REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción de Cumplimiento Accionante: José Alonso Martínez Ávila e Inés Cruz de Martínez Accionado: Municipio de Villa de Leyva Radicación: 15001333300820250013201 Se decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2025, a través de la cual el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja declaró la improcedencia de la acción. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. Los demandantes, José Alonso Martínez Ávila e Inés Cruz de Martínez, interpusieron acción de cumplimiento contra el Municipio de Villa de Leyva, solicitando que se ordene a “la Alcaldía Municipal de Villa de Leyva cumpla con su deber de proteger el espacio público y recupere la vía o berma que le corresponde por la parcelación autorizada por la Secretaría de Planeación sobre el folio de matrícula No. 070-6083.” 2.
Alegaron el incumplimiento de normas constitucionales y legales relacionadas con la protección del espacio público (artículo 82 de la Constitución Política, artículo 37 de la Ley 388 de 1997, artículo 5 de la Ley 9 de 1989, artículo 1 del Decreto 1504 de 1998, artículos 74, 75 y 78 del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Urbano de Villa de Leyva de 1990, y artículos 533, 534, 535, 538, 539, 540 y 549 del Plan de Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva de 2004 - vigente). 3.
Como hechos relevantes, indicaron que en 1990 se aprobó la parcelación de "Altos de Llano Negro" con la obligación de ceder al municipio áreas para vías y bermas, considerando esta vía como espacio público "proyectado". 4. Afirmaron que el municipio omitió recuperar la vía que debió ceder la Asociación Altos de Llano Negro, a pesar de adquirir compromisos previos, lo que derivó en acciones legales tales como una acción popular denegada en 2021 al determinar que la vía no es pública, una declaración de pertenencia a favor de la Asociación Altos de Llano Negro en 2023, y una acción de cumplimiento rechazada en mayo de 2025 por falta de renuencia. 5.
El 4 de junio de 2025 los demandantes requirieron al municipio la recuperación de la vía proyectada, pero este guardó silencio, dando por constituida la renuencia de la autoridad demandada. [2] 1.2. Decisión de primera instancia 6. En la sentencia apelada se resolvió declarar la improcedencia de la acción argumentando que los accionantes han adelantado diversas demandas fundadas en los mismos hechos de esta demanda, utilizando mecanismos constitucionales y ordinarios para conseguir el uso de la vía señalada. 7.
Para ello, el juzgado de instancia trajo a colación la acción policiva de perturbación a la posesión presentada el 06 de octubre de 2016, rechazada por la falta de subsanación de la parte interesada; el proceso de imposición de servidumbre, en el que en primera instancia se accedió a las pretensiones de la demanda pero el 19 de julio de 2018, se revocó en segunda instancia y negó las pretensiones; la acción popular, que en sentencia del 5 de abril de 2021 estableció que la vía en disputa no tiene el carácter público y no fue recurrida por la parte actora; la acción de tutela que en primera instancia concedió el amparo solicitado a la libre locomoción, pero el 8 de abril de 2024, se revocó en segunda instancia y en su lugar se declaró la improcedencia de la acción por no superar el estudio de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. 8.
Agregó que se trata de un litigio de carácter particular, frente al cual proceden otras acciones ordinarias como la de servidumbre de tránsito o procesos policivos de perturbación a la posesión, lo que torna improcedente la acción de cumplimiento. 9. Precisó, que no se acreditó la naturaleza pública de la vía en disputa y que la acción no habilita el desconocimiento de la cosa juzgada de actuaciones previas. 10.
Consideró, no existe perjuicio grave e inminente para los accionantes por el ejercicio de otro medio de defensa judicial, ya que no se allegaron pruebas que lo establezcan, lo cual refuerza la improcedencia y afirmó que la competente para estudiar el desconocimiento de las normas invocadas es la justicia ordinaria; desconocer dicha competencia anularía el principio de separación de jurisdicciones y dejaría sin sentido los mecanismos procesales ordinarios y contencioso-administrativos. 11.
Coligió que no se supera el requisito de subsidiariedad del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, por lo que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento que nos ocupa. 1.3. Recursos de apelación 12. La parte demandante apeló la sentencia, alegando que la acción sí es procedente y para ello el juzgado de instancia omitió valorar la licencia de parcelación, la escritura por la cual se registró la parcelación y las respuestas de la Alcaldía, que evidencian la intención del municipio de recuperar de las áreas de vías y bermas provenientes de la parcelación. 13.
Indicó que la controversia no es de carácter particular, pues lo que busca es que la vía, que legalmente debe ser parte del inventario de bienes del municipio pase a serlo de manera efectiva con el fin de proteger el derecho colectivo a la integridad del espacio público. 14. Dijo que según el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, el espacio público se define como "el conjunto de inmuebles públicos destinados por su naturaleza ( ) a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas ( ) y en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo" y, con base en este criterio de proyección, se demuestra que la vía en cuestión conforma el espacio público y se configura la obligación del municipio de velar por su protección. [3] 15.
Indicó que en la licencia de parcelación “Altos de Llano Negro”, aprobada el 4 de octubre de 1990 y la Escritura Pública No. 398 de 1990 señala que se debían destinar 46.438 m2 para lotes de vías y bermas y, por lo tanto, es el área que la Asociación Altos de Llano Negro debe ceder al Municipio de Villa de Leyva como vía pública, según el permiso otorgado por la Secretaría de Planeación y que hace parte del espacio público por criterio de proyección. 16.
Agregó que la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del Municipio de Villa de Leyva, en respuestas dadas el 3 de mayo de 2018 y el 4 de marzo de 2020, manifestó que “desde la Alcaldía eran conscientes de la situación y que emprenderían las actuaciones pertinentes para recuperar las vías que no entregó la Asociación" y al no hacerlo, la entidad incumplió con su deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común. 1.4.
Trámite en segunda instancia 17. Mediante auto del 24 de septiembre de 2025 se requirió a la parte demandante para que detallaran las medidas concretas que se pretenden con la acción de cumplimiento, así mismo, se ampliaran los hechos de la demanda realizando una la descripción detallada de la vía y actuaciones omitidas por la entidad demandada, entre otras. 18.
La parte actora, dio respuesta al requerimiento manifestado que se pretende la recuperación de las vías que debieron ser cedidas por el proyecto de parcelación y se incluyan en el inventario de bienes del municipio, para tal fin, refirió que la vía está ubicada en la vereda Monquirá del Municipio de Villa de Leyva, con área actual de 21.022 m² (vs. 36.000 m² aprobados en 1990 sin linderos específicos), argumentando su carácter público por cesión obligatoria gratuita en parcelaciones.
Describió las vías con al menos 28 linderos, incluyendo coordenadas geográficas detalladas y colindancias con predios beneficiarios. Finalmente, afirmó que la Asociación incurrió en irregularidades al no ceder la vía, vulnerando derechos colectivos al espacio público. 19. Mediante auto del 03 de octubre de 2025, se dispuso requerir al Municipio de Villa de Leyva para que, suministrara información sobre la parcelación “Altos de Llano Negro” aprobada en 1990, con el fin de determinar si se incumplieron los artículos 74, 75 y 78 del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Urbano de ese año relativos a la cesión gratuita de áreas para equipamientos colectivos, vías y zonas verdes; si se omitió la cesión de 36.508 m² de vías y bermas ordenada en el oficio del 4 de octubre de 1990 y qué acciones se adelantaron para garantizar su cumplimiento, así como si la parcelación fue aprobada como conjunto residencial cerrado o con vías públicas de uso general. 20.
El 9 de octubre de 2025, la apoderada del municipio dio respuesta al requerimiento, indicando que el proyecto de parcelación “Altos de Llano Negro” fue aprobado el 29 de septiembre de 1990 por la Junta Municipal de Planeación, imponiéndose la obligación de ceder 36.508 m² al municipio para vías y bermas. Señaló que, debido a la antigüedad del expediente, no era posible verificar plenamente si se cumplieron los artículos 74, 75 y 78 del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Urbano de 1990, por lo que se anexó copia del expediente y planos del proyecto. 21.
Con ocasión a los autos de mejor proveer antes mencionados, se dispuso también la suspensión de los términos para fallar hasta obtener la información solicitada y esclarecer la controversia planteada en la acción de cumplimiento que nos ocupa. [4] II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Planteamiento del problema jurídico 22. Corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento, particularmente si existe un mandato imperativo, claro y exigible dirigido al Municipio de Villa de Leyva para recuperar la vía o berma proyectada como espacio público derivada de la parcelación "Altos de Llano Negro" y por la cesión obligatoria que debió hacer la Asociación Altos de Llano Negro? 2.2.
Tesis de la Sala 23. La Sala dirá que se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento, ya que existe un mandato imperativo, claro y exigible en cabeza del Municipio de Villa de Leyva para recuperar la vía o berma proyectada como espacio público en la parcelación "Altos de Llano Negro", conforme a la cesión obligatoria de establecida en la licencia de parcelación de 1990 y la Escritura Pública No. 398 de ese año. 24.
Este mandato se deriva de normas constitucionales como el artículo 82 de la Constitución Política, legales como la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997, Decreto 1504 de 1998 y del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio, que imponen al municipio el deber de proteger el espacio público y garantizar las cesiones gratuitas. 25. La Sala concluye que el municipio incurrió en omisión al no recuperar dichas áreas, a pesar de reconocer su obligación, y que la acción de cumplimiento es procedente al no existir cosa juzgada material ni medios judiciales alternativos eficaces para resolver el incumplimiento administrativo, justificando la revocatoria de la sentencia de primera instancia y el acceso a las pretensiones de la demanda. 2.3.
Generalidades de la acción de cumplimiento – Presupuestos de procedibilidad 26. El artículo 87 de la Constitución Política instituyó la acción de cumplimiento como un mecanismo judicial para que cualquier persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo; tal disposición fue regulada a través de la Ley 393 de 1997 donde se reglamentaron sus aspectos elementales, incluidos los requisitos que determinan la procedencia de la acción. 27.
En cuanto a la legitimación, de acuerdo con los artículos 4, 5 y 6 de la mencionada ley, la acción puede ser promovida por cualquier persona, natural o jurídica, así como por los servidores públicos y las organizaciones sociales y no gubernamentales; la legitimación por pasiva, a su vez, recae en la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma o acto administrativo y en los particulares que ejercen funciones públicas. 28.
En el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 se establece que la acción de cumplimiento procede únicamente contra la acción u omisión de las autoridades o particulares que omitan o ejecuten actos o hechos que permitan evidenciar el incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos. 29. Además de la especialidad de la acción y su procedimiento preferente y sumario, el artículo 9 ibidem consagró su carácter subsidiario y residual, al señalar que la acción de [5] cumplimiento no procede (i) para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante acción de tutela, (ii) cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la Ley o acto administrativo, y (iii) para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 30.
Adicionalmente, como requisito de procedibilidad debe acreditarse la constitución de renuencia de la autoridad obligada a cumplir el deber legal o administrativo, como lo prevé el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 y el artículo 161-3 de la Ley 1437 de 2011. 31. Finalmente, la procedencia de la acción está también determinada en el hecho de que la norma cuyo cumplimiento se demande, contenga un mandato imperativo en cabeza de la autoridad o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a las cuales se reclama su cumplimiento. 32.
Al respecto, el Consejo de Estado1 por vía jurisprudencial complementó y desarrolló los requisitos mínimos de procedencia de la acción de cumplimiento, así: “Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del deber exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).” 33.
Así las cosas, la acción de cumplimiento no es un mecanismo ordinario, sino uno excepcional para enforzar mandatos claros cuando la administración incurre en omisiones que afectan el interés colectivo, integrando principios constitucionales como la responsabilidad estatal. 1 Sección Quinta; Sentencia 13 de febrero de 2014; C.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro (E);
Rad. 25000-23-41-000- 2013-02192-01(ACU). [6] 2.4. Caso concreto 34. La parte demandante, en su recurso de apelación, señaló que el Juzgado omitió analizar la licencia de parcelación, la Escritura Pública No. 398 del 6 de octubre de 1990 mediante la cual se formalizó dicha parcelación, y las respuestas de la Alcaldía en las que expresó su intención de intervenir en la recuperación de las áreas destinadas a vías y bermas derivadas de la parcelación que debió realizar la Asociación Altos de Llano Negro. 35.
La parte accionante invocó el incumplimiento por parte del Municipio de Villa de Leyva de normas constitucionales y legales que imponen el deber imperativo de proteger la integridad del espacio público y recuperar las áreas cedidas obligatoriamente en procesos de parcelación urbanística. 36. Específicamente, reclamó el cumplimiento de disposiciones como el artículo 82 de la Constitución Política, el artículo 37 de la Ley 388 de 1997, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, el artículo 1 del Decreto 1504 de 1998, los artículos 74, 75 y 78 del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Urbano de Villa de Leyva de 1990 (aplicable al momento de la parcelación), así como los artículos 533, 534, 535, 538, 539, 540 y 549 del Plan de Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva de 2004 (vigente), los cuales rezan lo siguiente: - Constitución Política: “ARTÍCULO 82.
Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.” - Ley 388 de 1997: “ARTÍCULO 37.- Espacio público en actuaciones urbanísticas.
Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo XI de esta Ley.
Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional. También deberán especificar, si es el caso, las afectaciones a que estén sometidos por efectos de reservas de terreno para construcción de infraestructura vial, de transporte redes matrices y otros servicios de carácter urbano o metropolitano. Para las actuaciones que lo requieran como la urbanización en terrenos de expansión y la urbanización o construcción en terrenos con tratamientos de renovación urbana, deberá señalarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación.” - Ley 9 de 1989: “Artículo 5.
Adicionado por el Artículo 138 de la Ley 388 de 1997. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes. [7] Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.
Adicionado un parágrafo Artículo 17 Ley 388 de 1997 Sobre incorporación de áreas públicas.
PARÁGRAFO 1. El espacio público resultante de la adopción de instrumentos de planeamiento o de gestión o de la expedición de licencias urbanísticas se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización o la parcelación en la Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.
La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo. (…)
PARÁGRAFO 3. Luego de la suscripción de la escritura del espacio público generado mediante cesión o entrega de infraestructura, se notificará por parte de la oficina de instrumentos públicos a las entidades territoriales como representantes del patrimonio inmueble municipal o distrital, quienes en un término máximo de 15 días hábiles verificarán su concordancia con las normas y estándares del espacio público establecidas en los instrumentos de ordenamiento territorial de cada municipio o distrito si la encuentran acorde, manifestarán su aceptación, caso contrario solicitarán al notario los ajustes y aclaraciones respectivas y radicarán las escrituras ajustadas a la respectiva oficina de Registro de Instrumentos Públicos.” - Decreto reglamentario 1504 de 1998: Artículo 1°.
Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo.
(…) Artículo 5°. El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios: 2. Elementos constitutivos artificiales o construidos: b) Áreas articuladoras del espacio público y de encuentro, tales como: parques urbanos, zonas de cesión gratuita al municipio o distrito, plazas, plazoletas, escenarios deportivos; escenarios culturales y de espectáculos al aire libre ( ) [8] - Plan de desarrollo y Ordenamiento Urbano de Villa de Leyva de 1990 Artículo 74.
Áreas de cesión. 1. Toda urbanización deberá destinar, al menos, un área equivalente al 12.5% del área bruta del terreno que ha de ser urbanizado, para vías públicas, espacios libres, parqueaderos, plazoletas y senderos; y un área equivalente a otro 12.5% del área bruta del terreno, para zonas verdes y servicios comunales. 2. Las áreas destinadas a vías públicas, espacios libres, parqueaderos, plazoletas, senderos, zonas verdes y servicios comunales, deberán ser cedidas gratuitamente al Municipio, mediante Escritura Pública.
( ) Artículo 75. De las vías en las urbanizaciones. Las vías públicas destinadas al tránsito automotor se dividen en primarias y de servicio, y no podrán tener pendientes menores del 0,5% ni mayores del 15%. 2. Salvo las vías nacionales, departamentales y municipales, cuyo proyecto y trazado sea planeado por las entidades respectivas, corresponde al urbanizador planear y diseñar las vías primarias y de servicios, y construirlas previa aprobación de los trazados y diseños por la Oficina de Planeación Municipal o por la entidad o funcionario que haga sus veces en el Municipio. 3.
Si las vías primarias son de tipo nacional o departamental, estarán ajustadas a las especificaciones que establezca el Ministerio de Obras Públicas y Transporte o la secretaria de Obras Públicas del Departamento, según el caso. Las especificaciones de las vías primarias municipales serán dadas por la Oficina de Planeación Municipal, o por la entidad que haga las veces en el Municipio, y de acuerdo con los capítulos V y IX del Título II de esta Reglamentación. (…) Artículo 78.
Licencia de Urbanización. Toda urbanización que se proyecte deberá realizar en el centro histórico requiere de licencia, para obtener la cual, es necesario llenar en su orden los trámites y requisitos siguientes: ( ) La Oficina de Planeación, o la entidad o funcionario que haga sus veces, dará respuesta al interesado mediante nota escrita en que se indicarán las normas que deben aplicarse, las cesiones que se exigen según el tipo de urbanización y la factibilidad del uso. 8…) 4.
Licencias de Urbanización y de Construcción. La solicitud de Licencia de Urbanización y de construcción, que se presenta en papel común, debe estar dirigida a la Oficina de Planeación Municipal, o entidad que haga sus veces en el Municipio, e ir acompañada de los siguientes documentos: a) Certificado de libertad. b) Paz y salvo municipal c) Escritura Registrada de la cesión de áreas públicas (vías, áreas libres, zonas verdes, servicios comunales, etc.) al municipio de Villa de Leyva.
Una vez recibidos a satisfacción los documentos indicados y sometidos a la consideración de la Oficina de Planeación Municipal, la Alcaldía Especial de Villa de Leyva otorgará las respectivas licencias de Urbanización y de construcción. - Plan de Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva 2004 (Vigente) Artículo 533. Las cesiones obligatorias gratuitas son formas de producir espacios públicos a partir del desarrollo de terrenos, ya sea por urbanización o por construcción. Las cesiones Tipo A son obligatorias y gratuitas y se constituyen en formas de producir espacios públicos a partir del desarrollo de terrenos, ya sea por urbanización o por construcción, en cumplimiento de lo preceptuado en la Ley 388 de 1997 y su Decreto reglamentario 1504 de 1998. [9] Artículo 534.
Cesiones obligatorias gratuitas que forman parte del patrimonio de los bienes de uso público en el Municipio. Dentro de las cesiones obligatorias gratuitas, se destacan aquellas que están destinadas a ingresar al patrimonio de los bienes de uso público incluidos en el espacio público del municipio. Serán cesiones obligatorias gratuitas con destino a incrementar el patrimonio de bienes de uso público las siguientes: Todas aquellas cesiones al espacio público que determinen viabilidad de un proyecto urbanístico específico, como lo son las vías locales, las cesiones tipo A para zonas verdes y comunales y áreas necesarias para la infraestructura de servicios públicos del proyecto mismo, independientemente de si existen o no zonas de reserva en el predio.
En los predios afectados por vías principales son de cesión gratuita a espacio público, además: Las zonas de protección ambiental de las vías del plan vial arterial, no incluidas como parte de Sección transversal de la vía, deducida la porción de ellas computable como zona de cesión tipo A. Una proporción del área bruta del terreno a urbanizar, para el trazado de la vía arterial.
El monto de las indemnizaciones a que se refiere el Artículo 37 de la Ley 9° de 1989. Por causa de las afectaciones viales, deberán disminuirse de manera que al establecimiento se tenga en cuenta la cuota de cesiones obligatorias gratuitas de qué trata el presente numeral, las cuales no pueden ser fuente de obligaciones indemnizatorias a cargo del estado.
Las demás cesiones para el uso público, o para el espacio público de propiedad pública, serán objeto de negociación o expropiación entre los particulares y las entidades públicas, siguiendo los procedimientos establecidos por el Capítulo 3° de la Ley 9° de 1989. Artículo 535. Escritura de constitución de urbanizaciones, barrios o desarrollo urbanístico.
En la escritura pública de constitución de la información, barrio o desarrollo urbanístico aprobado por la Secretaría de Planeación Municipal, se deberá incluir una cláusula que exprese que este acto, por sí mismo, implica la cesión obligatoria gratuita a favor del Municipio de Villa de Leyva de las áreas públicas. Las áreas públicas objeto de este tipo de cesión deberán ser demarcadas por localización, alinderación y amojonamiento con base en el plano aprobado por la Secretaría de Planeación Municipal en la escritura pública y el urbanizador tendrá la obligación de avisar a la Personería Municipal para que concurra a firmar la escritura en señal de aceptación. Una vez la escritura sea registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, esta entidad procederá a abrir los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a cada una de las cesiones respectivas.
Artículo 538. Entrega provisional de las cesiones públicas obligatorias. En caso de que el urbanizador haya hecho entrega provisional de las zonas de cesiones obligatorias gratuitas al Municipio, la Personería Municipal procederá a requerirlo para que en un término no superior a ocho (8) días calendario, otorgue la escritura pública correspondiente.
Si el urbanizador no atiende el requerimiento de la Personería Municipal, esta procederá a verificar, con fundamento en el acta de entrega provisional y el plano de urbanismo aprobado por la Secretaría de Planeación Municipal, la exactitud y estado de las zonas de cesión obligatoria entregadas, incorporando aquellas que no lo fueron y haciendo la declaración de propiedad pública, mediante escritura pública que será debidamente registrada.
Artículo 539. Verificación de zonas de cesión. En los casos de entregas inconclusas, determinadas en el Artículo anterior, cuando la Personería Municipal y/o la Secretaría de Planeación Municipal en los estudios documentales antecedentes a la inspección de las zonas encuentre diferencias en las áreas y en los usos, entre lo que consta en el acta provisional, el plano y la zona física, procederá a dejar constancia de las diferencias encontradas y titulará las zonas de cesión sin perjuicio de las acciones legales que deberá iniciar para la recuperación de las zonas afectadas o a su legalización. Artículo 540.
Propiedad pública de las cesiones. Una vez que, como consecuencia del cumplimiento del urbanizador en la escritura de cesiones obligatorias gratuitas, se haya [10] realizado la diligencia de toma de posesión sobre las zonas de cesiones señaladas en el plano urbanístico aceptado por la Secretaría de Planeación Municipal, la Secretaría de Gobierno Municipal procederá a otorgar la escritura pública a favor del Municipio en la cual se deberán declarar la propiedad pública sobre las zonas cuya posesión ha sido tomada, y a protocolizar el plano y el acto de toma de posesión respectiva, la Personería Municipal iniciará las acciones para su cumplimiento.
Artículo 549. Aprehensión de las zonas de cesión. Cuando el urbanizador no cumpliere con la entrega y enajenación de las zonas de cesión, La Personería Municipal tomará las medidas que sean necesarias para garantizar su escrituración y registro y procederá a tomar posesión de dichas zonas.” 37. De igual manera, se trae a colación los apartes de los documentos que se dicen desconocidos o no valorados en primera instancia: - Oficio del 4 de octubre de 1990.
El proyecto de parcelación “Altos de Llano Negro” fue aprobado mediante este oficio emitido por la junta de planeación Municipal de Villa de Leyva. Allí se autorizó a la Sociedad Agropecuaria Salazar Jiménez y Cía. Ltda parcelar 66 lotes y se comunicó que: “deberá ceder por escritura pública las áreas correspondientes a vías y bermas en una extensión de 36.508 mts2 al municipio de Villa de Leyva”. - Escritura Pública No. 398 del 6 de octubre de 1990, en la cláusula cuarta, se indicó: “que la parcelación Altos del Llano Negro, contará con los siguientes servicios: a). vías de acceso y carreteables internos que permiten el acceso a los lotes con las siguientes áreas generales: (573.147 mts.2), lotes de vías y bermas: (46.438 mts.2), lote de portería (875 Mts.2), área total de parcelación (620.460 Mts.2). b). pozos sépticos para el manejo de aguas negras (…). c).
Incineradores y quemadores para el tratamiento de deshechos y basuras. d). Electrificación (…)” - Las respuestas del 3 de mayo de 2018 y el 4 de marzo de 2020 emitidas por la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del Municipio de Villa de Leyva. Allí se dijo que “el municipio tiene proyectado adelantar todas las actuaciones administrativas respetando las normas del debido proceso, es un proceso detallado que se deben atender los presupuestos legales que se exija la norma para recuperar dichas vías y bermas que se debieron entregar como cesión al municipio en el momento de realizar la escritura pública y no se hizo” 38.
De la revisión del expediente, se evidencia que la Sociedad Agropecuaria Salazar Jiménez y Cía., el 20 de abril de 1990, presentó el proyecto de parcelación denominado “Altos del Llano Negro” compuesto entre otros por zonas de vías y bermas en una extensión de 36.508 mts2. 39. Mediante el oficio del 4 de octubre de 1990 la Junta de Planeación Municipal de Villa de Leyva comunicó a la Sociedad que mediante reunión efectuada el 29 de septiembre de 1990, se aprobó el proyecto de parcelación de "Altos de Llano Negro".
Dicha aprobación se realizó cuando se encontraba vigente el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Urbano de Villa de Leyva de 1990, reglamentado por la Ley 9 de 1989. 40. Por tanto, en el momento de la aprobación de la parcelación el Plan de 1990 constituía un acto administrativo general con fuerza vinculante, exigible a particulares y a las autoridades municipales. 41.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que el Municipio de Villa de Leyva en [11] el artículo 74 Plan de desarrollo y Ordenamiento Urbano de Villa de Leyva de 1990, incorporó los criterios básicos que rigen las cesiones públicas de las áreas de cesión obligatoria, en el que ceder al menos el 12.5% del área bruta para vías públicas y otro 12.5% para zonas verdes, mediante escritura pública. 42.
Así, la parcelación "Altos de Llano Negro" se encontraba regulada por disposiciones imperativas para cesiones en urbanizaciones y parcelaciones contenidas en los artículos 74, 75 y 78 del Plan de 1990 y, en virtud al principio de autonomía administrativa, al momento de aprobar la parcelación, el municipio condicionó al proyecto a realizar la cesión gratuita del área equivalente a 36.508 mts2 correspondiente a vías y bermas con la exigencia de constituir la escritura pública correspondiente, es decir, impuso una obligación clara donde especifica la actividad a ejecutar, el porcentaje o área específica y su destinación u objeto de conformidad con el oficio del 4 de octubre de 1990. 43.
A su vez, la Escritura Pública No. 398 del 6 de octubre de 1990, en la cláusula cuarta, se indicó: “que la parcelación Altos del Llano Negro, contará con los siguientes servicios: a). vías de acceso y carreteables internos que permiten el acceso a los lotes con las siguientes áreas generales: (573.147 mts.2), lotes de vías y bermas: (46.438 mts.2). 44.
Estos documentos denotan que estas vías son de zona de uso público que fueron proyectadas como espacio público, conforme al criterio de "proyección" establecido en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, que define el espacio público como aquellas zonas "debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente”, lo que crea situaciones jurídicas consolidadas, que no se extinguen por cambios normativos posteriores en virtud del principio de irretroactividad que no prescriben ni se derogan implícitamente. 45.
Asimismo, la propia Ley 388 de 1997 que modificó la Ley 9 de 1989, establece como principios del ordenamiento del territorio, la protección de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y el principio de distribución equitativo de cargas y los beneficios. 46. Por tanto, el municipio de Villa de Leyva tiene el deber de recuperar el espacio público de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política y el Decreto 1504 de 1998, artículo 1, que impone al Estado velar por el espacio público, cuya omisión configura el incumplimiento administrativo. 47.
Los artículos 533-540 y 549 del POT de 2004 refuerza estas obligaciones, incorporando disposiciones similares sobre cesiones gratuitas que exigen verificación, entrega provisional y aprehensión de áreas cedidas. Esto crea continuidad normativa, por tanto, el incumplimiento del Plan de 1990 viola también el POT vigente, haciendo exigible el cumplimiento vía acción de cumplimiento de acuerdo con el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. 48.
Se debe precisar que las cesiones gratuitas constituyen una contraprestación por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios. Se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público. Estas cesiones están destinadas a regular, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común. Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a la urbanización, constructor o los propietarios que se enmarca en la [12] función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del artículo 58 de la Constitución Política. 49.
La jurisprudencia constitucional y administrativa ha sido consistente en reconocer que el espacio público proyectado en planes de ordenamiento territorial o licencias urbanísticas adquiere carácter público desde su aprobación, generando en cabeza de la administración municipal un deber imperativo de velar por su protección y recuperación. 50.
Por ello, aun cuando el bien inmueble que comprende las vías públicas, se encuentra en titularidad de la Asociación Altos de Llano Negro, el municipio tiene el deber de hacer cumplir la cesión obligatoria en pro del interés colectivo. Este deber no es discrecional, sino obligatorio, derivado directamente del artículo 82 de la Constitución Política, que impone al Estado la obligación de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común, prevaleciendo sobre intereses particulares y preservando el derecho adquirido. 51.
De acuerdo con la respuesta emitida por la administración municipal frente al auto de mejor proveer, no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Urbano de Villa de Leyva de 1990, en este sentido, el Municipio de Villa de Leyva incurrió en omisión al no recuperar las áreas que debieron ser cedidas en el proyecto de Altos de Llano Negro, a pesar de reconocer expresamente su obligación en comunicaciones de la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del 3 de mayo de 2018 y del 4 de marzo de 2020, donde manifestó su intención de emprender acciones para recuperar las vías que no fueron entregadas. 52.
Esta omisión configura un incumplimiento claro de las normas invocadas que exigen a las entidades territoriales garantizar las cesiones gratuitas en actuaciones urbanísticas e incluso el incumplimiento de los artículos 538 a 540 del POT de 2004 que establecen procedimientos específicos para la verificación, entrega provisional y aprehensión de las zonas de cesión, incluyendo la intervención de la Personería Municipal para garantizar su incorporación al patrimonio público. 53.
En ese sentido, en cuanto al carácter subsidiario de la acción contenido en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, el Juzgado de primera instancia erró al declarar la improcedencia basándose en la existencia de otros mecanismos judiciales previamente ejercidos por los accionantes (acción policiva, imposición de servidumbre, acción popular y acción de tutela).
Si bien es cierto que se han adelantado dichas acciones, ninguna de ellas ha resuelto el fondo del incumplimiento administrativo alegado, sino que se han centrado en aspectos posesorios o de derechos individuales. 54. La acción popular de 2021, por ejemplo, negó la pretensión al considerar que la vía no tenía carácter público en ese momento, pero no analizó la obligación proyectada de cesión ni el deber municipal de recuperación, sin que ello generara cosa juzgada material sobre el cumplimiento normativo aquí invocado. 55.
Adicionalmente, la controversia trasciende el interés particular de los accionantes, pues involucra el derecho colectivo a la integridad del espacio público, lo que justifica el uso de la acción de cumplimiento como mecanismo residual para hacer efectivo un mandato administrativo imperativo. No se configura perjuicio irremediable que exija prescindir de la renuencia, pero sí se acredita que otros instrumentos no han sido eficaces para lograr el cumplimiento, reforzando la procedencia de la acción, pues en este caso se busca el [13] cumplimiento de un deber preexistente sin erogaciones adicionales idónea para derechos colectivos cuando fallan mecanismos ordinarios. 56.
Por lo anterior, la Sala encuentra que se cumplen todos los presupuestos de procedencia: existe un mandato imperativo, claro y exigible en cabeza del Municipio; se acreditó la renuencia; y la acción es subsidiaria ante la ineficacia de otros mecanismos para garantizar el cumplimiento normativo. 57. En ese sentido, el Juzgado de primera instancia omitió valorar la evidencia documental de la licencia de parcelación en la que se impuso la obligación de cesión de las vías y bermas, así como las comunicaciones municipales en las que reconoció que no se hicieron las cesiones obligatorias, así mismo las normas vulneradas lo que conlleva a la revocatoria de la sentencia apelada. 58.
En consecuencia, se accede a las pretensiones de la demanda, ordenando al Municipio de Villa de Leyva que, cumpla los artículos 74, 75 y 78 del Plan de desarrollo y Ordenamiento Urbano de Villa de Leyva de 1990 en concordancia con el Decreto 1504 de 1998, para el efecto deberá en un término no superior a tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, iniciar las actuaciones administrativas necesarias para recuperar la vía o berma proyectada en la parcelación "Altos de Llano Negro", incluyendo la verificación de cesiones, la aprehensión de las áreas objeto de cesión obligatoria y su incorporación al inventario de bienes públicos, con intervención de la Personería Municipal y la Secretaría de Planeación Municipal. 2.5.
Costas en segunda instancia 59. De conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal no dictará condena en costas en razón a que en las acciones de cumplimiento se ventiló un interés público y la demanda no careció de fundamento legal. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Revocar la sentencia de 13 de agosto de 2025, a través de la cual el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, declaró improcedente la acción, según lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Declárese el incumplimiento de los artículos 74, 75 y 78 del Plan de desarrollo y Ordenamiento Urbano de Villa de Leyva de 1990 y el artículo 1º del Decreto 1504 de 1998, por parte del Municipio de Villa de Leyva.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Municipio de Villa de Leyva que en un término no superior a tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, cumpla los artículos 74, 75 y 78 del Plan de desarrollo y Ordenamiento Urbano de Villa de Leyva de 1990 y el artículo 1º del Decreto 1504 de 1998 y en tal sentido, inicie las actuaciones administrativas necesarias para recuperar la vía o berma proyectada en la parcelación "Altos de Llano Negro", incluyendo la verificación de cesiones, la aprehensión [14] de las áreas y su incorporación al inventario de bienes públicos, con intervención de la Personería Municipal y la Secretaría de Planeación.
CUARTO: Sin condena en costas, según lo expuesto.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previo registro en SAMÁI. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada