[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: HENRY FONSECA CORREDOR Y OTROS DEMANDADO: CORPOBOYACÁ Y OTROS RADICACIÓN: 152383333001-202200162-011 Se deciden el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de septiembre de 20232, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y se negaron las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES La demanda 1. Los demandantes, actuando a través de apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá, Municipio de Paipa y Departamento de Boyacá, a fin de que se declare a los demandados administrativa y solidariamente responsables de los perjuicios materiales e inmateriales irrogados a los demandantes, derivados de la afectación de la vivienda de su propiedad identificada con matrícula inmobiliaria No. 074-44361, ubicada en la carrera 16 No. 26C-16-18, Barrio Primero de Mayo del Municipio de Paipa, las que atribuyen a acciones u omisiones en la administración y control del cauce del río Chicamocha, que han generado la degradación del suelo, hundimientos, remoción en masa, deterioro y agrietamiento de las casas vecinas, entre ellas la de los accionantes. 2.
Como consecuencia, solicitó se condene a los demandados a pagar los siguientes perjuicios: 2.1. Por concepto de daños antijurídicos de orden material, la suma de $118.876.746, suma que corresponde a: i) Daño emergente $116.176.746; y ii) Lucro cesante: $2.700.000, por concepto de seis meses de arriendo. 2.2. Por concepto de daños antijurídicos de orden moral, el equivalente a 100 SMLMV a favor de cada uno de los demandantes. 1 SAMAI | Proceso Judicial 2 Índice 0003 SAMAI [2] 2.3.
Por los intereses moratorios sobre las sumas de dinero que se reconozcan, de conformidad con el artículo 192 del CPACA, modificado por la ley 2080 de 2021. 2.4. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 195 del CPACA y demás normas concordantes. 3. Como hechos relevantes, los demandantes señalaron que, el inmueble que dio origen a la demanda está ubicado en la carrera 16 No. 26C-16-18, Barrio Primero de Mayo de Paipa, el que fue adquirido por los accionantes mediante Escritura Pública No. 3213 del 07 de diciembre de 2020, de la Notaría Única de Paipa, con matrícula inmobiliaria No. 074-44361 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Duitama y alinderado en la forma indicada en el título de adquisición. 4.
Según su dicho, luego de referirse a la composición del grupo familiar accionante, sostuvieron que el hecho dañoso es de naturaleza ambiental, comoquiera que el río Chicamocha, a la altura de la carrera 15 con calle 26, de antaño se caracterizaba por una serie de curvas que fueron eliminadas como consecuencia del actual diseño o canalización de su lecho en la forma como ahora se encuentra, lo que conllevó el relleno de algunos brazos, situación que desde hace varios años ha generado humedad, afectación progresiva del suelo, hundimientos, grietas y remoción en masa de la zona de protección del río, con el consecuente daño de la vía pública, los predios y casas vecinas, incluida la de propiedad de los accionantes. 5.
Agregó que la problemática antes referida, “tiene ocurrencia aproximadamente desde el año 2007, incrementándose el riesgo de desastres hasta diciembre de 2021” (sic), evidenciándose que el fenómeno es de naturaleza ambiental y de tracto sucesivo, al punto que, “el municipio de Paipa, en dos o tres oportunidades ha adelantado obras de contención, supuestamente para controlar el deslizamiento de los terrenos de la zona de ronda del río, como es el caso de la instalación de hileras de postes, los que progresivamente se van hundiendo, debido a la subsidencia del fenómeno ambiental del subsuelo” (sic), a lo que se suma el material de recebo aplicado para taponar las grietas y el uso de maquinaria para su instalación y nivelación, circunstancia que ha incrementado el deslizamiento del talud de la zona de ronda del río. 6.
De otra parte, aludió a una acción popular que los vecinos del sector promovieron, en procura del amparo de los “derechos colectivos conculcados con las transformaciones ambientales, estéticas, sanitarias, paisajísticas, urbanísticas, la baja calidad de vida y la afectación a la propiedad privada en su función social, ecológica y comercial” (sic), cuyas pretensiones fueron acogidas en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá3 y confirmada por el Consejo de Estado, fallo que ordenó en el término improrrogable de un año la construcción de un muro de contención. 7.
Que como consecuencia del deficiente diseño de la canalización del río Chicamocha a la altura de la carrera 15 con calle 26, el suelo y subsuelo se ha degradado progresivamente, provocando hundimientos, grietas, deslizamiento o remoción en masa del talud de la zona de protección del caudal, generado la afectación de la vía pública y las casas vecinas, presentándose “…transformaciones estético – ambientales, sanitarias, paisajísticas y cambios 3 Proceso con radicación No. 15001-23-33-000-2017-00489-00 [3] urbanísticos con baja calidad de vida, afectación a la propiedad privada y su función social, ecológica y comercial…”.
Como consecuencia de lo anterior, señaló que la casa de los accionantes presenta fracturación de sus bases, cimientos, paredes, techos, puertas, ventanas y en general la afectación estructural de la vivienda 8. Finalmente, que el grupo familiar accionante está sumido en el extremo sufrimiento debido al inminente peligro de deslizamiento y derrumbe de su vivienda, circunstancia por la que han requerido tratamiento de orden psíquico y psiquiátrico, debido a la afectación moral, aflicción, desesperación y sentimientos negativos, razones por las cuales, están legitimados para demandar de las autoridades accionadas la reparación de los perjuicios sufridos. 9.
Como fundamentos jurídicos de la demanda, el apoderado del demandante invocó los artículos 2, 8, 11, 44, 49, 58, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226 y 268 de la Constitución Política, normas superiores que contemplan la protección de derechos fundamentales y colectivos de las personas, entre estos últimos, destacó la protección del medio ambiente y todos los que se derivan de la denominada constitución ecológica.
Adicionalmente, citó el Código Nacional de Recursos Naturales (Decreto 2811 de 1974) y las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997, normatividad que regula, respectivamente, la relación de actividades humanas con el medio ambiente y la regulación del uso del suelo a través de los planes de ordenamiento territorial Contestación de la demanda: 10.
Dentro del término establecido para tal fin, los demandados señalaron que se oponen a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: - Corporación Autónoma Regional de Boyacá -Corpoboyacá: 11. Se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que no es responsable de los perjuicios reclamados por los accionantes, comoquiera que no ha incurrido en acción u omisión alguna, pues no ha realizado ninguna transformación del río Chicamocha, por el contrario, ha implementado acciones orientadas a la protección de la cuenca del afluente, con fundamento en los instrumentos de planeación ambiental, formulados en el marco de la Constitución y la ley.
En efecto, citó la Resolución No. 2769 del 25 de agosto de 2016 “Por medio de la cual se adopta el Plan de Ordenamiento del Recurso Hídrico de la Corriente principal de la Cuenca Alta y la Cuenca Media del Río Chicamocha en jurisdicción del departamento de Boyacá”. 12. Así mismo, señaló que, corresponde al municipio de Paipa emprender la modificación de su Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT), en el que se deben identificar los terrenos inestables para efectos de determinar la expedición de licencias de construcción, en los términos de la Ley 388 de 1997, al igual que lo relacionado con la formulación del Plan de Gestión del Riesgo de Desastres, en los términos de la Ley 1523 de 2012.
Funciones a las que se suman las relativas a mantener actualizado el inventario de las zonas de riesgo para la localización de asentamientos humanos, por ser inundables o proclives a deslizamientos, tal como lo prevé el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991. Enfatizó [4] que dichas funciones competen al ente territorial, mientras que la Corporación cumple funciones subsidiarias en dichas materias. 13.
Entre tanto, refirió que, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, en especial lo estipulado en la Ley 1523 de 2012, a través de la Resolución 2012 del 30 de mayo de 2018, aprobó el Plan de Manejo y Ordenación de la Cuenca Hidrográfica del Río Alto Chicamocha y mediante Resolución 4545 del 27 de diciembre de 2019, se acotó la ronda hídrica del cauce del río Chicamocha, instrumentos de planeación que el municipio deberá adoptar en su PBOT. 14.
Adicionalmente, destacó que, entre las acciones concretas de protección y mitigación del cauce del río en el sector del Barrio Primero de Mayo de Paipa, la Corporación acogió el proyecto que presentó el municipio de Paipa, el que dio lugar a la suscripción del Convenio Interadministrativo No. CNV 2021-008, cuyo objeto fue “AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS, OPERATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE EL MUNICIPIO DE PAIPA Y LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ - CORPOBOYACÁ PARA GARANTIZAR LOS RECURSOS NECESARIOS QUE PERMITAN LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DENOMINADO “CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE ADECUACIÓN HIDRÁULICA Y CONTENCIÓN EN EL BARRIO PRIMERO DE MAYO, MUNICIPIO DE PAIPA” PARA APOYAR LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS OBRAS DE MEDIDAS DE ADECUACIÓN HIDRÁULICA EN EL RÍO CHICAMOCHA MEDIANTE LA CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE ADECUACIÓN HIDRÁULICA Y CONTENCIÓN EN EL BARRIO PRIMERO DE MAYO, MUNICIPIO DE PAIPA”. 15.
En virtud de lo anterior, la defensa de la Corporación reiteró que no es responsable de los perjuicios reclamados por los accionantes y reiteró que no tienen fundamento alguno las afirmaciones de la parte actora relativas a la presunta eliminación de curvas, rediseño o modificación del cauce natural del río Chicamocha en el sector aledaño al Barrio Primero de Mayo de Paipa, pues la entidad no ha emprendido ese tipo de acciones y tampoco ha otorgado permiso a ninguna entidad pública o particular para dicho propósito, aseveración que sustenta en las fotografías del IGAC del año 1997 comparadas con imágenes actuales, con las que se evidencia que el cauce del río no ha sufrido ninguna alteración. 16.
En el precitado contexto, propuso las excepciones de mérito de “Caducidad de la acción”, “falta de causalidad adecuada”, “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “Ausencia de elementos que estructuren la responsabilidad de Corpoboyacá” y “Excepción genérica - Departamento de Boyacá 17. Se opuso a las pretensiones de la demanda señalando que no existe nexo causal entre las funciones de la entidad territorial y los hechos de la demanda, dado que no ha tenido injerencia o relación alguna en la ejecución de obras en las márgenes del río Chicamocha, ni en el sector de la carrera 16 con calle 26, Barrio Primero de Mayo de Paipa, actividades que según la acción popular No. 15001233300020170048900, corresponden al municipio de Paipa y a Corpoboyacá, por lo que solicitó la desvinculación del proceso. 18.
En armonía con lo anterior, propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “Ausencia de responsabilidad del [5] departamento de Boyacá. Inexistencia del nexo causal”, “Cobro de lo no debido” e “Inexistencia de solidaridad entre las entidades demandadas”. - Municipio de Paipa 19. Igualmente se opuso a la prosperidad de las pretensiones, sostiene la tesis de que la parte actora no cumple la carga de demostrar siquiera sumariamente que el hecho dañoso se deriva de acciones u omisiones del ente territorial y menos si el fundamento de las pretensiones es la supuesta actividad de rediseño, reconstrucción, canalización o modificación del cauce del río Chicamocha, sin ningún fundamento probatorio. 20.
En efecto, la defensa del municipio rechazó con vehemencia las afirmaciones del apoderado accionante alusivas a la hipótesis de que, en el sector aledaño al Barrio Primero de Mayo, el cauce del río Chicamocha hubiese sido modificado, rediseñado o canalizado por el municipio o alguna otra entidad, y sin ningún elemento de juicio, acoge dichas actividades como causa de la afectación de su vivienda, sin hacer un seguimiento de la evolución de las fisuras y de la afectación en general.
En dicho contexto, afirma que no se configura el nexo de causalidad entre el daño y las presuntas acciones u omisiones del ente territorial. 21. En oposición a las afirmaciones de la parte actora, refiere que el municipio ha adelantado estudios que han arrojado como resultado la existencia de una falla geológica en el sector, con fundamento en los cuales se han ejecutado acciones de mitigación, como las contempladas en los convenios interadministrativos suscritos con Corpoboyacá para tal fin, entre los que cita el No. 041 de 2016 y No. CNV 2021-008. 22.
De otro lado, dio cuenta que ha dado cabal cumplimiento al fallo popular proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro de la acción popular No. 2017-00489-00, implementando las obras de adecuación hidráulica y de contención en el Barrio Primero de Mayo de Paipa, y como prueba de ello reseñó detalladamente las etapas del procedimiento contractual, cuya ejecución cuenta con un cronograma actualizado. 23.
En el precitado contexto, propuso como excepciones de mérito las de “Caducidad de la acción”, “Carencia de prueba tendiente a demostrar la responsabilidad del municipio de Paipa”, “Ausencia del nexo de causalidad por indeterminación del hecho generador del daño alegado”, “Culpa exclusiva de la víctima”, “Falta de prueba de perjuicios”, “Falta de legitimación en la causa por activa de los señores Henry Fonseca Corredor, Marisol Andrea Corredor Fonseca, Sonia Esperanza Fonseca Corredor y Edgar Fonseca Corredor” y “Excepción genérica”.
Decisión de primera instancia4. 24. En sentencia del 22 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, propuesta tanto por la defensa del municipio de Paipa como por la de Corpoboyacá. 25. El a quo estimó que, en el caso que nos ocupa, se cumple la hipótesis de la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, aunque el daño se 4 Índice 00003 SAMAI [6] presenta en forma continuada, el término de caducidad debe contarse desde el momento en que inicia su ocurrencia, aunque sus efectos se prolonguen en el tiempo.
En este caso, el inicio de la ocurrencia se produce con la aparición de fisuras o agrietamiento en muros y placas de la vivienda de los accionantes, deficiencias que, tal como lo señalan las defensas de las entidades demandadas, los demandantes tuvieron conocimiento de las mismas, aproximadamente desde el año 2007, pues así lo confiesa el mismo apoderado accionante. 26.
Consideró que, las personas que rindieron testimonio por iniciativa de la parte actora, coincidieron en señalar que observaron tales deficiencias del inmueble desde hace un tiempo superior a diez (10) años y que les consta dichas circunstancias en virtud de la cercanía que ostentan con la familia Fonseca Corredor, el testigo John Alexander Suesca, porque es el esposo de una de las demandantes y las señoras Ana Isabel Pérez y Graciela Cárdenas, porque son vecinas del sector y por la amistad que las une especialmente con la señora María Trinidad Corredor, razón por la cual, se visitan mutuamente y con alguna frecuencia. 27.
De otro lado, no acierta el apoderado accionante al tomar como referente el resultado de la acción popular, promovida por algunos vecinos del Barrio Primero de Mayo (radicación No. 15001-23-33-000-2017-00489-00), para tomar la decisión de promover el medio de control de reparación directa, pues no puede perderse de vista que se trata de dos medios de control principales e independientes, por lo que pueden coexistir paralelamente, dado que el primero tiene como fin la defensa y protección de derechos colectivos, mientras que el segundo busca la reparación del daño antijurídico causado por la lesión a derechos de carácter subjetivo. 28.
Se reitera que no tiene incidencia alguna para este medio de control, el hecho de que el fallo popular haya accedido al amparo de los derechos colectivos invocados y ordenado el diseño y construcción de un muro de contención para estabilizar la vía (carrera 15), el talud del río Chicamocha y en general del sector afectado por la inestabilidad geológica. 29.
En suma, para dicha instancia, como quedó dicho, la caducidad del medio de control de reparación directa se rige por reglas claramente establecidas en el ordenamiento jurídico, sin que resulte válido acoger criterios distintos a los previstos en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, dado que dicho presupuesto procesal caería en la indeterminación, lo que no es inviable por tratarse de un fenómeno jurídico de orden público.
Significa lo anterior, que el único referente para contabilizar el término de caducidad en el presente medio de control es el conocimiento que los accionantes tuvieron del inicio de la ocurrencia del daño, esto es, la afectación de su vivienda evidenciada en fisuras o agrietamiento de muros y placas, hecho que quedó demostrado acaeció hace más de diez (10) años. 30.
A pesar de lo anterior, solo hasta el 22 de abril de 2022, la parte actora radicó solicitud ante la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos, con el fin de agotar el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, esto es, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, con el fin acudir a la jurisdicción a reclamar los perjuicios por los hechos objeto del litigio ampliamente dilucidados. [7] 31.
En consecuencia, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, propuesta por la defensa del municipio accionado y negó las pretensiones de la demanda. Recurso de apelación5. 32. La parte demandante, solicita revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda, basándose en los siguientes argumentos: 33.
Tal como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, señalada en la parte dogmática de esta providencia se debe entender que no por el hecho de que el daño se agrave después de su consolidación implique que se trate de un daño continuado o de tracto sucesivo ya que el término de caducidad se prolongaría de manera indefinida.
Cuando el daño es causado por un evento que se agota en un solo momento el término de caducidad no presenta mayor problema por la certeza del momento de la generación del daño luego entonces el dilema está en diferenciar el daño continuado de la prolongación de sus consecuencias. 34. El daño es continuado cuando cierto estado de las cosas se repiten en tiempo y tiene un mismo entorno de afectación, tal como ocurre con las omisiones y las inundaciones que se presentan de manera sucesiva en un determinado lugar, diferenciándolo por ejemplo de un solo hecho dañoso como consecuencia que se agrava con el tiempo (daño instantáneo con agravación de perjuicios), como sería el caso de una sola inundación que genera agrietamientos en una vivienda los cuales se van empeorando día a día. 35.
Para el caso en estudio la parte actora atribuye la causa de los daños a las omisiones de las entidades demandadas en construir la PTAR y un canal contiguo al predio de los actores, con las normas técnicas de recepción, receptación y/o trasladadas por una tubería especial son mezcladas con las aguas residuales o aguas negras, lo que genera que cuando se presentan fuertes precipitaciones se rebose la capacidad del canal así como la tubería del alcantarillado, generando desbordamientos e inundaciones permanentes al mencionado inmueble. 36.
A partir de lo anterior se puede evidenciar que se trata de un daño continuado en la medida que la presunta omisión de las demandadas al no solucionar el tema de la PTAR en el canal ubicado de manera contigua al predio de los demandantes genera que cada vez que existen fuertes precipitaciones este se inunde, es decir que dicha situación se repite en el tiempo y tiene un mismo entorno de afectación. 37.
En este sentido para aceptar la tesis del juez de primera instancia tendría que tratarse de una sola inundación que hubiera generado afectación al inmueble de los demandantes y que con el tiempo las mismas se hubieren agravado sin embargo de los planteamientos fácticos se advierte todo lo contrario esto es que se trata de un daño que se produce de manera sucesiva en el tiempo por la omisión del ente territorial de solucionar la canalización y la construcción de la PTAR sin que exista solución de continuidad al punto de que el referido predio a la fecha de presentación de la demanda se encontraba 5 Índice 00003 SAMAI [8] desocupado por ser inhabitable debido a que cada vez que llueve fuertemente el mismo se inunda. 38.
Nótese como en el hecho 13 se manifiesta que: “… la señora Elsy Marisol Moreno Moreno el día 1 de abril de 2019 llegó a su casa y la encontró llena de aguas residuales y lodo que por los baños se devolvió aguas residuales y lodos que como la casa está sola la encontró vuelta nada”. En el hecho 15 se manifestó “Afirma la Alcaldía de Tibasosa que ha puesto en funcionamiento la PTAR que ampliado instalado prolongando la tubería unos 50 metros debajo de la residencia de los demandantes en los días de intensa lluvia en los meses de marzo a mayo del corriente año 2019 al verterse y estar mezclando las aguas lluvias con aguas residuales han originado el regreso de las aguas residuales por insuficiencia de la tubería rebosándose por el alcantarillado saliendo por los sifones de la casa inundando la sala alcobas cocina baño y pisos dejando olores putrefactos lo cual sigue haciendo inhabitables dicha vivienda”. 39.
De lo expuesto se reitera aún más que se trata de un daño que se produce de manera sucesiva en el tiempo, esto es, cada vez que se presentan fuertes lluvias de ahí que se comparta el argumento de la parte recurrente al manifestar que el daño reclamado es de tracto sucesivo y que por ello no resulta aplicable el fenómeno de la caducidad, toda vez que el mismo no ha cesado.
Al respecto, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado que cuando el daño es continuado el conteo del fenómeno de la caducidad comienza una vez éste ha cesado, a menos que el afectado lo hubiera conocido tiempo después. 40. También refiere el apelante que, la caducidad inicia cuando ha cesado el daño antijurídico por ende se reitera que la existencia de normatividad reguladora vigente y determinante relacionada con el “… hecho generador dañoso o del daño tiene carácter, naturaleza y causación medioambiental… de tracto sucesivo por daño continuado…” en contraste con lo plasmado en la sentencia de primera instancia que se impugna. 41.
Finalmente, señala que existe una evidente materialización y relación de causa y efecto entre la falla del servicio de los entes públicos demandados y los perjuicios causados descritos porque sin la primera no existiría en los segundos y que son reclamados por la parte demandante y en el presente caso por acción u omisión se materialicen fallas en la función pública administrativa como en efecto han ocurrido, es obligación y de absoluta responsabilidad del estado colombiano a través de sus autoridades comprometidas e integrantes aquí de la parte demandada por la violación de normas vigentes materialización de hechos y daños que ameritan reclamar la consecuente indemnización: el estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, tal como lo determina el artículo 90 de la constitución nacional.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Control de legalidad 42. Según el artículo 207 del CPACA, la Sala no tiene causal de nulidad que pueda invalidar la actuación adelantada en este proceso. Planteamiento del problema jurídico [9] 43. Corresponde a la Sala determinar si conforme a los argumentos expuestos dentro de los recursos de apelación expuestos por las partes demandadas, ¿existe merito suficiente para revocar la decisión del 22 de septiembre de 2023 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama? Ejercicio Oportuno y Caducidad del medio de control 44.
El literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 -en adelante CPACA- consagra como término de caducidad del medio de control de la referencia, dos (2) años contados ii) a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 45.
La caducidad de la Acción de Reparación Directa: La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto, al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. 46.
Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. 47. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la jurisdicción a efectos de que el respectivo litigio o controversia, sea resuelto con carácter definitivo por un juez de la República con competencia para ello. 48.
La figura de la caducidad se configura cuando el plazo establecido en la ley para instaurar algún tipo de acción ha vencido. Respecto de la Acción de Reparación Directa, el numeral octavo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establece lo siguiente: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
Inc 2°-Adicionado. L.598 /2000, art. 7°. Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”. 49.
Observamos pues, que la Ley establece un plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho o el daño por el cual se demanda el reconocimiento de los perjuicios para el ejercicio de la acción. [10] 50. Al existir múltiples elementos que rodean el caso bajo estudio, y ser este elemento el determinante para establecer si debe revocarse la sentencia de primera instancia, ya que esta resolvió de fondo declarando la caducidad del medio de control, tal aspecto se desarrollará en detalle en el capítulo que procede.
III. ANÁLISIS DE LA SALA La caducidad del medio de control de reparación directa. 51. La caducidad se estima como una figura o un fenómeno encaminado a brindar seguridad jurídica de las decisiones de la administración, así como una imposición o castigo al titular de derechos que, aun contando con la oportunidad legal para el ejercicio y reclamo judicial de su derecho, no acude a la jurisdicción dentro del término señalado en la norma procesal. 52.
Como quedó dicho por la Sala, la norma procesal contenciosa delimita los términos para presentar en oportunidad la demanda dentro de los medios de control contemplados, encontrándose que para el de reparación directa se cuentan con dos años desde la ocurrencia del hecho dañoso, o en su defecto desde cuando se debió tener conocimiento por el demandante. 53.
Al tratarse de un daño continuo, como es el que ocasionó el deterioro progresivo de la integridad estructural del inmueble por la inundación, es claro que para establecer el término de la caducidad se requiere identificar el momento preciso en que el afectado tuvo conocimiento del hecho que le generó el daño. 54. El Consejo de Estado ha venido pronunciándose respecto del daño continuado, y de la determinación del momento en que se tiene conocimiento del hecho, a fin de establecer el término de caducidad para formular el medio de control: “La determinación del momento a partir del cual se produce la caducidad de la acción no presenta problemas cuando la realización del hecho, operación, ocupación u omisión coinciden con la producción del daño. No obstante, cuando el perjuicio se produce o se manifiesta en un momento posterior o se trata de daños permanentes, de tracto sucesivo o que se agravan con el tiempo, surgen dificultades para su determinación”. … “En síntesis, en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto.
No obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con la ley, para establecer el término de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u ocupación generadores del perjuicio. “Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios sólo surge a partir del momento en que éstos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daño que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria. [11] “Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquéllos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no se niegue la reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen.”6 55.
Adicionalmente, el Consejo de Estado precisó sobre la diferencia existente entre la producción de daños sucesivos y el agravamiento de los efectos de un mismo daño, a fin de establecer el término de caducidad: “En el marco de ese mismo universo, ha reconocido la jurisprudencia que ocurren eventos en los cuales los daños pueden provenir de un acontecimiento de agotamiento instantáneo, pero que también puedan – ocasionalmente provenir de un hecho que se va produciendo de manera paulatina o progresiva y que esas distintas circunstancias se proyectan, también, en el ámbito de la contabilización del término de caducidad de la acción. En el primer caso no cabe duda en cuanto a que el término para interponer la demanda resarcitoria ha de empezar a contabilizarse a partir del día siguiente a aquel en que se produjo el acontecimiento dañoso (y esta constituye la regla general), pero también puede ocurrir que los efectos del daño se agraven con el tiempo, o que fenómenos sucesivos y homogéneos puedan producir daños continuos.
En eventos como estos últimos, se ha señalado por la jurisprudencia, que ha de tenerse cuidado de no confundir la producción de daños sucesivos con el agravamiento de los efectos de un mismo daño, pues en este último evento el término para ejercitar la acción debe empezar a contarse desde el acaecimiento del hecho que le dio origen, y no así cuando los daños se producen de manera paulatina como efecto de sucesivos hechos u omisiones, o causas dañosas diversas, en cuyo caso el término para reclamar la indemnización de perjuicios corre de manera independiente para cada uno de los daños derivados de esos sucesivos eventos.”7 56.
Precisadas estas cuestiones, la Sala comparte la postura del a quo al considerar que la caducidad del medio de control de reparación directa se rige por reglas claramente establecidas en el ordenamiento jurídico, sin que resulte válido acoger criterios distintos a los previstos en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, dado que dicho presupuesto procesal caería en la indeterminación, lo que no es inviable por tratarse de un fenómeno jurídico de orden público. 57.
Significa lo anterior que el único referente para contabilizar el término de caducidad en el presente medio de control es el conocimiento que los accionantes tuvieron del inicio de la ocurrencia del daño, esto es, la afectación de la vivienda evidenciada en fisuras o agrietamiento de muros y placas, hecho que quedó demostrado acaeció hace más de diez (10) años. 58.
De acuerdo con la normativa vigente, la Ley 1437 de 2011 (CPACA), dispuso en el artículo 164 numeral 2, literal i), que cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos 6 Consejo de Estado. Sentencia del 16 de agosto de 2001, Expediente 13.772 (1048), mencionado en la Sentencia del 13 de febrero de 2003, Expediente 13237 (Rad. 2555), M.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 12 de agosto de 2014.
C.P. Enrique Gil Botero. Radicación: 18001-23-33-000-2013-00298-01(AG) [12] (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia, por lo que el apelante no puede sostener que se trata de un daño continuado en la medida que la presunta omisión de las demandadas al no solucionar el tema de la PTAR en el canal ubicado de manera contigua al predio de los demandantes genera que cada vez que existen fuertes precipitaciones este se inunde, cuando conforme a lo probado en primera instancia, sus poderdantes han tenido conocimiento desde hace más de 10 años de las afectaciones alegadas. 59.
Pretender que se analice el caso bajo la premisa de que es un “hecho de tracto sucesivo”, no es concordante, como ya se advirtió, con los criterios establecidos por el Consejo de Estado y adoptados por esta Corporación, pues de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el solo hecho de que la conducta (acción u omisión) causante del daño permanezca, no implica necesariamente que exista daño continuado, pues es posible que lo que se prolongue en el tiempo, no sea el hecho generador del daño sino sus consecuencias en forma de efectos patrimoniales o los perjuicios causados.
Por tal razón, el Alto Tribunal ha precisado: “Es preciso advertir que no debe confundirse el daño con los perjuicios que este genera. El primero, al ser ‘la lesión, la herida, la enfermedad, el dolor, la molestia, el detrimento ocasionado a una persona en su cuerpo, en su espíritu’, estructura el quebranto de un aspecto de la integridad de un sujeto de derecho; el segundo, en cambio, deviene en el ‘menoscabo patrimonial que resulta como consecuencia del daño’, esto es, la derivación del primero y su manifestación externa en él y/o los sujetos directa e indirectamente afectados, que pueden incrementarse con el transcurrir temporal.
“En este sentido, comoquiera que el daño es el hecho que genera las aminoraciones subjetivas susceptibles de reparación –de ahí que se erija como el elemento angular de la responsabilidad civil extracontractual, en su acepción original–, él y no sus consecuencias es lo que marca el momento a partir del cual debe contarse la caducidad de la acción indemnizatoria”8 60.
Conforme la providencia en cita, la Sala denota que la fuente de la responsabilidad del Estado es el daño antijurídico, sin que el mismo deba confundirse con los perjuicios que pudieran sufrirse, realzando a su vez que el daño antijurídico como fenómeno jurídico puede comportar diferentes etapas cronológicas, pero que integra una misma unidad como parte de un todo jurídico. 61.
De conformidad con el numeral 2° literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de dos años, contados a partir de: i) el día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o ii) el momento en que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del hecho, siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 09 de mayo de 2011. C.P. Enrique Gil Botero. Exp.: 17858. Providencia que cita sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 13 de diciembre de 1943. [13] 62. En este caso, el extremo demandante tuvo conocimiento de las afectaciones a su propiedad desde que evidenció la aparición de fisuras o agrietamiento en muros y placas de la vivienda, aproximadamente desde el año 2007, pues así lo confiesa el mismo apoderado accionante, por lo que es dable concluir que el término de caducidad comenzó a correr desde el referido año. 63.
La Sala resalta que el análisis de caducidad se rige por reglas claramente establecidas en el ordenamiento jurídico, sin que resulte válido acoger criterios distintos a los previstos en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, dado que dicho presupuesto procesal caería en la indeterminación, lo que es inviable por tratarse de un fenómeno jurídico de orden público. 64.
Por tanto, el único referente para contabilizar el término de caducidad en el presente medio de control es el conocimiento que los accionantes tuvieron del inicio de la ocurrencia del daño antijuridico imputable, esto es, la afectación de su vivienda evidenciada en fisuras o agrietamiento de muros y placas, hecho que quedó demostrado acaeció hace más de diez (10) años, con lo cual la caducidad no puede calcularse en la forma pretendida por el extremo demandante. 65.
Lejos de ser una postura aislada, este Tribunal ya ha resuelto en otras oportunidades situaciones fácticas y jurídicas similares a la que se presenta en el caso concreto, siendo relevante el pronunciamiento proferido por la Sala de Decisión No. 49, cuando refirió que “… En este orden de ideas, si se arguyera que el cómputo debe iniciar desde cuando las autoridades actuaron ordenando la suspensión de las actividades mineras, esto es, entre los años 2007 y 2008, la conclusión seguiría siendo la misma.
Ni aún bajo esta hipótesis podría sostenerse, en contra del principio de seguridad jurídica, que la demanda podía formularse 6 años después de que se presentaron y fueron evidentes los hundimientos y subsidencias en el terreno, así como las grietas en la vivienda de propiedad de los actores, ni aproximadamente 3 años después de que cesó la acción vulnerante.
Admitir una tesis opuesta implicaría que, como al día de hoy aparentemente persisten tanto el menoscabo como las actividades mineras en el sector, seguiría permaneciendo vigente la oportunidad para demandar, pese a que han transcurrido aproximadamente 15 años desde que el daño se concretó y se hizo notorio para los afectados”. 66. Por otra parte, en relación con el daño ambiental que derivó en la presentación de una acción de grupo a la cual se hizo referencia en el trámite de primera instancia, la Sala considera que el deber de recuperación ambiental tiene un carácter permanente y en favor de la comunidad en abstracto; sin embargo, la indemnización o la pretensión de responsabilidad extracontractual está sujeta a los plazos ordinarios de caducidad establecidos por la norma. 67.
Así, las consecuencias extracontractuales derivadas de la afectación colectiva caducan conforme al régimen legal aplicable, mientras que la obligación de restauración ambiental constituye un proceso distinto con pretensiones específicas, permanece vigente de manera indefinida. 9 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4.
Sentencia de segunda instancia del 10 de noviembre de 2020. M.P. José Ascención Fernández Osorio. Rad: 15693-33-31-002-2011-00237-01 [14] 68. En consecuencia, se confirmará en su integridad el fallo de primera instancia. IV. CONDENA EN COSTAS 69. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, previó que salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 70. En el caso bajo estudio, la defensa de las partes se fundamentó en disposiciones legales que se consideraban aplicables al caso concreto; y, por otra parte, no encuentra la Sala que se hayan causado costas en segunda instancia, por lo tanto, la Sala se abstendrá de imponerlas.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de Primera Instancia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama del 22 de septiembre del 2023 por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada