1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Tunja, 17 de octubre de 2025; VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELÉN RADICACIÓN: 15001-23-33-000-2025-00128-00 SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15001233300 0202500128001500123 ASUNTO POR RESOLVER 1.
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda de invalidez que ha dado origen al proceso de la referencia, asunto promovido por el Departamento de Boyacá en contra del Municipio de Belén.
ANTECEDENTES La Demanda1 2. El Departamento de Boyacá solicitó la declaratoria de invalidez del Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Belén “Por medio del cual se modifica el artículo 117 y 118 del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Belén Boyacá Acuerdo N.013 del 2016 y se dictan otras disposiciones”. 3.
El Departamento de Boyacá señaló en la solicitud de invalidez que el Concejo Municipal de Belén expidió el Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2025 y lo envió a la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Jurídica del Departamento de Boyacá el 30 de abril de 2025, quien, habiendo realizado la revisión jurídica, encontró que es contrario a la Constitución y a la Ley. 1 Doc. 2, Índice 3 en SAMAI. 2 4.
Se consideraron como normas violadas, el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, el artículo 2.2.2.1.2.2.6 del Decreto 1077 de 2015, el artículo 4 de la Ley 1757 de 2015, los artículos 5, 6 y 7 del Decreto 4002 de 2004 y los artículos 11, 15 y 28 de la Ley 388 de 1997. Al sustentar el concepto de violación, la apoderada del Departamento de Boyacá señaló que de la revisión jurídica se pudo establecer que el Concejo Municipal no aplicó los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios exigibles en la materia. 5.
Explicó que, el acuerdo cuya invalidez se solicita, lo es por cuanto su expedición se hizo en contravención del procedimiento legalmente exigido para la modificación del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT), específicamente por la omisión de convocar a cabildo abierto como instancia obligatoria de participación ciudadana previa. 6.
Luego, señaló que el Concejo Municipal no aportó constancia de convocatoria ni de celebración del cabildo abierto, desconociendo así la obligatoriedad de este mecanismo de participación y concertación ciudadana establecida en las normas previamente citadas. 7. La demanda también sostiene que, al tratarse de una modificación de normas urbanísticas que hacen parte del contenido estructural del EOT, la actuación requería agotar íntegramente el procedimiento de revisión previsto en la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios, incluyendo estudios técnicos y justificación de la necesidad del ajuste, así como la participación efectiva de la comunidad, razón por la cual se configura un vicio de ilegalidad por expedición irregular del acto.
Contestación de la demanda2 8. El apoderado del municipio de Belén contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la demanda. 9. Al efecto, sostuvo que la demanda incurre en un error al valorar los hechos y las pruebas, ya que realiza un análisis general y no específico de los artículos modificados según la normativa que regula las modificaciones excepcionales del EOT. 2 Doc. 8, Índice 13 en SAMAI. 3 10.
Dijo que la modificación realizada al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Belén Boyacá, tuvo como principal fundamento el vencimiento de la vigencia de corto plazo, y, por otro lado, cumplió los requisitos que establece el artículo 2.2.2.1.2.3.2 del Decreto 1077 de 2015 para la modificación excepcional a la norma urbanística general, ya que no fue una modificación estructural. 11.
Señaló que la modificación a los artículos 117 y 118 del esquema de ordenamiento territorial no introdujo modificaciones al uso del suelo, a tratamientos urbanísticos, a normas estructurales o normas invasivas que modifiquen la estructura principal del esquema de ordenamiento territorial. Sostuvo que cumplió los requisitos exigidos por la ley, y que, al no ser una revisión general ni estructural, la ley no exigía cabildo abierto.
Actuación Procesal 12. La radicación de la solicitud de invalidez del Acuerdo No. 003 de 2025 se realizó el día 29 de mayo de 2025 y según acta de reparto del 30 de mayo de 2025 correspondió al Despacho del suscrito Magistrado Ponente3. 13. El asunto ingresó al Despacho el día 3 de junio de 2025 y por auto de fecha 6 de junio de 20254 se dispuso su admisión ordenando la notificación al Municipio de Belén y la fijación en lista por el término de 10 días5. 14.
Posteriormente, por auto de fecha 11 de julio de 20256 se decretaron las pruebas del proceso y según informe secretarial del 22 de julio de 20257, el asunto ingresó al Despacho para dictar sentencia. CONSIDERACIONES Problema Jurídico 15. De acuerdo con la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Boyacá, el debate jurídico se contrae a determinar si se ajusta o no a derecho el Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Belén “Por medio del cual se modifica el 3 Doc. 1, Índice 3 en SAMAI. 4 Doc 3, Índice 5 en SAMAI. 5 Índice 12 SAMAI.
La fijación en lista se cumplió del día 11 al 24 de julio de 2025. 6 Doc. 16, Índice 15 en SAMAI. 7 Índice 20 en SAMAI. 4 artículo 117 y 118 del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Belén Boyacá Acuerdo N.013 del 2016 y se dictan otras disposiciones”. Modificaciones al Plan de Ordenamiento Territorial 16. El artículo 5 de la Ley 388 de 19978, define el ordenamiento territorial, como “un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”. 17.
A su vez, el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 incorpora la definición legal de Plan de Ordenamiento Territorial (POT), señalando que es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Definiéndolo como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
Y consagra tres tipologías de planes: a) Planes de ordenamiento territorial (POT)9; b) Planes básicos de ordenamiento territorial (PBOT)10; c) Esquemas de ordenamiento territorial (EOT)11. 18. El artículo 7º del Decreto 4002 de 2004 “Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997” establece que todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. 19.
Por su parte, los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997 consagran lo siguiente: “ARTÍCULO 24.- Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. 8 Por la cual se modifican la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 9 Elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes. 10 Elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes. 11 elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. 5 En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios.
En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo, para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días, contados a partir de la radicación de la información del proceso por parte del municipio o distrito quien está obligado a remitirla.
(Numeral modificado por el art. 26 de la Ley 2079 de 2021) 2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. 3.
Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. 4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan.
Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta Ley. Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.
PARÁGRAFO. - La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.
PARÁGRAFO 2. En los casos en que existan dos o más Autoridades Ambientales con jurisdicción en un municipio o distrito, se constituirá una mesa conjunta con el propósito de adelantar la concertación ambiental respetando en todo caso la jurisdicción y competencias de cada una de ellas, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, y en cumplimiento de los términos previstos en la presente ley. 6 Las disposiciones del presente artículo serán aplicables a los PBOT y EOT.
(Parágrafo adicionado por el art. 26 de la Ley 2079 de 2021)
ARTÍCULO 25. - Aprobación de los planes de ordenamiento. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias.
Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración”. (resalta la Sala). 20. A su vez, mediante el Decreto 1077 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio” en su artículo 2.2.2.1.2.2.6 regula lo concerniente a la aprobación de los Planes de Ordenamiento Territorial POT o su revisión y en el parágrafo segundo establece: “PARÁGRAFO 2.
De conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, los concejos municipales o distritales celebrarán obligatoriamente un cabildo abierto previo al estudio y análisis del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, - POT o su revisión o modificación, para lo cuál, su citación se efectuará directamente por la corporación”.
(resalta la Sala). 21. En la Subsección 3 el Decreto 1077 de 2015 establece las reglas para la revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial, así como la documentación requerida para la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial - POT por vencimiento de la vigencia de largo plazo, por vencimiento de las vigencias de corto y mediano plazo, así como la modificación excepcional de norma urbanística.
En cuanto al trámite para aprobar y adoptar estas revisiones, señala: “ARTÍCULO 2.2.2.1.2.3.5 Trámite para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión o modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos, se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en el artículo 24 modificado por el parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999 y el artículo 25 de la Ley 388 de 1997”. 22.
Así las cosas, es claro que el trámite de revisión de los planes de ordenamiento territorial, impone garantizar, tanto la concertación interinstitucional, como la consulta ciudadana mediante un cabildo abierto, que se debe realizar con antelación a la presentación del proyecto de acuerdo ante el concejo municipal; en consecuencia, se evidencia que se 7 trata de diferentes requisitos que se deben realizar en fases distintas y que no se excluyen ni se suplen entre sí12. 23.
Ahora bien, el artículo 9 de la Ley 134 de 1994 define el cabildo abierto como la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. Y en términos de la Corte Constitucional, este mecanismo de participación consiste en “la congregación del pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten”13. 24.
El título IX (art. 81 y siguientes) de la Ley 134 de 1994 regula lo concerniente a la oportunidad, petición, materias de objeto, prelación, difusión, asistencia, obligatoriedad de respuesta, citaciones y realización de sesiones en torno al mecanismo de cabildo abierto para la discusión de asuntos de interés para la comunidad y que sean de competencia de los concejos municipales. 25.
En consonancia con lo anterior, el artículo 2 de la Ley 507 de 199914 señala que, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, los concejos municipales celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley.
Caso Concreto 26. Corresponde a la Sala determinar si se ajusta o no a derecho el Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Belén “Por medio del cual se modifica el artículo 117 y 118 del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Belén Boyacá Acuerdo N.013 del 2016 y se dictan otras disposiciones”. 27.
En primer lugar, cabe anotar que la competencia de este Tribunal en el marco de la validez de los acuerdos municipales se limita a examinar su legalidad y/o constitucionalidad únicamente por los cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas como infringidas, sin que sea dable 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00765-02. Sentencia del 26 de noviembre de 2020. 13 Sentencia C-180 de 1994. 14 Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997. 8 abordar un estudio abstracto de legalidad ni un análisis de conveniencia que escapan al debate judicial del presente medio de control. 28.
En el presente caso, el Departamento de Boyacá señala que el Concejo Municipal de Belén en el acuerdo acusado aprobó los ajustes o modificaciones al POT del Municipio de Belén, y no obra constancia de convocatoria y realización del cabildo abierto que exige la ley como mecanismo previo obligatorio. 29. Sobre el particular se encuentra que, a través de Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2025, el Concejo Municipal de Belén modificó los artículos 117 y 118 del Acuerdo 013 de 2016 -Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Belén Boyacá-, en lo que tiene que ver con la edificabilidad y ocupación en tratamiento urbanístico en consolidación y en desarrollo, disponiendo lo siguiente: 9 30.
A efectos de tener claridad respecto de la modificación efectuada al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Belén Boyacá, según el acta del Consejo Territorial de Planeación del Municipio de Belén fechada el 6 de febrero de 202515, la regulación referente a la edificabilidad y ocupación en desarrollo urbanístico en consolidación y en desarrollo establecida en el Acuerdo 013 de 2016 era la siguiente: 31.
Presentado el proyecto de ajuste a los artículos 117 y 118 del Acuerdo 013 de 2016 -Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Belén 15 Doc. 10, índice 13 en SAMAI. 10 Boyacá-, el Consejo Territorial de Planeación del Municipio de Belén, por unanimidad conceptuó de manera favorable16. 32. De lo anterior, se evidencia que las modificaciones efectuadas a los artículos 117 y 118 del Acuerdo 013 de 2016 -Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Belén Boyacá-, a través del Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2025 tienen que ver con cambios en los índices de ocupación e índices de construcción haciendo una diferenciación en el área del terreno (menor o igual a 300 mts2 y de 301 mts2 en adelante) y en las alturas máximas de las edificaciones, así como las condiciones de las cubiertas, altillos y terrazas. 33.
El apoderado del municipio de Belén en la contestación de la demanda sostuvo que “la modificación realizada al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Belén Boyacá, tuvo como principal fundamento el vencimiento de la vigencia de corto plazo por un lado y por el otro la modificación excepcional a la norma urbanística”. 34.
Y reiteró que, “NO se realizó cabildo abierto como sugiere la accionante debía realizarse, puesto que NO se realizó modificación y/o revisión general al esquema de ordenamiento territorial del municipio de Belén, toda vez que el proyecto corresponde a la Modificación excepcional de normas urbanísticas, con motivo de la modificación de 2 artículos correspondientes a normas urbanísticas generales”. 35.
Con base en lo anterior, se tiene que el municipio demandado de manera expresa señala que, para el estudio y análisis del proyecto de modificación al esquema de ordenamiento territorial no se celebró el cabildo abierto, por considerar que el principal fundamento de la modificación fue el vencimiento de la vigencia de corto plazo y que el ajuste efectuado corresponde a una modificación excepcional a la norma urbanística general. 36.
En ese orden de ideas, como lo ha señalado el Consejo de Estado, la obligación consagrada en el artículo 2º de la Ley 507 de 1999, de celebrar un cabildo abierto es especial y específica para el estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial, luego de conformidad con el artículo 28 16 Doc. 10, pág 21, índice 13 en SAMAI. 11 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2° de la Ley 902 de julio de 2004, debe ser aplicada para su revisión o modificación17. 37.
En ese mismo sentido, el Consejo de Estado ha concluido que “para la adopción, revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial es imperativa la convocatoria y realización de un Cabildo Abierto de manera previa a la aprobación que se surte en el Concejo Municipal, sin perjuicio de los demás instrumentos de participación ciudadana”18.
A la vez, clarifica que las reuniones que se realicen por parte de la administración de manera previa a la aprobación de los ajustes al POT, no tienen el alcance de suplir la obligación de convocar y desarrollar un cabildo abierto. 38. Así las cosas, encuentra la Sala que la omisión del Concejo Municipal de Belén de convocar y realizar un cabildo abierto para el estudio y análisis de la modificación al esquema de ordenamiento territorial, de forma previa a su aprobación, es contraria a lo establecido en el artículo 2º de la Ley 507 de 1999, en consonancia con las demás normas que estimó vulneradas el Departamento de Boyacá, razón por la cual, la Sala declarará su invalidez.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley; FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Belén “Por medio del cual se modifica el artículo 117 y 118 del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Belén Boyacá Acuerdo N.013 del 2016 y se dictan otras disposiciones”, conforme a las consideraciones precedentes. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: 70001-23-31-000-2005-00546-02. Sentencia del 24 de mayo de 2012. En esta sentencia, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió la apelación contra la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo No. 019 de 20 de diciembre de 2004, “Por el cual se adopta una Revisión Extraordinaria del Plan de Ordenamiento Territorial de Sincelejo”.
Decisión que fue confirmada, y específicamente, frente a la obligatoriedad de realización del cabildo abierto previsto dentro del procedimiento de aprobación del POT, conforme al artículo 2° de la Ley 507 de 1999, en concordancia el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, señaló que también resulta aplicable para su revisión o modificación. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00765-02. Sentencia del 26 de noviembre de 2020. En esta sentencia la Sala concluyó que el Acuerdo Municipal No. 09 de 2011, por el cual se revisa, ajusta y modifica de forma excepcional el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Facatativá, estaba viciado de nulidad por violación del artículo 2 de la Ley 507 de 1999, esto es, por no haber realizado Cabildo Abierto previo a su aprobación. 12 SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al Departamento de Boyacá, al presidente del concejo, al alcalde y al personero municipal de Belén.
TERCERO: En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada (Ausente con comisión de servicios) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada