1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, primero (1º) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Miriam Elisa Avella Ochoa Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) Radicación: 15759 33 33 002 2022 00321 01 Se decide la apelación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia de 21 de mayo de 2024, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Tesis de la parte demandante 1. La demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) SUB 337448 de 10 de diciembre de 2019, que reconoció la pensión de vejez; ii) DPE 2250 de 10 de febrero de 2020, que reliquidó la prestación; iii) SUB 2845 de 8 de enero de 2021, que ordenó la inclusión en nómina; iv) SUB 299568 de 10 de noviembre de 2021, que negó la reliquidación de la pensión de vejez; v) SUB 35303 de 09 de febrero de 2022, que confirmó el acto anterior en sede de reposición y vi) DPE 7456 de 16 de junio de 2022, que en sede del recurso de apelación, ordenó la reliquidación de la prestación. 2.
A título de restablecimiento de derecho solicitó actualizar el valor de los salarios devengados como base de liquidación de la reliquidación de la pensión de vejez y que se tome el promedio de lo percibido en los últimos diez años de servicio. Esto sobre los factores de asignación básica y bonificación, de conformidad con el Decreto 1158/94.
Además, que se establezca el 66.42% como tasa de reemplazo del Ingreso Base de Liquidación (en adelante IBL), teniendo en cuenta el total de semanas cotizadas y lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 797/03. También que, se reconozca y paguen las diferencias causadas entre las mesadas pensionales pagadas y las que realmente corresponden desde la fecha de retiro hasta que se haga efectiva la inclusión en nómina.
Y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA con los ajustes de valor según el IPC. Finalmente, que se condene en costas del proceso y agencias en derecho. 3. Como hechos en que sustentó las pretensiones, indicó que: - Nació el 15 de marzo de 1960. Laboró en el departamento de Boyacá como Profesional Universitario, desde el 1º de junio de 1993, hasta el 31 de diciembre de 2020.
Por lo que cotizó 1.418 semanas. 2 - Mediante Resolución SUB-337448 del 10/12/2019, se le reconoció la pensión de vejez. A través de la Resolución DPE 2250 del 10/2/2020, se modificó el referido acto administrativo reliquidando la prestación. Con la Resolución No SUB-2845 del 08/01/2021, se incluyó en nómina de pensionados desde el primero de enero de 2021. - El 14 de septiembre de 2021, solicitó la reliquidación de la prestación teniendo en cuenta los salarios devengados durante los últimos 10 años.
Petición que fue negada a través de la Resolución SUB-299568 del 10 de noviembre de 2021. Por lo que interpuso los recursos de reposición y apelación. El primero, resuelto a través de la Resolución SUB-35303 del 09 de febrero de 2022, en sentido confirmatorio. Entre tanto, la apelación, fue resuelta mediante Resolución DPE 7456 del 16 de junio de 2022, en donde se dispuso la reliquidación de la prestación, teniendo en cuenta como tasa de reemplazo el 64.92% y 1.394 semanas cotizadas. - Precisó que, dentro de la historia laboral no están registrados los periodos de febrero/1996, agosto/1999 y septiembre/1999, equivalentes a 90 días o 12.85 semanas.
Igualmente, no se registraron con 30 días los siguientes periodos: Año Mes Días faltantes 1999 Julio 20 1999 Septiembre 1 1999 Octubre 1 2000 Marzo 1 2000 Abril 1 2001 Julio 1 2001 Agosto 1 2002 Enero 1 2006 Octubre 11 2007 Septiembre 11 2007 Octubre 11 2007 Noviembre 10 2012 Enero 2 2015 Marzo 1 2016 Marzo 1 2016 Abril 1 2016 Mayo 1 2016 Junio 1 2017 Marzo 1 2017 Abril 1 2017 Mayo 1 - Esto es, no se registraron 80 días que corresponden a 11.42 semanas. - Al momento del retiro percibía asignación básica y bonificación. 4.
En criterio del demandante, los actos demandados están viciados de nulidad ya que no se tuvo en cuenta la totalidad de semanas cotizadas a pensión ni se ha actualizado los salarios que en realidad devengó durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2020. 3 1.2. Tesis de la parte demandada 5.
Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseguró que conforme la revisión de la historia laboral de la demandante, los meses de febrero de 1996, agosto y septiembre de 1999, señalados como no registrados, sí aparecen cotizados, al igual que los períodos mencionados en el hecho 14 de la demanda, los cuales están incluidos en el reporte de semanas cotizadas. 6.
Sostuvo que la demandante, nacida el 15 de marzo de 1960, acredita 9.759 días laborados (1.394 semanas), y tiene derecho a la pensión bajo el régimen de transición de la Ley 71/88. Sin embargo, por favorabilidad, se aplicaron los parámetros de la Ley 797/03, que resultan en una mayor tasa de reemplazo y un valor de mesada superior. 7.
Así, el cálculo del IBL se realizó conforme al artículo 21 de la Ley 100/93, y el monto de la prestación se determinó según el artículo 10 de la Ley 797/03, que modifica el artículo 34 de la Ley 100/93, considerando los factores salariales de los artículos 18 y 19 de la Ley 100/93 y el Decreto 1158/94. Finalmente, rechazó la indexación de los valores, ya que estos están actualizados según el IPC reportado por el DANE, reflejando el valor presente de los salarios de años anteriores. 1.3.
Decisión de primera instancia 8. En la sentencia apelada se negaron las pretensiones de la demanda. 9. El juzgado precisó que la demandante laboró desde enero de 1993 hasta diciembre de 2020, con aportes al Fondo Pensional Territorial, antes Caja de Previsión Social de Boyacá, al Instituto de los Seguros Sociales y a Colpensiones.
Que conforme los actos demandados, el IBL correspondió al promedio de los salarios y rentas sobre los cuales cotizó los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, conforme los artículos 18 y 19 de la Ley 100/93 y el artículo 1 del Decreto 1158/94. 10. De acuerdo con el certificado de factores salariales, expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, entre enero de 2011 a diciembre de 2020, recibió asignación básica mensual y bonificación. Que el Decreto 1158/94 estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones y señaló taxativamente los factores salariales que lo constituyen. 11.
Sin embargo, no se encontraba en el expediente prueba que diera cuenta de la liquidación efectuada por Colpensiones, ni de la que se pudiera establecer que no se tuvieron en cuenta los factores salariales reclamados. Al tiempo que no se acreditó el valor de lo tenido en cuenta para la reliquidación pensional y los aportes a pensión correspondientes, máxime cuando Colpensiones indicó que existen inconsistencias en las cotizaciones efectuadas. 12.
Finalmente señaló que no se sustentaron las razones por las cuales se reclama una tasa de reemplazo del 66.42%, ya que, solo indicó que no se tuvo en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, sin precisar a cuántas hace referencia y la forma en que establece el porcentaje de la tasa de reemplazo reclamado. 4 1.4. Recurso de apelación 13.
La parte demandante solicitó revocar la decisión. Sostuvo que no se valoraron los salarios efectivamente devengados en los últimos diez años de servicio, los cuales estaban certificados por la Secretaría de Educación de Boyacá el 2 de mayo de 2021. 14. Señaló que su pretensión no es la inclusión de factores salariales diferentes a ya los establecidos.
Sino la actualización del valor de los salarios devengados como base de liquidación de la reliquidación de la pensión de vejez y se tome el promedio de estos, conforme al Decreto 1158/94. Puesto que, la mesada reconocida en $2.540.535 para 2022, no coincide con los valores registrados por la entidad nominadora en el certificado de salarios de 2 de mayo de 2021, con base en el cual se debió liquidar.
Luego, el IBL se debe calcular con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años cotizados, debidamente actualizado o indexado con el IPC. 15. De igual modo, alega que no se valoró la totalidad del tiempo correspondiente a la relación laboral con el Departamento de Boyacá y que está registrado en la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados “CETIL” No 202106891800498900990044.
De donde se desprende que laboró desde el 1º de junio de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2020 y, por consiguiente, cotizó 1.418 semanas. Por lo que tampoco se revisó si la tasa de reemplazo del IBL referida en los actos administrativos demandados correspondía a la totalidad de semanas laboradas. Puesto que, con 1.418 semanas cotizadas la mesada pensional debe incrementarse en 1.5% de la tasa de reemplazo del IBL.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Planteamiento del problema jurídico 16. En el marco de los requisitos de procedibilidad del medio de control, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Debe reliquidarse la pensión de vejez de la demandante, ajustando el IBL con base en la actualización del valor de los salarios devengados en los últimos diez años, certificados por la Secretaría de Educación de Boyacá el 2 de mayo de 2021 conforme al Decreto 1158/94, y considerar 1.418 semanas cotizadas acreditadas en el certificado CETIL No. 202106891800498900990044 para incrementar la tasa de reemplazo en un 1,5% por las semanas adicionales? 2.2.
Tesis de la Sala 17. La Sala revocará la sentencia de primera instancia, tras determinar, con base en los artículos 21 y 34 de la Ley 100/93 que existe una diferencia en la actualización de los salarios devengados por la demandante. Estos salarios, utilizados para calcular el IBL, no fueron correctamente promediados, y la tasa de reemplazo aplicada por COLPENSIONES en los actos administrativos de reliquidación pensional presenta errores, justificando la reliquidación de la pensión. 2.3.
La pensión de vejez del régimen general de pensiones previsto en la Ley 100/93, modificada por la Ley 797/03 18. En cuanto a los requisitos para obtener la pensión de vejez, en el artículo 33 de la ley 100/93 se estipuló lo siguiente: 5 “Requisitos para obtener la pensión de vejez. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: 1.
Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. A partir del 1º. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1º. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1º. de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015” 19.
Luego, para acceder a la pensión de vejez del régimen de la Ley 100 de 1993 se debe acreditar: a) 55 años si es mujer o 60 si es hombre y a partir del 1° de enero de 2014 serán 57 y 62, en su orden. b) 1000 semanas cotizadas en cualquier tiempo, las cuales aumentan a partir de 2005, así: Año Semanas 2003 1000 2004 1000 2005 1050 2006 1075 2007 1100 2008 1125 2009 1150 2010 1175 2011 1200 2012 1225 2013 1250 2014 1275 2015 1300 20.
El artículo 21 de la ley 100/93 estableció que el IBL para liquidar las pensiones corresponde al “(…) promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.”. 21. En lo que atañe al monto de la pensión de vejez, la Ley 797/03 modificó el artículo 34 de la Ley 100/93, estableciendo para su determinación lo siguiente: “ARTÍCULO
34. MONTO DE LA PENSIÓN DE VEJEZ. <Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> 6 El monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 hasta las 1.200 semanas, este porcentaje se incrementará en un 2%, llegando a este tiempo de cotización al 73% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.200 hasta las 1.400, este porcentaje se incrementará en 3% en lugar del 2%, hasta completar un monto máximo del 85% del ingreso base de liquidación. El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente.
A partir del 1o. de enero del año 2004 se aplicarán las siguientes reglas: El monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas, será del equivalente al 65%, del ingreso base de liquidación de los afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente: r = 65.50 - 0.50 s, donde: r = porcentaje del ingreso de liquidación. s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes.
A partir del 2004, el monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65 y el 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada. El 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 semanas.
A partir del 2005, por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará en un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo.
El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima.” 22. En consecuencia, desde el año 2005, el monto de la pensión de vejez se va incrementado en un 1.5% del IBL, por cada 50 semanas adicionales a las establecidas en la norma, sin que pueda superar un 80%. 2.4.
Enfoque integral de protección al adulto mayor y a la expectativa de la vejez futura 23. Como quiera que se encuentra en juego un derecho pensional que requiere protección hacia el adulto mayor y a la expectativa de su vejez futura, a continuación, se referencia el marco jurídico que sustenta la adopción del criterio que se plasmará en el caso concreto. 24.
La Constitución Política de Colombia de 1991 —en adelante, la Constitución— implantó un modelo de Estado Social de Derecho1 humanista que, entre otros principios, se funda en la «dignidad humana»2. La organización política en comento considera a la 1 Artículo 1° de la Constitución Política de Colombia de 1991. Igualmente, sobre el particular, confróntese: Corte Constitucional.
Sentencia T-406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón. 2 Ibidem. 7 persona como un fin, y como tal, le corresponde al Estado, entre otros aspectos, dirigir sus esfuerzos a garantizar gradualmente objetivos como «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución»3. 25.
En esa línea, la Constitución se ocupó de estructurar el Estado a partir del respeto de la dignidad humana, como principio, valor y derecho fundamental inherente a todas las personas por el simple hecho de serlo, al margen de cualquier otra consideración o circunstancia exógena, razón por la cual, el régimen constitucional colombiano solo adquiere sentido si se analiza la dignidad humana como el «fundamento axiológico»4 del Estado, lo cual implica el reconocimiento de la persona como fin en sí mismo, pues no tratarle de tal manera es negarle su calidad de humana. 26.
Por lo anterior, consciente de que el Estado se dirige a promover y proteger la dignidad humana, la Constitución también contempla que un principio fundante de la organización política es la «solidaridad entre las personas», que es una categoría en virtud de la cual se promueve la colaboración entre los miembros de la comunidad, la promoción de los sectores sociales más vulnerables, la implementación de acciones afirmativas para garantizar la igualdad material y la asignación preferente de los esfuerzos, recursos públicos e instituciones en los sectores sociales que más lo requieren. 27.
En este contexto, uno de los ejemplos por excelencia en los que se manifiesta el principio de solidaridad, así como el respeto de la dignidad humana, es la protección y promoción de las personas mayores, quienes pertenecen a un sector de especial protección de la Constitución, dado que, en atención a su edad y natural disminución vital, requieren mayor asistencia y cuidado no solo de parte del Estado, sino también de la familia y en general, de todos los miembros de la comunidad o sociedad. 28.
La Sala no desconoce que el legislador y la jurisprudencia han procurado por distinguir las categorías de adulto mayor y persona de la tercera edad. En lo que respecta al primer concepto, la Ley 1251 de 20085 indica que será adulto mayor «aquella persona que cuenta con sesenta (60) años o más»6, entre tanto, frente a la categoría de persona de la tercera edad, ha establecido la jurisprudencia que solo se puede considerar como tal «cuando la persona supera la expectativa de vida fijada»7 por la autoridad competente, que en el caso de Colombia es el Departamento Administrativo Nacional de Estadística —D.A.N.E.—.
Sin embargo, para los efectos de estas consideraciones, la Sala aludirá a ambas categorías con el concepto general de personas mayores, dado que, la Constitución y la ley contempla una protección especial para unos y otros. 29. Ahora bien, en procura de poder comprender la protección especial que les asiste a las personas mayores, la Sala considera relevante iniciar estas consideraciones trayendo a colación los conceptos de «vejez» y «envejecimiento», los cuales fueron definidos por el legislador en el artículo tercero de la Ley 1251 de 2008 antes aludida.
En punto del primero, señala la norma que corresponde al «[c]iclo vital de la persona con ciertas características propias que se produce por el paso del tiempo en el individuo», entre tanto el segundo, 3 Artículo 2° de la Constitución Política de Colombia de 1991. 4 Sobre el particular, confróntese: Corte Constitucional. Sentencias C-542 de 1993 y C-521 de 1998.
M.P. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, respectivamente. 5 «Por la cual se dictan normas tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores». 6 Artículo 3° de la Ley 1251 de 2008. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-013 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 complementando al primero, hace referencia al «[c]onjunto de modificaciones que el paso del tiempo ocasiona de forma irreversible en los seres vivos». 30.
De lo anterior, se logra evidenciar que, el legislador propendió por erradicar términos o concepciones negativas de la vejez, lo cual no es apenas una decisión meramente formal o con fines semánticos y/o gramaticales, antes bien, definir la vejez y el envejecimiento como modificaciones humanas o transiciones de un ciclo de vida a otro tiene un importante significado a nivel sintáctico en virtud del cual, ya no se asocia la vejez con un contexto negativo, sino como una etapa natural, normal e ineludible que debe ser objeto de dignificación, protección y reconocimiento. 31.
En esa línea, las definiciones antes relacionadas se centran en reconocer la vejez como una etapa de la vida que tiene unas especificidades o características propias e intrínsecas que generan la necesidad de contar con asistencia, protección y cuidado, sin que eso signifique de manera necesaria el deterioro de la salud mental, así como la pérdida de la independencia y autonomía en la toma de decisiones, la determinación de la personalidad, el sistema de creencias, así como el ejercicio de los derechos reconocidos, lo cual, como se explicará a continuación, es compatible con el modelo constitucional vigente y el marco normativo asociado a este. 32.
Para soportar lo anterior, es preciso indicar que, el artículo 46 de la Constitución indica: «El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia». 33.
Los antecedentes directos de la disposición en cita al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se pueden evidenciar en la Gaceta Constitucional No. 52 y en la Gaceta Constitucional No. 86. En ambas publicaciones se destacan consideraciones relevantes sobre la situación vulnerable de las personas mayores, asertos que, a juicio de la Sala, no se han modificado hasta el día de hoy: «Pero más tarde, con el surgimiento de la familia nuclear y la crisis de la familia extensa o patriarcal, en la cual los hombres y mujeres de edad desempeñaban roles importantes, el viejo pierde su lugar, pues se limitan las obligaciones de sus parientes, y la sociedad se vuelve esquiva con él. Es así como se crean alrededor de la vejez una serie de mitos y tabúes adversos (…) un cúmulo de versiones que le hacen aparecer como una edad estéril y dolorosa, alejada de cualquier clase de placer o satisfacción. Esta situación, íntimamente vinculada a problemas de orden económico y sociocultural, origina una condición de inseguridad para el anciano, que hace cada vez más difícil la convivencia con la familia, porque sus hijos han dejado de ser un apoyo para él. (…) Para la Nación es delicada la situación. Cada día se incrementa el número y porcentaje de personas que llegan a esta tercera edad en condiciones de mala salud, bajos ingresos, malas pensiones cuando las hay, mínima capacitación porque su educación fue baja y en alta porción de mujeres que se dedicaron en su épica a labores domésticas no remuneradas y por tanto llegan a esta etapa desprovistas de los medios requeridos para sobrevivir». 9 34.
Por lo anterior, con la transformación constitucional de la época, el constituyente propendió por recuperar o reivindicar la importancia de las personas mayores en el Estado Social de Derecho, como se observa a continuación: «La tercera edad no es una enfermedad. No es un concepto abstracto, sino concreto. Tiene problemas específicos, pero también capacidades y recursos de compensación propios tan positivos como los que caracterizan a otras edades.
Contrariamente a lo que se piensa, el anciano es capaz de trabajar, de divertirse, de sentir placer y satisfacción y, sobre todo, de pertenecer a una comunidad y ser útil a ésta. Debe mantenérsele en su propio medio social, pues su bienestar comienza en el contexto familiar (…) debe brindárseles la posibilidad de que conserven su autonomía e independencia. Para que la vida del hombre sea digna de comienzo a fin, es perentorio asegurarle a la persona de la tercera edad el derecho a la seguridad y el disfrute del bienestar social que incluyen los de salud, la alimentación adecuada y la vivienda.
Se habla aquí de seguridad y bienestar social antes que de cualquier acto de caridad porque la conmiseración es nociva para el anciano. Igualmente, se hace énfasis en la salud mental, en los factores psico-sociales y en el medio en que ha de desenvolverse el viejo, puesto que éstos actúan como determinantes del tipo y la calidad del envejecimiento.
Se trata, al fin y al cabo, de crear un campo propicio para que el legislador establezca los conductos adecuados para proteger y facilitar al anciano la adaptación al mundo dinámico de hoy, es decir, desarrollar una especie de “ecología de la vejez” que tenga como principal motivo hacer de los mayores, personas productivas». 35. Así pues, las personas mayores son reconocidas actualmente como un sector poblacional especial que requiere asistencia integral y colaboración para integrarse en la vida social y comunitaria, siempre procurando por garantizarles soporte, pero de manera concomitante, autonomía e independencia hasta donde sea posible, y cuando ya no lo sea, cuidado, afecto, colaboración, comprensión y solidaridad. 36.
Decantado lo anterior, es del caso señalar que, en adición al artículo 46 cuyos antecedentes se desarrollaron en precedencia, también se han incorporado a la Constitución por vía del bloque de constitucionalidad, sendos tratados internacionales que de manera indirecta o directa se refieren a la protección especial de las personas mayores, como es el caso de los que se destacan en los párrafos siguientes. 37.
Los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, ratificados a través de la Ley 74 de 1968, contemplan que, entre otros, se reconoce el derecho a la seguridad social —artículo 9°—, que adquiere relevancia especial en el caso de los adultos mayores para cubrir las contingencias asociadas a la vejez y a la subsistencia mínima. 38.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, «Pacto de San José de Costa Rica», ratificado a través de la Ley 16 de 1972, contempla disposiciones generales relativas a todas las personas, dentro de las cuales, por supuesto, se incluyen las personas mayores. En tal sentido, estas tienen el derecho de gozar de las garantías civiles y políticas allí contempladas en condiciones de igualdad, así como acceder a los mecanismos de protección que allí se previeron. 39.
En lo que respecta a los dos tratados internacionales antes mencionados, es del caso aclarar que, en ellos se reconocen garantías generales predicables de todos los seres 10 humanos, incluidas las personas mayores, razón por la cual, aun cuando no son tratados especializados en este grupo poblacional, sí reconocen garantías que son exigibles por parte de este, y frente a las cuales avanzó de manera significativa la Constitución, como es el caso de la igualdad material —discriminación positiva— y la proscripción de tratos desiguales por razones de cualquier índole, incluida la edad, por supuesto —erradicación de discriminación negativa—. 40.
El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, «Protocolo de San Salvador», ratificado a través de la Ley 319 de 1996, el cual avanzó de manera específica en el reconocimiento de los derechos de las personas mayores, inicialmente, precisando que la garantía de seguridad social debía protegerlos de «las consecuencias de la vejez», cuando estas impidan «llevar una vida digna y decorosa» —artículo 9°— 41.
En complemento, allí se incorporó un artículo específico con respecto a la protección de las personas mayores en los siguientes términos: «ARTÍCULO
17. PROTECCIÓN DE LOS ANCIANOS. Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados Parte se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a: Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas;
Ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos; Estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos». 42. La disposición en cita tiene un importante contenido semántico que complementa la parte dogmática de la Constitución, pues el primer inciso alude a «protección especial», lo que de entrada se corresponde con lo previsto en la cláusula de igualdad material del artículo 13 superior, que en su inciso tercero indica que «[e]l Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta». 43.
La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, resaltó la complementariedad entre el tratado internacional en comento y el modelo constitucional vigente en Colombia, en los siguientes términos: «(…) Esta finalidad del tratado, y la filosofía que la anima, armonizan plenamente con la Constitución, pues esta última acoge la fórmula del Estado social de derecho, la cual implica que las autoridades buscan no sólo garantizar a la persona esferas libres de interferencia ajena, sino que es su deber también asegurarles condiciones materiales mínimas de existencia, por lo cual el Estado debe realizar progresivamente los llamados derechos económicos, sociales y culturales.
Así, desde sus primeras decisiones, esta Corporación ha insistido en que la incorporación de la noción de Estado social y democrático de derecho, como fórmula política e ideológica del Estado colombiano, no es una proclama retórica, ya que tiene profundas implicaciones jurídicas y políticas. Y tales consecuencias están estrechamente ligadas con la idea de que el Estado tiene frente a los 11 particulares no sólo deberes de abstención sino que debe igualmente realizar prestaciones positivas, sobre todo en materia social, a fin de asegurar las condiciones materiales mínimas, sin las cuales no es posible vivir una vida digna»8. 44.
Así mismo, la norma en comento desarrolló algunas de las prerrogativas que se pueden categorizar como derechos específicos de los adultos mayores, como (i) permanecer en instalaciones adecuadas, (ii) recibir atención médica y salud especializadas, (iii) mantenerse activos en el mercado laboral según sus capacidades, preferencias y necesidades y (iv) recibir asistencia de organizaciones sociales formadas y destinadas a mejorar su calidad de vida; garantías que están asociadas a derechos fundamentales como la salud, vivir en condiciones dignas, el libre desarrollo de la personalidad, la libre escogencia de profesión u oficio, la intimidad personal, entre otros. 45.
En esa línea, el «Protocolo de San Salvador», según la Corte Constitucional en la sentencia antes citada: «(…) ordena una protección especial en favor de determinados grupos de personas (…) el artículo 17 favorece de manera específica a los ancianos y ordena a los Estados a tomar medidas particulares para protegerlos, como brindar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas (…) [e]sto muestra que el deber de no discriminación no sólo no es incompatible sino que presupone las llamadas “acciones afirmativas” o formas de “discriminación benigna”, por lo cual la doctrina internacional tiene bien establecido que “las medidas especiales que se tomen con el único fin de asegurar la promoción adecuada de ciertos grupos o individuos que requieran de tal protección para lograr un trato igual en cuanto al goce de derechos económicos, sociales y culturales, no deberán considerarse como una discriminación siempre que estas medidas no tengan como consecuencia el mantenimiento de una separación de derechos para los diferentes grupos” (…)»9. 46.
Posteriormente, el Código Iberoamericano de Seguridad Social, ratificado a través de la Ley 516 de 1999, cuya constitucionalidad se avaló mediante la sentencia C-125 del 200010 contribuyó a ratificar el reconocimiento de la seguridad social «como un derecho inalienable del ser humano» y como una «(…) garantía para la consecución del bienestar de la población, y como factor de integración permanente, estabilidad y desarrollo armónico de la sociedad» —artículo 1°—. 47.
Este tratado internacional es de especial relevancia, no solo por reafirmar la necesidad de que el Estado garantice una protección mínima asistencial y económica para la población, especialmente, para los sectores más vulnerables en desarrollo del «principio de solidaridad» —artículo 12—, sino porque reconoce que en virtud del mencionado principio todos los miembros de la comunidad que estén en condiciones de hacerlo deben contribuir a la financiación de las prestaciones derivadas de la seguridad social. 48.
Así pues, este tratado no solo se centró en el reconocimiento del derecho per se, sino que también fue consciente de que su garantía efectiva requería la contribución de todos los eventuales beneficiarios —tal como se estructura el sistema de seguridad social hoy en Colombia—, razón por la cual, verbigracia, recibir una prestación económica o asistencial, se supedita a una condición previa, que no es otra distinta que aportar en una parte importante a la financiación de esta —como ocurre en un régimen contributivo—. 8 Corte Constitucional.
Sentencia C-251 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 9 Ibidem. 10 Corte Constitucional. Sentencia C-125 del 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 12 49. Lo anterior, sin perjuicio del deber que le asiste al Estado de brindar soporte y garantías mínimas para la subsistencia al sector de la población que no está en posibilidad económica de contribuir a la financiación del sistema —como ocurre en un régimen subsidiado—.
En suma, la disposición bajo análisis contempla que es necesario hacer compatibles «los fines y los medios de las políticas económicas y de protección social, mediante una conjunta consideración de ambas en orden a promover el bienestar» —artículo 13—. 50. En punto de las prestaciones económicas de las que son acreedoras las personas mayores, se destacan las prestaciones por vejez —Sección Tercera del tratado—, la cual se encarga de cubrir las contingencias derivadas de alcanzar «la supervivencia más allá de una edad determinada».
El tratado reconoce que la edad para acceso a estas prestaciones «no deberá exceder de 65 años», salvo que se fije una edad más elevada teniendo en cuenta esperanza de vida y capacidad de trabajo, o lo que es igual, capacidad de contribuir o aportar a la financiación del sistema de seguridad social. 51. Colofón de lo expuesto, este tratado internacional ratificó que el acceso a las prestaciones económicas de vejez, particularmente las pensiones, está supeditado al cumplimiento de requisitos de aporte previo al sistema de seguridad social, cuyo diseño responde a la estructura contributiva sobre la cual se edifica buena parte del régimen de seguridad social en Colombia.
En este marco, la seguridad social es reconocida como un derecho humano inalienable y como una herramienta esencial para la estabilidad y el desarrollo armónico de la sociedad; sin embargo, su garantía efectiva está condicionada, en buena medida, a la participación solidaria de los individuos en su financiación. 52. La naturaleza contributiva del sistema implica que las prestaciones económicas, como las pensiones de vejez, no se otorgan de manera automática por el solo hecho de envejecer, sino que están reservadas para quienes, durante su vida laboral, cumplieron con los aportes exigidos por la normatividad vigente.
Este modelo se fundamenta en el principio de solidaridad, que exige que todos los miembros de la sociedad que estén en capacidad de hacerlo contribuyan al sostenimiento del sistema. En consecuencia, la posibilidad de percibir una pensión está directamente relacionada con la historia laboral y el cumplimiento del deber de aportar, lo cual condiciona el ejercicio pleno del derecho a la seguridad social en esta dimensión específica. 53.
Empero, esta lógica contributiva no exonera al Estado del deber de proteger a aquellas personas mayores que, por razones estructurales, sociales o personales, no lograron acceder a un trabajo formal o cumplir los requisitos para una pensión contributiva. En esos casos, el deber estatal se concreta en la provisión de mecanismos de protección mínima, orientados a garantizar la subsistencia y la atención en salud, de forma tal que ninguna persona mayor quede completamente desprovista de amparo. 54.
En suma, el sistema de seguridad social se estructura bajo un doble enfoque: por una parte, reconoce prestaciones económicas como derecho de quienes han contribuido al sistema; por otra, impone al Estado la obligación de implementar mecanismos subsidiados o asistenciales que garanticen condiciones mínimas de vida a quienes, por su condición socioeconómica, no pudieron aportar.
De esta forma, se preserva la coherencia entre el reconocimiento del derecho a la seguridad social y las posibilidades reales de acceso a sus beneficios, teniendo en cuenta la diversidad de trayectorias vitales que caracterizan a la población de personas mayores. 55. Finalmente, el tratado internacional más reciente y específico sobre la materia es la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, ratificada por medio de la Ley 2055 de 2020, reconoció expresamente 13 desde su parte considerativa, lo que ya se ha venido abreviando en este acápite, en los siguientes términos: «Resaltando que la persona mayor tiene los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que otras personas, y que estos derechos, incluido el de no verse sometida a discriminación fundada en la edad ni a ningún tipo de violencia, dimanan de la dignidad y la igualdad que son inherentes a todo ser humano;
Reconociendo que la persona, a medida que envejece, debe seguir disfrutando de una vida plena, independiente y autónoma, con salud, seguridad, integración y participación en las esferas económica, social, cultural y política de sus sociedades (…); Decididos a incorporar y dar prioridad al tema del envejecimiento en las políticas públicas, así como a destinar y gestionar los recursos humanos, materiales y financieros para lograr una adecuada implementación y evaluación de las medidas especiales puestas en práctica;
Reafirmando el valor de la solidaridad y complementariedad de la cooperación internacional y regional para promover los derechos humanos y las libertades fundamentales de la persona mayor; Respaldando activamente la incorporación de la perspectiva de género en todas las políticas y programas dirigidos a hacer efectivos los derechos de la persona mayor y destacando la necesidad de eliminar toda forma de discriminación;
Convencidos de la importancia de facilitar la formulación y el cumplimiento de leyes y programas de prevención de abuso, abandono, negligencia, maltrato y violencia contra la persona mayor, y la necesidad de contar con mecanismos nacionales que protejan sus derechos humanos y libertades fundamentales; y Convencidos también de que la adopción de una convención amplia e integral contribuirá significativamente a promover, proteger y asegurar el pleno goce y ejercicio de los derechos de la persona mayor, y a fomentar un envejecimiento activo en todos los ámbitos (…)». 56.
Por lo anterior, el tratado internacional en comentó inició incorporando categorías conceptuales como «envejecimiento activo y saludable», en complemento de los conceptos ya señalados de «vejez» y «envejecimiento». En términos del tratado, el Estado debe propender hacia la promoción del envejecimiento activo y saludable, el cual corresponde al: «Proceso por el cual se optimizan las oportunidades de bienestar físico, mental y social, de participar en actividades sociales, económicas, culturales, espirituales y cívicas, y de contar con protección, seguridad y atención, con el objetivo de ampliar la esperanza de vida saludable y la calidad de vida de todos los individuos en la vejez, y permitirles así seguir contribuyendo activamente a sus familias, amigos, comunidades y naciones.
El concepto de envejecimiento activo y saludable se aplica tanto a individuos como a grupos de población». 57. La anterior categoría contribuye, en los términos del artículo 46 superior, a promover la integración y continuidad de las personas mayores en la vida activa y comunitaria, así como la eliminación gradual de barreras asociadas a la «discriminación por edad en la vejez», y por supuesto, «la valorización de la persona mayor, su papel en la sociedad y contribución al desarrollo», junto con —artículo 3°— 14 58.
El tratado internacional también contempla un catálogo de veintisiete derechos para las personas mayores, dentro de los cuales se destacan: igualdad y no discriminación por razones de edad, a la vida y a la dignidad en la vejez, a la independencia y a la autonomía, a brindar consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud, a la privacidad y a la intimidad, a la seguridad social, a la salud, al trabajo, a la educación, a la cultura, a la recreación, a la propiedad, entre otros. 59.
En tal virtud, la disposición en comento reconoció expresamente los derechos específicos de los cuales son acreedoras las personas mayores, en complemento y concordancia a lo que ya se había establecido en tratados internacionales anteriores, así como en la Constitución, frente a la cual la Corte Constitucional resaltó que el tratado internacional era plenamente compatible, veamos —se cita in extenso—: «La Sala observa que la Convención sub examine es compatible con la Constitución, por cuanto: 184.
El Preámbulo, principios y deberes generales de los Estados Parte (artículos 1 al 4) coinciden con aquellos del Estado Social de Derecho, y concretan las garantías constitucionales al libre desarrollo de la personalidad, la integración, la protección, y la asistencia de los adultos mayores, así como la prohibición de los tratos crueles, inhumanos y degradantes y la discriminación. Además, por cuanto cristaliza y desarrolla en mayor medida los principios reconocidos en corpus iuris internacional de protección del adulto mayor, que han sido acogidos por la legislación nacional desde los años noventa. 185.
Los derechos de las personas mayores en ella previstos (artículos 5 a 31) procuran la igualdad en el goce de derechos y la adopción de enfoques específicos encaminados a la protección de la vejez. Además, amplían la concepción del derecho a la vida de esta población hacia la garantía de la existencia digna, esto es, vivir como se quiera vivir, sin sufrir ningún tipo de violencia. También, avanzan en favor del respeto por el derecho de las personas mayores de manifestar su voluntad de forma libre en el acceso a servicios de salud, lo que concuerda con la protección constitucional en favor de los adultos mayores, que incluye sistemas de cobertura en salud, servicios sociales, seguridad alimentaria, vestuario, vivienda y el disfrute de un medio ambiente sano. 186.
Sumado a esto, la Sala advierte que este grupo de disposiciones robustecen los deberes constitucionales y legales en cabeza del Estado, la sociedad y la familia, en favor del cuidado de estas personas. Esto, por cuanto reconocen la importancia de garantizarles una adecuada integración social, incluidos los derechos al deporte, la cultura, la recreación, al acceso a la administración de justicia por mecanismos prioritarios, la participación en el desarrollo de las medidas que los afectan, incluidos el goce de su derecho de asociación y reunión, y la participación en política.
Todos estos valores constitucionales de gran relevancia, sobre los cuales la jurisprudencia constitucional ha sido clara en reiterar su necesidad de especial protección en los casos en que este de por medio un sujeto de especial protección constitucional, como lo es el adulto mayor. 187. La toma de consciencia (artículo 32), coincide con la obligación de las autoridades del Estado de prevención y promoción de los derechos de los ciudadanos previsto en el artículo 277 de la Constitución, así como de, el derecho de acceso a la información dispuesto en el artículo 74 superior y relacionado con los artículos 20 y 23 superiores.
Además, esta disposición también propende por la integración social de los adultos mayores y realiza el artículo 57 superior, relativo a la necesidad de formar al colombiano en el respecto de los derechos humanos y en la práctica del trabajo y la recreación. 15 (…) 190. Además, la Sala advierte que el catálogo de nuevas garantías, obligaciones y mecanismos previstos en la Convención constituye un logro significativo para el DIDH, y para los propósitos y garantías que consagra la Constitución. Esto, por cuanto, reconoce la existencia de un fenómeno regional de marginalización y discriminación de una población que es sujeto de especial protección constitucional y hace eficaces los derechos de los adultos mayores, al incluir la posibilidad de acudir a un mecanismo especializado y eficaz para la protección de estos derechos. 191.
Por lo que la adhesión del Estado colombiano a esta Convención se presenta como una posibilidad de expandir los derechos de la ciudadanía y demandados por la democracia, así como de ejercer la responsabilidad compartida entre el Estado y los ciudadanos respecto a la efectividad de los derechos humanos, en consonancia con las nuevos planes y estrategias diseñados, máxime, cuando, según la información aportada por la Cancillería al trámite legislativo, comparadas con el resto de la población colombiana, las personas adultas mayores están en las peores condiciones socioeconómicas del país. 192.
De manera que, la Sala observa que el instrumento internacional bajo examen no pretende cosa distinta a otorgar mayor protección a los adultos mayores, mediante la fijación de un catálogo especializado de derechos, que incluye una serie de obligaciones claras y directas para los Estados Parte, quienes se comprometen, ante todo, a disminuir o eliminar las distintas formas de discriminación y marginalización que sufren los adultos mayores en los países del continente. 193.
La Convención, lejos de desconocer la Constitución Política, contribuye a su adecuado desarrollo y proyección sobre la realidad social, y se ajusta plenamente al contenido de sus preceptos, en particular, los previstos en los artículos 1, 2, 13, 46, 48, 53, 93, 95 y 277. Esto, en tanto que, sus disposiciones implican un vigoroso reconocimiento de la particular situación que viven los adultos mayores, y del conjunto de instrumentos que desde hace algunos años han venido abriendo camino a la ya referida igualdad real y material de este grupo poblacional»11. 60.
El marco constitucional antes relacionado es clara evidencia de cómo se materializa la protección a las personas mayores en el modelo constitucional de Estado Social de Derecho adoptado en la Constitución, lo que impone a las autoridades de la república, especialmente a los jueces, velar por la protección y efectividad de las garantías y postulados expuestos en precedencia. 61.
Corolario de lo expuesto, dentro del modelo constitucional colombiano vigente, las personas mayores ocupan un lugar central en la realización del Estado Social de Derecho, modelo que reconoce su dignidad intrínseca como principio rector y exige al Estado, la sociedad y la familia actuar coordinadamente para garantizarles condiciones de vida dignas, autónomas y seguras. 62.
La organización política y el ordenamiento jurídico, lejos de considerarlas sujetos pasivos o dependientes, reivindica su rol activo y su aporte invaluable al tejido social, económico y cultural del país. El envejecimiento, entendido como una etapa natural del ciclo vital humano, no puede ser motivo de exclusión, marginalización o vulnerabilidad injustificada. 11.
Corte Constitucional. Sentencia C-395 de 2021. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 16 63. En tal sentido, los derechos de las personas mayores no se limitan a la asistencia o a la protección material, sino que abarcan el acceso a la salud, a la seguridad social, al trabajo digno, a la participación política y comunitaria, a la educación, a la cultura y a la recreación. La Constitución y los tratados internacionales ratificados por Colombia reconocen expresamente estos derechos, al tiempo que imponen al Estado deberes concretos para hacerlos efectivos, entre ellos, diseñar políticas públicas diferenciales, adoptar medidas afirmativas, remover barreras estructurales de acceso y combatir toda forma de discriminación por razón de edad. 64.
De forma especial, el deber del Estado de proteger a los adultos mayores se expresa también en la necesidad de implementar mecanismos adecuados para garantizar su integración activa en la comunidad, su autonomía hasta donde sea posible, y su cuidado integral cuando ya no pueda mantenerse. Esta protección no puede ser entendida como un acto de caridad, sino como una obligación jurídica derivada del principio de dignidad humana, de la cláusula de igualdad material y del mandato de solidaridad.
La vejez, por tanto, no puede ser vista como una etapa de declive o pérdida, sino como una fase valiosa, rica en experiencia, conocimiento y aportes, que merece ser vivida en condiciones de respeto, afecto y garantía plena de derechos. 65. Por ello, a las autoridades judiciales, como es el caso de esta Sala, les corresponde actuar con sensibilidad constitucional, sin perder de vista la exigencia de verificar objetivamente los requisitos para acceder a determinadas prestaciones, pero conscientes de que la interpretación del ordenamiento debe favorecer siempre la efectividad de los derechos fundamentales de este grupo poblacional. 2.5.
Caso Concreto 66. Con relación a las pruebas documentales es posible establecer como hechos relevantes para resolver el fondo del asunto, los siguientes: - La señora Miriam Elisa Avella Ochoa, nació el 15 de marzo de 1960. - Mediante Resolución No SUB-253917 del 16 de septiembre de 2019, se negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez por no acreditar el requisito mínimo de 1.300 semanas cotizadas. - Por medio de la resolución No SUB-337448 del 10 de diciembre de 2019, en sede de reposición, se reconoció pensión de vejez, conforme la Ley 797/03, con fecha de estatus pensional 12 de julio de 2019, teniendo en cuenta 1.315 semanas de cotización, un IBL de $3.425.781 con una tasa de reemplazo del 64,43%, arrojando una mesada para el año 2019 en cuantía inicial de $2.172.973.
Sin ingreso a nómina de pensionados, hasta acreditar el retiro definitivo del servicio. - A través de la Resolución DPE 2250 del 10 de febrero de 2020, en sede de apelación, se modificó la anterior resolución. En tal sentido, se reliquidó la prestación estableciendo la fecha de estatus pensional 15 de abril de 2019, el IBL en $3.564.927 al cual se aplicó una tasa de reemplazo equivalente a 63.47%, y como resultado de ello, se fijó una mesada para el 2020 de $2.262.659, teniendo en cuenta 1.336 semanas.
La cual quedó en suspenso en cuanto al ingreso a nómina de pensionados. 17 - A través de la resolución No. 3771 del 23 de octubre de 2020, proferido por el departamento de Boyacá, se aceptó la renuncia de la demandante a partir del 1º de enero de 2021. - Con la expedición de la Resolución SUB-2845 del 8 de enero de 2021, se reliquidó la prestación y se ordenó el ingreso a nómina.
Se estableció la fecha de estatus el 25 de febrero de 2019, un IBL de $3.598.133 al cual se aplicó una tasa de reemplazo equivalente a 64.95%, y como resultado de ello, se fijó una mesada de $2.336.987 a partir del 1º de enero de 2021, teniendo en cuenta 1.390 semanas. - El 24 de junio de 2021, la demandante solicitó la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta: i) los salarios devengados durante los últimos diez años de servicios, actualizando el ingreso base de cotización de conformidad con los salarios efectivamente devengados durante dicho periodo y ii) aplicando como porcentaje de IBL lo señalado en la ley 797/03, teniendo en cuenta que se cotizaron a pensión un total de 1.418. - A través de la resolución No SUB-299568 de 10 de noviembre de 2021, se negó la petición de reliquidación. Ello debido a las inconsistencias reportadas en la historia laboral.
Expresamente se indicó: “Que de conformidad con lo anteriormente relacionado, no es posible acceder a la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez elevada por la señora AVELLA OCHOA MIRIAM ELISA, ya identificada, por cuanto se evidencia inconsistencia en la historia laboral de la ciudadana, respecto de los ciclos 1996/06, 1997/02 empleador FONDO EDUCATIVO REGIONAL DE BOYACA Nit 820000123; 2002/12 a 2007/11, 2012/01, 2015/01 a 2015/03, 2016/02 a 2016/06, 2017/01 a 2017/05, 2018/02 empleador DEPARTAMENTO DE BOYACA Nit 891800498, toda vez que cuentan con deuda y pagos inexactos, lo anterior teniendo en cuenta que, mediante Resolución No. SUB 2845 del 8 de enero de 2021 le fue reliquidada e incluida en nómina dicha prestación, con ocasión de 1,390 semanas cotizadas, y en la actualidad solo registra un total de 1,373 semanas, situación que incide de manera directa en la liquidación de la prestación, y por lo cual, se realizó requerimiento interno No. 2021_11908196 a fin de normalizar la historia laboral de la ciudadana, indicándose que, mediante los radicados 2021_13190531 y 2021_13190531, se encuentra en gestión el cobro de los ciclos de la referencia, y una vez sean normalizados dichos ciclos será procedente el estudio de la prestación, lo anterior a fin de no afectar los derechos fundamentales de la ciudadana.” (Se resalta). - En sede de reposición, dicha determinación fue confirmada a través de la Resolución No SUB-35303 de 9 de febrero de 2022.
Allí se precisó que, no era dable la reliquidación por faltar semanas de cotización. Esto porque, se afectaría el estatus pensional indicado a través de la Resolución SUB-2845 del 8 de enero de 2021, con lo que se afectaría la mesada pensional. Expresamente se indicó: “Que conforme lo anterior, el interesado acredita un total de 9,663 días laborados, correspondientes a 1,380 semanas.
Que nació el 15 de marzo de 1960 y actualmente cuenta con 61 años de edad. Que de acuerdo a lo anterior se evidencian que hay menos semanas en comparación con el estudio realizado en la resolución SUB-2845 del 08 de enero de 2021, por lo tanto, a través de radicado 2022_719981 del 20 de enero de 2022, 18 se solicitó la respectiva verificación de la historia laboral, por medio de la cual nos indican lo siguiente: Se validó el caso y se observa que la diferencia de semanas se debe a la deuda real de los ciclos 2006-10 - 86020000005579-, 2006-11 - 86020000006680., 2006-12 - 86020000008592., 2007-01 - 86P20000006383., 2007-02 - 86P20000014320., 2007-03 - 86P20000018917., 2007-04 - 86P20000028721., 2007-06 - 86P20000049920., 2007-07 - 86P20000068144., 2007-08 - 86P20000100933., 2007-09 - 86P20000131939., 2007-10 - 86P20000235906., 2007-11- 1 86P20000281526., 2012-01 - 86P20003411291., 2015-02 - 86C20018062110., 2015-03 - 86C20018743139., 2016-02 - 86C20026519984., 2016-03 - 86C20027210102., 2016-04 - 86C20027981112., 2016-05 - 86C20028582847., 2016-06 - 86C20029517697., 2017-02 - 86C20035316525., 2017-03 - 86C20036401574., 2017-04 - 86C20037234416., 2017-05 - 86C20037970515., 2018-02 - 86C20045593607.
(…) Por lo anterior, la historia laboral de la ciudadana (…) MIRIAM ELISA AVELLA OCHOA, se encuentra consistente de acuerdo a las novedades reportadas por el empleador.” - Por medio de la Resolución No DPE 7456 de 16 de junio de 2022, se resolvió el recurso de apelación y se revocó la Resolución No 299568. Por lo que se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez.
Se estableció como fecha de estatus pensional el 1º de marzo de 2019, un IBL de $3.646.397 al cual se aplicó una tasa de reemplazo equivalente a 64.92%, y como resultado de ello se fijó una mesada de $2.367.241 a partir del 1º de enero de 2021 y para el año 2022 de $2.540.535, teniendo en cuenta 1.394 semanas. Para mayor comprensión, la información suministrada en los referidos actos administrativos se sintetiza de la siguiente manera: Resolución y fecha Actuación Fecha de estatus IBL Tasa de reempla zo Semanas cotizadas Valor de la mesada SUB- 253917-16 /09/19 Negó reconocimiento pensión de vejez - - - - - SUB- 337448 – 10/12/19 Reconoció pensión – conforme Ley 797/03. 12 de julio de 2019 $ 3.425.781 64.43% 1.315 Para 2019: $2.172.973 DPE 2250 – 10/02/20 Modificó y reliquidó pensión 15 de abril de 2019 $3.564.927 63.47% 1.336 Para 2020: $2.262.659 SUB-2845 – 8/01/21 Reliquida e ingresa a nómina 25 de febrero de 2019 $3.598.133 64.95% 1.390 Para 2020: $2.336.987 Para 2021: $2.336.987 reajustado al momento del pago SUB- 299568 – 10/11/21 Negó reliquidación - - - 1.373 SUB-3503 – 9/02/22 Negó reliquidación - - - 1.373 DPE 7456 – 16/06/22 Reliquida pensión 1 de marzo de 2019 $3.646.397 64.92% 1.394 2021: $2.367.241 2022: $2.540.535 19 - Conforme con la Certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) se certificaron los siguientes periodos: 67.
Para resolver el fondo del asunto, la Sala aclara que las partes no controvierten que el régimen pensional aplicado a la demandante es el establecido en la Ley 100/93. El debate gira en torno a la reliquidación de la pensión de vejez basada en: i) la actualización del valor de los salarios devengados los cuales se promedian para determinar el IBL y ii) el incremento de la tasa de reemplazo. 68.
En consecuencia, es preciso aclarar que, aunque la demandante solicitó12 expresamente la nulidad total de los actos administrativos, el análisis de legalidad en este proceso se limitará exclusivamente a los dos aspectos específicos planteados en la demanda. Esto es, la nulidad parcial de los actos enjuiciados. Por lo tanto, no se examinará la legalidad integral de dichos actos, sino únicamente los puntos controvertidos, los cuales se analizarán a continuación. Actualización del valor de los salarios devengados, los cuales se promedian para determinar el IBL 69.
Para determinar el monto de la pensión, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, estableció que el IBL debe calcularse tomando el promedio de los salarios devengados durante los últimos diez años de servicio, actualizados anualmente conforme a la variación del IPC certificada por el DANE.
Los factores para incluir en dicho cálculo se rigen por lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100/93 y el Decreto 1158/94. 70. En consecuencia, el IBL se calculará promediando los salarios devengados por la demandante entre el 1º de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2020, considerando que su renuncia se aceptó a partir del 1º de enero de 2021. 71.
Respecto a los factores a incluir en el cálculo, estos comprenden la asignación básica y la bonificación por servicios, conforme a lo establecido en el Decreto 1158/94. Dichos conceptos fueron certificados como devengados por la demandante en el documento de 2 de mayo de 2021, registrado en el índice 37 del expediente de primera instancia en el sistema SAMAI. 72.
Así puede verificarse en el siguiente cuadro, para cuya elaboración se contó con la colaboración del contador público adscrito al Tribunal Administrativo de Boyacá: 12 Tanto en la demanda como en la subsanación 20 73. Conforme con ello, se tiene que el IBL de la demandante para el 31 de diciembre de 2020 correspondía a la suma de $3.663.448. 74.
Así entonces, como en la resolución No DPE 7456 de 16/06/22, que dispuso la reliquidación de la pensión de vejez, determinó que el IBL ascendía a la suma de $3.646.397, se concluye sí existe una diferencia en la actualización del valor de los salarios devengados, los cuales se promedian para determinar el IBL y que arroja una suma de $3.663.448. 75.
Por lo tanto, Colpensiones deberá reliquidar la prestación de la demandante teniendo como IBL la suma de $3.663.448. Aclarando que los valores que hayan consignados a la demandante por concepto de actualización del valor de los salarios devengados deberán ser descontados. Ello por cuanto, en la resolución No SUB-2845 – 8/01/21 se indicó que los valores allí reconocidos serían reajustados al momento del pago; luego, al no tener certeza de si estos fueron sufragados y el monto, se dispondrá el descuento que por dicho concepto se haya cancelado.
Del incremento de la tasa de reemplazo 76. A efecto de determinar la tasa de reemplazo, se deben considerar la fecha de retiro del servicio, el total de semanas cotizadas y el IBL. 77. En cuanto tiene que ver con la fecha de retiro del servicio, conforme lo expuesto en la resolución No 3771 del 23 de octubre de 2020, se tiene que la demandante fue retirada del servicio a partir del 1º de enero de 2021. 78.
En lo que respecta al IBL se tendrá en cuenta el monto determinado en esta providencia, que corresponde a $3.663.448. 79. Frente al total de las semanas cotizadas es donde existe controversia. De una parte, la demandante sostiene que se deben considerar 1.418 semanas cotizadas, basándose en lo consignado en el CETIL, que acredita el período laboral con el Departamento de Boyacá desde el 1º de junio de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2020.
Y de otra, Colpensiones, que en la resolución No. DPE 7456 de 16/06/22 y en su contestación a la demanda, reconoce únicamente 1.394 semanas. 80. A efecto dilucidar a cuánto ascienden el total de semanas cotizadas por la demandante, reposan en el expediente los siguientes documentos: - Certificación expedida el 2 de julio de 2013, por la profesional universitaria de la oficina de nómina del departamento de Boyacá, en la que se señaló: 21 - Certificación expedida el 22 de abril de 2014, por la profesional universitaria de la oficina de nómina del departamento de Boyacá, en la que se señaló: - En efecto, en el CETIL se indica que la demandante acredita como periodos certificados así: 81.
De manera que, no hay duda de que la señora Myriam Avella Ochoa laboró de manera ininterrumpida del 1º de junio de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2020 y, por consiguiente, cotizó 1.439 semanas. 82. Así entonces, como lo sostiene el citado artículo 34 de la ley 100/93, para determinar el porcentaje de la pensión de vejez, debe utilizarse la fórmula r = 65.50 - 0.50 “s”.
La cual fue interpretada por la Corte Suprema de Justicia (Sentencia SL3501-2022 del 17 de agosto de 2022) de la siguiente manera: “‘r’ es igual al porcentaje del ingreso de liquidación y ‘s’ al número de salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo tanto, la tasa de reemplazo es el resultado de restarle a 65.50 los salarios mínimos contenidos en el IBL en cada caso; de esa forma, la tasa de reemplazo es decreciente en función del ingreso base de liquidación del afiliado: a mayor ingreso base de liquidación menor será la tasa de reemplazo y, por el contrario, a menor ingreso mayor será la tasa indicada.
En esa línea, la fórmula decreciente contiene dos variables: i) “r” que es un porcentaje (65.50); y ii) “s” que corresponde al número de salarios mínimos contenidos en el ingreso base de liquidación del afiliado.” 83. De manera que, en el presente caso, la variable "s” está determinada por el salario del año 2020, cuando la demandante se retiró del servicio. 84.
En consecuencia, al despejar la fórmula planteada, se tiene que “s” es el número de salario mínimos para el año 2020 ($877.803) que caben en el IBL $3.663.448, lo cual arroja un resultado de 4.17, que en principio da una tasa de reemplazo del 63.41% conforme se desprende de la siguiente operación: 22 R=65.5-050 ($3.663.448/$877.803) R=65.5-(0.5*4.17) R=65.5-2.085 R=63.41% 85.
En orden de lo anterior, el artículo 34 de la ley 100/93, modificado por el artículo 10 de la ley 797/03 dispone, que “A partir del 2005, por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará en un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo.
El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima.” 86. Es decir, la norma da posibilidad de incrementar ese porcentaje en un 1.5%, por cada 50 semanas adicionales a las mínimas requeridas. 87. Así pues, en el presente caso, para el año 2020 como fecha de causación de la pensión, las semanas mínimas requeridas eran 1.300, y la demandante cotizó un total de 1.439 semanas, lo que equivalen a 139 semanas adicionales.
Si dividimos las 139 semanas adicionales entre 50, dan un total de 2 (Esta cifra debe arrojar un número entero, ya que solo se deben tener en cuenta el grupo de 50 semanas adicionales a las mínimas sin proporción alguna), que multiplicado por 1.5% arroja un 3%. 88. En este sentido, se puede decir que la tasa de reemplazo sería el resultado de la sumatoria: del 63.41% + 3% (resultado de las semanas adicionales), que arroja un porcentaje final del 66.41%. 89.
Así puede verificarse en el siguiente cuadro, para cuya elaboración se contó con la colaboración del contador público adscrito al Tribunal Administrativo de Boyacá: 90. Así entonces, como en la resolución No DPE 7456 de 16/06/22 Colpensiones determinó una tasa de reemplazo de 64.92%, es procedente ordenar la reliquidación de la prestación teniendo en cuenta los parámetros establecidos en el citado artículo 34 de la Ley 100/93 así: como IBL el promedio de los factores sobre los cuales la demandante cotizó durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, que ascendió a la suma de $3.663.448, y como tasa de reemplazo el 66.41% conforme lo expuesto. 23 91.
En suma, Sala declarará la nulidad parcial de las resoluciones SUB-337448 de 10 de diciembre de 2019, DPE 2250 de 10 de febrero de 2020, SUB-2845 del 8 de enero de 2021, SUB-299568 de 10 de noviembre de 2021, SUB-35303 de 09 de febrero de 2022 y DPE 7456 de 16 de junio de 2022 por medio de las cuales Colpensiones dispuso el reconocimiento y reliquidación de la mesada pensional de la demandante, sin actualizar el valor de los salarios devengados y con una tasa de reemplazo inferior a la que por ley le corresponde. 92.
A título de restablecimiento del derecho, se ordenará a Colpensiones, reliquidar la mesada pensional de la demandante conforme los artículos 21 y 34 de la Ley 100/93, modificado por el artículo 10 de la Ley 797/03, incrementando el IBL a la suma de $3.663.448 y con una tasa de reemplazo equivalente al 66.41%, efectiva a partir del 1º de enero de 2021.
Así mismo, se ordenará a Colpensiones, pagar a la demandante las diferencias de las mesadas pensionales dejadas de cancelar, las cuales deberán indexarse en los términos del artículo 187 del CPACA, desde la causación del derecho, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, previos los incrementos legales, con aplicación de la siguiente fórmula: R = Rh x Índice Final Índice Inicial 93.
Finalmente, de lo expuesto también se concluye que la primera instancia no realizó un análisis exhaustivo y profundo de los elementos fácticos y probatorios del caso, limitándose a una revisión superficial que resultó en la negación de las pretensiones sin fundamentos suficientes, al punto que dio un alcance distinto a la demanda. III.
COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 94. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1º y 8º del artículo 365 del CGP, no se condena en costas en esta instancia, pues no se evidencia su causación. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 21 de mayo de 2024, por el Juzgado segundo Administrativo de Sogamoso. En su lugar se dispone:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones SUB-337448 de 10 de diciembre de 2019, DPE 2250 de 10 de febrero de 2020, SUB-2845 del 8 de enero de 2021, SUB-299568 de 10 de noviembre de 2021, SUB- 35303 de 09 de febrero de 2022 y DPE 7456 de 16 de junio de 2022, proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones a: a. Reliquidar la pensión de vejez reconocida a la señora Miriam Elisa Avella Ochoa identificada con la C.C No. 24.166.605, incrementando el IBL a la suma de 24 $3.663.448 y con una tasa de reemplazo equivalente al 66.41%, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2021. b. Reconocer y pagar a la señora Miriam Elisa Avella Ochoa las diferencias de las mesadas pensionales resultantes de la reliquidación ordenada, a partir del 1º de enero de 2021. c. Los valores que hayan sido consignados a la demandante por concepto de actualización del valor de los salarios devengados deberán ser descontados.
Ello por cuanto, en la resolución No SUB-2845 – 8/01/21 se indicó que los valores allí reconocidos serían reajustados al momento del pago. d. Indexar los dineros resultantes, como lo señala el artículo 187 del CPACA, teniendo como base el Índice de Precios al Consumidor y conforme la formula indicada. e. Disponer de las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado en el presente fallo, en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada