REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ DESPACHO No. 3 Tunja, doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Martín Hernán Pérez Cuervo Demandados: Municipio de Moniquirá Vinculadas: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Departamento de Boyacá Radicación: 15000-23-31-000-2001-02420-00 En virtud del informe secretarial que antecede, el Despacho resuelve el incidente de desacato iniciado mediante providencia del 4 de julio de 2025 en contra del señor Fredy Iovanny Pardo Pinzón, Alcalde Municipal de Moniquirá, por el incumplimiento de las órdenes del fallo proferido el 10 de febrero de 2005, confirmado por el Consejo de Estado el 9 de abril de 2007.
I.
ANTECEDENTES 1. En sentencia del 10 de febrero de 2005, confirmada por el Consejo de Estado en decisión del 9 de abril de 2007, se ampararon los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas. Como consecuencia de ello se impartieron órdenes, dentro de las que comprende la construcción de un matadero municipal fuera del casco urbano del municipio de Moniquirá, previa obtención de la apropiación y destinación presupuestal, las licencias correspondientes y el cumplimiento de las condiciones técnicas exigidas. 2.
En atención a lo dispuesto por el Departamento de Boyacá en informes del 13 de febrero y 11 de mayo de 2023, se evidenció que el Municipio de Moniquirá no había desplegado acciones ni radicado proyecto de inversión tendiente a la construcción de la Planta Municipal de Beneficio Animal. 3. En vista de lo anterior, en auto del 9 de abril de 2024, se requirió al Municipio de Moniquirá para que en el término de 30 días hábiles allegara informe detallado sobre las gestiones realizadas para la construcción de la Planta de Beneficio Animal e identificara a la persona responsable del cumplimiento.
El ente territorial guardó silencio. 4. En ese sentido, en auto del 13 de agosto de 2024, se reiteró el requerimiento con advertencia de inicio de incidente de desacato. Nuevamente, el Municipio guardó silencio. [2] 1.1. Tramite incidental 5. Ante el silencio del Municipio de Moniquirá, este despacho mediante auto del 4 de julio de 2025 abrió incidente de desacato en contra del señor Fredy Iovanny Pardo Pinzón, Alcalde Municipal de Moniquirá, y se ordenó al Municipio que rindiera informe sobre las gestiones adelantadas para la construcción de la Planta Municipal de Beneficio Animal. 6.
Dicha decisión le fue notificada personalmente a la demandada el 27 de julio de 2025 a través de su correo electrónico institucional. El 27 de agosto de la presente anualidad, el incidentado presentó argumentos de defensa. 7. El incidentado manifestó que, desde enero de 2024, esa administración está adelantando las actuaciones necesarias para el cumplimiento del fallo y que no procede el incidente de desacato como quiera que existe una imposibilidad material y jurídica temporal para cumplir integralmente la orden judicial, derivada de la ausencia de usos de suelo industrial en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) vigente, pues no contempla usos de suelo para el desarrollo de la Planta. 8.
Afirmó que el municipio adelanta el proceso de actualización del PBOT, el cual se encuentra en etapa de concertación ambiental con la Corporación Autónoma Regional de Boyacá –CORPOBOYACÁ y solo una vez surtida esta etapa, los resultados de la consultoría podrán ser presentados al Consejo Territorial de Planeación y, posteriormente, al Honorable Concejo Municipal, con el fin de expedir el correspondiente acuerdo municipal o acto administrativo que adopte el nuevo ordenamiento territorial y defina de manera expresa los usos de suelo industrial.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares 9. El artículo 41 de la Ley 472 establece que “La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”.
La misma norma, dispone en su inciso segundo que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y será consultada al superior jerárquico. 10. De acuerdo con ello, cuando el juez advierte que una orden judicial no ha sido incumplida -elemento objetivo- por negligencia comprobada de la persona obligada a su acatamiento –elemento subjetivo-, resulta procedente dar apertura al incidente de desacato, con miras a obtener el cumplimiento de lo ordenado o, en su defecto, imponer una sanción como medida coercitiva. [3] 11.
Entonces, la procedencia de la sanción por desacato dentro de las acciones populares exige comprobar que, efectivamente y sin justificación válida, se incurrió en rebeldía contra lo ordenado por el juez. Es importante resaltar que el mero incumplimiento de la orden no determina la responsabilidad del obligado, luego es necesario acreditar el elemento subjetivo. 12.
En tal virtud, la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que es una herramienta encaminada a lograr el cumplimiento de la sentencia16, de ahí que el desacato no es más que un medio disuasorio del que se dotó al juez popular, en orden a que en ejercicio de su potestad disciplinaria proceda a sancionar a quien deliberadamente desatienda las órdenes judiciales impartidas para hacer efectiva la protección de los derechos e intereses colectivos. 13.
En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el desacato “[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc. […]”1 14.
En tal sentido, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida, para lo que cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración el elemento subjetivo de la responsabilidad, puesto que es necesario determinar el grado de tal responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden. 2.2.
Solución del caso concreto 14. Como se indicó, en sentencia del 10 de febrero de 2005, confirmada por el Consejo de Estado en decisión del 9 de abril de 2007, este Despacho impartió una orden en cabeza del Municipio de Moniquirá, con el fin de salvaguardar los derechos colectivos amparados. En vista del presunto incumplimiento de la orden, se dispuso a iniciar trámite incidental en contra del señor Fredy Iovanny Pardo Pinzón, Alcalde Municipal de Moniquirá. 15.
Pues bien, tal como se ha dicho en esta providencia, teleológicamente el incidente de desacato busca el acatamiento o cumplimiento de la orden judicial inobservada por el obligado. En esa medida, no se trata de un trámite dirigido a castigar el incumplimiento, sino que, acudiendo a un objetivo superior, como lo es la materialización de la protección de los derechos colectivos amparados, pretende en sí el cumplimiento de la orden judicial.
Para ello, se requiere la comprobación del elemento objetivo y subjetivo en cabeza del incidentado. 1 Consejo de Estado, Auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, Radicación: 25000 23 15 000 2008 01087. [4] 16. Realizado el análisis del último informe presentado por parte del Municipio, junto con los argumentos de defensa expuestos por el incidentado, este Despacho encuentra acreditado el factor objetivo en relación con la orden de construir la Planta Municipal de Beneficio Animal.
El plazo conferido venció en el año 2005, sin que se logre evidenciar su cumplimiento. 17. De otra parte, se encuentra acreditado el factor subjetivo. Se observa negligencia del incidentado por el incumplimiento de la orden, debido a la falta de articulación y liderazgo con las otras autoridades; además que, las actividades manifestadas no se encuentran acreditadas y en consecuencia no figuran como actuaciones reales tendientes a hacer efectivo su cumplimiento. 18.
La negligencia resulta reprochable para este Despacho, pues el Alcalde como máxima autoridad del Municipio preside y dirige la jerarquía administrativa, como lo señala la Ley 136 de 1994; en consecuencia, tiene la facultad legal de establecer pautas de liderazgo al resto de entidades, o tomar las vías legales que tiene a su disposición para cumplir con sus obligaciones, sobre todo al ser establecidas por un fallo judicial.
No resulta justificable su falta de diligencia que alega como cumplimiento efectivo con el proceso de actualización del PBOT, máxime no se aporta ningún soporte de gestiones de medio y cuando ya se ha insistido en esta providencia que la simple mención de procesos en curso no son una actividad suficiente, por tanto, no se puede hablar de imposibilidad fáctica o jurídica cuando no se han adelantado oportunamente las actividades para tal fin. 19.
En consecuencia, es evidente que la orden no se ha cumplido, pues la construcción de la Planta no se ha realizado, lo cual establece una evidente omisión en cabeza del incidentado. 2.3. Proporcionalidad de la sanción impuesta en el marco del trámite incidental de desacato 20. Un aspecto de suma relevancia es evaluar la proporcionalidad de la sanción que se debe imponer en el marco del trámite incidental de desacato, lo cual, no es cosa distinta que identificar si la sanción es proporcional frente al incumplimiento aducido, así como si esta se ajusta a la realidad fáctica y jurídica del determinado asunto —de ahí que su estudio se relacione con la concurrencia de los elementos subjetivo y objetivo—. 21.
El artículo 41 de la Ley 472 de 1998, contempla dos posibles sanciones por desacato, a saber: (i) el arresto “hasta de seis meses” y (ii) multa “hasta de 50 salarios mínimos mensuales”. En cualquiera de los dos escenarios, la sanción por desacato al dirigirse directamente contra el funcionario responsable implica una restricción de derechos para el sancionado, pues, de una parte, el arresto es una privación de la libertad personal, entre tanto, la multa es un castigo pecuniario que afecta directamente el patrimonio económico del sancionado. [5] 22.
Por lo anterior, la sanción impuesta debe ser proporcional, pues si no lo es, o si no atiende las particularidades del caso concreto, es sin duda alguna constitutiva de agravio de los derechos fundamentales del sancionado. 23. A efectos de definir si la medida sancionatoria no constituye una restricción desproporcionada a los derechos del afectado, resulta someterla al denominado juicio o test integrado de proporcionalidad, el cual se trata de una estructura argumentativa a partir de la cual se puede determinar “(…) la validez constitucional de las medidas que imponen restricciones a normas constitucionales que admiten ponderación”.2 24.
En sentencia T-337 de 2022, la Corte Constitucional reiteró su jurisprudencia sobre la metodología que se debe seguir en el desarrollo del test de proporcionalidad, conformado por los siguientes tipos de análisis —uno tras de otro—: 25. Igualmente, el juicio integrado de proporcionalidad se puede aplicar con tres distintos niveles de intensidad —leve, intermedio e intenso o estricto—.
Sin embargo, para aplicar el test o juicio en comento a la revisión sobre la proporcionalidad de la sanción impuesta, la Sala considera que la intensidad aplicable es la leve. 26. Finalmente, se tiene acreditado que la abogada Yohana Marcela Valderrama Cárdenas, identificada con cédula de ciudadanía número 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-135 de 2021; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, reiterada en T-337 de 2022; M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [6] 1.057.892.047 expedida en Ráquira (Boyacá), y portadora de la Tarjeta Profesional de Abogado número 233.042 del Consejo Superior de la Judicatura, sustituyó válidamente el poder conferido a su favor en provecho de la abogada Yina Yineth Quito Roberto, identificada con cédula de ciudadanía número 1.049.623.127 expedida en Tunja (Boyacá), y portadora de la Tarjeta Profesional de Abogado número 260.740 del Consejo Superior de la Judicatura. 27.
En consecuencia, se reconoce personería jurídica a la abogada Yina Yineth Quito Roberto para actuar en nombre y representación de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ en el presente proceso. III. DECISIÓN 28. En mérito de lo expuesto, el Despacho:
RESUELVE
PRIMERO: SANCIONAR al señor Fredy Iovanny Pardo Pinzón, Alcalde Municipal de Moniquirá, con multa equivalente a cuatro (4) SMLMV, por el incumplimiento de las órdenes del fallo proferido el 10 de febrero de 2005, confirmado por el Consejo de Estado el 9 de abril de 2007, de acuerdo con las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: La multa impuesta en el numeral anterior deberá ser satisfecha dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión, consignando el monto a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo.
TERCERO: REQUERIR al Municipio de Moniquirá que dentro de dos (2) meses siguientes a la notificación de esta decisión, informe sobre las nuevas actividades útiles, pertinentes y conducentes que ha desarrollado para el cumplimiento del fallo y, en consecuencia, acredite el cumplimiento de ordenes impartidas.
CUARTO: REMITIR al Consejo de Estado, copia del expediente para que se surta el Grado Jurisdiccional de Consulta de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: Notifíquese personalmente esta providencia a la incidentada.
SEXTO: RECONÓCESE PERSONERÍA a la abogada Yina Yineth Quito Roberto, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.049.623.127 de Tunja, portadora de la Tarjeta Profesional No. 260.740 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional De Boyacá – CORPOBOYACÁ en el presente proceso, con todas las facultades inherentes al poder sustituido.
SÉPTIMO: Vencidos los términos ingrese el expediente al despacho. [7]
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado