaña. Parte demandada No hay constancia en el expediente que la parte demandada haya presentado sus alegatos de conclusión. Ministerio Público No hay constancia en el expediente que el Ministerio Público haya emitido su concepto.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTICULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que le correspondía”. 2.2.
Problema jurídico Se trata de determinar si al señor Rómulo Quesada Romaña, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional de jubilación de manera vitalicia, solicitada en calidad de compañero permanente de la señora Ana Joaquina Palacios de Becerra (Q.E.P.D.). 2.3. Acto acusado. Lo constituye el oficio sin número del 28 de julio de 2021, mediante el cual el municipio de Quibdó no accedió a la petición de pago de la sustitución pensional al señor Rómulo Quesada Romaña por no aportar la totalidad de los documentos requeridos para ello, en su calidad de compañero permanente del aquí demandante.
REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 7 de 11 2.4. Cuestión previa Del análisis hecho al acto administrativo demandado, encuentra la sala que la parte demandante está demandando un acto administrativo definitivo, por cuanto se niega la pretensión de fondo que es la sustitución pensional a favor del demandante.
El artículo 104 del CPACA dice: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)”.
O sea, que la jurisdicción administrativa está constituida para conocer sobre las controversias litigiosas originadas de los actos administrativos, es decir aquellos donde se manifiesta la voluntad unilateral de la administración y se expiden con la finalidad de producir efectos jurídicos. El Acto Administrativo Al respecto la doctrina sobre el acto administrativo ha dicho que es la manifestación de la voluntad de la administración tendiente a modificar el ordenamiento jurídico, es decir a producir efectos jurídicos2.
El consejo de Estado sobre el acto administrativo dice: “La expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicios de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica. En el mismo sentido la doctrina ha concebido al acto administrativo como una declaración, entendiendo por tal un proceso de exteriorización intelectual – no material – que toma para su expresión y comprensión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales.
Se atiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurídico objetivo, emanado de la administración con fuerza vinculante por imperio de ley. También, en los términos del profesor RIVERO, el acto jurídico de la administración, por el contrario, es como todo acto jurídico, un acto de voluntad destinado a introducir un cambio en las relaciones de derecho que existen en el momento en el que interviene, o mejor a modificar el ordenamiento jurídico.
Igualmente para MARIENHOFF, sobre tales bases, por acto administrativo ha de entenderse toda declaración, disposición, o decisión de la voluntad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas, productora de efecto jurídico. Al hablar de declaración, disposición, o decisión, quedan comprendidos los actos administrativos individuales (decisiones), generales (disposiciones), expresos y tácitos, unilaterales y bilaterales.
El vocablo “declaraciones” tiene aquí un significado “genérico”: implica “exteriorización” de una voluntad. 2LIBARDO RODRIGUEZ R. Derecho Administrativo general y Colombia, decimoséptima edición REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 8 de 11 Así la declaración de voluntad de la administración, es uno de los elementos de la naturaleza del acto administrativo, de forma tal que, sin dicha declaración de voluntad, el acto que se expide podrá catalogarse dentro de otra categoría del acto jurídico, si se quiere en la ejecución, pero nunca como acto administrativo.”3 En jurisprudencia más reciente el Honorable Consejo de Estado sobre el acto administrativo ha dicho: “ACTO ADMINISTRATIVO – Noción / ACTO ADMINISTRATIVO – Atributos El acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.
En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo: i) constituye una declaración unilateral de voluntad; ii) se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares; iii) se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante»; iv) los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al concepto de acto administrativo, ver: C de E., Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2004, radicación: 2000-0057-01, C.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En lo que tiene que ver con los atributos del acto administrativo, ver: C de E., Sección Primera, sentencia de 10 de abril de 2008, radicación: 2002-00583- 01, C.P.: Rafael Enrique Ostau de Lafontt Pianetta”.
En la misma jurisprudencia el Honorable Consejo de estado sobre los actos administrativo susceptibles de control judicial ha dicho: “ACTOS ADMINISTRATIVOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL / CONTROL JUDICIAL DE ACTOS DE EJECUCIÓN – Procedencia excepcional La jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. (…). Los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción4. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 14 de febrero del 2013.
Magistrado Ponente ALBERTO YEPES BARRIERO 4 Ver providencia del Honorable Consejo de Estado del catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020), bajo el Radicación número: 25000-23-42-000-2017- 06031-01(5554-18) Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 9 de 11 Respecto a los actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el Consejo de Estado dice: “Actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares.
La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad4, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración5. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el Artículo 43 del cpaca «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. De lo probado en el proceso. - A folio 20 de expediente digitalizado obra Resolución 074 del 20 de mayo de 1991, mediante la cual La Caja de previsión -social del Municipio de Quibdó, reconoció auxilio de cesantías a la señora Ana Joaquina Palacios de Becerra en cuantía de $ 51.720 pesos. - Consta en el expediente digitalizado Registro Civil de Defunción de la señora Ana Joaquina Palacios de Becerra, que da cuenta de su muerte el 28 de abril de 2020 (folio 22 expediente digitalizado en Samai).
REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 10 de 11 - Declaraciones ante el Notario Segundo del Circulo de Quibdó de Victorina palacios Romaña, Rómulo Quesada Romaña, Doris Emérita Asprilla Murillo y Sara Isabel Balcázar Copete, (folio 27 expediente digitalizado en Samai.) - Solicitud de documentos, fechada 8 de enero de 2021, por parte del Municipio de Quibdó al demandante en aras de emitir respuesta a la petición de sustitución pensional, (folio 30 expediente digitalizado en Samai). - Solicitud de pruebas que demuestren la convivencia, así como del edicto emplazatorio en medio local fechada 15 de marzo de 2021, por parte del Municipio de Quibdó al demandante en aras de emitir respuesta a la petición de sustitución pensional, (folio 33 expediente digitalizado en Samai). - Oficio sin número del 28 de julio de 2021, mediante el cual se niega la petición de sustitución pensional por no aportar los documentos solicitados en oficio del 15 de marzo, esto es certificado de Salud en donde conste los beneficiarios de la causante, registro civil de los descendientes de los compañeros y registros fotográficos que demuestren la convivencia ente el señor Quesada Romaña y la Causante Ana Joaquina Palacios de Becerra.
Caso concreto El acto que se acusa es el oficio sin número del 28 de julio del 20215, mediante el cual el Municipio de Quibdó niega la pretensión de sustitución pensional solicitada por el aquí demandante desde el 15 de marzo de 2021, por no haber aportado el certificado de salud en donde conste quienes eran los beneficiarios de la señora Ana Joaquina Palacios Becerra, el certificado de nacimiento de los hijos producto de la unión y los registros fotográficos donde se evidencie la convivencia entre ellos.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, desestimó las declaraciones extrajuicio aportadas por la parte demandante, indicando que con ellas no se probó la convivencia efectiva entre la señora Ana Joaquina Palacios Becerra y el señor Rómulo Quesada Romaña, ya que en ellas no se vislumbra apoyo mutuo en los últimos cinco años previos al fallecimiento de la causante.
Al respecto, es necesario precisar que, conforme a lo previsto en los artículos 1 y 2 de la Ley 54 de 1990, la unión marital de hecho es “la formada entre un hombre y una mujer, que sin estar casados, hacen una comunidad de vida permanente y singular”, que para efectos civiles se denominan compañero y compañera permanente y entre quienes se presume la conformación de la sociedad patrimonial cuando la unión perdure durante un lapso no inferior a dos años. 5 Ver folio 40 proceso digitalizado en el aplicativo SAMAI REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 11 de 11 A su vez, la Ley 979 de 2005, modificatoria de la anterior, dispone que la existencia de la unión se declarará, “1. por escritura pública ante Notario por mutuo consentimiento de los compañeros permanentes, 2. por Acta de Conciliación suscrita por los compañeros permanentes, en centro legalmente constituido o 3.
Por sentencia judicial, mediante los medios ordinarios de prueba consagrados en el Código de Procedimiento Civil, con conocimiento de los Jueces de Familia de Primera Instancia.” En relación con el alcance de la norma citada, la Corte Constitucional ha manifestado que, si bien, en principio, podría considerarse que solo mediante tales documentos es posible demostrar la unión marital de hecho para todos los asuntos legales, tal planteamiento no se ajusta a una interpretación sistemática de la Ley 54 de 1990, ni a lo establecido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, porque tal normativa no se refiere a la demostración de existencia de la relación, sino a los mecanismos que tienen los compañeros para acreditar la conformación de la sociedad patrimonial.
Así, la existencia de la relación marital puede demostrarse a través de cualquier medio probatorio. (…) De acuerdo con lo expuesto, es del caso diferenciar tres eventos: i) la existencia de la unión marital de hecho que parte de la voluntad de los compañeros en hacer “una comunidad de vida permanente y singular”, ii) la declaración de existencia de la unión a través de escritura pública o acta den conciliación firmada por los compañeros o por sentencia judicial, y iii) la presunción de conformación de una sociedad patrimonial entre compañeros, cuando la unión marital se ha mantenido durante un lapso no inferior a cinco años.
Al respecto la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación Jurisprudencial SUJ-029-CE-S2 de 2022 en providencia del 11 de agosto de 2022 dentro del Radicado interno 1655-2017, señaló: “…101. Ahora bien, es preciso señalar que la Ley 71 de 1988 y el Decreto 1160 de 1989, solo requerían la existencia del vínculo matrimonial y la convivencia al momento del fallecimiento para que procediera la sustitución pensional, en el caso del cónyuge, o un año de convivencia, en el caso del compañero permanente, y precisamente en ese contexto surgieron las reformas pensionales de 1993 y 2003, donde aparece el requisito de convivencia de 5 años, que deben cumplir los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.
Justamente a las normas del Sistema General de Pensiones remite el Acto Legislativo 01 de 2005, al disponer que los requisitos para la pensión de sobrevivencia son los previstos en el citado sistema. Lo cual en todo caso se debe leer con la protección de los derechos adquiridos en materia pensional dispuesta en el inciso cuarto del prenotado acto legislativo. 102.
No de otra manera puede entenderse la remisión del Acto Legislativo 01 de 2005, en materia de pensión de sobrevivencia al SGSSP, como expresión de una política pública que busca fortalecer el sistema pensional. REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 12 de 11 103.
De manera que el requisito de convivencia de 5 años en materia de pensión de sobrevivientes responde a las necesidades de robustecer el sistema pensional, blindándolo de fraudes pensionales que lo desfinancian, con matrimonios o convivencias de último minuto, a las que se refieren las sentencias C-1176 de 2001 y SU 149 de 2021. 104.
Surge de lo expuesto que los requisitos de los beneficiarios de la sustitución pensional, en cuanto a la convivencia, son los previstos en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de2003, si son las normas vigentes para la fecha del fallecimiento del causante…” Advierte la Sala que, los documentos aportados con la demanda, para acreditar la unión marital, especialmente las declaraciones extra proceso, no aparecen firmadas por las declarantes, señoras Doris Emérita Asprilla Murillo, Victoriana Palacios Becerra y Sara Isabel Balcázar Copete, por lo cual no es posible asignarles valor probatorio, por no cumplir con los requisitos para ello.
Además, en el expediente no existen otras pruebas que den cuenta de la convivencia de la causante con el demandante. Advierte la Sala, que en la presente demanda se presentó precariedad probatoria, misma que fue tenida en cuenta por el ente demandado, al requerir documentos adicionales para probar la convivencia afectiva del demandante con la causante, por cuanto además de solo aportarse las declaraciones extrajuicio rendidas en notaría por las señoras Doris Emérita y Asprilla Murillo, Victoriana Palacios Romaña, no se registraron las firmas de ellas y no fueron ratificadas al interior del proceso, para que se pudieran examinar en conjunto dentro de los postulados de la sana crítica y determinar con mediana certeza la convivencia en los últimos cinco años previos a la muerte de la causante.
Por todo lo anterior, no le queda otro camino a la Sala, que confirmar la decisión apelada. III. Costas. Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A6 del Consejo de Estado: ”venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionado o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de mayo de 2024, Radicado: 2300123330002018-0039001 (7427-2023) Actor: Edilberto Paternina Reina. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez REFERENCIA: 27001333300020210024101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: RÓMULO QUESADA ROMAÑA CONTRA: MUNICIPIO DE QUIBDÓ 13 de 11 sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado no se condenará en costas a la parte vencida, ya que la demanda está jurídicamente fundamentada. En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, Administrando Justicia en nombre de la Republica y por Autoridad de Ley FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia 249 del 08 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó SEGUNDO: Sin condena en costa.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, Devuélvanse el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión se discutió y aprobó en sesión No. ________ De la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado (Firmado electrónicamente) NORMA MORENO MOSQUERA Magistrada